導(dǎo)語：監(jiān)管體制論文：協(xié)商性監(jiān)管的挑戰(zhàn)與應(yīng)付一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：李沫工作單位：中南大學(xué)法學(xué)院

“協(xié)商制定規(guī)則是以合意為基礎(chǔ)的過程，通常由行政機(jī)關(guān)召集，利害關(guān)系人藉此可以就規(guī)則的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商?！雹唷皡f(xié)商行政立法旨在回應(yīng)對(duì)抗性規(guī)則制定過程的失敗，直接利害關(guān)系人就規(guī)則進(jìn)行協(xié)商，可以恢復(fù)規(guī)則制定的正當(dāng)性?！雹岬?，作為一種行政活動(dòng)方式，協(xié)商性監(jiān)管的內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)只限于制定監(jiān)管政策本身，政策制定后如何實(shí)施、在政策中設(shè)定的主體的權(quán)利義務(wù)如何實(shí)現(xiàn)也是這種行政活動(dòng)方式不可分割的一部分。因此，從程序上看，協(xié)商性監(jiān)管應(yīng)當(dāng)包括協(xié)商制定監(jiān)管政策和政策實(shí)施兩個(gè)階段；從實(shí)體內(nèi)容上看，監(jiān)管政策的制定主要是指監(jiān)管目標(biāo)的確定和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的應(yīng)然要素的明確，包括以契約方式明確主體的權(quán)利義務(wù)；監(jiān)管政策的實(shí)施則是監(jiān)管政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程，即通過契約方式或其他方式將主體的權(quán)利義務(wù)付諸實(shí)現(xiàn)。協(xié)商性監(jiān)管在性質(zhì)上類似于行政合同，但又不同于行政合同，比如，協(xié)商的結(jié)果可能是政府以行政許可的方式同意被監(jiān)管主體從事某一行為以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。從實(shí)踐來看，協(xié)商性監(jiān)管一般表現(xiàn)為監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的協(xié)商模式，例如，到1996年，約占荷蘭工業(yè)能源消費(fèi)90％的1000家公司參與了自愿協(xié)議。2000年，占荷蘭大部分耗能的工業(yè)部門，包括石油、鋼鐵、有色金屬、釀造、水泥、化工、玻璃、造紙、制糖業(yè)等，又與政府簽署了新的協(xié)議，以應(yīng)對(duì)國際形勢(shì)的新變化。2001年12月，荷蘭政府還針對(duì)中等規(guī)模的能源用戶與16個(gè)部門的520家企業(yè)簽署了新一輪的減排二氧化碳長期協(xié)議（LTA－2），協(xié)議期限為2001—2012年。⑩但是，協(xié)商性監(jiān)管也有監(jiān)管者與第三方組織模式。例如，1996年，德國高能耗行業(yè)和能源部門的14個(gè)工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)《全球變暖工業(yè)宣言》，自愿承諾到2005年在1990年基礎(chǔ)上降低能源消耗20％；法國政府與制鋁、玻璃、鋼鐵、水泥、石灰、橡膠等7個(gè)行業(yè)以及許多企業(yè)簽署了自愿協(xié)議，形成了企業(yè)承諾和行業(yè)承諾并存的格局?，仮灛嬘纱丝梢?，協(xié)商性監(jiān)管的主體范圍并不僅限于監(jiān)管者與被監(jiān)管者。從當(dāng)前各國行政管理的發(fā)展趨勢(shì)來看，“第三方組織”在公共行政管理中的作用越來越突出，據(jù)有學(xué)者分析，“近年來，公共行為使用的技術(shù)在世界范圍內(nèi)發(fā)生了革命性變化。這些變化主要表現(xiàn)為解決公共問題的新工具數(shù)量激增。