導(dǎo)語：城市準(zhǔn)公共基礎(chǔ)設(shè)施融資制度環(huán)境研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、制度環(huán)境的涵義

青木昌彥等人將制度概括為一種關(guān)于均衡策略組合的共享的、穩(wěn)定的和扼要的表征，它制約著人們在經(jīng)濟特定域的相互作用。這種制度均衡觀使得研究內(nèi)生于多個域的制度及制度間的多重關(guān)聯(lián)在分析上成為可能。在某個域流行的制度從其他域的參與人角度看，只要他們把它們看作參數(shù)，超出了自己的控制范圍，它們就構(gòu)成了一種制度環(huán)境。

二、我國其他社會資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施的制度障礙

在傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目中，由于建設(shè)資金單純依靠政府投資，政府直接對項目的建設(shè)和運營進行管理，然而政府畢竟不是建設(shè)管理領(lǐng)域的“專業(yè)選手”，因此政府的這種對基礎(chǔ)設(shè)施項目的壟斷專營勢必會帶來效率低下、管理混亂等諸多問題，也會極大地挫傷參建企業(yè)的積極性。其他社會資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施正在全國范圍內(nèi)形成潮流。但是另一方面，除了特許權(quán)經(jīng)營制度尚待建立和完善之外，不少城市還存在著觀念障礙及行政障礙，仔細分析，所有這些障礙無不來自壟斷的慣性。

1、市場準(zhǔn)入的隱性壁壘——利益集團中梗阻

就其他社會資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施而言，已經(jīng)不存在來自中央行政的市場準(zhǔn)入障礙。最近推出的投資審批制度改革措施中，仍然需要由中央審批部門“核準(zhǔn)”的城建項目包括新建機場、燃煤熱電廠、城市快速軌道交通、大型主題公園等，針對的都是項目類型而不是資本類型。

城市基礎(chǔ)設(shè)施市場化的操作層面完全在地方政府?；A(chǔ)服務(wù)對其他社會資本開放的范圍、順序、路徑等，都應(yīng)該在地方政府的統(tǒng)籌規(guī)劃之下有序推進。不可能強求所有城市按同一模式接納其他社會資本，浙江、上海、成都的差異就說明了這一點。

顯性壁壘已不構(gòu)成其他社會資本進入的障礙。更何況其他社會資本具有很高的流動性，沒有必要盯住某個對內(nèi)開放不積極的城市再三要求準(zhǔn)入，有足夠的其他城市可供選擇。但是另一方面，很多地方的眾多案例反映出，盡管政府的主要領(lǐng)導(dǎo)層與其他社會資本投資者能夠取得共識，卻遲遲難以把雙方意愿落實到具體項目上。這一問題之所以產(chǎn)生，在于其他社會資本的市場準(zhǔn)入存在隱性壁壘，主要就是利益集團的中梗阻。

許多基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)由于長期的政府壟斷，已經(jīng)形成利益集團，口頭上“歡迎”其他社會資本介入，背地里卻合力抵制。在一些行業(yè)里，從設(shè)計、施工到經(jīng)營、管理等，都是行業(yè)管理部門自己的事業(yè)單位或公司，表面上脫鉤了，實際上有著千絲萬縷的利益聯(lián)系，形成“一條龍壟斷”。如果其他社會資本進入這些行業(yè)，勢必打破原有的利益格局。壟斷部門不愿把原來屬于自己的“肥肉”拱手讓于他人，所以會制造中梗阻。

任何地方其他社會資本投資的興起，受到競爭威脅的首先是當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府企事業(yè)單位。其他社會資本投資的效率要高于政府投資，這是普遍性的公理，競爭的結(jié)果不問可知。手心手背都是肉，地方政府作何抉擇？事實上往往是以前者服從于后者而告終。要想在這方面打破障礙，不能期待專業(yè)主管部門或政府的企事業(yè)單位自發(fā)轉(zhuǎn)變觀念，關(guān)鍵在于地方主要領(lǐng)導(dǎo)層的行政決心和行政能力。

2、有些地方政府缺乏對項目盈利性的基本判斷

當(dāng)城市基礎(chǔ)服務(wù)完全由政府提供時，具體服務(wù)部門可分為兩大類：一是政府公司（即國有企業(yè)），二是事業(yè)單位。這兩類機構(gòu)間最根本的差別，在于所提供的服務(wù)是否能夠盈利。城市基礎(chǔ)設(shè)施向其他社會資本開放，也就是投資項目的商業(yè)化運作，其前提仍然是項目的盈利性，只有能夠盈利的項目才有希望推向市場。對于不能盈利的項目，如果不提供其他補助，只好繼續(xù)由政府來操辦。

