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2005年的中央“一號文件”，一如既往地顯示了中央政府對“三農(nóng)”的關(guān)心。這是叩問2005年的第一道題，也是一道難解之題

對于中國9億農(nóng)民來說，2004年讓他們百感交集。年初，國務(wù)院總理承諾“五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”；3月底，黑龍江、吉林宣布免征農(nóng)業(yè)稅，其他11個糧食主產(chǎn)省農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一降低3%。這使得2004年全國不征農(nóng)業(yè)稅的省區(qū)市，繼北京、上海、天津、西藏之后增至六個。

此后，農(nóng)業(yè)稅改革繼續(xù)提速。去年底的中央農(nóng)村工作會議決定，2005年全國農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一降低到2%，592個國家貧困縣將全部免征。2006年全國取消農(nóng)業(yè)稅已成定局。

農(nóng)業(yè)稅曾長期是地方政府的主要收入。不過，農(nóng)村稅費改革四年來，農(nóng)業(yè)稅數(shù)額已逐步下降，2004年全國農(nóng)業(yè)稅只有200億元，占中國財政收入不足1%。取消農(nóng)業(yè)稅對財政的整體影響已微乎其微。適時取消農(nóng)業(yè)稅，順乎民意、合乎民情。

農(nóng)稅改革將推動中國向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。但是，免征農(nóng)業(yè)稅就像打開了“潘多拉魔盒”。根據(jù)專家測算，目前全國鄉(xiāng)、村兩級債務(wù)高達(dá)6000億元，甚至更多。如不進(jìn)行大刀闊斧的配套改革，取消農(nóng)業(yè)稅對基層政府不啻于一場災(zāi)難?？偫硪嘣畤@：“農(nóng)村稅費改革甚至需要幾代人的努力?！?/p>

稅費改革非治本之策

作為中國新一輪農(nóng)村改革的“突破口”，稅費改革居功甚偉，但推進(jìn)艱難，矛盾多多。這應(yīng)歸因于政治體制改革與經(jīng)濟體制改革不配套。

1994年實行分稅制改革后，穩(wěn)定的稅源上收至中央政府，縣鄉(xiāng)財權(quán)大減。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的事權(quán)并未減少，反倒有所增加。基層政府只能向農(nóng)民亂收費、亂罰款、亂攤派。20世紀(jì)90年代中期后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，農(nóng)民因稅費被逼自殺的事件時有發(fā)生，農(nóng)村社會矛盾一度繃緊。

2000年，安徽試點農(nóng)村稅費改革，把對多種名目的農(nóng)村稅費歸并為“農(nóng)業(yè)稅及其附加”。其中農(nóng)業(yè)稅屬于地方稅，與工商稅一起，維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運轉(zhuǎn)。而農(nóng)業(yè)稅附加用于維持村級組織運轉(zhuǎn)。村內(nèi)辦理公益事業(yè)，則通過村民會議“一事一議”解決。

減輕農(nóng)民稅賦勢必減少基層政府收入。改革后縣鄉(xiāng)收入大多減少40%以上，但是上級的轉(zhuǎn)移支付并不能彌補所有缺口。農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕的同時，縣鄉(xiāng)財政困境加劇，義務(wù)教育投入銳減。前者影響中央政策的貫徹執(zhí)行，后者則損害中國政府的聲譽。2001年4月，稅費改革不得不“暫?！睌U大試點。

為解決農(nóng)村稅費改革暴露出來的深層矛盾，2002年，中國政府首次提出“三個確?！保捍_保農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯下降、不反彈，確保鄉(xiāng)村組織正常運轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育正常投入。決策者認(rèn)為，農(nóng)村義務(wù)教育投入不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫都是早已有之，并非稅費改革所致，只不過稅費改革使之迅速暴露。因此，“三個確保”中，確保農(nóng)民減負(fù)是核心，后兩個確保為第一個確保服務(wù)。

可事實上恰恰相反，如果沒有后兩個確保，第一個確保就保不住。而要做到后兩個確保，必須改革整個政治體制和財政體制。

決策層逐漸認(rèn)識到“稅費改革”并非治本之策。到了2004年7月，中央政府提出：稅費改革分兩個階段。第一階段是規(guī)范農(nóng)村稅費，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；第二階段才是取消農(nóng)業(yè)稅，改革農(nóng)村上層建筑。但在農(nóng)村教育、財政體制、機構(gòu)改革等方面，仍沒有具體的戰(zhàn)略方針。