更重要的是，這些廣泛應(yīng)用的新工具有一個(gè)共同特征：它們的運(yùn)作具有間接性，表現(xiàn)為由公共部門投資及授權(quán)的政策項(xiàng)目在執(zhí)行中通常廣泛地納入各種‘第三方’組織。”“第三方組織”的興起不僅在美國如此，“加拿大和歐洲大多數(shù)國家都如此，因此，將其稱為一種趨勢(shì)或者說潮流是不為過的。”為應(yīng)對(duì)第三方組織帶來挑戰(zhàn)，藥方就是推行“新政府治理”（thenewgovernance），其內(nèi)容之一就是———談判與磋商———這是為現(xiàn)已存在的第三方組織提供的實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的第三條道路（相對(duì)于命令控制與私有化道路）?，伂將炗纱丝梢?，談判與協(xié)商是同“第三方組織”天然聯(lián)系的一種監(jiān)管方式，即，“第三方組織”可以成為協(xié)商性監(jiān)管的主體，并且從趨勢(shì)來看，第三方組織將成為協(xié)商性監(jiān)管的主要主體。綜上，協(xié)商性監(jiān)管是指為了實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管目標(biāo)，監(jiān)管主體與被監(jiān)管主體或第三方組織在對(duì)話協(xié)商的基礎(chǔ)上，共同制定監(jiān)管政策和目標(biāo)，并圍繞目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以契約或其他形式明確各自權(quán)利義務(wù)且付諸實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管方式。

協(xié)商性監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)

（一）復(fù)雜化的委托關(guān)系在傳統(tǒng)命令控制性監(jiān)管模式下，監(jiān)管者與被監(jiān)管者并非委托關(guān)系，而在協(xié)商性監(jiān)管中，兩者之間的關(guān)系則構(gòu)成委托關(guān)系，即監(jiān)管者以契約形式委托被監(jiān)管者實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，這就帶來了通常說的委托問題，人并非總是按照委托人的意志行事。在第三方組織參與的情況下，委托問題將更加突出，因?yàn)槲墟湕l被加長，原來的監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的委托關(guān)系變?yōu)楸O(jiān)管者委托第三方組織、第三方組織再委托被監(jiān)管者之間的關(guān)系。對(duì)此，網(wǎng)絡(luò)理論給出了解釋，認(rèn)為即使人認(rèn)同委托人的目標(biāo)，委托人在協(xié)作關(guān)系中仍然難以實(shí)現(xiàn)其初衷。究其原因，是因?yàn)閺?fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系通常具有以下4個(gè)屬性：首先是多元性（pluriformity）———他們涉及各種各樣的組織和組織類型，其中許多組織并不具備充足的合作經(jīng)驗(yàn)，也不了解彼此的運(yùn)作方式；其次是自我參照性（self－referentiality）———通常各組織都有其自身的利益和參照，因此也是從自己的角度與需要參與到網(wǎng)絡(luò)之中；再次是不對(duì)稱的互相依賴性———同一網(wǎng)絡(luò)中的各方，包括州政府在內(nèi)，盡管互相依賴，但這種依賴關(guān)系并不完全平衡，即使各方追求同一目標(biāo)，他們?nèi)匀豢赡茈y以全面合作，因?yàn)樗鼈儗?duì)此目標(biāo)的需求程度不同、排序不同或時(shí)間安排不同；最后是動(dòng)態(tài)性———網(wǎng)絡(luò)即便在實(shí)施其愿景時(shí)，所有的因素也仍會(huì)隨時(shí)間的變化而發(fā)生變化?