基礎(chǔ)設(shè)施項目是否能夠盈利，取決于有多少有實際支付能力的需求，所以不同地區(qū)會有不同的情況，越是富裕地區(qū)越有可能把基礎(chǔ)設(shè)施項目納入商業(yè)化運作。各發(fā)達國家政府長期以來不斷把各種被認為具有“天然壟斷性”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向市場，我國其他社會資本投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目較多地集中在東南沿海地區(qū)，都說明了這一點。但是就目前的普遍情況而言，仍然有很多城市基礎(chǔ)設(shè)施是無法獲得投資回報的，這恰恰顯示出基礎(chǔ)設(shè)施所特有的公益性質(zhì)。明明是無法盈利的項目，如果偏要推介給其他社會資本，只會喪失地方政府的信譽。有些城市雖然全部放開市場準(zhǔn)入，但是并沒有對具體項目的盈利性和投資回報率作認真測算分析，招商工作難免失敗。

3、政府亟需建立有效的監(jiān)管

2004年6月，世界銀行的報告《改革基礎(chǔ)設(shè)施：私有化、監(jiān)管和競爭》提出，“有效的監(jiān)管”是正確實行基礎(chǔ)設(shè)施改革的最關(guān)鍵的促進條件。監(jiān)管可以為維護投資者和消費者兩方面的利益提供可信的承諾，對于吸引長期私人資本以滿足對充足可靠的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的需求是十分重要的。監(jiān)管薄弱是造成發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施改革和私有化失敗的主要原因。在有些國家，私有化是在沒有機構(gòu)保障的情況下進行的，而且是以普遍認為不合法的方式進行的。在許多發(fā)展中國家，私有化的可信度很低，在阿根廷和秘魯?shù)恼{(diào)查發(fā)現(xiàn)不贊成的比例超過80%。這種對公用事業(yè)私有化的不滿意不是由于他們的所有制結(jié)構(gòu)，而是由于負責(zé)監(jiān)管公用事業(yè)的機構(gòu)比較薄弱。報告指出，具體地說，監(jiān)管機構(gòu)必須免于政治影響，他們的決策必須接受司法部門或另一個非政治性主體的監(jiān)督。監(jiān)管程序必須鼓勵競爭，必須是開放的，透明的，而且是在開展私有化之前就設(shè)計好的。

國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施民營化過程中反映出來的許多矛盾，與世界銀行這份報告提出的問題有共通之處。地方政府要想長期穩(wěn)定地吸引其他社會資本投資基礎(chǔ)服務(wù)，就必須通過特許權(quán)經(jīng)營制度來建立有效的監(jiān)管。監(jiān)管又稱規(guī)制，涵蓋的內(nèi)容比較廣泛，其中對價格的監(jiān)管尤為關(guān)鍵。

（1）價格的確定與調(diào)整應(yīng)走向制度化、透明化

城市基礎(chǔ)設(shè)施的特許權(quán)經(jīng)營，涉及到地方政府、其他社會資本、市民公眾這三個主體。資本希望得到滿意的回報，公眾一是希望得到優(yōu)質(zhì)服務(wù)、二是希望付費低廉；這兩種不同的價值期望，匯聚在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)出服務(wù)價格這個焦點上。產(chǎn)出服務(wù)價格是最敏感的因素。這不僅是指價格與項目盈利性密切相連、價格變動會極大地影響投資回報率，而且是指價格變動會產(chǎn)生較大的社會反響，所以必須施行規(guī)制。

以政府資本壟斷基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域，本身就是一種規(guī)制。在這種規(guī)制模式下，價格的制定、調(diào)整完全由政府拍板（價格聽證會制度并不改變這一實質(zhì)），政府公司無條件地貫徹執(zhí)行。其結(jié)果正如世界銀行基礎(chǔ)設(shè)施私人經(jīng)濟參與部主管W•史密斯先生在總結(jié)國際基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的經(jīng)驗和趨勢時所指出的：“國家如何在此領(lǐng)域中行使權(quán)力？在過去作法中，由于主要是國家所有，各部委有很大的裁決權(quán)，決定這些領(lǐng)域的定價、投資、服務(wù)質(zhì)量。但不幸的是，這種模式造成了低效，因為全世界各國的政府只要得不到公眾的支持，就不想提高價格，價格無法提高，也就無法提高服務(wù)質(zhì)量。很多國家對消費者的調(diào)查表明，改革會給消費者帶來許多好處，但改革并不是一件很容易的事。世界上沒有免費的午餐，好的服務(wù)是要付出成本的?！?/p>

