導(dǎo)語(yǔ)：國(guó)家賠償責(zé)任規(guī)定及根據(jù)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

國(guó)家機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的行為，即不作為行為，是否需要承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任？怠于履行職責(zé)行為承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的機(jī)理是什么？如果需要承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任，是否所有怠于履行職責(zé)的行為都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任？在承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任方面，如何劃分怠于履行職責(zé)與作為侵權(quán)行為二者之間的責(zé)任承擔(dān)界限？這些問(wèn)題是討論怠于履行職責(zé)行為與國(guó)家賠償責(zé)任關(guān)系的重要內(nèi)容。

一、現(xiàn)行法的規(guī)定

憲法和法律對(duì)這個(gè)問(wèn)題的規(guī)定是怎樣的呢？

《憲法》的規(guī)定是：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”

《國(guó)家賠償法》在一般規(guī)定中明確：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！?/p>

《行政訴訟法》的規(guī)定是：“公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權(quán)請(qǐng)求賠償?！?/p>

上述三個(gè)立法的表述是有差異的?！稇椃ā肥褂玫氖恰扒址浮?，《國(guó)家賠償法》使用的是“行使職權(quán)”，而《行政訴訟法》則表述為“具體行政行為”。就《憲法》的“侵犯”概念而言，其內(nèi)容更為廣泛，可以是作為行為的侵犯，也可以是怠于履行職責(zé)行為的侵犯。就《行政訴訟法》的“具體行政行為”規(guī)定來(lái)看，也是可以包含作為行為和怠于履行職責(zé)的。按照行政法學(xué)的通說(shuō)，具體行政行為有兩種行為形態(tài)，作為與不作為。但是，《國(guó)家賠償法》中使用的“行使職權(quán)”這個(gè)概念，恐怕是難以包含怠于履行職責(zé)或不作為行為的。就行使職權(quán)的本意來(lái)說(shuō)，當(dāng)然必須是要行使和有行使職權(quán)的形態(tài)和形式，不行使職權(quán)，沒(méi)有行使職權(quán)的形態(tài)和形式，是不能稱之為“行使職權(quán)”的。按照法律規(guī)定和理論界定，不作為行為有兩種：一是拒絕，二是不予答復(fù)。即使把拒絕行為看作是行使職權(quán)的一種形式，那么，不予答復(fù)行為無(wú)論如何不能說(shuō)是在行使職權(quán)吧？在理論上，對(duì)于怠于履行職責(zé)行為還有一個(gè)說(shuō)法，就是不作為或怠于行使職權(quán)。既然是不作為或怠于行使職權(quán)，就不能說(shuō)是在行使職權(quán)，更沒(méi)有行使職權(quán)的形態(tài)和形式。難道不是嗎？

如果認(rèn)為僅僅是概念上的分析還不夠的話，我們?cè)賮?lái)看看《國(guó)家賠償法》對(duì)于國(guó)家賠償范圍的具體規(guī)定。

《國(guó)家賠償法》關(guān)于行政賠償?shù)姆秶?guī)定為：違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施的；非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的；以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的；違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為；違法實(shí)施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰的；違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的；違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)物、攤派費(fèi)用的；造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為。這里的“行政強(qiáng)制措施”、“拘禁”、“剝奪公民人身自由”、“使用武器、警械”、“行政處罰”、“征收財(cái)物、攤派費(fèi)用”等，都是作為行為，有作為行為的具體形式。而所謂“造成”公民身體傷害或者死亡的其他違法行為，以及“造成”財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為，雖然可以涵蓋怠于履行職責(zé)行為，但是，“造成”損害的前提卻有“行使職權(quán)”的限制。也就是說(shuō)，《國(guó)家賠償法》中規(guī)定的“造成”損害，只是一個(gè)后果概念，不是一個(gè)行為概念，更不是一個(gè)怠于履行職責(zé)行為的概念，行為的概念仍然是“行使職權(quán)”。是行使職權(quán)的行為造成損害的后果，這才是《國(guó)家賠償法》的本意。

