導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)治道變革研討論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】古往今來(lái)治水在中國(guó)都是極為重要的公共事務(wù)。中國(guó)古代的治水，大體有三件事情最為重要：防洪、農(nóng)業(yè)灌溉和漕運(yùn)。當(dāng)代中國(guó)的治水包含的內(nèi)容包含了越來(lái)越多的方面，干旱缺水、水污染和水生態(tài)惡化成為治水面臨的全新問(wèn)題。中國(guó)目前面臨著復(fù)雜而嚴(yán)峻的水危機(jī)態(tài)勢(shì)，水問(wèn)題已經(jīng)從區(qū)域性問(wèn)題發(fā)展成為流域性和全局性問(wèn)題，從單一問(wèn)題演變成為復(fù)合性問(wèn)題，且每一個(gè)問(wèn)題均呈現(xiàn)高度的復(fù)雜性。特別是大規(guī)模的水短缺、水污染和水生態(tài)問(wèn)題，已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)成多重挑戰(zhàn)，其嚴(yán)重性已經(jīng)不亞于洪澇災(zāi)害。如何保障水資源安全、水環(huán)境安全和水生態(tài)安全，已經(jīng)成為本世紀(jì)中國(guó)最重要的治理問(wèn)題之一。當(dāng)代中國(guó)水危機(jī)的實(shí)質(zhì)是治理危機(jī)，是治水體制長(zhǎng)期滯后于治水需求的累積結(jié)果。水危機(jī)的根本出路在于治水模式的變革和轉(zhuǎn)型。政府部門(mén)已經(jīng)加快了治水變革的探索，提出了從工程水利向可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，把解決水資源短缺和水污染放到突出地位。新的治水思路可以概括為三個(gè)方面：（1）新的治水理念：人與自然和諧共處；（2）新的管理體制：統(tǒng)一管理水資源；（3）新的治水手段：水權(quán)和水市場(chǎng)。新的治水思路用于指導(dǎo)新的治水實(shí)踐，在過(guò)去八年中已取得顯著成效，體現(xiàn)在構(gòu)筑長(zhǎng)江防洪體系、緩解黃河斷流、規(guī)劃南水北調(diào)、實(shí)施新水法、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)、維護(hù)河流健康生命等一系列事件之中，標(biāo)志著中國(guó)的治水變革已經(jīng)從理論走向現(xiàn)實(shí)。盡管中國(guó)的治水變革已經(jīng)取得了可喜進(jìn)展，但是嚴(yán)峻的水危機(jī)態(tài)勢(shì)、獨(dú)特的國(guó)情條件、以及轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)背景，決定了中國(guó)治水轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性。中國(guó)治水的轉(zhuǎn)型核心是治理模式的轉(zhuǎn)型，要以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處為理念，以建設(shè)節(jié)水防污型社會(huì)為目標(biāo)，從以"控制"為主的傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)向以"良治"（goodgovernance）為導(dǎo)向的現(xiàn)代治理模式，建立新型的水治理結(jié)構(gòu)和治理體制。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建立適合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代水治理模式，根本上是要正確處理水管理中的政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。在政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，努力轉(zhuǎn)變政府職能，大力增強(qiáng)市場(chǎng)的作用，積極擴(kuò)大社會(huì)的參與。通過(guò)大規(guī)模的制度變遷和制度建設(shè)，建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)互補(bǔ)互動(dòng)的新型治理結(jié)構(gòu)。

一、治水在中國(guó)的特殊地位

中國(guó)是一個(gè)治水大國(guó)，治水的歷史可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。傳說(shuō)中的大禹以來(lái)的歷史，也是中華民族長(zhǎng)期與水旱災(zāi)害斗爭(zhēng)的歷史。治水在中國(guó)有大規(guī)模的性質(zhì)，對(duì)于中國(guó)文明的延續(xù)和發(fā)展具有極為特殊的意義。早在春秋時(shí)代的管子已經(jīng)提出，善為國(guó)者必先除水旱之害。治水是立國(guó)之本，治水的好壞，直接關(guān)系王朝運(yùn)祚。我國(guó)歷史上出現(xiàn)的一些"盛世"局面，無(wú)不得利于統(tǒng)治者對(duì)水利的重視，得利于水利建設(shè)及其成就。水利興而天下定，天下定而民心穩(wěn)，人心穩(wěn)即有生產(chǎn)積極性，社會(huì)有糧則百業(yè)興，整個(gè)社會(huì)必然繁榮昌盛，外敵不敢入侵，天下太平。相反，忽視水利，工程長(zhǎng)期荒廢，嚴(yán)重的水旱災(zāi)害之后，經(jīng)濟(jì)凋敝，民不聊生，災(zāi)逼民反，揭竿而起，即使沒(méi)有外敵入侵，也釀成天下大亂，以至改朝換代。除水害，興水利，歷來(lái)是興國(guó)安邦的大事。