在這里，史密斯先生只談到了市場經(jīng)濟國家的情況，在中國還存在另外一種可能：政府提高了基礎(chǔ)服務(wù)的價格，但是并沒有提高服務(wù)質(zhì)量或擴展服務(wù)對象；公眾也無從了解到，提價在多大程度是為了彌補成本，在多大程度上增加了政府公司的福利。

對于其他社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)出價格，由于出資人發(fā)生了變化，政府的規(guī)制方式也必須調(diào)整。為了協(xié)調(diào)投資者和消費者雙方的利益，政府不但需要格外關(guān)注基礎(chǔ)服務(wù)的價位高低，而且需要使價格的確定與調(diào)整制度化、透明化。

（2）寓監(jiān)管、調(diào)控于合同之中

建設(shè)部的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中，規(guī)定主管部門的責(zé)任之一是“提出價格調(diào)整意見”?！侗本┦谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》里則規(guī)定，服務(wù)價格的調(diào)整“依照價格法的規(guī)定執(zhí)行”。這兩種提法都賦予政府以價格調(diào)整的權(quán)力，都是沿襲了政府壟斷基礎(chǔ)服務(wù)時的做法，也都是行不通的。實際上在特許權(quán)經(jīng)營期內(nèi)，民營基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價格的確定和調(diào)整應(yīng)該只受特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議的制約；同時，政府作為協(xié)議的簽約方之一，不應(yīng)該有單方面更改合同的權(quán)力。

通過特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議確認價格和價格調(diào)整方式，對其他社會資本投資者來說是得到一個可以預(yù)見的政策環(huán)境，避免承擔(dān)政策風(fēng)險；對政府來說則是寓監(jiān)管、調(diào)控于合同之中，改變傳統(tǒng)的不受任何制約的“宏觀調(diào)控”模式。

城市基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)價格本來就控制在城市政府手中，政府完全可以在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議里以價格規(guī)制的方式降低投資回報、壓縮投資者的盈利空間，從而使市民們享受較低價格的基礎(chǔ)服務(wù)。

4、政府信用風(fēng)險大大高于市場風(fēng)險

城市基礎(chǔ)設(shè)施有著與一般商品市場完全不同的風(fēng)險特性，其他社會資本投資者必須注意規(guī)避風(fēng)險。另一方面，地方政府應(yīng)該認真改善投資軟環(huán)境，特別是認真豎立誠信的形象，絕不能以欺騙的手段對待其他社會資本。從許多案例反映的情況來看，政府的信用風(fēng)險要大大高于市場風(fēng)險。

（1）政府缺乏信用觀念仍然是較普遍的現(xiàn)象

缺乏信用而且缺乏信用觀念，這在我國已經(jīng)成為社會通病，病根出自國資、國企、政府?；A(chǔ)設(shè)施吸引其他社會資本投資的基本方式是特許權(quán)經(jīng)營，它建立在一攬子合同、契約之上。政府缺乏信用觀念，自然也就缺乏合同觀念。

境外資本享受到的國民待遇一般比國內(nèi)其他社會資本要高。對待外商尚且如此，政府與國內(nèi)其他社會資本之間就更無契約可言，有時簡直是以“招之即來，揮之即去”的態(tài)度行事，有許多地方甚至嚴重到“開門招商，關(guān)門打狗”的地步。這方面的案例可以說是無日無之，完全不必列舉了。

政府和政府資本缺乏信用，起因于政府的行為不受任何約束，因此很難解決。它是市場失序的最深層次、最本質(zhì)的根由。其他社會資本投向城市基礎(chǔ)設(shè)施，投資階段好說，收取回報階段難免要出問題。如果要實現(xiàn)大面積、常規(guī)化的商業(yè)運作，首先就要求各個城市政府必須有誠信，這是投資軟環(huán)境最重要的一條。

（2）其他社會資本要有風(fēng)險規(guī)避意識

為實現(xiàn)投資收益，其他社會資本的動作可以歸納為三部曲：第一，認真測算投資回報率（測算結(jié)果未必與政府所測結(jié)果一致），認真分析構(gòu)成投資回報的所有投入、產(chǎn)出要素；第二，把分析與測算的結(jié)果反饋到與政府的談判中去，積極爭取在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議里達成合理而又有利的條款；第三，特許權(quán)協(xié)議簽訂后，通過加強管理來降低建設(shè)期投資及經(jīng)營期成本，力求獲得更高的回報率。