，伂崲灒ǘ?duì)傳統(tǒng)行政管理慣性的挑戰(zhàn)不論現(xiàn)在以權(quán)力—服從為主要特征的行政國家有多么強(qiáng)大，我們?nèi)圆荒芊裾J(rèn)一個(gè)事實(shí)：隨著民營化、服務(wù)外包、公眾參與的興起，以協(xié)商為主導(dǎo)的合作治理模式發(fā)展迅速，并已然成為一種潮流。合作治理試圖圍繞聯(lián)合解決問題與遠(yuǎn)離控制裁量權(quán)從而重新定位管制事業(yè)，回應(yīng)對(duì)規(guī)則制定之質(zhì)量、可行性與正當(dāng)性連篇累牘的批評(píng)?，仮灛巺f(xié)商性監(jiān)管這種合作治理模式的產(chǎn)生對(duì)習(xí)慣于傳統(tǒng)行政管理模式的行政機(jī)關(guān)是一種挑戰(zhàn)。在協(xié)商性監(jiān)管模式下（特別是在有第三方組織介入的情況下），行政管理變得更為復(fù)雜，它要求行政機(jī)關(guān)更具有主動(dòng)性、能動(dòng)性。正如美國學(xué)者萊斯特•M•薩拉蒙指出的，“原本在直接政府行為中可以由政府內(nèi)部臨時(shí)解決的問題，就變成了必須預(yù)先估計(jì)到且寫入與第三方簽訂的具法律效力的合同中。類似地，激勵(lì)機(jī)制必須設(shè)計(jì)合理，既要足以鼓勵(lì)有益的行為，又不能導(dǎo)致暴利收入；必須在復(fù)雜的決策鏈條的眾多節(jié)點(diǎn)上達(dá)成共識(shí)；必須將離散的組織打造成具有共同行動(dòng)能力的有效網(wǎng)絡(luò)。這其中的每一項(xiàng)任務(wù)不僅需要廣博的項(xiàng)目知識(shí)，還需要足夠的策略技巧、對(duì)不同工具在操作過程中涉及的指標(biāo)的詳細(xì)了解、對(duì)各種工具涉及的多方機(jī)構(gòu)的內(nèi)在需求有所認(rèn)識(shí)、以及對(duì)工具應(yīng)用的具體背景有精細(xì)的洞察?！爆伂彚炌瑫r(shí)，協(xié)商性監(jiān)管也形成了對(duì)傳統(tǒng)行政行為的挑戰(zhàn)。盡管協(xié)商性監(jiān)管的實(shí)施可能仍然采取傳統(tǒng)的行政方式（如行政許可），但其實(shí)施已不再是傳統(tǒng)簡單的行政許可，以美國的杰出領(lǐng)袖工程為例，通過這個(gè)工程，環(huán)保署可以批準(zhǔn)以單一的綜合性許可取代公司傳統(tǒng)上為了控制同一場(chǎng)所多種源頭（例如管道或煙囪）的排放而要取得的多重許可；或者，環(huán)保署可以比傳統(tǒng)許可適用期限更長，而且允許對(duì)排放限度進(jìn)行不同配置的多重許可?，仮灛愒噲D獲得這種許可的公司，必須與聯(lián)邦和州行政機(jī)關(guān)協(xié)商一份不具有約束力的諒解備忘錄，這被稱為“最終方案協(xié)議”。該過程還要求獲得利害關(guān)系人的支持。

協(xié)商性監(jiān)管激勵(lì)與約束機(jī)制的強(qiáng)化

協(xié)商性監(jiān)管導(dǎo)致的委托問題主要依靠強(qiáng)化激勵(lì)與約束機(jī)制來解決，通過有效的激勵(lì)與約束使得監(jiān)管者與被監(jiān)管者或者監(jiān)管者、第三方組織與被監(jiān)管者盡量圍繞監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而行動(dòng)。（一）對(duì)被監(jiān)管者和第三方組織激勵(lì)機(jī)制的強(qiáng)化對(duì)被監(jiān)管者和第三方組織而言，協(xié)商性監(jiān)管的激勵(lì)包括兩個(gè)方面：一是激勵(lì)其參與到協(xié)商中來，二是激勵(lì)其積極履行協(xié)議或積極實(shí)施行為，這可以從三組不同的主體及其之間的關(guān)系來考察：1．監(jiān)管者與被監(jiān)管者。監(jiān)管者對(duì)被監(jiān)管者的激勵(lì)主要是擴(kuò)大激勵(lì)的范圍和種類。這種激勵(lì)方式同于另一種正在興起的行政監(jiān)管方式———激勵(lì)性監(jiān)管———若被監(jiān)管主體自愿實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，可以給予其直接的經(jīng)濟(jì)利益，如減免稅優(yōu)惠、財(cái)政支持（財(cái)政補(bǔ)貼和技術(shù)開發(fā)援助等）、金融扶持（提供優(yōu)惠貸款等）、優(yōu)先采購、綠色采購、優(yōu)先立項(xiàng)、獎(jiǎng)勵(lì)，等等。