《國(guó)家賠償法》關(guān)于刑事賠償?shù)姆秶?guī)定為：對(duì)沒(méi)有犯罪事實(shí)或者沒(méi)有事實(shí)證明有犯罪重大嫌疑的人錯(cuò)誤拘留的；對(duì)沒(méi)有犯罪事實(shí)的人錯(cuò)誤逮捕的；依照審判監(jiān)督程序再審改判無(wú)罪，原判刑罰已經(jīng)執(zhí)行的；刑訊逼供或者以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的；違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)、追繳等措施的；依照審判監(jiān)督程序再審改判無(wú)罪，原判罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)已經(jīng)執(zhí)行的。這里更為明確，“錯(cuò)誤拘留”、“錯(cuò)誤逮捕”、“已經(jīng)執(zhí)行”、“刑訊逼供”、“毆打”、“唆使”、“使用武器、警械”、“采取查封、扣押、凍結(jié)、追繳等措施”等，全部都是作為行為，完全沒(méi)有怠于履行職責(zé)的規(guī)定，甚至連預(yù)留怠于履行職責(zé)行為的“空間”都沒(méi)有。

可見(jiàn)，怠于履行職責(zé)行為是否能像作為行為一樣，承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任，這個(gè)問(wèn)題在現(xiàn)行立法規(guī)定中，就行政賠償而言是不明確的，就行政賠償與司法賠償?shù)年P(guān)系而言是不一致的。

二、司法解釋的突破和遺留的空白

盡管立法對(duì)此是不一致、不明確的，但是司法解釋又是怎樣規(guī)定的呢？

最高法院在1997年的一個(gè)有關(guān)行政賠償?shù)乃痉ń忉屩?，專門對(duì)于《國(guó)家賠償法》有關(guān)行政賠償范圍規(guī)定中造成損害的“其他違法行為”（也就是我們前面提到的“造成”）進(jìn)行了解釋，按照這個(gè)解釋，此處的“其他違法行為”，包括具體行政行為和與行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)有關(guān)的，給公民、法人或者其他組織造成損害的，違反行政職責(zé)的行為。這里，把“違反行政職責(zé)的行為”作為了造成損害的其他違法行為之一種，也就是把怠于履行行政職責(zé)行為列入了行政機(jī)關(guān)“行使職權(quán)”“造成”損害的“其他違法行為”的范圍。這種擴(kuò)大解釋的做法，表露出最高法院的意圖：行政賠償范圍中的行政行為，不僅有作為行政行為，也有怠于履行職責(zé)行為。四年后，最高法院在給四川省高級(jí)法院的一個(gè)批復(fù)中更加明確的指出：由于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。從這兩個(gè)司法解釋中，我們可以看出這樣幾點(diǎn)：其一，行政機(jī)關(guān)違反行政職責(zé)的行為，屬于行政賠償范圍的行為。這種違反行政職責(zé)的行為，雖然在概念上或理論上應(yīng)當(dāng)可以包含行政機(jī)關(guān)積極的超越職責(zé)權(quán)限的作為行為，也可以包含行政機(jī)關(guān)消極的不履行或怠于履行職責(zé)的行為。但是，在制度規(guī)定層面，仍然有不明確之嫌。而在其后的司法解釋中，這個(gè)問(wèn)題得到了明確的解釋，即不履行法定職責(zé)的行為，確屬行政賠償范圍無(wú)疑。其二，司法解釋對(duì)行政賠償?shù)囊?guī)定，實(shí)際上是擴(kuò)大解釋了《國(guó)家賠償法》有關(guān)“行使職權(quán)”行為的范圍和形式，把不行使職權(quán)或怠于行使職權(quán)的不作為行為也劃入了“行使職權(quán)”行為的范圍，使得《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，向著《憲法》和《行政訴訟法》的規(guī)定靠攏和一致起來(lái)。人們?cè)敢饪吹竭@種結(jié)果的心態(tài)，使得這些超出司法解釋權(quán)限的司法解釋沒(méi)有受到人們的質(zhì)疑和反對(duì)。其三、拋開(kāi)所有疑問(wèn)不論，即使我們承認(rèn)司法解釋已經(jīng)將全部的怠于履行職責(zé)行為納入了國(guó)家賠償?shù)姆秶?，但仍然也只是怠于履行行政職?zé)行為而已，其中，從來(lái)沒(méi)有涉及到過(guò)國(guó)家賠償?shù)牧硗鈨刹糠郑盒淌沦r償中的怠于履行職責(zé)和非刑事司法賠償中的怠于履行職責(zé)，即刑事不作為和非刑事司法不作為行為。