由于所有者絕不缺位，因此其他社會資本在這些問題上不會像政府資本那樣草率。但是另一方面，相當(dāng)多的其他社會資本投資者是在其他行業(yè)獲得資本積累之后初涉城市基礎(chǔ)領(lǐng)域，難免缺少知識積累和管理積累，所以應(yīng)該注意吸取先行者的經(jīng)驗教訓(xùn)。其中，“盡量分散風(fēng)險”是商務(wù)談判中的一個關(guān)鍵問題。

首先，要盡量識別風(fēng)險因素。造價提高、工期延誤、產(chǎn)出服務(wù)價格下調(diào)、投入品價格上調(diào)、接手國有企業(yè)時的或有債務(wù)（曾為其他企業(yè)提供過擔(dān)保等）及隱性債務(wù)（退休、下崗職工等）等等，這些風(fēng)險都將會使投資回報落空，不能不慎重識別。此外還需要注意項目的融資風(fēng)險。融資風(fēng)險是指項目籌措了債務(wù)資金之后，因各種與融資有關(guān)的經(jīng)濟因素及財務(wù)因素的惡化導(dǎo)致債務(wù)增加，它會使項目和投資者都蒙受損失，因此要對項目的融資風(fēng)險進行識別、評價，并提出防范措施。主要的融資風(fēng)險是利率風(fēng)險、匯率風(fēng)險、融資財務(wù)風(fēng)險。

其次，要利用長期供銷合同來分散風(fēng)險。舉例來說，政府投資電廠時的可行性研究報告中，預(yù)計上網(wǎng)電價每度50分，預(yù)計煤炭到廠價每噸200元，電廠盈利性很好，還貸沒問題，完畢。建成投產(chǎn)后再去簽合同，電網(wǎng)出價每度45分，煤炭出價每噸250元，只好由行政審批部門（同時也是價格管理部門）出面“協(xié)調(diào)”，壓煤價抬電價，使電廠能夠運行下去。外商投資電廠時則是另一路做法：和電網(wǎng)公司商定每度50分的長期售電合同，和煤業(yè)公司、鐵道部門商定長期供應(yīng)合同以保證到廠煤價不高于200元/噸，此外還有設(shè)備供應(yīng)、建筑安裝等一系列與投入要素有關(guān)的合同，然后和特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議一起簽字生效。所以外商為實施特許權(quán)項目，需要簽訂“一攬子合同”。據(jù)山東電力的同志講，日照電廠的“一攬子合同”摞起來有一米多高。這些合同起到了分散風(fēng)險的作用，比如說工期延誤，項目公司根據(jù)特許權(quán)協(xié)議應(yīng)該向政府繳納罰款，但是可以根據(jù)合同向建筑公司索取賠償。

合同被外商視為圣經(jīng)，外商參與項目前期工作的最重要的人員，就是負責(zé)合同起草的律師和經(jīng)濟師。而在國內(nèi)一些政府部門眼里，合同沒那么神圣，必要時可以單方面推翻，與國內(nèi)其他社會資本簽訂的合同更是難能對政府具有約束力。但是隨著民營經(jīng)濟的不斷發(fā)展，有信用觀念的地方政府總是會逐漸多起來的；換個角度看，如果合同不能得到信守和保護，其他社會資本還有其他更好的法律保護手段嗎？

三、制度環(huán)境改善措施

引導(dǎo)社會資本進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在上，具體應(yīng)從以下三個方面加以完善：

1、就是在政策法律環(huán)境上需要完善。中央、省、市都出臺了一系列文件、優(yōu)惠政策等等。但是一般號召性的條文比較多，可操作性的條文比較少。關(guān)于開放市場、打破壟斷、引入競爭、搞特許經(jīng)營、經(jīng)營性設(shè)施、怎么開放、怎么實現(xiàn)股權(quán)多元化、產(chǎn)權(quán)多元化等等，說了很多，但是具體怎么操作，這方面的文件規(guī)定相對來說不是很細致。另一個方面，管理性、鼓勵性的條文是比較多，真正保護資本權(quán)益的具體條文相對來說比較少。政府肯定要管，進入、價格、退出，包括它服務(wù)的質(zhì)量，包括它能不能盡到普遍服務(wù)的義務(wù)，這方面都應(yīng)該管。但是在這個同時，保護性條文相對比較少，市政投融資的民營資本保護尤其重要?；A(chǔ)設(shè)施特點是第一投資大，第二回收期長，第三由于資本壟斷的特性，像我們城市的供水、污水處理，垃圾處理這些事一旦在這個里面進行投入以后，它的投資的沉淀性非常強，不可轉(zhuǎn)移，而且相對來說建設(shè)成本是非常大的，它的投資是不可分割的，要在政策法律上保護他們進入建設(shè)投資領(lǐng)域的合法權(quán)益。