治水在中國(guó)占有如此重要的地位，是由中國(guó)的國(guó)情決定的。受地形和季風(fēng)氣候的影響，中國(guó)降雨的時(shí)空變異性甚大，大部分地區(qū)最大四個(gè)月的降雨量約占全年降雨總量的70%，造成水資源的時(shí)空分布極不均勻。北方水資源貧乏，長(zhǎng)江以北水系流域面積占全國(guó)國(guó)土總面積的64%，水資源量卻只占全國(guó)的19%。河川徑流的年際、年內(nèi)分配極不均衡。年際之間最大與最小年徑流的比值，北方河流可達(dá)到10倍以上。年內(nèi)分配主要集中在汛期，汛期徑流量占年徑流量的比重，在華北平原等地區(qū)的部分河流達(dá)80%以上。水資源年際變化之大、年內(nèi)分配之集中，以及豐、枯水年變異之無(wú)常，使中國(guó)水資源自然條件之復(fù)雜，為世界罕有，決定了中國(guó)水旱災(zāi)害的頻繁發(fā)生。據(jù)史書(shū)記載，公元前206－1949年的2155年間，中國(guó)發(fā)生較大洪水災(zāi)害1092次，較大的旱災(zāi)1056次，水害災(zāi)害幾乎每年發(fā)生。

中國(guó)古代的治水，大體有三件事情最為重要：防洪、農(nóng)業(yè)灌溉和漕運(yùn)。歷史上，治水的首要任務(wù)是抵御水旱災(zāi)害。中國(guó)素有"三歲一饑、六歲一衰、十二歲一荒"之說(shuō)，歷史上自然災(zāi)害的發(fā)生頻率和強(qiáng)度居世界首位，其中水旱災(zāi)害最為突出。從公元前180年至1949年，旱災(zāi)、洪澇災(zāi)、地震和海洋災(zāi)害的發(fā)生頻率占同期全部自然災(zāi)害發(fā)生頻數(shù)的90%，其中旱災(zāi)和洪澇災(zāi)造成的死亡人數(shù)是全部災(zāi)害死亡人數(shù)的51%，平均每年死亡14210人和1863人，相應(yīng)造成的經(jīng)濟(jì)損失十分巨大，難以估算。為抵御水旱災(zāi)害的水利工程建設(shè)，在中國(guó)具有大規(guī)模和經(jīng)常的性質(zhì)。古代社會(huì)為保障大江大河的防洪安全，特別是黃河下游堤防的安全，國(guó)家要投入極大的人力、物力和財(cái)力用于堤防的建設(shè)和維護(hù)。為了減輕干旱的侵襲，中國(guó)的農(nóng)業(yè)高度依賴引水灌溉，發(fā)展的灌溉工程遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于西方國(guó)家。1400年和1820年中國(guó)的灌溉面積大約占耕地面積的30%，而1850年的印度這一比例只有3.5%?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家像中國(guó)那樣投入大量的資金和動(dòng)員大量的勞動(dòng)力進(jìn)行大規(guī)模的水利設(shè)施建設(shè)。水運(yùn)在古代治水史上也占據(jù)重要地位。水運(yùn)之中，以聯(lián)結(jié)中國(guó)南北交通的漕運(yùn)作為重要。隋唐時(shí)期開(kāi)鑿的京杭大運(yùn)河工程，從錢(qián)塘江連接長(zhǎng)江、淮河、黃河、海河五大水系，是中國(guó)歷史上溝通南北的一條大動(dòng)脈，是我國(guó)北方始終能保持政治文化中心的一條生命線。漕運(yùn)歷史綿延近千年，直到清朝末期，隨著陸上交通和海運(yùn)的發(fā)展，漕運(yùn)才最終退出歷史舞臺(tái)。

建國(guó)之后，抵御水旱災(zāi)害仍然是治水的主體內(nèi)容。對(duì)1949－2000年水旱災(zāi)害的統(tǒng)計(jì)表明，無(wú)論是受災(zāi)面積、成災(zāi)面積還是成災(zāi)率，從50年代到90年代均呈上升趨勢(shì)，水旱災(zāi)害造成的損失巨大，建國(guó)之后平均每年全國(guó)農(nóng)田受旱面積3億畝，減產(chǎn)糧食數(shù)百億公斤，約占?xì)庀鬄?zāi)害造成的糧食減產(chǎn)總量的50%；七大江河流域平均3年發(fā)生一次洪水，每年平均受災(zāi)1.1億畝，糧食減產(chǎn)約占總減產(chǎn)量的27.6%，經(jīng)濟(jì)損失上百億至數(shù)百億元。1991年的淮河大水和1998年的三江大水造成了重大經(jīng)濟(jì)損失和強(qiáng)烈的社會(huì)沖擊。為了抵御洪澇災(zāi)害，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代通過(guò)群眾運(yùn)動(dòng)方式大興水利，以很低的成本整治了大江大河，修建水庫(kù)8萬(wàn)多座，堤防20萬(wàn)多公里，保障了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的用水需求。黃河更是歲歲安瀾，取得了前無(wú)古人的治水成就。灌溉事業(yè)也得到空前發(fā)展，灌溉面積從1952年的19960萬(wàn)公頃增長(zhǎng)到2000年的53851萬(wàn)公頃，灌溉面積占總耕地面積比重從18.5%增長(zhǎng)到51.8%（1995年），而同期印度為29.5%，美國(guó)11.4%，俄羅斯僅4%。"善為國(guó)者必先除水旱之害"，春秋時(shí)代管子的這句古訓(xùn)至今仍然適用。