諸多政府官員、學(xué)者對農(nóng)業(yè)稅稅制、農(nóng)民辦義務(wù)教育、基層政府財權(quán)與事權(quán)不對稱提出了尖銳批評，要求盡快取消農(nóng)業(yè)稅，由國家承擔(dān)起義務(wù)教育的責(zé)任；改革高度集中的政治體制，大規(guī)模精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員。此即為在2004年蔚為大觀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、財政體制、農(nóng)村義務(wù)教育等領(lǐng)域的三項“配套改革”。

釜底抽薪改變“潛規(guī)則”？

稅費改革，意在通過減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，贏得農(nóng)民對中央政府的信任，重振中央權(quán)威；同時建立倒逼機制，逼基層政府“減人減事”。這種改革“戰(zhàn)術(shù)”不無道理，且取得了相當(dāng)?shù)某晒?，?004年農(nóng)民對中央政策的高度認(rèn)同就可見一斑。

但問題并不僅僅如贏得民心那么簡單。要保住稅費改革的成果，“配套改革”至關(guān)重要。

由于稅費改革事關(guān)國家和農(nóng)民、中央和地方政府間利益分配，“配套改革”之復(fù)雜超乎想像。早在2002年8月，國務(wù)院召開基礎(chǔ)教育工作會議，改革農(nóng)村義務(wù)教育投入體制，農(nóng)村義務(wù)教育管理責(zé)任實行“以縣為主”的新體制，改變了過去農(nóng)村義務(wù)教育靠農(nóng)民集資、收取學(xué)雜費維持的狀況。時任總理朱镕基公開表示：“義務(wù)教育經(jīng)費由政府承擔(dān)，這是世界慣例。中國要逐漸實現(xiàn)這一目標(biāo)?！?/p>

可是，由于縣財政仍然依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)無錢舉辦義務(wù)教育，那么把責(zé)任歸縣級政府，仍然不能解決農(nóng)村教育投入問題。如黑龍江省2004年免征農(nóng)業(yè)稅后，大規(guī)模精簡中小學(xué)教師，合并鄉(xiāng)村學(xué)校，目的就是要降低農(nóng)村教育的成本。顯然，僅僅實行“以縣為主”并不能解決農(nóng)村義務(wù)教育問題。更為根本的改革是重新厘定各級政府事權(quán)，加大中央和省對義務(wù)教育的投入。

縣鄉(xiāng)財政體制的改革難度更大，因其涉及各級官員的切身利益。財政體制改革，基本上是重新切分蛋糕。在現(xiàn)有體制框架內(nèi)，誰來切蛋糕、怎么切蛋糕，都有明確的“潛規(guī)則”；如不根本改變，讓上級政府自己削減自己的權(quán)力，無異于與虎謀皮。同時，基層政府處在中國政治體制的末端，在不改變現(xiàn)有規(guī)則的情勢下，夸大自己的財政短缺，自然是其與上級“博弈”的惟一籌碼。很顯然，財政體制改革已經(jīng)不是縣鄉(xiāng)層面機構(gòu)改革的問題，縣鄉(xiāng)財政困境也不是“村財鄉(xiāng)管”、“鄉(xiāng)財縣管”所能解決。這是整個國家財政體制改革的問題。

從黑龍江2004年稅費改革后的情勢可以推斷全國：如兩年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，那些主要依靠農(nóng)業(yè)稅運轉(zhuǎn)的縣鄉(xiāng)政府，將難以為繼（參見《財經(jīng)》2004年第19期封面文章《鄉(xiāng)權(quán)之變》）。外科手術(shù)式的解決辦法當(dāng)然很清楚，就是大規(guī)模精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員。可是，建國以來的七次機構(gòu)改革，都擺脫不了“膨脹—精簡—再膨脹”的歷史循環(huán)。始于1998年的政府機構(gòu)改革，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是無聲無息。以往的教訓(xùn)使人不敢樂觀。加之縣鄉(xiāng)人事關(guān)系錯綜復(fù)雜，盤根錯節(jié)，徒增改革難度。目前見之于全國的新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，大多局限于“撤鄉(xiāng)并村”，分流干部。到底功成何時，尚難預(yù)料。

數(shù)千億元鄉(xiāng)村負(fù)債

眼下，鄉(xiāng)村債務(wù)危機也已成為深化農(nóng)村改革的最大阻力。學(xué)者指出，今后農(nóng)村政策的一個主要取向很可能轉(zhuǎn)向“化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織負(fù)債，不僅中西部地區(qū)有，東南沿海也有；不僅存在于貧困地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)甚至更多。學(xué)界樂觀的估計是6000億-9000億元，有學(xué)者甚至估計在1萬億元以上。在這些債務(wù)中，村級債務(wù)因其大多是欠農(nóng)民個人，引發(fā)矛盾最為嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村組織失去償債來源，農(nóng)民作為債權(quán)人逼債、索債現(xiàn)象屢見不鮮。