2、就是完善政府的誠信，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，實際上是和政府建立起一種合作的關(guān)系，作為政府來講，必須要以自己良好的誠信來維護各類資本的投入，按照現(xiàn)在行政許可法的要求，政府不可以擅自撤銷你的行政許可，我們有些政府失去了誠信，政府沒有按照合同協(xié)議的要求，使企業(yè)真正能夠履行完合同就提前終止，這樣首先使城市建設(shè)發(fā)展受到了影響，最終對城市建設(shè)造成損害。政府一定要做誠信的表率。

3、完善利益激勵機制，在公共事業(yè)的價格管理方面有許多需要完善的地方，沒有回報，或者回報率過低，就很難進行這個行業(yè)的投入。城市建設(shè)目前融資渠道單一，直接資本市場的融資，渠道非常有限。企業(yè)通過上市融資，或者發(fā)行債券融資目前受各種條件的制約，大部分民營企業(yè)沒有資格和條件，雖然占0．4％的企業(yè)債券投到建設(shè)里面，大部分還是我們政府性的國有企業(yè)。所以在利益激勵機制這方面，還有很多工作需要做。

具體的講，還應(yīng)包括：

1、必須要改革現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施投資的審批制。

2、政府必須要提供必要的服務(wù)，利用自己的行政資源，土地、拆遷、征地這些法律的支持，政府作為一個市場的主體要遵守起碼的信用。如果地方政府作為一個市場主體不講信用，那你怎么可能吸引長期的投資？

當(dāng)然，在基礎(chǔ)設(shè)施融資方面也有不少技術(shù)性、專業(yè)性的工作，例如估值、不同項目的定位和分類、對項目進行適當(dāng)?shù)姆指?，或者對不同的項目進行適當(dāng)?shù)恼?，都可以交給專業(yè)的金融機構(gòu)和專業(yè)人員來做就可以了。相比較而言，體制性的障礙影響更大，更為值得關(guān)注。

3、在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資上，必然面臨一個投資主體多元化的格局，其中投融資主體的準(zhǔn)入機制、投融資的原則、資本運作與監(jiān)控等問題都需要進一步的深入探討。解決好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和融資問題，可以減輕政府財政負擔(dān)，同時有關(guān)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公司企業(yè)可以獲得可觀的收益。此外，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和融資渠道的多元化和政策的開放性也是促進城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措之一。

4、由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)覆蓋城市現(xiàn)代化建設(shè)的全局，需要大量的資金投入，因此，政府計劃部門和財政部門將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入單獨列項，納入國民經(jīng)濟計劃和財政預(yù)算。設(shè)立“城市基礎(chǔ)設(shè)施推進專項資金”，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目貸款貼息以及軟件創(chuàng)新和信息化推廣應(yīng)用的獎勵?？萍疾块T每年在科技投入預(yù)算中要單獨安排研究資金用于推動信息技術(shù)的研發(fā)及應(yīng)用。加強項目的前期研究和建設(shè)資金使用的管理力度，避免城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金多部門、多渠道申報與審批，避免資金分散投入、分散使用、分散管理。把加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入作為城市建設(shè)的重要組成部分，將城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資列入城市中長期經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。

5、在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的投入上，要確定政府投資的重點、范圍和投資主體，區(qū)分和界定好哪些是政府應(yīng)該投資的，哪些是可以市場化運作融資的，凡是可以市場化運作的都要市場化運作。同時，要通過政府采購、招標(biāo)等方式，保證項目的公開、透明和有效性。政府投資重點放在政府部門、科技教育系統(tǒng)、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動和社會保障等工程建設(shè)。對體現(xiàn)國家意志的公益性、戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府要集中控制，增加投入，建立專項發(fā)展資金。