所以，怠于履行刑事職責(zé)和非刑事司法職責(zé)行為，在《國(guó)家賠償法》的規(guī)定中是沒(méi)有被納入賠償范圍的，在司法解釋中也沒(méi)有被擴(kuò)大解釋為可以納入國(guó)家賠償范圍。這樣，同樣是怠于履行職責(zé)行為，行政賠償是承認(rèn)的，而刑事賠償則是不承認(rèn)的，在非刑事司法賠償方面，也不承認(rèn)的。同事不同理，在國(guó)家賠償責(zé)任制度中，出現(xiàn)了怠于履行職責(zé)行為的不同“命運(yùn)”。這可能缺乏足夠的道理。

三、怠于履行司法職責(zé)

在刑事和非刑事司法方面，是否在事實(shí)上也存在怠于履行職責(zé)行為現(xiàn)象呢？

從理論上講，我們需要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是司法上是否存在怠于履行職責(zé)行為，二是公民、法人或其他組織是否有權(quán)要求司法機(jī)關(guān)履行其職責(zé)、保護(hù)其合法權(quán)益。

就第一個(gè)問(wèn)題而言，我認(rèn)為，國(guó)家機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的行為是以法律上有作為義務(wù)為前提的，這就是法定職責(zé)的存在。只要有法定職責(zé)的存在，就可能有不履行法定職責(zé)的行為發(fā)生。雖然相對(duì)于行政的積極功能而言，司法在整體上是消極的、被動(dòng)的，但是，這種在消極與被動(dòng)實(shí)際上是在啟動(dòng)司法裁判程序上的消極與被動(dòng)，一旦司法裁判程序被啟動(dòng)，司法裁判的主動(dòng)性和法定職責(zé)存在就是沒(méi)有疑問(wèn)的。況且，在刑事賠償方面，按照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，主要還是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)的行為和賠償。這些機(jī)關(guān)雖然也被定義為“司法機(jī)關(guān)”，但其在積極主動(dòng)和法定職責(zé)方面，與行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力是沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)區(qū)別的，相反，倒是與法院的裁判司法相去甚遠(yuǎn)。

就第二個(gè)問(wèn)題而言，實(shí)際上涉及到私權(quán)利受司法權(quán)保護(hù)的關(guān)系。在現(xiàn)行法律制度中，司法權(quán)不僅對(duì)國(guó)家承擔(dān)義務(wù)，在很多情況下同時(shí)也對(duì)個(gè)人權(quán)益負(fù)有保護(hù)的義務(wù)，對(duì)國(guó)家的義務(wù)也經(jīng)常是通過(guò)對(duì)個(gè)人權(quán)益的保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。完全把對(duì)國(guó)家的義務(wù)與對(duì)個(gè)人的保護(hù)義務(wù)割裂開(kāi)來(lái)的認(rèn)識(shí)，是片面的和過(guò)時(shí)的，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代法治的理念和法律制度的內(nèi)容了。例如，《刑事訴訟法》第八十五條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院應(yīng)當(dāng)保障報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人及其近親屬的安全?！边@種保障安全的義務(wù)，就是在刑事訴訟程序中，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院這些司法機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)案人、控告人和舉報(bào)人這些個(gè)人所負(fù)擔(dān)的法律義務(wù)，換句話說(shuō)，就是對(duì)個(gè)人承擔(dān)的法定義務(wù)。如果司法機(jī)關(guān)沒(méi)有履行這種保障安全的義務(wù)，造成個(gè)人權(quán)益損害的，就是法律上的怠于履行職責(zé)和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因此怠于履行職責(zé)行為產(chǎn)生的賠償責(zé)任。又例如，《民事訴訟法》第九十二條規(guī)定：“人民法院對(duì)于可能因當(dāng)事人一方的行為或者其他原因，使判決不能執(zhí)行或者難以執(zhí)行的案件，可以根據(jù)對(duì)方當(dāng)事人的申請(qǐng)，作出財(cái)產(chǎn)保全的裁定。”雖然法律在這里規(guī)定的是法院“可以”作出財(cái)產(chǎn)保全的裁定，而不是法院“必須”作出財(cái)產(chǎn)保全的裁定，也就是說(shuō)，這是法院的裁量權(quán)。但是，法院的裁量權(quán)也必須是正確和正當(dāng)行使，司法裁量權(quán)從來(lái)就不應(yīng)當(dāng)是可以“隨心所欲”的和不可捉摸的。如果法官受到一方當(dāng)事人的利益誘惑，故意不采取財(cái)產(chǎn)保全措施，一方當(dāng)事人因此而轉(zhuǎn)移或者藏匿了財(cái)產(chǎn)，致使法院的判決成為了“一紙空文”，原告的合法權(quán)益得不到切實(shí)得保障。在這種情況下，我們恐怕不能僅僅認(rèn)為只是法官對(duì)國(guó)家義務(wù)的懈怠而完全忽視了當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)職責(zé)。在實(shí)踐中，司法領(lǐng)域存在的腐敗和濫權(quán)現(xiàn)象，不僅是存在的，而且是嚴(yán)重的。其中，怠于履行職責(zé)行為就是一種主要手段。以司法、法院、法官應(yīng)當(dāng)具有的獨(dú)立、公正來(lái)抹殺或取代事實(shí)上存在的違法、濫權(quán)、瀆職、怠于履行職責(zé)等，實(shí)際上是在回避我們面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。這種認(rèn)識(shí)和制度既不客觀，也不公正，更不會(huì)起到積極的作用。