當(dāng)代中國(guó)的治水包含的內(nèi)容已經(jīng)非常豐富，涵蓋了越來(lái)越多的方面。除了防洪和灌溉，還包含了水利發(fā)電、除澇治堿、水土保持、城鎮(zhèn)供水、人畜飲水等內(nèi)容，特別是隨著人口增加和城鎮(zhèn)化發(fā)展，缺水問(wèn)題更加突出，城鎮(zhèn)供水的重要性不斷上升。中國(guó)已經(jīng)成為世界上污水排放量最大的國(guó)家，目前每年排放的有機(jī)水污染物是美國(guó)、日本和印度三國(guó)的總和。水體污染日益嚴(yán)重，加劇了水資源短缺，并直接威脅人民身體健康，水污染治理成為新的治水內(nèi)容，與洪澇災(zāi)害和干旱缺水的治理同等重要。21世紀(jì)初期，部分流域水生態(tài)環(huán)境修復(fù)的工作逐步提到議事日程，目前塔里木河、黑河和黃河已經(jīng)開(kāi)展了為生態(tài)目的的水資源調(diào)度工作，海河流域的水生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作已經(jīng)啟動(dòng)。

在中國(guó)漫長(zhǎng)的歷史中，歷代統(tǒng)治者雖然有治水的政治意愿，但受制于技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件和治理能力，都沒(méi)有能夠?qū)崿F(xiàn)水問(wèn)題的"大治"。根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，唐朝貞觀之治23年，黃河有8個(gè)年份決溢；清代康乾之治134年，黃河有47個(gè)年份決溢，說(shuō)明即使在古代最為繁榮的時(shí)期，仍然沒(méi)有足夠的能力抗御黃河洪水。新中國(guó)成立50多年來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不但有效遏制了水旱災(zāi)害的威脅，成功保障了黃河的洪水安全，而且以占全球6%的可更新水資源，支撐了占全球22%人口的溫飽和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在取得前所未有成績(jī)的同時(shí)，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的治水內(nèi)容發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了水資源短缺和水污染等新問(wèn)題。與歷代王朝相比，新時(shí)期的治水已經(jīng)被賦予了全新的含義，對(duì)國(guó)家治理提出了新的挑戰(zhàn)。

二、轉(zhuǎn)型期中國(guó)水危機(jī)的挑戰(zhàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)正處于前所未有的社會(huì)變革和飛速發(fā)展的過(guò)程中。經(jīng)濟(jì)總量快速增長(zhǎng)，綜合國(guó)力迅速提升，人民生活大為改善，總體上開(kāi)始進(jìn)入小康。與此同時(shí)，在急劇推進(jìn)的城市化和工業(yè)化過(guò)程中，造成人口與資源矛盾的空前尖銳，產(chǎn)生了大規(guī)模的生態(tài)破壞和十分嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，形成了中國(guó)歷史上最大規(guī)模的"資源危機(jī)"和"生態(tài)赤字"。在此發(fā)展背景下，中國(guó)的水問(wèn)題日趨突出，水資源整體態(tài)勢(shì)異常嚴(yán)峻和復(fù)雜，表現(xiàn)為多重相互交織的危機(jī)和挑戰(zhàn)。

洪澇災(zāi)害的威脅依然長(zhǎng)期存在。經(jīng)過(guò)50余年大規(guī)模的水利建設(shè)，中國(guó)的主要江河初步形成了堤防、水庫(kù)和蓄滯洪區(qū)等工程組成的防洪工程體系，一些洪澇災(zāi)害頻繁的中小河流也得到不同程度的治理，常遇洪水已初步得到控制。但目前多數(shù)江河防洪工程體系標(biāo)準(zhǔn)不高，大江大河的防洪標(biāo)準(zhǔn)僅能抵御20－50年一遇的洪水，抗御較大洪水的能力依然不足。1998年長(zhǎng)江流域特大洪水之后，國(guó)家對(duì)防洪投入的力度非常大，防洪設(shè)施整體上的改善很，但由于經(jīng)濟(jì)密度的增加及洪泛區(qū)缺乏有效的綜合管理等原因，洪水造成的損失也在同步加大，平均每年損失在100億美元以上。

水資源短缺日趨突出。中國(guó)目前人均水資源量?jī)H2200立方米，不足世界人均占有量的1/4，只是美國(guó)的1/5、俄國(guó)的1/7，加拿大的1/50。目前我國(guó)有18個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）人均水資源量低于聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)審議的人均占有水資源量2000立方米的標(biāo)準(zhǔn)，其中有10個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人均低于1000立方米的最低限。海河、淮河和黃河流域的人均水資源占有量?jī)H有350－750立方米，屬嚴(yán)重缺水地區(qū)，并由于水污染和水土流失使情況更為惡化。目前全國(guó)669座城市中有400多座供水不足，110座嚴(yán)重缺水，年缺水量60億立方米，影響工業(yè)產(chǎn)值2000多億元。農(nóng)業(yè)年缺水量達(dá)300億立方米，近9億農(nóng)民中大多缺少水衛(wèi)生設(shè)施。干旱缺水成為中國(guó)尤其是北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素。