6、在城市基礎(chǔ)設(shè)施重大項目上采取“政府投資引導(dǎo)、社會投資跟進”等方式。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初期需要大規(guī)模的投資，政府設(shè)立引導(dǎo)資金十分必要，政府可以設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展專項資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施示范工程引導(dǎo)資金等，引導(dǎo)社會投資積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。市直有關(guān)部門要優(yōu)先立項、優(yōu)先審批，并在稅收、貸款、技術(shù)入股等方面進行全方位扶持。積極鼓勵其他社會資本參與重大信息化工程的建設(shè)，并給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，上海市通過建立城市基礎(chǔ)設(shè)施專項建設(shè)基金和引導(dǎo)資金、鼓勵企業(yè)帶資興建等方式，充分調(diào)動了社會參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，拓寬了城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道，形成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多元化的投資主體。例如，浦東新區(qū)政府每年拿出1000萬元作為信息化建設(shè)專項基金，用于支持應(yīng)用項目的開發(fā)，有效地帶動了社會資金的跟進投資。

7、頒布并實施【城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法】，就實施城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的范圍、方式、項目確定、實施程序、職責(zé)分工等要進行專門規(guī)定，逐步建立起開放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營市場的制度框架，為在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會投資提供了政府規(guī)范。對于供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等存量設(shè)施或新建設(shè)施，采取公開向社會招標(biāo)形式選擇企業(yè)的經(jīng)營單位，由政府授權(quán)特許經(jīng)營。

8、是設(shè)立了投資回報補償基金，以保障投資者利益，增強基礎(chǔ)設(shè)施項目對社會投資者的吸引力。對于基于公共政策和公眾承受能力等原因，價格或服務(wù)收費一時不能到位，必須由政府出資建設(shè)或補貼的，可以采用政府資金與社會資金聯(lián)合投資建設(shè)與經(jīng)營的方式。確需政府補貼的項目，由財政補貼。

9、是積極研究調(diào)整城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)價格。為了給基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的順利推進創(chuàng)造條件，研究制定適當(dāng)上調(diào)部分基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)價格的工作方案，并將調(diào)整內(nèi)容列入政府年度價格調(diào)整計劃，擬擇機對外公布后實施。

需要通過4項改革實現(xiàn)4個轉(zhuǎn)變：

一是通過投融資體制改革，實現(xiàn)壟斷經(jīng)營向開放競爭的市場格局轉(zhuǎn)變。有一定經(jīng)濟回報的經(jīng)營性項目，要在加快推進價格改革的基礎(chǔ)上，按照特許經(jīng)營方式，向社會公開招標(biāo)，鼓勵國內(nèi)外各類經(jīng)濟組織采用BOT等方式進行投資建設(shè)和經(jīng)營，實行項目業(yè)主負責(zé)制，由投資者承擔(dān)投融資風(fēng)險。無經(jīng)濟回報的公益性項目建設(shè)應(yīng)由政府出資，但也要按市場規(guī)則運作。成立政府投資工程集中采購機構(gòu)，代表政府組織項目的建設(shè)實施。

二是通過原國有企事業(yè)單位實行政企分開的改革，實現(xiàn)單一產(chǎn)權(quán)向多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。原國有投資形成的大量市政公用企事業(yè)單位要實行政企開分和股份化改制，逐步形成國家獨資企業(yè)、國家控股企業(yè)、國家參股企業(yè)和非國有企業(yè)并存的多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。各種企業(yè)以平等的身份參與特許經(jīng)營權(quán)的競爭。

三是通過價格形成機制和財政補貼機制的改革，實現(xiàn)由計劃機制向以市場機制為主配置資源的轉(zhuǎn)變。經(jīng)營性的市政公用事業(yè)定價關(guān)系到投資者的積極性、消費者的承受能力和社會的整體利益。要建立科學(xué)合理的價格形成機制和科學(xué)可行的財政補貼機制，使其既能刺激企業(yè)愿意投資，主動降低成本，提高效率，又能滿足公共利益的需要，保證市政公用事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

四是通過改革政府管理方式的改革，實現(xiàn)政府由直接經(jīng)營管理者向市場管制者角色的轉(zhuǎn)變。政府由過去管企業(yè)、管行業(yè)變?yōu)楣苁袌?，通過事先控制和事后監(jiān)督，依據(jù)法規(guī)對企業(yè)的市場進入、價格決定、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)條件加以管理。

四、參考和借鑒

美國經(jīng)驗：聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付＋“清潔水州立滾動基金”＋市政債券