所以，刑事和非刑事司法方面的國(guó)家賠償范圍，除了《國(guó)家賠償法》中規(guī)定的部分作為行為外，還應(yīng)當(dāng)包括怠于履行職責(zé)行為。只是，這些屬于司法方面的怠于履行職責(zé)行為承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的范圍，不是全面的和不受任何限制的，而是應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)定司法（同時(shí)）對(duì)個(gè)人權(quán)益有保護(hù)義務(wù)和個(gè)人對(duì)司法有要求保護(hù)的權(quán)利為范圍界限。

四、怠于履行職責(zé)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的機(jī)理

怠于履行職責(zé)行為也要承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任，其中的機(jī)理又是什么呢？

我們?cè)诜缮习训∮诼男新氊?zé)視為行為的一種形態(tài)，與作為行為相并列。但在事實(shí)上，怠于履行職責(zé)行為根本就沒(méi)有實(shí)施任何行為。這種沒(méi)有行為的行為實(shí)際上只是法律的一種人為擬制，是法律為了解決權(quán)利保護(hù)和責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題而設(shè)計(jì)出來(lái)的制度。所以，怠于履行職責(zé)情形下，國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)際上是沒(méi)有實(shí)施行為的。

沒(méi)有實(shí)施行為卻有損害的事實(shí)存在和損害的結(jié)果發(fā)生，這個(gè)損害結(jié)果的發(fā)生顯然不可能是國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有實(shí)施行為造成的。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，造成這個(gè)損害結(jié)果一定另有作為行為，那就是第三人即侵權(quán)人的侵權(quán)行為。是第三人的作為侵權(quán)行為造成了受害人權(quán)益受到損害的后果，而不是沒(méi)有實(shí)施任何行為的國(guó)家機(jī)關(guān)造成的損害后果?！盁o(wú)”中不可能生“有”，只有“有”中才可能生“有”。所以，在怠于履行職責(zé)行為情況下，始終是第三人作為的侵權(quán)行為與國(guó)家機(jī)關(guān)的怠于履行職責(zé)行為并存.如果只有第三人的作為行為，沒(méi)有國(guó)家機(jī)關(guān)的怠于履行職責(zé)行為，此事與國(guó)家賠償無(wú)關(guān)；如果只是有國(guó)家機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)行為，沒(méi)有第三人的作為行為，就不可能有損害的事實(shí)和損害的后果存在，根本沒(méi)有損害賠償?shù)谋匾?/p>