此外，社會(huì)契約制度（SocialContract）也是在國外正在興起的這樣一種激勵(lì)機(jī)制：社會(huì)契約制度（或稱成本調(diào)整契約）在美國電力事業(yè)部門中廣泛運(yùn)用，作為激勵(lì)型規(guī)制在實(shí)際中運(yùn)用的良策而聞名于世。具體而言，是指規(guī)制當(dāng)局與被規(guī)制者之間在修訂收費(fèi)時(shí)就設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)率、熱效率、燃料費(fèi)、外購電力價(jià)格、建設(shè)費(fèi)等簽訂合同，如果能實(shí)現(xiàn)比合同規(guī)定的成績好則給予企業(yè)報(bào)酬，否則給予處罰。當(dāng)然，除了直接的經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)，也可以是間接經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)，如被監(jiān)管者的投資傾斜、產(chǎn)品定價(jià)優(yōu)惠、市場(chǎng)優(yōu)先準(zhǔn)入、提供經(jīng)營便利、特許投標(biāo)制度（FranchiseBidding）等等，市場(chǎng)主體可以通過監(jiān)管主體的這些行為間接獲得經(jīng)濟(jì)利益。2．監(jiān)管者與第三方組織。對(duì)于第三方組織參加的場(chǎng)合，上述激勵(lì)方式并非都是合適的。政府應(yīng)根據(jù)第三方組織的性質(zhì)確定不同的激勵(lì)方式：如，對(duì)于盈利性組織，同樣可以采取財(cái)稅優(yōu)惠、市場(chǎng)優(yōu)先準(zhǔn)入等適用于被監(jiān)管主體的方式；對(duì)于下屬政府機(jī)構(gòu)，則除了財(cái)政分配上的優(yōu)惠，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)政績的激勵(lì)作用；對(duì)于非盈利性組織，則包括辦公場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等方面給予扶持，給予信息提供的便利等。此外要注意的是，在我國，由于特殊的歷史原因，第三方組織與政府一般都有特定的關(guān)聯(lián)，如或?yàn)閲斜尘埃ㄈ鐕猩虡I(yè)承擔(dān)第三方組織時(shí)），或?qū)崬檎刂疲虮緛砭托惺挂欢ǖ男姓毮埽ㄈ缒承┬袠I(yè)協(xié)會(huì)），在這種背景下，保障第三方組織的獨(dú)立性是前提，否則激勵(lì)的結(jié)果可能變異為利益的轉(zhuǎn)移，難以保障激勵(lì)的適度。3．第三方組織與被監(jiān)管企業(yè)。由于監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終要體現(xiàn)在被監(jiān)管主體身上，因此，即使協(xié)商性監(jiān)管中參入了第三方主體，也最終要突出第三方組織對(duì)被監(jiān)管企業(yè)的激勵(lì)。從理論上分析，第三方組織同被監(jiān)管企業(yè)之間的關(guān)系主要是約束而非激勵(lì)，因?yàn)樵谟邢拚某绷飨?，政府不一定能約束企業(yè)，而第三方組織則一般對(duì)企業(yè)起著事實(shí)上的約束作用，比如行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)企業(yè)的約束，企業(yè)離不開團(tuán)體組織，它需要借助團(tuán)體組織的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，團(tuán)體組織往往便可以以其不遵守規(guī)則將其排斥在外為由迫使其遵守。這就是聲譽(yù)機(jī)制，在一個(gè)團(tuán)體中，不遵守組織規(guī)范的成員可能臭名昭著。