水體污染危害嚴(yán)重。全國(guó)有近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染。北方河流有水皆污，南方河流由于污染守著河流無(wú)水喝的情形頻頻發(fā)生。近海海域局部污染加重，赤潮發(fā)生面積逐年增加。地下水污染問(wèn)題日益突出，90%城市地下水不同程度地遭受有機(jī)和無(wú)機(jī)有毒有害污染物的污染，目前已經(jīng)呈現(xiàn)由點(diǎn)向面的擴(kuò)展趨勢(shì)。資源型缺水與水質(zhì)型缺水并存，已經(jīng)危及到人民群眾的身體健康和生產(chǎn)生活，全國(guó)目前有3億多人無(wú)法獲取安全飲用水。水污染事故頻繁發(fā)生，2004年的沱江污染事故，2005年接連不斷發(fā)生松花江污染事件、廣東北江污染事件、湖南資江污染事件等，表明水環(huán)境危機(jī)已經(jīng)敲響了警鐘。總體看來(lái)，水環(huán)境惡化趨勢(shì)仍在繼續(xù)發(fā)展，治理污染的速度趕不上污染增加的速度，污染負(fù)荷早已超過(guò)水環(huán)境容量。據(jù)國(guó)家環(huán)?？偩?、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的綠色GDP核算成果，保守估計(jì)2004年因水污染導(dǎo)致的環(huán)境損失達(dá)2862.8億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的1.7％。

水土流失形勢(shì)嚴(yán)峻。中國(guó)是世界上水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家之一，全國(guó)共有水土流失面積356萬(wàn)平方公里，占國(guó)土總面積的37％，需治理的面積有200多萬(wàn)平方公里區(qū)。水土流失治理趕不上破壞，局部有改善，總體在擴(kuò)大。目前，中國(guó)約有1/3的耕地受到水土流失的危害，其中尤以長(zhǎng)江上游、黃河中游、東北黑土地和珠江流域石漠化地區(qū)危害最為嚴(yán)重。導(dǎo)致水土流失既有自然的原因，更是人類不合理的耕作方式和開(kāi)發(fā)建設(shè)導(dǎo)致的植被破壞。

水生態(tài)迅速惡化。我國(guó)西北、華北和中部廣大地區(qū)因水資源短缺造成水生態(tài)失衡，引發(fā)江河斷流、湖泊萎縮、濕地干涸、地面沉降、海水入侵、土壤沙化、森林草原退化導(dǎo)致土地荒漠化等一系列生態(tài)問(wèn)題。華北地區(qū)因地下水超采而形成了約3萬(wàn)～5萬(wàn)平方公里的漏斗區(qū)。國(guó)際公認(rèn)的流域水資源利用率警戒線為30％～40％，而我國(guó)大部分河流的水資源利用率均已經(jīng)超過(guò)該警戒線，如淮河為60％、遼河65％、黃河62％、海河高達(dá)90％。黃河、淮河、海河三大流域目前都已處于"不堪重負(fù)"的狀態(tài)。河流系統(tǒng)在眾多的水利工程的雕刻下，不斷渠道化、破碎化，造成洪水調(diào)蓄能力、污染物凈化能力、水生生物的生產(chǎn)能力等不斷下降。水資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，使眾多珍稀的水生生物數(shù)量銳減，如長(zhǎng)江流域的白鱀豚、江豚、鰣魚(yú)、胭脂魚(yú)、銀魚(yú)等。城鎮(zhèn)水生態(tài)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。大多數(shù)城鎮(zhèn)因工業(yè)、生活污水排放和農(nóng)業(yè)面污染超過(guò)了當(dāng)?shù)厮瞪鷳B(tài)自我修復(fù)的臨界點(diǎn)，不僅引發(fā)了大量水生物種的消失，而且導(dǎo)致藍(lán)藻爆發(fā)使水質(zhì)不斷惡化。城鎮(zhèn)水系的生態(tài)一旦步入惡性循環(huán)之后，要恢復(fù)昔日的水生態(tài)的代價(jià)就十分高昂。

總的來(lái)看，當(dāng)代中國(guó)面臨的水問(wèn)題，相對(duì)于以前已經(jīng)發(fā)生巨大變化，已經(jīng)從區(qū)域性問(wèn)題發(fā)展成為流域性和全局性問(wèn)題，已經(jīng)從單一問(wèn)題演變成為復(fù)合性問(wèn)題，且每一個(gè)問(wèn)題均呈現(xiàn)高度的復(fù)雜性。特別是大規(guī)模的水短缺、水污染和水生態(tài)問(wèn)題，已經(jīng)成為十分突出的問(wèn)題，其嚴(yán)重性已經(jīng)不亞于洪澇災(zāi)害，水問(wèn)題已經(jīng)隨著社會(huì)的變遷而轉(zhuǎn)型。美國(guó)蘭德公司提出影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可持續(xù)性的八大因素之一就是缺水和污染，它們對(duì)增長(zhǎng)率的負(fù)面影響達(dá)到1.0-2.0%，高于能源價(jià)格上漲和外商投資下降的影響?？梢哉f(shuō)，中國(guó)正在以最稀缺的水資源和最脆弱的水生態(tài)環(huán)境，支撐著歷史上最大規(guī)模的人口，負(fù)擔(dān)歷史上最大規(guī)模的人類活動(dòng)，同時(shí)使我們面臨著歷史上非常嚴(yán)峻的水危機(jī)，不僅對(duì)當(dāng)代的人民健康和生活構(gòu)成威脅，而且直接危及子孫后代的生存條件。