回觀往日，巨額鄉(xiāng)村債務(wù)從發(fā)生到形成，不過十年時間。1994年分稅制前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政實際是由縣級實行統(tǒng)收統(tǒng)支，基層政府基本上沒有債務(wù)。但在1994年后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍成為一級財政。由于增值稅、所得稅等穩(wěn)定的稅源上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了農(nóng)業(yè)稅、工商稅幾乎沒有其他來源。而各種開支如義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生、干部工資等都依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級部門還把各種社會事業(yè)費用下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！柏敊?quán)上移，事權(quán)下移”，加之其他各種復(fù)雜因素，巨額鄉(xiāng)村債務(wù)日漸形成。

記者2004年在湖北、河南等地采訪發(fā)現(xiàn)，為完成中央規(guī)定的“2000年基本普及九年義務(wù)教育”目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不惜舉債蓋教學(xué)樓，修建學(xué)生宿舍，更新教學(xué)儀器，應(yīng)付上級驗收；由于稅收增幅是考核領(lǐng)導(dǎo)干部的主要指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大肆舉債招商引資，大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，留下沉重債務(wù)包袱；農(nóng)村合作基金會，也因為政府直接干預(yù)和強行推進(jìn)，水土不服，由局部的自發(fā)試點，釀成全國性的農(nóng)村金融支付危機，留下的高額債務(wù)至今未能消化。

當(dāng)初，上級政府為“甩包袱”，把事權(quán)下放，結(jié)果發(fā)現(xiàn)最終得不償失。巨額的鄉(xiāng)村債務(wù)到頭來仍需自己解決，惟一的變化是這個債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出本來財政應(yīng)該承擔(dān)的數(shù)額。

鄉(xiāng)村負(fù)債究竟應(yīng)由誰來解決？這是一個復(fù)雜的政治經(jīng)濟難題。如果完全由中央承擔(dān)，這對中央政府并不公平。盡管中央對造成如此局面負(fù)有責(zé)任，但基層政府和干部同樣不能免責(zé)。

迄今為止，鄉(xiāng)村負(fù)債并沒有傷及基層干部，盡管其日子并不好過。有識者指出，當(dāng)前鄉(xiāng)村干部不會真正遏制鄉(xiāng)村債務(wù)，道理再簡單不過：通過舉債可以增加政績，增加政治進(jìn)步的資本，而這些債務(wù)根本不需其本人擔(dān)責(zé)；而化解、遏制鄉(xiāng)村債務(wù)，并無激勵措施，收益明顯小于成本。面對不負(fù)責(zé)任的上級，很多基層干部傾向于更不負(fù)責(zé)，高息舉債，甚至自己借錢給自己花，還能自賺高額利息。

據(jù)記者在湖北、河南等地的采訪，鄉(xiāng)村債務(wù)中，有相當(dāng)比例的債權(quán)人是鄉(xiāng)、村兩級干部。

記者在基層觀察到，目前縣鄉(xiāng)化解債務(wù)之途除了拍賣荒山、集體土地轉(zhuǎn)包、停息掛賬、清理三角債等，再無辦法；債務(wù)中容易化解的都已經(jīng)盡量化解，剩下的都是“硬骨頭”。這些債務(wù)如何統(tǒng)計，如何核實，如何厘定責(zé)任，如何償還，極為復(fù)雜。

農(nóng)村整體改革規(guī)劃有望年內(nèi)出臺

除了“三項改革”和鄉(xiāng)村債務(wù)，農(nóng)村公共衛(wèi)生、“一事一議”、農(nóng)民社會保障、國有農(nóng)場改革等，也都構(gòu)成了農(nóng)村改革的復(fù)雜“遠(yuǎn)景”。

2003年官方公布的“城市化率”高達(dá)40.5%，農(nóng)村人口占7.685億。事實上，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2003年農(nóng)業(yè)人口仍占中國總?cè)丝诘?0.8%，高達(dá)9億還多。之所以有上述差距，主因是把進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民一概計入城市人口。但是這些人并不能取得城市戶籍，統(tǒng)計的邏輯掩蓋了城鄉(xiāng)分治的現(xiàn)實。