但是，激勵(lì)措施也是需要運(yùn)用的，在第三方組織為政府部門或企業(yè)組織或非行業(yè)協(xié)會(huì)組織時(shí)，企業(yè)同第三方組織并無成員與團(tuán)體的關(guān)系，第三方組織的內(nèi)部規(guī)范不能約束企業(yè)，此時(shí)，第三方組織可以借助聲譽(yù)機(jī)制（如評(píng)獎(jiǎng)）來激勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。（二）對(duì)監(jiān)管者、被監(jiān)管者與第三方組織約束的強(qiáng)化1．政府公信力建設(shè)。在我國當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府的公信力正遭受危機(jī)，對(duì)于協(xié)商性監(jiān)管而言，這種公信力危機(jī)主要可能帶來兩個(gè)后果：一是權(quán)力尋租，監(jiān)管主體不是真正為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商，而是利用其實(shí)施協(xié)商監(jiān)管時(shí)掌握的資源以權(quán)力為資本，去參與商品交換和市場(chǎng)競爭，謀取金錢和物質(zhì)利益。這樣，監(jiān)管者實(shí)際被俘獲，參與協(xié)商的市場(chǎng)主體不大可能成為誠信履行協(xié)議的主體，監(jiān)管部門也不會(huì)關(guān)心其最終協(xié)議的履行情況。同時(shí)，尋租行為還會(huì)產(chǎn)生“逆向選擇”效應(yīng)，參與協(xié)商的市場(chǎng)主體最終都是為了追求“權(quán)力租”的主體，真正有心參與且誠信履行的主體被排除在外。二是監(jiān)管主體毀約。在私法領(lǐng)域，協(xié)議必守是一項(xiàng)基本原則，但協(xié)商性監(jiān)管并非純粹的私法協(xié)議，它有公權(quán)力主體和公共利益和目的在內(nèi)，因而協(xié)議的履行不可能完全適用私法原則。也正是基于此，監(jiān)管者可能以公共利益、公共目的等為由而毀約。政府公信力建設(shè)是一個(gè)很宏觀的問題，對(duì)于協(xié)商性監(jiān)管而言，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的約束主要解決三個(gè)方面的問題：一是要求協(xié)商監(jiān)管公開，即，監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)公開，協(xié)商過程公開，協(xié)議履行情況公開；二是裁量權(quán)受限制，協(xié)商的過程是討價(jià)還價(jià)的過程，否則就不稱為協(xié)商，而這過程中必然要涉及監(jiān)管主體的堅(jiān)持與讓步，也就是裁量權(quán)的行使問題，此裁量程序應(yīng)當(dāng)法定。三是責(zé)任追究制度。不論是權(quán)力尋租的監(jiān)管主體及其成員，還是濫用自由裁量的主體，還是沒有正當(dāng)法定理由毀約的主體，均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。2．協(xié)商性監(jiān)管的信息披露。一是協(xié)商過程中的信息披露。這種披露同于上文談到的“協(xié)商過程公開”，可以約束監(jiān)管主體的濫權(quán)行為。這種強(qiáng)制性的信息披露約束也可以迫使當(dāng)事人認(rèn)真進(jìn)行協(xié)商，而不是停留于走形式，有助于將來協(xié)議的實(shí)施，“規(guī)制者與排污企業(yè)之間由于分工的不同，導(dǎo)致兩者之間在污染的產(chǎn)生與排放、治理技術(shù)等方面存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，而充分的信息往往是市場(chǎng)有效運(yùn)作的前提，因此能否獲得充分信息是自愿性環(huán)境協(xié)議實(shí)施的關(guān)鍵。