建設(shè)費用

聯(lián)邦政府在美國，地方政府（縣/市/鎮(zhèn)）負責(zé)建設(shè)和運營生活污水處理設(shè)施，建設(shè)資金主要來源于各級政府的公共財政支出、發(fā)行市政債券，運營管理費用主要來源于污水處理費。美國城市生活污水處理設(shè)施建設(shè)的具體投融資結(jié)構(gòu)為：以地方政府或地方政府下屬的污水處理公司為項目法人進行建設(shè)，以聯(lián)邦和州政府公共財政支出下的轉(zhuǎn)移支付資金、以及由此衍生出的其它資金機制為主要資金來源，地方政府公共財政預(yù)算和地方政府資信擔(dān)保下的市政債券融資為第二資金來源。

美國把公共污水處理設(shè)施、下水道和流域水環(huán)境整治統(tǒng)稱為清潔水領(lǐng)域。長期以來，聯(lián)邦政府通過轉(zhuǎn)移支付等手段，用聯(lián)邦政府的公共財政預(yù)算向各州和地方政府提供了大量資金，用于清潔水項目的建設(shè)。這種轉(zhuǎn)移支付機制在1972年美國國會通過《清潔水法》后得到了進一步的加強。聯(lián)邦政府對清潔水項目的支出都是來自于公共財政預(yù)算（主要是個人所得稅），聯(lián)邦政府沒有設(shè)立其它專門的環(huán)境稅收或收費手段來籌集所需資金。對環(huán)境保護領(lǐng)域（包括清潔水項目）的轉(zhuǎn)移支付一般占支付總額的1％到2％之間，其中80年代曾達到5.87％（1980）。另外美國農(nóng)業(yè)部、住房部、內(nèi)務(wù)部等其它7個聯(lián)邦機構(gòu)亦有對清潔水項目的資金資助計劃。對于清潔水項目的投資，不僅來自聯(lián)邦政府當(dāng)年財政支出的轉(zhuǎn)移支付，還來自聯(lián)邦政府已建立（或協(xié)助建立）的各種滾動基金，如環(huán)保局協(xié)助建立的“清潔水州立滾動基金”和農(nóng)業(yè)部的滾動基金。

聯(lián)邦政府對清潔水項目的轉(zhuǎn)移支付機制從形式上看，可以分貸款和贈款。從內(nèi)容上看，分技術(shù)支持（規(guī)劃，設(shè)計）、設(shè)施建設(shè)、系統(tǒng)完善、特殊地區(qū)幫助（印第安人地區(qū)和美墨邊境地區(qū)等）等。從部門看，聯(lián)邦政府環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部、內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦海洋與大氣管理局、美國地址勘察局、商務(wù)部、住房與城市發(fā)展部、衛(wèi)生布等都有援助資金用于清潔水項目。城市污水處理設(shè)施的建設(shè)與改造是重點援助對象之一。除“清潔水州滾動基金”外，絕大多數(shù)資金援助項目由上述聯(lián)邦機構(gòu)的某一個部門，通過設(shè)立資金管理和使用章程、公布申請程序和評審標(biāo)準(zhǔn)與時限、實施項目資金審查監(jiān)管和后評估程序等進行直接管理?！扒鍧嵥轁L動基金”是根據(jù)《清潔水法》修正案于1987年后逐漸在各州建立起來的一項滾動基金，該基金由聯(lián)邦政府和州政府按照4∶1的比例投入資本金，由各州設(shè)立自己的管理機構(gòu)，并根據(jù)本州的具體情況決定資金使用用途和申請程序等。這些分布在不同聯(lián)邦機構(gòu)的項目，側(cè)重點不同，相互補充，相互支持，對提高美國生活污水處理水平，增加公共污水處理系統(tǒng)的服務(wù)區(qū)域項目，改善美國的水環(huán)境質(zhì)量起到了很大的作用?！扒鍧嵥萘L動基金”是美國各界公認的、最大和最成功的向清潔水項目提供資金的聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付項目。根據(jù)美國環(huán)保局的統(tǒng)計，從1987年到2001年，這個基金共向10900個清潔水項目提供了343億美元的低息貸款，在過去5年內(nèi)，平均每年提供34億美元貸款。為了擴大資金量，在50個設(shè)立該滾動基金的州中，由34個州還通過發(fā)行“平衡債券”（用滾動基金中的1美元做擔(dān)保發(fā)行2美元的債券），使其滾動基金的可使用資金共增加了44億美元。目前，這個基金周轉(zhuǎn)情況良好，除了每年都有10億美元以上的本金和利息回流外（2000年返還的本金和利息達到21億美元），美國國會還根據(jù)美國環(huán)保局所做的“清潔水需求調(diào)查”等基礎(chǔ)調(diào)查，每年向這個滾動基金增撥約11億美元的聯(lián)邦資金。聯(lián)邦政府（含清潔水州立滾動基金）對全美生活污水處理設(shè)施的建設(shè)投資約在100-1000億美元之間，占這一領(lǐng)域總投資的77-85％。

