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摘要：《中長期鐵路網規(guī)劃》和《鐵路十一五規(guī)劃》的實施，標志著中國開始進入了鐵路的加速發(fā)展時期。由于鐵路技術經濟屬性和制度屬性的制約，鐵路發(fā)展面臨巨大的資金缺口。鐵路建設與經營既要分類投資，又要采取利益機制引導其他經濟主權者的進入。鐵路發(fā)展的短期目標、長期目標要兩手抓，兩手都要硬。

關鍵詞：鐵路技術經濟屬性；投融資體制改革；委托-

一、大力發(fā)展鐵路的客觀性和可行性

鐵路運輸的技術經濟特性和中國的基本國情決定了鐵路運輸業(yè)在中國綜合交通運輸網中的骨干作用和主導地位。

榮朝和（1990）認為運輸化是工業(yè)化的重要特征之一，也是伴隨工業(yè)化而發(fā)生的一種經濟過程，中國仍處于需要迅速擴大運輸能力的運輸化初級階段。王際祥（1995）提出，從20世紀80年代末開始，隨著經濟發(fā)展特別是伴隨著產業(yè)結構的顯著轉變，中國鐵路貨運需求增長已經逐步由第Ⅱ階段向第Ⅲ階段過渡，并于90年代初進入第Ⅲ階段，這一階段據估計要延續(xù)60年左右的時間。中國目前處于城市化階段的后半部分，鐵路客運需求總體仍將處于上升階段（見圖1）。

總之，工業(yè)化的全面推進，外延型與內涵型并進將是今后幾十年內中國鐵路運輸業(yè)適應國民經濟與社會發(fā)展

的必然選擇。

二、鐵路投融資需求分析

自從鐵道部2003年提出鐵路“跨越式發(fā)展”戰(zhàn)略以來，2004年1月通過了中國鐵路史上第一個中長期發(fā)展規(guī)劃－《中長期鐵路網規(guī)劃》，2006年10月正式了《鐵路“十一五”規(guī)劃》。2007年10月國務院批準的《綜合交通網中長期發(fā)展規(guī)劃》，把到2020年中國鐵路營業(yè)里程增加到12萬公里以上。

按照《中長期鐵路網規(guī)劃》和《鐵路“十一五”規(guī)劃》安排，未來10年內鐵路建設投資年均3000億元左右，“十一五”期間安排的鐵路建設投資約15000億元，其中基本建設投資約12500億元，約是“十五”期間的4倍。這預示著隨著鐵路大規(guī)模建設的展開，鐵路投資規(guī)模將急劇擴大，并將持續(xù)相當長的時間。

目前鐵道部投資的資金來源有鐵路建設基金、折舊、中央財政預算資金、國鐵留存利潤和發(fā)行債券、銀行貸款等債務融資。“十一五”期間，估計每年征收的鐵路建設基金約500億元，但鑒于鐵路建設基金還具有償還貸款利息等功能，參考以前年度鐵路建設資金使用情況，按照最高年度的80%估算，每年可用于基本建設投資的也就在400億元左右。“十一五”期間，每年能夠提取的折舊資金約400億元，但這筆資金主要用于更新改造等內涵擴大再生產。由此判斷，鐵道部每年可用于鐵路基本建設項目資金投入權益資金應在500億元左右。按現行的鐵路融資框架測算，即鐵路建設項目均以合資鐵路方式投資建設，項目資本金占投資的50%，且鐵道部在合資鐵路中占50%，那么，鐵道部年均需要投入項目資本金750億元，其余的750億元項目資本金要依靠地方政府或企業(yè)等投資主體的股權投資，另外1500億元的建設資金則依靠各項目公司（新線合資鐵路公司）以債務融資方式解決。

采用現行的鐵路投融資存在幾個問題：一是鐵道部應投入的項目資本金融資問題。鐵道部每年還需要以債務融資方式籌集250億元，債務融資的“還本付息”完全要依靠國鐵運營負擔，從而導致國鐵債務負擔持續(xù)快速增長，必將對國鐵運營造成不良影響。二是除鐵道部投入以外的項目資本金融資問題。按照目前鐵道部與31個省、區(qū)、直轄市簽署的省部協(xié)議，地方政府對鐵路項目資本金投入最多每年在500億元左右，這樣每年至少需要通過吸引社會資本融資250億元左右。三是項目公司的債務融資問題。項目公司每年需要以債務形式籌資1500億元建設資金，即使融到了也會導致某些項目公司承擔過重的債務負擔，從而給未來經營（尤其是運營初期）帶來許多困難。