在談判協(xié)商機(jī)制中，雙方經(jīng)過多個(gè)回合的動(dòng)態(tài)博弈過程，環(huán)境管理部門逐步釋放出影響決策制定的污染排放量、治污成本、技術(shù)、企業(yè)家的風(fēng)險(xiǎn)偏好等相關(guān)信息，而企業(yè)也會(huì)逐漸了解到政府部門的相關(guān)信息，這樣，通過信號(hào)傳遞，實(shí)現(xiàn)充分的信息披露，從而保證自愿性環(huán)境協(xié)議的順利實(shí)施?！爆伂挗灦潜槐O(jiān)管主體履行信息的披露。雖然協(xié)商性監(jiān)管協(xié)議或協(xié)商頒發(fā)行政許可中都會(huì)有關(guān)于被監(jiān)管主體的約束條款（如違約責(zé)任、收回許可），但這不能避免機(jī)會(huì)主義傾向的被監(jiān)管主體的違約行為或不正確作為。況且，在協(xié)商性監(jiān)管中，協(xié)議不同于私人協(xié)議，對(duì)于被監(jiān)管主體的違約行為，監(jiān)管主體追究責(zé)任的動(dòng)力并不如私人主體那么強(qiáng)烈，協(xié)商頒發(fā)行政許可這種附條件的行政許可中監(jiān)管主體也類似。履行信息披露可以克服這種缺陷：一方面，信息披露有助于監(jiān)管主體方便掌握被監(jiān)管主體的履行情況，對(duì)于違約或不正確作為傾向可以事先采取措施；同時(shí)，被監(jiān)管主體的違約信息及不良信息披露也是一種聲譽(yù)機(jī)制，可以借助市場(chǎng)的力量來懲罰違約者，例如，上市公司就很在乎聲譽(yù)，聲譽(yù)受損其股價(jià)將下跌。

協(xié)商性監(jiān)管的法律化

協(xié)商性監(jiān)管給傳統(tǒng)行政管理慣性帶來的挑戰(zhàn)要求立法來解決，因?yàn)樵谝婪ㄐ姓瓌t下，協(xié)商性監(jiān)管的范圍、監(jiān)管方式、程序等內(nèi)容均要求依照法定程序轉(zhuǎn)化為明確的、可以由行政監(jiān)管主體執(zhí)行的權(quán)利義務(wù)規(guī)范。（一）國外的立法態(tài)度在協(xié)商性監(jiān)管立法方面，兩大法系的態(tài)度有差異。在大陸法系國家，就締結(jié)行政契約的允許性而言，在法律羈束行政的范圍內(nèi)，除非法律禁止合同方式，行政機(jī)關(guān)有權(quán)簽訂合同，但只能“協(xié)議”法律已經(jīng)確認(rèn)的內(nèi)容。通過行政合同廢除法律的強(qiáng)制性規(guī)定原則上不適法。同時(shí)，其適用范圍主要是行政機(jī)關(guān)可以依裁量采取活動(dòng)或者法律沒有約束的事務(wù)?，伂摙灥聡⒎鞔_采用“不違法”或“法無明確禁止”即可締結(jié)契約的原則，在立法中也鼓勵(lì)采用契約的方式達(dá)成公共政策目標(biāo)?，偄灛娨簿褪钦f，行政主體采用行政契約方式并不受法律保留原則的限制。但英美法系的美國則不同，在美國，第三部門的出現(xiàn)被認(rèn)為對(duì)傳統(tǒng)行政的合法性構(gòu)成了挑戰(zhàn)，“在一定程度上，在第三方政府體制中，間接的公共行為工具代替了傳統(tǒng)行政管理中的各種民主控制機(jī)制。這些機(jī)制假定，選舉出的官員會(huì)根據(jù)民意施政，設(shè)定政策方向，并且通過對(duì)行政機(jī)構(gòu)的層級(jí)控制實(shí)現(xiàn)對(duì)政府管理者的問責(zé)。相反，政府的間接工具割裂了層級(jí)控制，使部門管理者及依靠他們進(jìn)行管理的選舉官員缺乏手段來保證所希望的政策結(jié)果。自從第三方負(fù)責(zé)提供政府支付的各種服務(wù)以來，公民納稅與享受服務(wù)之間的聯(lián)系變得日益脆弱。因此，第三方政府行為雖然使政府擁有了新的管理手段，卻也減弱了其合法性?！爆偓嫝炓虼?，行政機(jī)關(guān)長期以來一直注重多主體共同參與制定監(jiān)管規(guī)則，將協(xié)商制定規(guī)則作為制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一種重要手段，瑐瑢在經(jīng)過十年的試驗(yàn)之后，美國國會(huì)于1990年頒布了《協(xié)商制定規(guī)則法》瑐瑣將該過程予以制度化。