在當(dāng)前中國，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值已降至GDP的14%，農(nóng)業(yè)稅只占全國財政收入不足1%。可是農(nóng)業(yè)人口仍有9億，占全國人口的70%。這無疑是比減免農(nóng)業(yè)稅更難解決的問題。

記者獲悉，為解決這些深層矛盾，中央政府有關(guān)部門成立了十個專題工作小組，從2004年下半年開始，分頭進(jìn)行專題調(diào)研。2004年年底十個小組的調(diào)研報告已基本完成。2005年下半年，中央高層將在綜合這些調(diào)研成果的基礎(chǔ)上，出臺一個規(guī)劃農(nóng)村整體改革的中央文件。據(jù)悉，這是一個著眼于長遠(yuǎn)的文件，將建構(gòu)農(nóng)村改革的整體視野。但其內(nèi)容仍然沒有得到廣泛討論和公眾參與。

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題又是政治問題。26年前，中共十一屆三中全會提出：經(jīng)濟上保護農(nóng)民的物質(zhì)利益，政治上保障農(nóng)民的民主權(quán)利。這是執(zhí)政黨解決農(nóng)民問題的總指針，歷久而彌新。

改革是在現(xiàn)有規(guī)則內(nèi)騰挪，欲實現(xiàn)良好的農(nóng)村治理，不改變現(xiàn)有體制，決策者的愿望必然落空。迄今為止，與中國的許多宏觀改革一樣，農(nóng)村改革仍然沒有藍(lán)圖，沒有時間表。諸多政策都是在“摸著石頭過河”，不斷推出的改革措施大多著眼于當(dāng)前矛盾，缺乏整體考慮和周密設(shè)計。倘如此，“三農(nóng)”問題的歷史解決仍將任重道遠(yuǎn)。

“三農(nóng)”改革要點

“三農(nóng)”問題，可以概括為“錢”、“糧”、“地”、“人”四個字。所謂“錢”，是指與農(nóng)村稅費相關(guān)的農(nóng)民收入問題；“糧”，指糧食流通體制；“地”，顧名思義就是農(nóng)村土地制度；“人”，主要指農(nóng)民的出路問題。公務(wù)員之家版權(quán)所有

2004年和2005年，這四個方面的改革大致情況如下。

錢：2004年，農(nóng)村經(jīng)濟復(fù)蘇源于農(nóng)業(yè)稅減免、糧食漲價和風(fēng)調(diào)雨順，即所謂“糧價漲、政策好、人努力、天幫忙”。可是，盡管2004年農(nóng)民收入增幅高至6.8%，但仍低于城市居民收入增幅，城鄉(xiāng)差距仍在拉大。這種趨勢已持續(xù)數(shù)年。數(shù)據(jù)顯示，2003年城鄉(xiāng)居民收入差距達(dá)3.23∶1,而1998年只有2.51∶1。

糧：2003年10月以來糧價上漲，糧食安全成為熱門話題。這在很大程度上源于高層對城市安定問題的擔(dān)心，顯示出政策制定并未擺脫城鄉(xiāng)分治的陰影。所幸2004年糧食流通體制改革繼續(xù)推行，糧食收購全面放開，糧改市場化邁出了重要步伐。

地：2004年農(nóng)村土地糾紛之多前所未有，因此上訪的事件占農(nóng)民上訪總量50%以上，反證出農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)缺乏保障?！掇r(nóng)村土地承包法》自2003年5月1日實施至今已有一年半，并未改變農(nóng)民對土地的弱勢地位。農(nóng)民集體所有的土地實質(zhì)上已經(jīng)淪為“準(zhǔn)國家所有制”。在如此制度下，各級政府壟斷土地一級市場，經(jīng)營二級市場，農(nóng)民對土地沒有處分權(quán)，更沒有發(fā)言權(quán)。農(nóng)地不僅是地方的“第二財政”，也已成為利益集團逐利之地。眾所矚目的“征地制度改革方案”在2004年未能如期出臺。

人：戶籍制度沒有大的突破。拖欠農(nóng)民工工資問題受到重視，并在一定程度上得到解決，但農(nóng)民工作為中國產(chǎn)業(yè)工人的主體，并沒有獲得與城市居民一樣的國民待遇。1958年出臺的《戶口管理條例》盡管已大大落后于現(xiàn)實，形式上依然有效。戶籍制度改革的核心是取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，實行統(tǒng)一的居民戶口，公安部就此早已形成初步方案，并經(jīng)過專家多次討論，但阻力很大，出臺仍需時日。