顯然，既要突破現行的投融資格局，充分調動各參建各利益主體的積極性，實現鐵路的快速發(fā)展，又要對現在“一切為了發(fā)展”的短期目標所可能帶來的問題有所準備，建立起適應市場經濟要求的鐵路投融資新格局。

三、鐵路投融資體制改革的思路

（一）中國鐵路改革的特殊約束條件

目前中國鐵路運力不足，路網規(guī)模有待擴大，外延型與內涵型并進將是今后中國鐵路運輸業(yè)適應國民經濟與社會發(fā)展的必然選擇。在這個特殊的時代背景下，中國鐵路就產生了其特殊的約束條件－鐵道部必須對下屬的幾乎所有運輸主體實施高度集中統(tǒng)一的運輸高度指揮權，以及為了保證這種運輸高度指揮權的高度集中統(tǒng)一。只要鐵路需要高度集中統(tǒng)一的運輸高度指揮權，作為行使該權利的主體，鐵道部就必須既是企業(yè)，又是政府。

鐵道部“政企合一”的身份形成了任何非部有資本一旦進入鐵路即被“鎖閉”的局面，從而成為一些擁有投資實力和具有投資愿望的非部有國有資本和非國有資本無法進入鐵路產業(yè)的最大障礙，事實上這種進入障礙是因“鎖閉”的退出障礙而生。

隨著改革開放的進行，鐵路政策的目標增加了“社會資本參與”和“市場靈活性”，從簡單的3個增加到了5個，多元化目標之間難免造成沖突。

（二）中國鐵路投融資改革政策思路

為了填補鐵路建設資金的巨大缺口，中央政府要以政策引導和資金投入的組合方式，充分調動地方政府和企業(yè)的投資積極性，改變國鐵“一股獨大”的局面。在“政府主導、多元化投資、市場化運作”改革總體思路的指導下，在當前條件下，中國鐵路投融資改革應抓住以下兩個重點，一是合資鐵路的建設，作為非部有主體的地方政府和大型國有企業(yè)及有實力的私營企業(yè)，特別是那些作為鐵路受益者和大用戶的政治和經濟實體，是繼鐵路建設基金之后最有可能和最穩(wěn)定的資金來源。二是進行股份制改造，以存量換增量，用較少的增量資本去盤活更多的存量資本，對更多的鐵路資產進行重組、并對有條件的爭取改造上市，進行滾動發(fā)展。

從世界其他國家的鐵路發(fā)展歷程來看，各國政府最終都試圖將鐵路扭虧為盈，甩開鐵路虧損的財政補貼包袱?！按罅Πl(fā)展”是中國鐵路短期的發(fā)展目標，一切都服從于這個發(fā)展目標。從長期來看，鐵路完成自己的歷史使命并不成為財政補貼的包袱已是最好的結果了；而且鐵路建設經營主體從一元走向多元化，為了應對鐵路短期的高速發(fā)展之后可能帶來的種種問題，這要求進行鐵路建設項目分類投資，建立有效的責、權、利統(tǒng)一的投資機制，理清國家與鐵路的關系，使企業(yè)角色回歸。對于不同的參與者，要采取不同的利益誘導機制來調動其積極性。地方政府參與鐵路建設無非是政績或中央政府行政指令的驅使；企業(yè)或社會投資者的本性是“逐利”；甚至在中央政府、鐵道部、鐵路局和國家鐵路建設投資公司（鐵道部出資者代表）委托鏈的每一環(huán)都有自己利益目標。

鐵路建設與經營既要進行分類投資，分清政府信用與市場信用，分清政府行為與市場行為；也要針對不同的參與者采用不同利益誘導機制，使各個參與者所面臨的激勵與風險相對稱，使激勵與風險相匹配。

