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自2003年至今，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家文物局已經(jīng)聯(lián)合公布了五批共350個國家級歷史文化名鎮(zhèn)名村，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府公布的省級歷史文化名鎮(zhèn)名村已達(dá)529個，促進(jìn)歷史文化名鎮(zhèn)（村）的健康可持續(xù)發(fā)展已被納入《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》，對其合理保護(hù)與利用已經(jīng)成為各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要組成部分。然而現(xiàn)實(shí)中文化遺產(chǎn)保護(hù)工作依然嚴(yán)峻，全國各地大量具有歷史文化價值的古村落、古鎮(zhèn)正面臨著城市化進(jìn)程中急功近利式的改造和摧毀。制度缺失、管理不力是導(dǎo)致歷史文化村鎮(zhèn)屢遭破壞、屢禁不止的關(guān)鍵原因，加強(qiáng)行政管理力度，完善行政管理機(jī)制迫在眉睫。

一、行政管理制度存在缺陷

（一）依法管理遭遇無法可依的尷尬文化遺產(chǎn)的保護(hù)工作實(shí)際上是政府依據(jù)法規(guī)進(jìn)行維護(hù)公眾利益的行政管理活動。目前歷史文化村鎮(zhèn)保護(hù)工作在實(shí)際操作中主要依據(jù)2008年公布的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》（下稱條例），條例雖然明確規(guī)定了名鎮(zhèn)（村）的申報、批準(zhǔn)、保護(hù)規(guī)劃編制，但對于名鎮(zhèn)（村）內(nèi)古民居拆遷補(bǔ)償、人地矛盾、房屋產(chǎn)權(quán)等問題并未提出具體規(guī)定，致使許多地方管理者面對這些問題頭痛不已。由此引發(fā)的矛盾往往使保護(hù)規(guī)劃實(shí)施起來困難重重。而《中華人民共和國文物保護(hù)法》對于違規(guī)者的處罰過于籠統(tǒng)，沒有足夠的震懾力，以致建設(shè)性破壞和旅游開發(fā)性破壞屢見不鮮。按照現(xiàn)在的法律法規(guī)，除非是文物保護(hù)單位，一般的古民居沒有規(guī)定一定要保留，歷史文化名鎮(zhèn)（村）里文物保護(hù)單位畢竟只是少數(shù)，大量的古民居才是其重要的價值體現(xiàn)。然而除非該村鎮(zhèn)的保護(hù)規(guī)劃已經(jīng)獲得審批，具備法律效力，才能以違反保護(hù)規(guī)劃為由對肆意拆建行為進(jìn)行強(qiáng)行制止。多數(shù)保護(hù)規(guī)劃從編制到審批通過往往要經(jīng)歷好幾年，致使行政管理者只能眼睜睜地看著古民居被肆意拆改（見圖1、圖2）。

（二）主管部門之間應(yīng)建立有效協(xié)調(diào)條例規(guī)定：“國務(wù)院建設(shè)主管部門會同國務(wù)院文物主管部門負(fù)責(zé)全國歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和監(jiān)督管理工作?！痹诘胤接上鄳?yīng)的城建規(guī)劃部門和文物部門負(fù)責(zé)。兩部門齊抓共管的現(xiàn)行體制表面上似乎能相互督促，而實(shí)際上兩部門之間的平級關(guān)系致使相互協(xié)調(diào)較難，在職能分工尚未明晰的情況下容易導(dǎo)致管理責(zé)任不清、管理真空或效率低下。

（三）監(jiān)督缺位致使管理不力我國現(xiàn)實(shí)中歷史文化村鎮(zhèn)的建設(shè)管理乃至監(jiān)督工作均主要由城建規(guī)劃部門承擔(dān)，文物部門只參與保護(hù)規(guī)劃的審議和對文物保護(hù)單位的監(jiān)督管理，政府之外的監(jiān)督力量，如民間保護(hù)團(tuán)體基本無法發(fā)揮監(jiān)督作用。機(jī)構(gòu)設(shè)置中決策、執(zhí)行、監(jiān)督同體，目前體制下造就了決策與執(zhí)行難分而監(jiān)督缺位的局面。對于已經(jīng)授予“歷史文化名鎮(zhèn)（村）”稱號的350個國家級歷史文化村鎮(zhèn)，以及各省級、市級歷史文化名鎮(zhèn)村應(yīng)盡快建立起全面的檔案監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡快完善，從而促進(jìn)動態(tài)監(jiān)管和資源普查工作更全面、有效地展開。作為歷史文化村鎮(zhèn)保護(hù)的直接依據(jù)之一保護(hù)規(guī)劃的編制成果良莠不齊，審批起來人為干擾因素較大。雖然建設(shè)部、國家文物局公布的“中國歷史文化名鎮(zhèn)（村）評選辦法”中，將已編制保護(hù)規(guī)劃并通過審批作為申報的硬性指標(biāo)，但因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)管機(jī)制，在實(shí)施過程中規(guī)劃常常被隨意修改，保護(hù)的措施和條例往往被輕易突破，最終保護(hù)規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)，起不到應(yīng)有的保護(hù)作用。

