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一、農(nóng)民政治參與取得的進展

公民政治參與的程度和規(guī)模是區(qū)分傳統(tǒng)國家和現(xiàn)代國家的重要標志。在我國傳統(tǒng)社會中，參與政治的權(quán)利被部分人所壟斷，而占我國人口80%的農(nóng)民卻處于弱勢狀態(tài)，他們中間只有極個別人才能有資格影響農(nóng)村之外的政治生活。社會主義制度的建立，為農(nóng)民政治參與創(chuàng)造了政治前提。但是，由于民主制度遭到破壞，農(nóng)民政治參與只能停留在政治動員層面。改革開放以來，國家民主化政治取向和農(nóng)村經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌為農(nóng)民政治參與提供了更為廣闊的發(fā)展空間，農(nóng)民政治參與隨著農(nóng)村經(jīng)濟、文化和社會的進步不斷增長。然而，由于眾多因素的影響，農(nóng)民政治參與具有明顯的過渡性。第一，農(nóng)民政治參與主體逐步擴大化。一個國家，參與政治的農(nóng)民人數(shù)的多少決定了農(nóng)村政治發(fā)展水平的高低。在改革開放以前，人們公社體制阻礙了農(nóng)民參與政治生活的熱情，雖然農(nóng)民可以通過社員代表大會參與到村務(wù)的管理中來，可是，在實際的操作過程中，只有少數(shù)干部有權(quán)力管理公共事務(wù)，絕大多數(shù)農(nóng)民的政治權(quán)利流于形式，參與政治生活的熱情受到了壓抑。但是，20世紀70年代末，農(nóng)村社會發(fā)生了深刻的變革，農(nóng)民政治參與主體不斷擴大。農(nóng)村經(jīng)濟開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，體制徹底瓦解，這也同時打破了農(nóng)民政治參與的障礙。農(nóng)民對于參與政治生活表現(xiàn)出了極大的熱情，他們開始運用自己的合法權(quán)利，通過各種渠道表達利益要求和愿望，積極地影響利益分配，政治參與的主體不斷擴大。與此同時，國家也以法律形式正式確立了農(nóng)民的民主自治權(quán)利———“鄉(xiāng)村村治”，廣大農(nóng)民政治參與熱情進一步提升，政治參與的規(guī)模進一步擴大。據(jù)民政部提供的資料顯示，2005年江蘇省第七屆村民委員會換屆選舉時，參選率達93.8%；無錫市參選率達98.2%。同時，隨著人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、司法制度等的不斷完善，越來越多的農(nóng)民參與到政治生活中來。第二，農(nóng)民政治參與渠道日益多元化。沒有參與渠道，農(nóng)民就不能合理的參與到政治生活中來。參與渠道過窄，農(nóng)民就不能充分的表達自己的要求，維護自身的合法利益，甚至?xí)种妻r(nóng)民參與政治生活的熱情，不利于農(nóng)村的民主建設(shè)。農(nóng)民政治參與渠道的多少以及暢通與否與政治體系的結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。亨廷頓認為：“一個傳統(tǒng)的政治體制，其結(jié)構(gòu)越是多元化，權(quán)力越是分散，則其政治現(xiàn)代化引起的動亂就越小，適應(yīng)政治參與的擴大也就越容易。”改革開放以來，我國民主政治發(fā)展較快，基層民主制度初步形成。例如基層人民代表大會制度、信訪制度、村民自治制度，政治結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢。農(nóng)民對于政治生活表現(xiàn)出極大的積極性和主動性，通過人民代表大會、信訪組織、社會團體等參與國家和地方基層政治生活。國家政治生活逐步走向民主化和法治化，農(nóng)民也可以通過合理的渠道表達自己的利益要求，實現(xiàn)和維護自身的合法權(quán)益。