1、分類投資。根據鐵路線路對鐵路運輸工具提供服務的排他性與否和競爭性與否，可以將鐵路線路分為三類。一是純公共物品，主要包括落后地區(qū)的國家鐵路網干線、國防線、國土開發(fā)線、落后地區(qū)支線，這些線路具有非排他、非競爭和不可分性，公共性很強，接近純公共物品。二是純私人產品，主要包括經濟發(fā)達地區(qū)的國家路網干線、支線、企業(yè)專用線、這些鐵路存在替代方式的激烈競爭，鐵路運量也相對飽和，擁護程度高，接近純私人產品。三是準公共產品，這是鐵路網中的主體，這些線路在達到“擁擠臨界點”之前，公共產品性質突出；但是在“擁護臨界點”之后，私人產品性質突出。對于公共產品屬性突出的公益性鐵路和“擁擠臨界點”之前的鐵路，社會外部性約束條件使得非政府主體不具備直接進入其建設與經營領域的條件，只能由中央、地方政府作為建設經營的主體，根據中央、地方的受益程度不同，劃分各自的投資比例。對于純私人物品屬性的鐵路和達到“擁擠臨界點”之后的鐵路，其私人產品屬性為主，鐵道部可以積極吸引地方政府和社會資本進行建設經營，甚至可以放棄對部分線路控股權。這樣既可以將有限的資金用到公益性鐵路的建設，又可以運用這些線路的盈利對公益性鐵路間進行“交叉補貼”，減少公益性線路的虧損壓力。

2、利益誘導。實行項目法人責任制，落實中國鐵路建設投資公司和各鐵路局這兩個鐵道部出資者代表、地方政府、企業(yè)等參與者的權利和責任，為實現“政企分開”的長期目標鋪平道路。中國鐵路建設投資公司和各鐵路局作為鐵道部出資者代表，其目標之一是體現國家意志，但同時也有進行公司化運作的要求，這兩個目標并非總是協(xié)調的。只有對國家已經明確定位的建設項目，出資者代表在投資項目上的目標才能明確，義務與責任也同時可以精確定位。地方政府的最大目標是追求政績，這與中央政府的目標有出入。中央政府利用行政指令的方式遠不如采取“利益捆綁”的方式來調動地方政府的積極性，建設項目要適當考慮地方政府的政績訴求。企業(yè)和社會投資者“逐利”的本性會驅使其進行“撇奶油”的行為，任何虧損的項目對于這類參與者都是不會涉足的，收益不足的項目，要給予這類投資者利益補償，確保合理的回報，調動其積極性，保證其長期的健康發(fā)展。這樣，既可以充分調動參與建設的各利益主體的積極性，實現鐵路的短期發(fā)展目標，又利于將來從容應對鐵路高速發(fā)展所帶來的種種問題，實現鐵路的長期發(fā)展目標。而且從整個國民經濟來看，部有經濟不僅控制了鐵路運輸業(yè)的關鍵性業(yè)務領域，而且在競爭性業(yè)務領域引入了具有更高效率的民營企業(yè)，改變民營經濟過于密集地聚焦在加工工業(yè)、貿易餐飲業(yè)等領域的不均衡狀態(tài)，促進經濟結構的合理化。甚至某些關鍵性業(yè)務領域也允許民營經濟進入，以產生“鯰魚效應”，激活部有經濟的競爭活力。

（三）政策建議

1、加快鐵路改革的立法，設立獨立的監(jiān)管機構，加強監(jiān)管。必須采取先立法、后改革的原則，減少改革帶來的波動與改革的成本。設立獨立的監(jiān)管機構對部有經濟的各級鏈、非部有經濟進行監(jiān)管，使激勵和責任相對稱。

2、根據中國居民投資渠道較少的情況，可以成立鐵路產業(yè)投資基金，拓寬鐵路建設的融資渠道。產業(yè)投資基金可以將居民的大量儲蓄直接轉化投資，既可以增加鐵路直接融資的比重，減少鐵路的債務利息負擔，又可以通過鐵路運輸穩(wěn)定的收益支持資本市場的健康發(fā)展。

3、逐步理順鐵路的價格體系，稀釋某些政策目標，建立適應社會主義市場經濟的鐵路運價形成機制和管理體制。分期分批地、有步驟地放開鐵路運輸服務的價格。

參考文獻：

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