展望未來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，水資源不安全、水環(huán)境不安全和水生態(tài)不安全還會(huì)越來(lái)越來(lái)越突出，有可能演化為未來(lái)幾十年中華民族生存與發(fā)展的主要危機(jī)之一。本世紀(jì)上半葉，持續(xù)增長(zhǎng)的人口壓力和龐大的人口規(guī)模，將使水資源短缺的基本矛盾更加突出。到2030年左右，我國(guó)人均水資源量將從目前的2200立方米下降到1700立方米左右，接近國(guó)際公認(rèn)的警戒線，而國(guó)民經(jīng)濟(jì)需水總量還將增加1400億立方米，主要是工業(yè)用水和城市生活用水的增長(zhǎng)；廢污水排放量也將相應(yīng)大幅增加，從1997年的584億噸，增加到2030年的850億－1060億噸。缺水將導(dǎo)致生產(chǎn)、生活用水更多擠占生態(tài)用水，加之污水排放量的進(jìn)一步增長(zhǎng)，將使本來(lái)脆弱的水生態(tài)環(huán)境趨向更加惡化。

可以預(yù)見(jiàn)，中國(guó)在未來(lái)十幾年建設(shè)全面小康社會(huì)的進(jìn)程中，以及未來(lái)幾十年邁向中等收入國(guó)家的道路上，水問(wèn)題將成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最大資源瓶頸，同時(shí)水問(wèn)題將對(duì)中國(guó)的人類發(fā)展構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)，水危機(jī)將始終是國(guó)家安全的心腹之患。如何保障水安全，特別是水資源安全、水環(huán)境安全和水生態(tài)安全，以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為本世紀(jì)中國(guó)最重要的治理問(wèn)題之一。

三、當(dāng)代中國(guó)的治水轉(zhuǎn)型

水危機(jī)表面看似資源危機(jī)，實(shí)質(zhì)是治理危機(jī)，是治水體制長(zhǎng)期滯后于治水需求的累積結(jié)果。水的有效分配和利用，需要一個(gè)健全的管理體系，這需要國(guó)家為之付出很高的管理成本，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)一步提高了這一成本。由于轉(zhuǎn)型期國(guó)家難以持續(xù)大規(guī)模供給有效的管理制度，管理成本付出嚴(yán)重不足，也就是實(shí)踐中大范圍的"制度缺位"，由此導(dǎo)致水的開(kāi)發(fā)利用在很多情況下缺少制度約束，處于自由放任狀態(tài)，導(dǎo)致諸如上下游水沖突、生態(tài)水超采、水浪費(fèi)和低效率利用等結(jié)果，這些后果的累積和疊加就是所謂的"水危機(jī)"。因此，水危機(jī)的根源是治水體制長(zhǎng)期不能適應(yīng)變化的社會(huì)條件，觀念因襲陳舊，政策調(diào)整緩慢，制度建設(shè)滯后，治理能力低下，難以適應(yīng)日益復(fù)雜的治水環(huán)境。水危機(jī)的根本出路在于水資源的治道變革，必須尋求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、全球化和信息化條件下的新型治水模式，水治理模式必須轉(zhuǎn)型。

從20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，在尋求復(fù)雜水問(wèn)題的解決對(duì)策的過(guò)程中，特別是長(zhǎng)江洪水、黃河斷流、南水北調(diào)實(shí)施方案的醞釀等治水實(shí)踐的推動(dòng)之下，政府部門(mén)有意識(shí)加快了水治理變革，提出了從工程水利向資源水利，從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，在繼續(xù)做好防洪抗旱、防災(zāi)減災(zāi)的同時(shí)，把解決水資源短缺和水污染放到重要的地位，以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這一新的治水思路可以概括為三個(gè)方面：（1）新的治水理念：人與自然和諧相處；（2）新的管理體制：統(tǒng)一管理水資源；（3）新的治水手段：水權(quán)和水市場(chǎng)。

第一，治水理念的轉(zhuǎn)變。在反思傳統(tǒng)治水思路的基礎(chǔ)上，提出了新的治水理念：水是基礎(chǔ)性的自然資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，在治水中要堅(jiān)持按自然規(guī)律辦事，從人類向大自然無(wú)節(jié)制地索取轉(zhuǎn)變?yōu)槿伺c自然的和諧共處；在防止水對(duì)人的侵害的同時(shí)，特別注意防止人對(duì)水的侵害；從重點(diǎn)對(duì)水資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用、治理轉(zhuǎn)變?yōu)樵趯?duì)水資源開(kāi)發(fā)、利用和治理的同時(shí)，要特別強(qiáng)調(diào)對(duì)水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)；重視生態(tài)與水的密切關(guān)系，把生態(tài)用水提到重要議程，防止水資源枯竭對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞；從重視水利工程建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樵谥匾暪こ探ㄔO(shè)的同時(shí)，要特別重視非工程措施，并強(qiáng)調(diào)科學(xué)管理；從以需定供轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨┒ㄐ?，按水資源狀況確定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局和規(guī)劃。

第二，管理體制的探索。新的治水思路深刻認(rèn)識(shí)到：水以流域?yàn)閱卧?，地表水和地下水相互轉(zhuǎn)化，上下游、左右岸、干支流之間的開(kāi)發(fā)利用相互影響，水量與水質(zhì)相互依存，水的開(kāi)發(fā)利用，包括防洪、治澇、蓄水、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及中水回用等各環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，要科學(xué)合理配置水資源，必須對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)籌兼顧、綜合治理。傳統(tǒng)水管理體制的最大弊端是"多龍治水"，新的治水思路提出，要堅(jiān)持推進(jìn)流域水資源統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度，積極探索城鄉(xiāng)地表水與地下水、水量與水質(zhì)統(tǒng)一管理，逐步實(shí)現(xiàn)流域的統(tǒng)一管理和區(qū)域水務(wù)一體化管理。