協(xié)商制定規(guī)則是出于公益且以合意為基礎(chǔ)的過程，即：行政機(jī)關(guān)在公布擬議規(guī)則之前，設(shè)立一個(gè)由被管制行業(yè)、貿(mào)易協(xié)會(huì)、工會(huì)組織、公共利益組織及其他可能受規(guī)則影響的利害關(guān)系人瑐瑤和州及地方政府的代表組成的協(xié)商委員會(huì)；委員會(huì)舉行會(huì)議就規(guī)則的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，如果委員會(huì)達(dá)成合意，行政機(jī)關(guān)則采納合意的規(guī)則作為擬議規(guī)則，然后進(jìn)入通告—評(píng)論程序。瑐瑥協(xié)商程序的優(yōu)勢(shì)源于當(dāng)事人更為廣泛的直接參與、創(chuàng)造性地解決管制問題的機(jī)會(huì)以及避免訴訟的潛在可能?，偓悽灥珔f(xié)商程序也內(nèi)含了背離法治原則的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵趨f(xié)商程序中，協(xié)商當(dāng)事人并不向法律盡責(zé)，規(guī)則因當(dāng)事人達(dá)成合意而合法化，而不是因盡責(zé)于法律。本文認(rèn)為，協(xié)商性監(jiān)管不應(yīng)當(dāng)受法律保留原則的約束，但法律保留僅涉及立法層級(jí)與體制問題，不實(shí)行法律保留不等于不要立法，即使在契約自由度很高的國家，其私法契約仍然需要法律調(diào)整，對(duì)于具有公法性質(zhì)的協(xié)商性監(jiān)管所進(jìn)行的契約行為，同樣應(yīng)當(dāng)由法律加以規(guī)范，且法律也可以保障這種監(jiān)管方式的可持續(xù)性。（二）協(xié)商性監(jiān)管立法體制與內(nèi)容對(duì)于傳統(tǒng)干涉行政而言，行政法治的基本原則之一瑐瑧———法律保留———決定了行政事項(xiàng)立法權(quán)只能由立法機(jī)關(guān)壟斷，從而其立法權(quán)主體也就是單一的。作為同傳統(tǒng)行政相對(duì)的協(xié)商性監(jiān)管，則無需嚴(yán)格適用法律保留。我國《立法法》對(duì)基本權(quán)利的保留僅限于侵害保留，且范圍極窄，沒有對(duì)基本權(quán)利保留的一般規(guī)定。該法規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，屬于法律“絕對(duì)保留”；而對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收則屬于法律的“相對(duì)保留”。然而，即使在屬于法律保留范圍內(nèi)的三項(xiàng)公民基本權(quán)利中，也僅對(duì)人身權(quán)利作了較為充分的規(guī)定，而對(duì)政治權(quán)利的保障甚至沒有列入“相對(duì)保留”的事項(xiàng)?，偓挗灩P者認(rèn)為，協(xié)商性監(jiān)管是否適用法律保留關(guān)鍵在于協(xié)商性監(jiān)管的內(nèi)容。事實(shí)上，就其內(nèi)容而言，協(xié)商性監(jiān)管往往不會(huì)“侵害”權(quán)益，反而更多地體現(xiàn)為“激勵(lì)”、“權(quán)益讓渡”等，因此其基本上不受法律保留原則的約束。我國協(xié)商性監(jiān)管立法應(yīng)采用多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法體制。也就是說，對(duì)于協(xié)商性監(jiān)管的立法體制，除了憲法和法律可以做出相應(yīng)的規(guī)定外，國務(wù)院可以根據(jù)需要制定相應(yīng)的行政法規(guī)，此外，地方立法機(jī)關(guān)、國務(wù)院各部委、地方政府及其相關(guān)部門也可以根據(jù)各自己實(shí)際情況制定有關(guān)協(xié)商性監(jiān)管的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性法律文件。關(guān)于協(xié)商性監(jiān)管立法的內(nèi)容，主要應(yīng)當(dāng)涵蓋以下幾個(gè)方面：一是協(xié)商性監(jiān)管的范圍。雖然協(xié)商性監(jiān)管不應(yīng)當(dāng)受法律保留原則的約束，但是協(xié)商性監(jiān)管的范圍并非沒有界限。