既然是第三人的作為行為造成了損害后果，為什么還要沒(méi)有實(shí)施行為的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)賠償責(zé)任呢？因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)在法律上負(fù)有保護(hù)個(gè)人權(quán)益免受侵害的法定義務(wù)，有通過(guò)作為行為或?qū)嵤┮欢ǖ男袨榉乐购妥柚沟谌饲趾λ藱?quán)益的法定義務(wù)，即所謂保護(hù)職責(zé)所在。這種法定義務(wù)或職責(zé)，一方面是對(duì)國(guó)家所負(fù)擔(dān)的義務(wù)，另一方面――在法律有明確規(guī)定的情況下――也是對(duì)個(gè)人所負(fù)擔(dān)的義務(wù)。也就是說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)不僅對(duì)國(guó)家負(fù)有一般意義上的保護(hù)個(gè)人權(quán)益和維護(hù)社會(huì)秩序的職責(zé)，而且也對(duì)個(gè)人負(fù)有保護(hù)其權(quán)益免受侵害的特定義務(wù)。例如，當(dāng)個(gè)人的生命、財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到威脅或侵害正在發(fā)生的時(shí)候，個(gè)人要求法定職責(zé)機(jī)關(guān)保護(hù)其權(quán)利，或者是阻止侵害的發(fā)生和繼續(xù)等。該要求保護(hù)的個(gè)人，不僅僅是告訴國(guó)家機(jī)關(guān)有案件發(fā)生和提醒國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行其維護(hù)社會(huì)秩序職責(zé)的舉報(bào)人和監(jiān)督人，而且也是依法要求國(guó)家機(jī)關(guān)保護(hù)和救濟(jì)其權(quán)利的申請(qǐng)人和權(quán)利人。

在怠于履行職責(zé)情形下，國(guó)家機(jī)關(guān)之所以要承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任，正是因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有實(shí)施保護(hù)行為，沒(méi)有履行其對(duì)國(guó)家和對(duì)個(gè)人所負(fù)擔(dān)的保護(hù)和救濟(jì)其權(quán)利的法定職責(zé)或義務(wù)，即怠于履行保護(hù)義務(wù)。因此，怠于履行職責(zé)行為的賠償責(zé)任機(jī)理，是在于國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有防止、阻止侵權(quán)行為的發(fā)生和沒(méi)有消除或減輕損害后果的發(fā)生、延續(xù)，而不是國(guó)家機(jī)關(guān)的行為侵害了受害人的權(quán)益，更不是國(guó)家機(jī)關(guān)的行為造成了損害后果的發(fā)生。因此，怠于履行職責(zé)情形下，不存在作為情形下的因果關(guān)系，或者說(shuō)，根本就沒(méi)有因果關(guān)系。真正意義上的因果關(guān)系，是第三人的作為侵權(quán)行為與損害后果之間才可能存在的，國(guó)家機(jī)關(guān)在事實(shí)上沒(méi)有實(shí)施行為，也就不會(huì)有行為與后果的因果聯(lián)系。他承擔(dān)賠償責(zé)任的根據(jù)，是在于他沒(méi)有防止、阻止、消除、減輕侵權(quán)行為和損害后果，正是這種不履行法定職責(zé)或懈怠法定職責(zé)的不作為，構(gòu)成了國(guó)家機(jī)關(guān)的違法和過(guò)錯(cuò)，簡(jiǎn)單的說(shuō)，這是一種不可饒恕的“見(jiàn)死不救”的過(guò)錯(cuò)和賠償責(zé)任。

五、確定國(guó)家賠償數(shù)額的根據(jù)

國(guó)家承擔(dān)不作為賠償責(zé)任的“份額”應(yīng)當(dāng)是多少？確定這些賠償數(shù)額的因素又有哪些？

我們知道，在怠于履行職責(zé)賠償責(zé)任中，歷來(lái)都并存著第三人的作為侵權(quán)行為和國(guó)家機(jī)關(guān)的怠于履行職責(zé)行為。這樣，就必然有二者賠償責(zé)任的劃分和賠償數(shù)額的分擔(dān)問(wèn)題。最高法院的司法解釋也承認(rèn)，“在確定賠償?shù)臄?shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中所起的作用等因素?！蔽乙詾?，有以下幾點(diǎn)因素是不可忽略的：