第三，治水手段的創(chuàng)新。新的治水思路認(rèn)為：水是商品，是戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要堅(jiān)持按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，實(shí)行政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的拉動(dòng)作用，積極探索建立水權(quán)制度和水權(quán)交易市場(chǎng)，推進(jìn)水利投融資體制改革和水價(jià)機(jī)制改革，促進(jìn)水資源的節(jié)約利用、優(yōu)化配置和有效保護(hù)。新的治水思路還非常重視法律手段和技術(shù)進(jìn)步的作用，提出要完善水法規(guī)體系、堅(jiān)持依法治水，重視水利信息化建設(shè)，以水利信息化帶動(dòng)和促進(jìn)水利現(xiàn)代化。

新的治水思路在治水實(shí)踐中不斷豐富，并用于指導(dǎo)新的治水實(shí)踐，已經(jīng)取得初步成效，以下幾例是治水新思路指導(dǎo)下的最新治水實(shí)踐，這些事件標(biāo)志著中國(guó)的水治道變革已經(jīng)從理論走向現(xiàn)實(shí)。

第一，構(gòu)筑江河防洪體系。1998年的長(zhǎng)江大洪水促使防洪思路的轉(zhuǎn)變，從無(wú)序、無(wú)節(jié)制的人與水爭(zhēng)地，轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?、可持續(xù)的人與洪水和諧。從1998年開(kāi)始，中國(guó)政府累計(jì)投資數(shù)百億元開(kāi)展了大規(guī)模的長(zhǎng)江綜合防洪體系建設(shè)，退田還江還湖就近移民242萬(wàn)人，恢復(fù)水面2900平方公里，增加蓄洪容積130億立方米。這是中國(guó)歷史上千百年以來(lái)第一次從圍湖造地、人水爭(zhēng)地，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)地大規(guī)模退田還湖，給洪水以出路。2002年，長(zhǎng)江流域中游及洞庭湖區(qū)發(fā)生較大洪水，江湖安瀾無(wú)恙。

第二，緩解黃河斷流。黃河在上個(gè)世紀(jì)90年代連年斷流，最嚴(yán)重的1997年斷流時(shí)間長(zhǎng)達(dá)226天。從1999年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院授權(quán)黃河水利委員會(huì)對(duì)黃河實(shí)施了全流域水資源合理配置和統(tǒng)一調(diào)度。黃河水利委員會(huì)綜合運(yùn)用了多種手段，強(qiáng)化了水量統(tǒng)一調(diào)度管理，有效落實(shí)了1987年國(guó)務(wù)院頒布的黃河分水方案，實(shí)現(xiàn)了流域各省區(qū)有序引水和規(guī)范用水。迄今已連續(xù)七年黃河在來(lái)水偏枯情況下不斷流，不僅保障了沿黃城鄉(xiāng)居民的生活和生產(chǎn)用水，而且使下游河道和河口的生態(tài)得到初步改善。

第三，南水北調(diào)工程的規(guī)劃。南水北調(diào)工程是促進(jìn)中國(guó)水資源優(yōu)化配置的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是緩解北方水資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化的戰(zhàn)略舉措。按照"先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水"的原則，中國(guó)政府對(duì)工程所涉及的問(wèn)題進(jìn)行了全面、深入、科學(xué)的論證，形成了南水北調(diào)工程總體規(guī)劃。為了保證工程發(fā)揮預(yù)期的效益，規(guī)劃引入了"水權(quán)、水價(jià)和水市場(chǎng)"的新機(jī)制，工程將按照"國(guó)家宏觀調(diào)控、公司市場(chǎng)運(yùn)作、用水戶參與管理"的新體制進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理。目前，南水北調(diào)工程已正式開(kāi)工建設(shè)。

第四，頒行新水法。從2002年10月1日起，中國(guó)開(kāi)始施行修訂后的《中華人民共和國(guó)水法》。新水法吸收了治水的新經(jīng)驗(yàn)和新理念，將近年來(lái)探索提出的治水方針、思路和目標(biāo)通過(guò)法律的形式確定下來(lái)。新水法與原水法相比有以下特點(diǎn)：（1）按照流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的原則改革水管理體制，強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理，確立了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位；（2）把節(jié)約用水、提高用水效率放在突出位置，按照總量控制與定額管理相結(jié)合的原則，以實(shí)施取水許可制度和水資源有償使用制度為重點(diǎn)加強(qiáng)用水管理；（3）加強(qiáng)水資源的宏觀管理，明確了水資源規(guī)劃的法律地位，規(guī)定了一系列加強(qiáng)水資源配置管理的法律制度；（4）重視水資源與人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系協(xié)調(diào)，重視了在水資源開(kāi)發(fā)、利用中對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