多樣化的組織為農(nóng)民政治參與提供了多樣化的渠道，農(nóng)民政治參與的外在環(huán)境得以改善。第三，農(nóng)民政治參與形式更加多樣化。改革開放以來，在各個方面，農(nóng)民參與政治的形式多種多樣。首先，農(nóng)民通過選舉、決策、管理、監(jiān)督等形式參與村莊政治生活。其次，農(nóng)民中的黨員可以在村黨支部會議中提出自己的意見，影響組織決策的過程，也可以直接通過選舉村黨支部成員來影響組織的選舉和監(jiān)督。近幾年，農(nóng)村基層黨內(nèi)民主發(fā)展迅速，普通的農(nóng)民黨員對村黨支部決策的影響越來越大。再次，農(nóng)民還通過選舉、監(jiān)督、對話等形式參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治生活。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在配備人員的時候，不僅要征求農(nóng)民中非黨人士的意見和建議，更要吸取農(nóng)民黨員的寶貴意見。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。例如，2004年，云南省紅河州七個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行政務(wù)公開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)要接受其監(jiān)督。最后，隨著國家民主化進程的加快，農(nóng)民參加國家政治生活的形式也更加豐富多彩。一是接觸活動。農(nóng)民與黨政干部接觸，反映村莊中的不合理現(xiàn)象和生產(chǎn)、生活中的難題，雖然方式很不正規(guī)，但具有簡便、快捷的優(yōu)點，對決策能夠產(chǎn)生重大影響。二是民情表達活動。這種通過大眾傳媒工具和信訪部門表達民意的參與形式能夠接觸無限多的受眾，透明程度高，震懾力強，傳播速度快，是農(nóng)民政治參與的常見形式。三是訴訟活動。農(nóng)民通過法律手段影響政府部門的決策及黨政干部的行為，維護自身的合法權(quán)益。四是代表參與活動。農(nóng)民可以直接或間接推舉出自己的農(nóng)村代表參與政治活動。第四，農(nóng)民政治參與過程逐漸自主化。在時期，開會、聽報告接受教育是農(nóng)民參與政治的主要方式。簡單地說，就是黨號召什么，我們就做什么。當時，農(nóng)民的政治意識較為樸素，通常以政府為主導(dǎo)，自身較為被動，缺乏參與政治生活的高度熱情。然而，隨著改革開放的步伐，農(nóng)民經(jīng)濟上的獨立，使農(nóng)民參與政治生活的自主性逐漸顯現(xiàn)出來，他們?yōu)榱司S護自身的合法權(quán)益而逐漸參與到國家的政治生活中來。首先，由于市場經(jīng)濟實行等價交換，這時，農(nóng)民就會產(chǎn)生民主和平等的要求。而農(nóng)村經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌造就農(nóng)民維護自身利益意識的覺醒，他們開始積極、主動地參與到國家和鄉(xiāng)村的政治生活中。其次，隨著我國教育體制的改革，農(nóng)民受教育程度和文化素質(zhì)不斷提高，思想逐步走向開放與成熟，自身的責(zé)任感增加，他們對參與政治體現(xiàn)出高度的熱情。最后，農(nóng)民參與政治的最普遍、最常見的形式是村民自治，對于村黨支部的選舉體現(xiàn)了公正、公平、公開的原則，它有效地保護了農(nóng)民參與政治的基本權(quán)利，有力地推進了農(nóng)民政治參與的自主化道路。村民自治為億萬農(nóng)民群眾提供了學(xué)習(xí)社會主義民主的大課堂，農(nóng)民正在學(xué)習(xí)用民主方法解決政治和社會問題，農(nóng)民參與積極性逐步提高。

二、當前農(nóng)民政治參與存在的問題

改革開放以來農(nóng)民政治參與的演變從總體上說是令人鼓舞的。它表明了占我國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民開始以自己的方式和方法參與政治生活，并逐步實現(xiàn)由政治邊緣階層向政治核心階層轉(zhuǎn)化。它作為我國社會主義民主建設(shè)向前推進的重要標志，也必將進一步推動我國村級治理的變遷和民主政治的發(fā)展。但是，兩千年封建文化傳統(tǒng)的積淀、生產(chǎn)力發(fā)展水平不均衡的狀況不是一時可以改變的，任何過高估計當前村民政治參與的想法都是不客觀的，應(yīng)該看到，當前我國村民政治參與還存在著以下幾個方面的突出問題。