其一，不能自覺(jué)或不自覺(jué)的把因果關(guān)系因素帶入確定賠償數(shù)額的根據(jù)中。既然怠于履行職責(zé)賠償中就沒(méi)有作為賠償?shù)囊蚬P(guān)系存在，如果確定賠償數(shù)額時(shí)再根據(jù)或考慮怠于履行職責(zé)行為對(duì)損害后果的發(fā)生起到什么樣“因”的作用，就是明顯不合理的。在沒(méi)有因果關(guān)系的前提下，再來(lái)根據(jù)或考慮因果關(guān)系因素，考慮國(guó)家機(jī)關(guān)的怠于履行職責(zé)行為與第三人的作為行為在造成損害后果的原因方面各自所占的比重和各自所起的作用等，不僅違背了不作為賠償責(zé)任的基本原理，而且，也會(huì)不合理的免除或極大的減輕國(guó)家賠償責(zé)任。司法解釋中所謂應(yīng)當(dāng)考慮該不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中“所起的作用”等因素，可能會(huì)發(fā)生這方面的歧義。把怠于履行職責(zé)“所起的作用”如果當(dāng)成造成損害的原因之一的作用來(lái)考慮，是不正確的；如果當(dāng)成不防止、不阻止、不消除、不減輕等損害后果的因素來(lái)考慮，才是符合怠于履行職責(zé)行為的特點(diǎn)。

其二，怠于履行職責(zé)這種“見(jiàn)死不救”的賠償責(zé)任，國(guó)家機(jī)關(guān)的主觀過(guò)錯(cuò)性質(zhì)和程度是一個(gè)非常重要的因素，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)成為確定賠償數(shù)額的一個(gè)重要根據(jù)。如果國(guó)家機(jī)關(guān)僅僅是有應(yīng)當(dāng)作為的義務(wù)或職責(zé)，而沒(méi)有作為的可能和條件等，或者是已經(jīng)作為但無(wú)法阻止損害后果的發(fā)生等，國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)此損害后果沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。但是，在不作為賠償責(zé)任中，國(guó)家機(jī)關(guān)不僅僅是應(yīng)當(dāng)作為，而且是可以作為、可能作為，在這種情況下仍然怠于履行職責(zé)，起過(guò)錯(cuò)是存在的，也是不可饒恕的。這種過(guò)錯(cuò)性質(zhì)和過(guò)錯(cuò)程度在確定國(guó)家承擔(dān)賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)作為重要的根據(jù)。例如，申請(qǐng)人反覆向國(guó)家機(jī)關(guān)提出保護(hù)申請(qǐng)，國(guó)家機(jī)關(guān)錯(cuò)過(guò)一次又一次的“機(jī)會(huì)”；損害正在發(fā)生和加劇時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)不予阻止；國(guó)家機(jī)關(guān)只要采取措施就能夠很容易的阻止損害或消除損害后果，但國(guó)家機(jī)關(guān)嚴(yán)重疏忽或漫不經(jīng)心；或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員與侵權(quán)人沆瀣一氣、互為溝通，拒不作為，等等。這些故意或過(guò)失的情形是嚴(yán)重的，具有明顯的不可饒恕性質(zhì)，在確定賠償數(shù)額時(shí)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)作為根據(jù)和重要的考慮因素。進(jìn)而言之，故意不作為的情形，必過(guò)失的情形，應(yīng)該更為嚴(yán)重和違反法律規(guī)定；出于貪贓枉法的動(dòng)機(jī)和為了謀取私利的目的而不作為，比起其他不作為，其性質(zhì)更為惡劣。在確定賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并考慮。遺憾的是，在《國(guó)家賠償法》的歸責(zé)原則和歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)中，過(guò)錯(cuò)并沒(méi)有作為歸責(zé)的原則或標(biāo)準(zhǔn)之一。這從根本上影響到了過(guò)錯(cuò)作為確定國(guó)家賠償數(shù)額的根據(jù)，這是我們需要重新設(shè)計(jì)和考慮的制度問(wèn)題。