前面已經(jīng)提及，大陸法系國家，尤其是德國，認(rèn)為只要“不違法”或“法無明確禁止”既可以實(shí)施。本文認(rèn)為，我國適用協(xié)商性監(jiān)管也可以借鑒此原則，首先，協(xié)商性監(jiān)管的排除范圍即法律有禁止性或強(qiáng)制性規(guī)定不得適用的。其次，對(duì)于適用協(xié)商性監(jiān)管的可行范圍則應(yīng)當(dāng)符合以下條件，這同時(shí)也是協(xié)商性監(jiān)管必須依賴的前提條件：第一，必須是行政機(jī)關(guān)可以行使裁量權(quán)的活動(dòng)或者法律沒有禁止性或強(qiáng)制性規(guī)定的事務(wù)。第二，協(xié)商的基礎(chǔ)必須是出于公共利益的考慮。第三，協(xié)商必須是在意愿和在意愿基礎(chǔ)上的協(xié)商一致，行政權(quán)威不能直接強(qiáng)制某個(gè)協(xié)議達(dá)成，雖然政府可以間接的通過施加其他更嚴(yán)格的監(jiān)管來達(dá)到這個(gè)目的。第四，協(xié)商性監(jiān)管的適用還應(yīng)當(dāng)建立在充分共享信息的基礎(chǔ)上。協(xié)商性監(jiān)管最常適用的領(lǐng)域是環(huán)境領(lǐng)域、衛(wèi)生領(lǐng)域，當(dāng)然，其適用領(lǐng)域在不斷擴(kuò)展。二是協(xié)商性監(jiān)管的內(nèi)容。協(xié)商性監(jiān)管的適用應(yīng)當(dāng)是以解決問題為導(dǎo)向的，其適用通常是為了通過實(shí)施參與的合意產(chǎn)生更優(yōu)的規(guī)則，更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，與此同時(shí)，對(duì)于被監(jiān)管者而言，選擇適用協(xié)商性監(jiān)管必須存在相應(yīng)的激勵(lì)因素。因此，協(xié)商內(nèi)容主要包括以下幾方面：確定合理的監(jiān)管目標(biāo)；確定合意基礎(chǔ)上的監(jiān)管方案和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；確定為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)而對(duì)被監(jiān)管者實(shí)施的激勵(lì)方式和相應(yīng)的激勵(lì)程度；確定違反該協(xié)商性監(jiān)管的責(zé)任和追究方式，等等。三是協(xié)商性監(jiān)管的程序。這個(gè)程序包括從啟動(dòng)、到談判協(xié)商、到達(dá)成一致再到履行協(xié)議的整個(gè)過程，立法主要規(guī)定主體、原則、政府的獨(dú)立性、條件和效力，以及上文提及的程序公開要求、裁量權(quán)控制、法律責(zé)任和信息披露，等，就協(xié)商性監(jiān)管的性質(zhì)來說，立法不可能也沒有必要規(guī)定具體詳細(xì)的程序，因?yàn)閰f(xié)商性監(jiān)管相對(duì)于傳統(tǒng)命令控制性監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)之一就是針對(duì)監(jiān)管對(duì)象的復(fù)雜多樣性提供了一種務(wù)實(shí)的解決方案，例如，在環(huán)境資源協(xié)議中，“或是由政府提出所要求達(dá)到的環(huán)境目標(biāo)與解決方案，企業(yè)通過自愿的方式進(jìn)行參與，或是企業(yè)與政府進(jìn)行集體或單獨(dú)的協(xié)商與談判，來尋求適合于企業(yè)自身情況的策略?！缬驮c能源密集型行業(yè)簽定了自愿性環(huán)境協(xié)議，明確規(guī)定，參與該協(xié)議的能源企業(yè)可以通過各種形式實(shí)現(xiàn)其承諾的目標(biāo)，而不指定其采用何種工藝和技術(shù)，同時(shí)同意企業(yè)可以通過與其他氣候變遷收費(fèi)項(xiàng)目下的企業(yè)交易污染指標(biāo)或是有條件的參與范圍更廣泛的國內(nèi)排污交易計(jì)劃，來完成其承諾的目標(biāo)?！?/p>