州政府和地方政府美國各州政府對污水處理的最大投入是根據(jù)1987年《清潔水法》修正案向“清潔水州立滾動基金”配套投入的約45億美元（平均每年約3億美元）。此外，各州還根據(jù)自己的實際情況設(shè)立其它的污水處理資助計劃，如紐約州為了保護其北部的大湖地區(qū)水質(zhì)，在不同的地區(qū)和州立政府機構(gòu)設(shè)立了多種資助計劃。如果將“清潔水州立滾動基金”的衍生擴容資金i使用平衡資金發(fā)行市政債券a歸屬聯(lián)邦資金，美國各州政府公共財政資金每年對清潔水建設(shè)項目的轉(zhuǎn)移支付總量平均在7億美元，約占全美在這一領(lǐng)域投資總量的5％。

作為生活污水公共處理設(shè)施的直接投資者和擁有者，地方政府（一般指縣，行政市，鎮(zhèn)政府）在為項目建設(shè)的融資過程中可以考慮使用多種資金，如聯(lián)邦政府和州政府援助資金、自有財政資金和資本市場資金（市政債券）等。從案例調(diào)查情況看，地方政府一般只從地方財政公共預(yù)算中拿出占項目建設(shè)總投資的2-5％作為項目的前期準(zhǔn)備資金和開工經(jīng)費，其余的資金多是使用聯(lián)邦和州政府的轉(zhuǎn)移支付資金（1987年前以贈款為主，1987年以后以貸款為主）和發(fā)行市政債券。在其所發(fā)行的債券中，有相當(dāng)一部分被“清潔水州立滾動基金”所直接或間接購買或擔(dān)保。在美國的清潔水項目（主要是污水處理項目）建設(shè)資金中，直接來自州政府和地方政府公共財政支出的資金約占其項目投資總需求的7～10％。

市政債券在美國的水務(wù)公共事業(yè)領(lǐng)域（含供水、污水管網(wǎng)與處理設(shè)施建設(shè)以及河道疏浚等流域治理等），每年的建設(shè)性投資需求約2300億美元，其中85％來自市政債券投資，政府財政投資僅占15％。美國市政債券不僅可以直接為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融通社會資金，而且產(chǎn)生了一定的引導(dǎo)和擠出效應(yīng)，吸引更多的社會資金用于投資回報高或回報不高但利潤穩(wěn)定可靠的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，這樣政府可以將節(jié)省出的有限財政資金用于回報率較低的城市公益項目。城市污水處理廠建設(shè)領(lǐng)域的市政債券籌資只占總建設(shè)投資的5～16％。近年來，這一比例有迅速擴大的趨勢。

運營管理費用

在美國，各城市政府是靠收取生活污水處理費來維持公共污水處理廠的運營和管理、建設(shè)投資還本付息，設(shè)備的更新改造，不足部分由地方政府從其財政收入中補貼，聯(lián)邦和州政府在這一方面沒有資金支持。

美國環(huán)保局《2000年～2020年美國清潔水/飲水基礎(chǔ)設(shè)施需求分析報告》中指出在這20年里，美國還需在市政污水處理領(lǐng)域投資3310～4500億美元，如果加上融資成本，則需要4020～7190億美元，而同期美國還需要4060～5620億美元用于污水處理設(shè)施的運營和管理。該報告指出，在現(xiàn)有投融資體制下，20年中，如果財政收入增長，在污水處理建設(shè)投資上會有210億美元的資金缺口，如果財政收入沒有增長，在污水處理設(shè)施建設(shè)投資上會有1220億美元的資金缺口。經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增加是解決問題的關(guān)鍵。發(fā)行市政債券是解決資金短缺的方法之一。提高現(xiàn)行生活污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)也可以考慮。通過鼓勵私人部門參與提高現(xiàn)有系統(tǒng)的運行效率降低生產(chǎn)成本也是可提倡的方法。

參閱資料

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