（一）家族、宗族活動以及黑惡勢力的干擾

農(nóng)村家族、宗族勢力就是指在農(nóng)村社會以姓氏血緣為紐帶形成的宗族宗派利益群體。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，生產(chǎn)力水平仍然比較低，基本上處于一家一戶、自然經(jīng)濟的發(fā)展狀態(tài)。這決定了現(xiàn)階段我國廣大的農(nóng)民還未真正成為現(xiàn)代農(nóng)民，我國農(nóng)村社會還沒有完全擺脫傳統(tǒng)的身份社會和人情社會的特征，家族關(guān)系、親屬關(guān)系、宗法關(guān)系根深蒂固。改革開放近30年來，商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟的迅速崛起，雖然給傳統(tǒng)的農(nóng)村社會帶來了許多新的因素，產(chǎn)生了積極的影響，但由此導(dǎo)致的金錢至上、利益至上甚至某種程度的“黑惡勢力”的消極影響也不容低估。與此同時，在我國的改革進程中，黨和政府的工作重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移，在對經(jīng)濟發(fā)展和對意識形態(tài)的控制上出現(xiàn)了一手軟一手硬的情況，對意識形態(tài)的控制有所放松，對政治文化問題重視不夠，一些地方政府的施政上更是如此。加之基層組織的經(jīng)濟、社會職能相對弱化，把很大一部分權(quán)力歸還社會，這就為農(nóng)村宗族勢力的復(fù)歸和社會黑惡勢力的抬頭提供了較大的空間。而農(nóng)民出于自身安全的考慮，有一定的組織需求。從農(nóng)民的心理上來說，沒有可依賴的組織就無所適從，急需在社會中尋求可依從的組織。而在組織結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變的農(nóng)村社會，原有的組織體系不復(fù)存在，新的組織體系又尚在建立之中，這就在不少農(nóng)村的管理體制上出現(xiàn)了真空。這樣就為宗族勢力和社會黑惡勢力的出現(xiàn)提供了市場，于是一些宗族勢力就利用其在人數(shù)上的優(yōu)勢，非法集會、鬧事、把持村務(wù)、插手村委會選舉；一些社會黑惡勢力也乘機抬頭，獨霸一方，這些現(xiàn)象的存在嚴重地影響了農(nóng)民正常參與政治。

（二）農(nóng)民政治參與制度不健全

制度化的政治參與必須通過一整套健全的制度才能實現(xiàn)。改革開放以來，隨著經(jīng)濟市場化和政治民主化進程的加快，人們的政治參與意識有所增強，但我國農(nóng)村的政治和政治參與的制度水平還是相對滯后。雖然經(jīng)過30年的實踐，我國的農(nóng)村制度建設(shè)突飛猛進，各種基本制度體系初步形成，但是這些制度還不夠完善，主要表現(xiàn)為制度的缺失和制度的缺陷，這就使農(nóng)民政治參與難以真正形成制度化、程序化。首先，我國基層人大制度不健全。新中國建立初期，確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，其建設(shè)和發(fā)展經(jīng)歷了一個曲折漫長的過程。經(jīng)過十多年的艱難探索和實踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度雖然有了長足的發(fā)展，形成了自身的特點，對于我國農(nóng)民政治參與有了一定的推動作用，但客觀地分析，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度在具體的運行中仍存在許多薄弱環(huán)節(jié)，面臨不少的問題。例如，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對召開人代會不予重視、縮短會期，選舉中候選人提名確定制度還不完善，人大功能的發(fā)揮受鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力配制的影響，不能對行政權(quán)力進行有效的監(jiān)督和制約等等；其次，信訪制度未從根本上滿足農(nóng)民政治參與的制度化要求。在基層，侵害農(nóng)民合法利益的大多是基層政府干部，當農(nóng)民信訪或上訪至上一級部門時，繁瑣的程序和官官相護的不良作風(fēng)，使得農(nóng)民根本無法表達利益的要求，很多案件不了了之。只有當農(nóng)民采取一些非制度化政治參與方式，如集體上訪、圍攻基層政府組織等，才會受到國家和地方政府的高度重視，某些重要領(lǐng)導(dǎo)人為了維護自己的形象，才會及時采取有效措施，盡快息事寧人。此外，信訪制度的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制也使信訪工作難度增大；再次，村民自治制度還存在一定缺陷。全面推進村民自治制度，就是推進村級民主選舉、決策、管理和監(jiān)督。但是，目前村民自治制度作為當前我國農(nóng)民進行政治參與的重要渠道，還存在著一些不容忽視的突出問題，它們嚴重影響著村民自治的全面發(fā)展和深化。例如，村民自治制度缺乏配套的法規(guī)，現(xiàn)行的法律制度對村民的權(quán)利和義務(wù)的界定、如何參與村務(wù)管理，并沒有明確的規(guī)定；村民自治中的行政化傾向嚴重，只對上級黨組織負責(zé)，而置農(nóng)民的要求于不顧；村委會與村黨支部關(guān)系不協(xié)調(diào)導(dǎo)致村務(wù)管理難。