其三，不怠于履行職責(zé)行為在侵權(quán)行為和損害后果發(fā)生發(fā)展過(guò)程中所處的階段。在侵權(quán)行為發(fā)生以前，國(guó)家機(jī)關(guān)的法定職責(zé)是預(yù)防，在侵權(quán)行為實(shí)施過(guò)程中，國(guó)家機(jī)關(guān)的法定職責(zé)是制止或阻止，在侵權(quán)行為實(shí)施完畢損害后果延續(xù)過(guò)程中，國(guó)家機(jī)關(guān)的法定職責(zé)是消除損害后果或者減輕損害后果，等等。怠于履行職責(zé)行為可以出現(xiàn)在侵權(quán)行為和損害后果的發(fā)生發(fā)展過(guò)程的不同階段，而這些不同階段的怠于履行職責(zé)，對(duì)于損害后果所起的作用又是不同的。一般來(lái)說(shuō)，前期的不預(yù)防和后期的不消除、不減輕，比起不制止或不阻止正在實(shí)施的侵權(quán)行為，對(duì)于損害后果所起的作用更小一些；同樣，在時(shí)間上越是接近侵權(quán)行為發(fā)生階段，怠于履行職責(zé)行為對(duì)損害后果所起的作用也就越大，反之亦然。

其四，預(yù)防、阻止、消除、減輕侵權(quán)行為和損害后果的可能因素，也是確定國(guó)家賠償數(shù)額的一個(gè)因素。如果說(shuō)，法定職責(zé)機(jī)關(guān)完全可以并且能夠預(yù)防、阻止、消除或減輕侵權(quán)行為的發(fā)生和損害后果的出現(xiàn)，甚至稍微采取一定的作為措施，就能夠達(dá)到保護(hù)個(gè)人權(quán)益的目的，而卻沒(méi)有采取措施。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，越是可為而不為，其主觀過(guò)錯(cuò)越是嚴(yán)重，對(duì)損害后果發(fā)生所起的作用越大，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償數(shù)額當(dāng)然應(yīng)當(dāng)更多。相反，如果預(yù)防、阻止、消除和減輕侵權(quán)行為發(fā)生和損害后果出現(xiàn)的可能越小，怠于履行職責(zé)行為對(duì)損害后果所起的作用也就越小，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償數(shù)額也就越少。如果即使國(guó)家機(jī)關(guān)即使采取措施，也無(wú)法預(yù)防、阻止、消除和減輕侵權(quán)行為的發(fā)生和損害后果的出現(xiàn)，這種情況下，就本因素而言，是不能讓國(guó)家承擔(dān)賠償數(shù)額的。

其五，實(shí)施作為行為侵權(quán)人的賠償能力也是確定國(guó)家賠償數(shù)額的一個(gè)參考因素。雖然在責(zé)任的確定上，完全是根據(jù)事實(shí)和法律規(guī)定，但是，確定賠償數(shù)額的根本，是為了解決受害人的損失彌補(bǔ)問(wèn)題。事實(shí)上和法律上職責(zé)的大小，當(dāng)然是確定各自賠償數(shù)額的一個(gè)重要因素，但是，完全按照職責(zé)大小來(lái)確定賠償數(shù)額，并不完全符合彌補(bǔ)受害人損失的這個(gè)目標(biāo)和價(jià)值取向。我認(rèn)為，彌補(bǔ)受害人損失和充分保護(hù)受害人利益，是包括國(guó)家賠償在內(nèi)的所有賠償責(zé)任制度的一個(gè)根本宗旨。在共同侵權(quán)的情況下，雖然各侵權(quán)行為人各自的責(zé)任和過(guò)錯(cuò)之分，但是法律仍然堅(jiān)持以保護(hù)受害人權(quán)益為主要宗旨，規(guī)定了受害人可以向其中任何一個(gè)共同侵權(quán)行為人申請(qǐng)賠償?shù)闹贫?。同理，在確定國(guó)家賠償?shù)臄?shù)額問(wèn)題上，讓彌補(bǔ)受害人損失的價(jià)值目標(biāo)適當(dāng)“修正”責(zé)任大小確定賠償數(shù)額的價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是合情合理的。否則，理論上的固執(zhí)會(huì)導(dǎo)致受害人損失得不到彌補(bǔ)的不利后果。