（四）行政考核制度不合理在經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一要務(wù)的思想支配下，地方政府很容易出現(xiàn)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，犧牲文化遺產(chǎn)的現(xiàn)象。同時，受任期考評制度的影響，行政官員在決策過程中難免出現(xiàn)短視行為，如全國各地出現(xiàn)的趕時間、超進(jìn)度的“實(shí)事工程”、“獻(xiàn)禮工程”。這些政治“作品”違背了歷史文化名鎮(zhèn)（村）保護(hù)長期性、穩(wěn)定性、持續(xù)性的規(guī)律，使得大量古民居長期缺乏維護(hù)，建筑老化，無法滿足實(shí)際生活生產(chǎn)需要，這也促使許多無力外遷的居民盼望政府拆掉這些古民居，獲得較高的經(jīng)濟(jì)賠償（見圖3、圖4）。

二、國外歷史文化遺產(chǎn)管理制度的借鑒

（一）日本以地方立法為核心的保護(hù)體系日本對歷史文化遺產(chǎn)實(shí)行指定制度與登錄制度的雙軌保護(hù)制度。指定制度重點(diǎn)選定價值極其珍貴的物質(zhì)文化遺產(chǎn)，采取強(qiáng)制性限制和硬性永久保護(hù)措施；登錄制度選擇文化價值較高的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，采取寬松的保護(hù)措施，促進(jìn)所有者自發(fā)保護(hù)。日本的國家立法保護(hù)的對象往往只是確定由中央政府負(fù)責(zé)的全國歷史文化遺產(chǎn)最重要的部分，而更廣大的地區(qū)由地方政府通過地方立法確立保護(hù)。以日本1966年著名的《古都保護(hù)法》為例，其保護(hù)的對象限定為京都市、奈良市、鐮倉市以及奈良縣的天理市、櫻井市、檀原市、班町和明日香村，京都市的非歷史風(fēng)土保存區(qū)域則不受該法的保護(hù)，由京都市地方政府另行制定的法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充。日本地方政府可以自己設(shè)立傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)，制定保護(hù)條例、編制保護(hù)規(guī)劃，而國家在此基礎(chǔ)上通過選擇重要地區(qū)作為重要傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)納入中央政府的保護(hù)范疇。因此，日本歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法體系實(shí)質(zhì)上是以地方立法為核心，這是它的重要特色之一。

（二）英國單一體系的行政管理體制英國立法體系是以國家立法為核心，建立針對古跡、登錄建筑、保護(hù)區(qū)及歷史古城不同層次的保護(hù)對象，對保護(hù)辦法、保護(hù)機(jī)構(gòu)與團(tuán)體、地方政府職能與資金政策等都給予了較為詳盡的規(guī)定，連保護(hù)組織的監(jiān)督以及立法參與都納入了立法與執(zhí)法程序。英國的保護(hù)管理制度是由選定制度、建筑管理制度、保護(hù)官員制度和公眾參與制度等多項(xiàng)制度構(gòu)成。其行政管理機(jī)構(gòu)單一，國家級行政管理機(jī)構(gòu)為國家環(huán)境保護(hù)部，由國家遺產(chǎn)委員會等國家組織和建筑學(xué)會等法定監(jiān)督咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)保護(hù)法規(guī)、政策的制定以及提供咨詢和建議。地方政府由地方規(guī)劃部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)古跡、登錄建筑、保護(hù)區(qū)、歷史古城等歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)及城市規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容的落實(shí)。管理機(jī)構(gòu)主線清晰，避免相互推諉的現(xiàn)象。

（三）法國的國家建筑與規(guī)劃師制度以及拆除許可證制度法國的遺產(chǎn)保護(hù)體系最有特色的部分是國家建筑與規(guī)劃師制度。在被保護(hù)的地區(qū)，法律賦予國家建筑與規(guī)劃師在項(xiàng)目審批中很大的否決權(quán)，他們有權(quán)從國家利益和公眾利益的角度對保護(hù)地區(qū)中的拆除和建設(shè)活動進(jìn)行參與及監(jiān)督。拆除許可證是法國城市規(guī)劃和遺產(chǎn)保護(hù)體系的一個重要特征。拆除建筑如同新建建筑一樣必須得到許可證。國家建筑與規(guī)劃師在特定地區(qū)有權(quán)拒絕他們認(rèn)為不應(yīng)該被拆除建筑的拆除申請。取得拆除許可證只意味著對申請拆除許可的建筑可以拆除，并不意味著拆除后可以進(jìn)行建設(shè)。拆除許可制度有效地避免了對歷史建筑的隨意拆毀。