（三）農(nóng)民政治參與非制度化傾向嚴重

制度化政治參與是指依據(jù)國家的憲法、法律、規(guī)章、政策、條例等所規(guī)定的制度和程序，參與公共事務(wù)和國家事務(wù)的行為。非制度化政治參與是和制度化政治參與相對應(yīng)的一個概念，其劃分的標準是政治參與的行為是否符合一定的制度規(guī)范和合法程序。所謂非制度化政治參與指的是采取不符合國家憲法、法律、規(guī)章、政策、條例等所規(guī)定的制度和程序而進行的影響政府及其決策的活動。非制度化政治參與主要表現(xiàn)為抗議和暴力對抗、越級上訪、圍攻基層政府等幾種形式。在非制度化政治參與過程中，農(nóng)民是希望通過某種極端方式，引起國家和地方政府的高度關(guān)注，以達到解決問題的目的?？墒?，這不但會阻礙我國農(nóng)村基層民主建設(shè)的進程，而且會影響整個社會的安定，對自身問題的有效解決也是有害而無利的。其實，農(nóng)民非制度化政治參與的大量村子，采取集體行動對抗基層黨政的事件與日俱增，其中的主要原因是農(nóng)村社會的各種利益沖突和農(nóng)村干部的行為失范。1997年，陜西省某縣西上官村農(nóng)民集體上訪，主要原因是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)不正，導(dǎo)致農(nóng)民自身的負擔(dān)過重，上訪者成立了“農(nóng)民協(xié)會”、并組織“千人簽名畫押”，多次到省、市集體上訪，并沖擊、圍攻鄉(xiāng)政府，嚴重影響了社會穩(wěn)定。據(jù)山東省民政廳統(tǒng)計，1998年，《村委會組織法》修訂頒布后舉行新一屆的村委會直接選舉，之后農(nóng)民表現(xiàn)出高度的熱情，上訪次數(shù)頻繁，其中涉及村務(wù)決策和管理的問題約占總量的一半以上。

（四）農(nóng)民政治參與的非均衡性和不成熟性

一方面，一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平從根本上決定了該地區(qū)社會公眾對政治的關(guān)注和參與程度。由于受到經(jīng)濟的、文化的、社會的條件的制約，改革開放進程中的農(nóng)民政治參與還處于一種不成熟和不完備的狀態(tài)，其標志就是農(nóng)民政治參與的不均衡性。改革開放以來，東部沿海地區(qū)的發(fā)展速度突飛猛進，內(nèi)地農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平上與東部地區(qū)形成了強烈的反差。經(jīng)濟的發(fā)達促進了沿海地區(qū)農(nóng)民政治意識的覺醒，他們對于政治有著極高的積極性，主動去爭取和維護自己的合法權(quán)益。對國家制定的基層制度，如村民自治制度在實施的過程中都能遵循合理嚴格的法律程序，充分行使自己的權(quán)利。同時，他們也高度關(guān)注國家政治，如政府頒布的法律法規(guī)，并提出自己的意見，積極參與到國家民主建設(shè)的過程中。這不但可以推進自己所在地區(qū)的基層民主建設(shè)，而且還能監(jiān)督國家和地方政府各項法律法規(guī)的頒布和實施。相反，在一些經(jīng)濟較為落后的地區(qū)，尤其是偏遠的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民受教育程度非常低，法律意識極其淡薄，他們所關(guān)心的僅僅是如何解決自身的溫飽問題，無暇也無力關(guān)注和參與國家和地方的政治生活。經(jīng)濟上的落后在政治上體現(xiàn)為極度的冷漠，當?shù)剞r(nóng)民對政治生活缺乏興趣和熱情，政治參與更無處談起。另一方面，當前的農(nóng)民政治參與不成熟性表面明顯。我國是發(fā)展中國家，現(xiàn)在正處于而且將長期處于社會主義初級階段。雖然改革開放以來，國內(nèi)經(jīng)濟得到了快速的發(fā)展，但是整體發(fā)展水平較為落后，經(jīng)濟仍然不發(fā)達。一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平會嚴重影響和制約該地民眾的受教育程度。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展落后，農(nóng)民受教育程度普遍較低，民主意識不強，政治技能缺失，這主要體現(xiàn)為農(nóng)民的政治冷漠，有時甚至?xí)艿椒饨▊鹘y(tǒng)觀念的影響，如官本位思想。因此，在村里舉行村委會成員選舉的過程中，大多數(shù)農(nóng)民對此表現(xiàn)出極度的冷漠，不愿意參與進來，行使自己的權(quán)力，有的農(nóng)民甚至“出賣”自己的選票和權(quán)利，使一場本來公平、公正的民主選舉活動演化成為骯臟的權(quán)錢交易。