第五，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。2000年，"十五"計(jì)劃綱要將"建立節(jié)水型社會(huì)"正式作為國(guó)策。為了探索節(jié)水型社會(huì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2002年水利部選擇甘肅張掖、遼寧大連、四川綿陽(yáng)等地區(qū)進(jìn)行節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)，已經(jīng)開(kāi)展了卓有成效的工作，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。其中張掖市是我國(guó)首次開(kāi)展的區(qū)域性綜合節(jié)水示范項(xiàng)目，通過(guò)明晰水權(quán)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在連續(xù)數(shù)年大幅度削減用水量完成黑河分水任務(wù)的情況下，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展，并使黑河的下游生態(tài)得到明顯改善。2004年，水利部開(kāi)始將節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣。新近完成的《全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃綱要》，確立了未來(lái)十五年節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的國(guó)家目標(biāo)。建設(shè)節(jié)水型社會(huì)已經(jīng)成為政府的優(yōu)先行動(dòng)和全社會(huì)的共識(shí)。

第六，維護(hù)河流生命健康。面對(duì)困擾中國(guó)河流的諸多生態(tài)問(wèn)題，水利部、流域機(jī)構(gòu)、研究團(tuán)體、民間人士提出了將河流健康作為實(shí)現(xiàn)水資源和流域管理的目標(biāo)。2005年，首屆"長(zhǎng)江論壇"通過(guò)了《保護(hù)與發(fā)展--長(zhǎng)江宣言》，第二屆"黃河國(guó)際論壇"發(fā)表了題為《維持河流健康生命》的宣言，這兩個(gè)宣言均強(qiáng)調(diào)河流是有生命的，人與河流唇齒相依，休戚與共，呼吁實(shí)現(xiàn)"人與自然和諧相處"。2005年，"重建江湖聯(lián)系、恢復(fù)生命之網(wǎng)"長(zhǎng)江項(xiàng)目已經(jīng)使天鵝洲長(zhǎng)江故道、武漢漲渡湖、洪湖、安慶白蕩湖等阻隔湖泊試行季節(jié)性開(kāi)閘通江，探索了為確保長(zhǎng)江的健康恢復(fù)阻隔湖泊與長(zhǎng)江的季節(jié)性生態(tài)與水文聯(lián)系。應(yīng)對(duì)新一輪的水電開(kāi)發(fā)熱潮，水利部及時(shí)提出在水利建設(shè)中將繼續(xù)高度重視生態(tài)問(wèn)題，把改善和修復(fù)生態(tài)作為水利工作的重要任務(wù)，保護(hù)河流的健康生命，認(rèn)真對(duì)待和科學(xué)處理水利工程對(duì)生態(tài)的影響問(wèn)題。2006年"十一五"規(guī)劃綱要中首次提出"在保護(hù)生態(tài)基礎(chǔ)上有序開(kāi)發(fā)水電"，凸顯了人與自然和諧相互的新治水理念。

上述理論探索和治水實(shí)踐表明，中國(guó)的治水已經(jīng)啟動(dòng)了一場(chǎng)意義深遠(yuǎn)的變革，它不僅是幾十年來(lái)中國(guó)從計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)條件下的治水轉(zhuǎn)型，也是幾千年來(lái)中國(guó)治水從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的深刻革命。這場(chǎng)變革是對(duì)中國(guó)新的水問(wèn)題挑戰(zhàn)的響應(yīng)，是以提高水資源的利用效率、優(yōu)化水資源配置、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用為目標(biāo)，以工程水利向資源水利轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處的新思路為指導(dǎo)，積極引入水權(quán)、水市場(chǎng)等新的治水手段，逐步建立流域統(tǒng)一管理和地域統(tǒng)一管理的新的水管理體制。

四、構(gòu)建新時(shí)期中國(guó)治水新模式

水危機(jī)是治水變革的契機(jī)。中國(guó)的治水變革已經(jīng)取得了可喜進(jìn)展，但是必須看到，嚴(yán)峻的水危機(jī)態(tài)勢(shì)、獨(dú)特的國(guó)情條件、以及轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)背景，決定了中國(guó)治水轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性。中國(guó)治水的轉(zhuǎn)型核心是治理模式的轉(zhuǎn)型，要以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處為理念，以建設(shè)節(jié)水防污型社會(huì)為目標(biāo)，從以"控制"為主的傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)向以"良治"（goodgovernance）為導(dǎo)向的現(xiàn)代治理模式，建立新型的水治理結(jié)構(gòu)和治理體制。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建立適合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代水治理模式，根本上是要正確處理水管理中的政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，建立三者鼎足而立和有機(jī)結(jié)合的水治理結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖1）。中國(guó)的國(guó)情決定了，在轉(zhuǎn)型期的水治理結(jié)構(gòu)中，政府仍然要發(fā)揮主導(dǎo)作用和基礎(chǔ)性作用；社會(huì)參與是政府調(diào)控下的有限參與，并在政府引導(dǎo)之下逐漸擴(kuò)大參與范圍，逐漸形成廣泛參與的格局。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，需要迅速擴(kuò)大市場(chǎng)在水資源配置和管理中的作用，但市場(chǎng)要在政府調(diào)控之下發(fā)揮作用。