三、歷史文化村鎮(zhèn)行政管理制度策略

（一）建立登錄制度與指定制度相輔相成的文化遺產(chǎn)保護(hù)體系世界范圍內(nèi)對文化遺產(chǎn)的保護(hù)制度、可分為指定制度、登錄制度、指定—登錄制度三種形式。登錄制度是靈活有效的保護(hù)機(jī)制，其意義在于：一是對大量的文物古跡、近現(xiàn)代建筑物以及近代化產(chǎn)業(yè)遺址等進(jìn)行登錄，擴(kuò)大了以往的文物概念和范疇，將單一的文物保護(hù)推向了全面的歷史環(huán)境保護(hù)。二是可以對文物建筑進(jìn)行合理的再利用，無論是維持原來的用途，還是作為事業(yè)資產(chǎn)和作為旅游資源再開發(fā)，對部分建筑的外觀與內(nèi)部均可進(jìn)行適當(dāng)?shù)母淖?，因此是對歷史建筑的一種柔性保護(hù)機(jī)制。我國目前只有指定制度一種形式，因此，應(yīng)借鑒國外有效的保護(hù)制度，建立登錄制度與指定制度相輔相成的保護(hù)機(jī)制，明晰文化遺產(chǎn)的保護(hù)體系。各地方政府應(yīng)根據(jù)各地文化遺產(chǎn)保護(hù)的實(shí)際情況，將還未指定為國家級或省級的歷史文化村鎮(zhèn)、街區(qū)、文物保護(hù)單位以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)登錄起來，設(shè)立地方歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)，制定保護(hù)條例、編制保護(hù)規(guī)劃。國家在此基礎(chǔ)上選擇重要地區(qū)指定納入中央政府的保護(hù)范疇（見圖5）。

（二）理順管理機(jī)制，建立監(jiān)管制度

1.建立責(zé)任明確的行政主管機(jī)構(gòu)新公共管理學(xué)提出關(guān)注權(quán)利與責(zé)任的一致性，把其作為通過明確的績效合同等機(jī)制提高績效的關(guān)鍵。因此，借鑒日本、英國等歷史文化遺產(chǎn)行政管理體制的特點(diǎn)，建設(shè)主管部門和文物主管部門應(yīng)建立真正的責(zé)任機(jī)制，明確各自權(quán)利與責(zé)任。歷史文化村鎮(zhèn)的保護(hù)工作不僅僅是對古建筑的保存修繕，還涉及到村鎮(zhèn)功能區(qū)劃的調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施的改善、生態(tài)景觀的修復(fù)等等。因此建議從中央到地方均以建設(shè)規(guī)劃部門作為歷史文化村鎮(zhèn)的主管部門統(tǒng)籌整體保護(hù)工作，文物部門負(fù)責(zé)文物保護(hù)單位的管理和修繕，而其他相關(guān)部門如國土、旅游、房管等應(yīng)積極配合建設(shè)規(guī)劃部門的保護(hù)管理工作，減少職能交叉環(huán)節(jié)，提高行政效率（見圖6）。

2.建立分權(quán)化的管理環(huán)境新公共管理學(xué)提出以一種分權(quán)化的管理環(huán)境來取代高度集權(quán)的等級組織結(jié)構(gòu)，在分權(quán)化的管理環(huán)境中，關(guān)于資源分配與服務(wù)提供的決策更接近于服務(wù)提供點(diǎn)，而這種服務(wù)提供點(diǎn)既可以提供更多的、有用的相關(guān)信息，又可以為顧客和其他利益團(tuán)體提供反饋機(jī)會。歷史文化村鎮(zhèn)的管理涉及許多民間利益相關(guān)主體，如果一味是政府高度集權(quán)化的管理模式，不但會增加許多成本，而且管理效果也不好。民間由于存在與政府信息不對稱，也會因此產(chǎn)生矛盾和延誤，因此對于歷史文化村鎮(zhèn)的管理可建立一種分權(quán)化的管理環(huán)境，授權(quán)于鎮(zhèn)、村，或從市、縣派遣監(jiān)督員下基層定點(diǎn)坐班，便于及時發(fā)現(xiàn)問題，及時處理，避免由于行政滯后等原因造成不可挽回的遺產(chǎn)損失。