（五）農(nóng)民政治參與程度和組織化水平低

大量調(diào)查表明，農(nóng)民是否參與政治及何時以何種方式參與，可能受到包括文化程度、思想觀念、基層組織作用、突發(fā)事件等多重因素的影響，但從根本上說，農(nóng)民政治參與的內(nèi)在基礎(chǔ)和動力是利益。農(nóng)民政治參與的目的主要是工具性的，即為了自身的經(jīng)濟利益和其它利益而參與政治。農(nóng)民在政治參與上的功利性以及自身政治素質(zhì)的特點，必然導(dǎo)致農(nóng)民政治參與的低指向性，只愿意參加與自身利益相關(guān)的活動。我國大部分村莊仍處于相對封閉疏離，尚未被市場沖擊整合成全國性市民社會。因此，農(nóng)民關(guān)心政治一般都局限于相對狹隘的村內(nèi)事務(wù)上。只有當某個事件如某個政策的落實已成為村內(nèi)的一項事務(wù)，且牽連到自己的切身利益時，農(nóng)民才會對此表現(xiàn)出高度的關(guān)注。同時，我國缺乏必要的農(nóng)民政治社團或組織。政治社團是指在政治生活中，按照特定的利益集合在一起，有組織地參與，影響政府政策制定、變動和執(zhí)行過程的社會團體。農(nóng)民可以通過這樣的組織來聚集自身的利益，表達政治要求，直接參與到政治生活中來。在現(xiàn)階段，我國建立了一些包括工人、青年、婦女等特殊利益群體的組織，例如團委、工會、青年聯(lián)合會、全國婦女聯(lián)合會等，但是唯獨沒有以農(nóng)民為主的反映農(nóng)民利益的組織或社團。而在現(xiàn)代社會中，只有政治社團組織可能專門致力于特殊的利益，也可能致力于廣泛的公共參與問題，參與政府政策制定或決定過程，對政府政策實行施加影響，同時對政府及官員進行民主監(jiān)督。我國農(nóng)民在經(jīng)濟發(fā)展過程中，由于各種政策性的或者人為的原因，已經(jīng)成為當前社會的弱勢群體，他們還沒有能力為了自身的合法利益而主動地聯(lián)合起來，和政府以及其他利益團體對話。他們只能依靠個體的力量在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，維護自己最基礎(chǔ)的權(quán)利，面對政府，他們的力量是微弱的，聲音也是蒼白無力的。

（六）農(nóng)民政治參與渠道不暢通

農(nóng)民通過合理暢通的渠道參與政治生活，表達自己的利益要求，維護自身的合法權(quán)益，這不但可以有效地化解農(nóng)民與其他群體的利益沖突，而且可以快速地推進我國的基層民主建設(shè)，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會。政治表達是公民參與政治的最廣泛途徑之一，指公民通過各種途徑表達自己的權(quán)益和愿望，希望政府作出有利于自己的決策。但是當前由于經(jīng)濟、制度、文化、自身素質(zhì)等條件限制，許多農(nóng)民不能通過合理的渠道或是暢通的渠道表達自己的訴求，進而造成非制度化政治參與的增多。例如，在2002年初，北京市通州區(qū)永順鎮(zhèn)西馬莊村村民三次罷免村委會成員的行動均告流產(chǎn)。還有，在罷免過程中，罷免行為的發(fā)起人受到迫害，甚至付出生命代價的案例也為數(shù)不少。有些干部甚至為農(nóng)民參與政治設(shè)置多種障礙，這些都嚴重地挫傷了農(nóng)民政治參與的積極性。同時，在這樣的情況下，農(nóng)民不得不采取極端的方式去表達自己的要求或是發(fā)泄心中的不滿，以達到維護自身合法利益的目的。農(nóng)民政治參與渠道被堵塞，不但會導(dǎo)致非制度化政治參與呈上升趨勢，而且會阻擋我國基層民主建設(shè)的步伐，會給整個社會帶來危險。