政府在轉(zhuǎn)型期需要發(fā)揮主導(dǎo)作用。由于健全的水管理體系需要國(guó)家為之付出高昂的管理成本，在國(guó)家之外的力量（包括民間和市場(chǎng)的力量）成長(zhǎng)起來(lái)，并在一定程度上替代國(guó)家的作用之前，應(yīng)對(duì)水危機(jī)挑戰(zhàn)的根本出路，是國(guó)家大幅度增加管理成本支出，解決實(shí)踐中嚴(yán)重的"制度缺位"問(wèn)題，支付維持水管理體系必需的制度成本。這一策略的具體實(shí)施途徑，是由國(guó)家主導(dǎo)開(kāi)展大規(guī)模的制度建設(shè)，從工程建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向制度建設(shè)為中心。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的水管理，要求重塑政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府要從直接調(diào)配水資源轉(zhuǎn)向?qū)嵤┧畽?quán)管理調(diào)控水資源配置，從直接投資辦水利轉(zhuǎn)向大規(guī)模利用社會(huì)資本（包括民間資本和外資）辦水利，從直接辦水廠和污水處理廠轉(zhuǎn)向制定標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化監(jiān)管保障水安全，從全方位提供水利產(chǎn)品轉(zhuǎn)向?qū)Ｗ⒂谔峁┴毨丝诔运?、生態(tài)用水、灌區(qū)節(jié)水改造等公共物品。政府在水管理中要積極引入市場(chǎng)機(jī)制，解除水務(wù)市場(chǎng)的壟斷管制，促進(jìn)各類水市場(chǎng)的發(fā)育，包括取水權(quán)市場(chǎng)、供水市場(chǎng)、廢水處理市場(chǎng)和污水回用市場(chǎng)，特別是要全面開(kāi)放供水市場(chǎng)和污水處理市場(chǎng)，政府從直接行政管制轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，做好水市場(chǎng)的裁判員、服務(wù)員和信息員。我國(guó)水資源配置的市場(chǎng)化程度非常低下，主要制約因素是水權(quán)模糊和水價(jià)長(zhǎng)期偏低。促進(jìn)水資源配置市場(chǎng)化的戰(zhàn)略選擇，一是根據(jù)水權(quán)管理的思路明晰水權(quán)，二是根據(jù)"補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)"的原則建立合理的水價(jià)形成機(jī)制，三是打破壟斷、全面開(kāi)放水務(wù)市場(chǎng)。

新的歷史條件下的水管理，還要求重新審視國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系。要在水資源管理的各個(gè)層面和各個(gè)環(huán)節(jié)引入民主管理和廣泛參與。鼓勵(lì)各種用水者協(xié)會(huì)的建立，使其成為連接政府與公眾的組織橋梁，國(guó)家與社會(huì)達(dá)成共識(shí)的制度渠道。提高政策制定過(guò)程的開(kāi)放度和信息透明度，建立水相關(guān)利益團(tuán)體在政策制定和實(shí)施過(guò)程中的制度化表達(dá)機(jī)制和參與機(jī)制。建立水價(jià)聽(tīng)證會(huì)制度，形成水價(jià)管理的公共決策機(jī)制。建立地方之間分水和用水的民主協(xié)商制度，水管理部門(mén)之間的協(xié)作制度。充分發(fā)揮科技界在水管理中的技術(shù)支撐作用，擴(kuò)大科學(xué)家、技術(shù)專家和社會(huì)科學(xué)家在決策制定中的發(fā)言權(quán)和參與權(quán)。建立強(qiáng)制性的信息披露制度，及時(shí)、準(zhǔn)確和全面向全社會(huì)各種用水信息。

水治理模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是水公共部門(mén)的轉(zhuǎn)型，水管理體制的改革歸根到底是水公共機(jī)構(gòu)的改革，水公共部門(mén)要轉(zhuǎn)變職能，政企分開(kāi)，政社分開(kāi)，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，建立有效政府和市場(chǎng)友好政府。治水模式的轉(zhuǎn)型，要求水公共部門(mén)的運(yùn)作方式經(jīng)歷"四個(gè)轉(zhuǎn)變"。第一，從分割管理轉(zhuǎn)向統(tǒng)一管理。從對(duì)水量、水質(zhì)分割管理以及對(duì)水的供、用、排、回收再利用過(guò)程的部門(mén)分割管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T(mén)分工協(xié)作的綜合管理。第二，從工程建管轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。水公共部門(mén)要政企分開(kāi)、政社分開(kāi)，轉(zhuǎn)變政府職能，從主要興建、管理工程轉(zhuǎn)向提供公共物品和公共服務(wù)。第三，從排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)友好。要在經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域打破壟斷，全面開(kāi)放市場(chǎng)，建立利用市場(chǎng)促進(jìn)用水效率提高和社會(huì)資金投入的新機(jī)制。第四，從封閉決策轉(zhuǎn)向參與透明。要在水管理的各個(gè)環(huán)節(jié)全面貫徹公開(kāi)透明、廣泛參與和民主決策的原則。

中國(guó)的治水轉(zhuǎn)型剛剛開(kāi)始，大量的理論和實(shí)踐問(wèn)題有待在探索中解決。構(gòu)建面向新時(shí)期的治水模式，是一項(xiàng)前無(wú)古人的事業(yè)，國(guó)外可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)亦十分有限，其基本途徑是通過(guò)全方位、多方面的創(chuàng)新，包括觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，重點(diǎn)是解決制度缺位問(wèn)題，強(qiáng)化制度創(chuàng)新和制度建設(shè)。通過(guò)不懈的努力和創(chuàng)新，中國(guó)必將探索出符合國(guó)情和時(shí)代要求的治水模式，古老的治水社會(huì)將隨之煥發(fā)新的青春