3.建立古建修繕和新建建設(shè)管理機(jī)制針對不同級別的歷史文化遺產(chǎn)的維護(hù)修繕做出相應(yīng)規(guī)定，級別越高修繕管理程序越嚴(yán)格，以防止修繕不當(dāng)對歷史信息造成的破壞。針對一般性的、價值不大的歷史建筑，主管部門可以制定《歷史建筑修繕原則與指南》公諸于世，包括不同歷史建筑的施工做法，同時對建筑修繕不需要申請和必須申請的方面做出詳細(xì)具體的規(guī)定。對處于歷史文化村鎮(zhèn)建設(shè)控制地帶和環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)的新建項(xiàng)目，應(yīng)該依據(jù)相關(guān)的法規(guī)、控規(guī)和城市設(shè)計導(dǎo)則等制定該區(qū)段建筑高度、體量、色彩、材質(zhì)等方面的具體規(guī)定；對新建項(xiàng)目提出具體的量化指標(biāo)，減少其設(shè)計彈性，使之符合城市肌理秩序、歷史風(fēng)貌與環(huán)境特征。在審批程序中加入城市歷史與古建修繕方面的專家，對新建項(xiàng)目做出評議，避免低品質(zhì)的作品充斥歷史環(huán)境風(fēng)貌。

4.建立拆除許可證管理機(jī)制參考法國的做法，充分發(fā)揮國家建筑師、規(guī)劃師的作用，對于歷史文化村鎮(zhèn)內(nèi)需要拆除的建筑應(yīng)當(dāng)由取得資質(zhì)的編制單位向規(guī)劃建設(shè)主管部門提出拆除申請，獲得建設(shè)工程拆除許可證后，才能進(jìn)行拆除，杜絕對歷史建筑的肆意破壞，對私自拆毀歷史文化村鎮(zhèn)內(nèi)的建筑均按有意破壞文物行為給予處罰。從國家政策上給予歷史文化村鎮(zhèn)特殊的土地優(yōu)惠政策，允許人口擁擠的歷史文化村鎮(zhèn)辟村新建，對于古民居由于家庭人口增長確有需要加建、改建的居民給予一定的財政補(bǔ)貼，要求其按照《歷史建筑修繕原則與指南》進(jìn)行改造并上報建設(shè)規(guī)劃部門審批；對于年久失修又無力進(jìn)行維護(hù)的古民居，政府采取收購的形式獲取房屋所有權(quán)，由政府統(tǒng)一管理。

（三）建立歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的考評制度在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，我國政府績效評估體系在發(fā)展的過程中不斷更新與完善，從最初的“唯GDP論英雄”逐步轉(zhuǎn)向當(dāng)代關(guān)注GDP系統(tǒng)理論的平臺上。GDP系統(tǒng)理論包含經(jīng)濟(jì)GDP、綠色GDP、文化GDP、人力GDP和法治GDP。文化GDP理論的提出正是對民族文化的重視與傳承，對地域文化的提煉與保護(hù)，它要求人們在經(jīng)濟(jì)增長的同時注重地域文化的發(fā)揚(yáng)。將文化資源的價值帶來的財富也計算納入評估指標(biāo)中，一方面可以使優(yōu)秀的文化得到宣傳和保護(hù)，另一方面可以培養(yǎng)人們的民族情感，在建設(shè)物質(zhì)文明的同時加強(qiáng)精神文明建設(shè)。對于具有傳統(tǒng)地域特色和民族文化的歷史文化村鎮(zhèn)，將文化遺產(chǎn)保護(hù)納入行政考評體系將促使地方領(lǐng)導(dǎo)重視文化遺產(chǎn)的保護(hù)和發(fā)揚(yáng)，積極主動地尋求文化生產(chǎn)力的提高，有利于文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市競爭力的提高。根據(jù)歷史文化村鎮(zhèn)的資源特色和價值特色，采取客觀性、數(shù)量性、可比性的評價原則和科學(xué)的考評方法，筆者提出具體的歷史文化村鎮(zhèn)行政考評指標(biāo)體系參考模型，對地方政府文化GDP進(jìn)行績效考評（見表1）。

四、結(jié)語

歷史文化村鎮(zhèn)保護(hù)是一個復(fù)雜的、長期的過程，涉及國家政策、行政管理機(jī)制、資金保障、村民利益等多個方面，涉及歷史遺留和未來發(fā)展問題。任何急功近利式的短視行為都可能給歷史文化遺產(chǎn)帶來不可估量的損失，違背了歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的漸進(jìn)性、持續(xù)性規(guī)律。當(dāng)前歷史文化村鎮(zhèn)保護(hù)中出現(xiàn)的種種問題無不與行政管理制度息息相關(guān)，而行政管理制度既涉及制度本身設(shè)計的合理與否，也涉及人的執(zhí)行力。國際實(shí)踐已經(jīng)證明建立健全完善的行政管理制度是歷史文化村鎮(zhèn)得以完好保護(hù)的前提和基礎(chǔ)。本文就此展開探討，以期對我國歷史文化村鎮(zhèn)保護(hù)工作有所啟示。