導(dǎo)語：香港城市安全建設(shè)思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、城市安全建設(shè)發(fā)展

一個城市為預(yù)防、抵御和抗擊威脅安全的因素、達到安全狀態(tài)所開展的各項工作即構(gòu)成城市安全建設(shè)。城市安全建設(shè)是城市建設(shè)和發(fā)展的基石，因為城市安全既是城市存在和繁榮的基礎(chǔ)，又是城市可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，同時也是衡量城市競爭力的一項重要指標。近年來，城市安全建設(shè)日漸引起全世界的關(guān)注。1996年聯(lián)合國“國際減災(zāi)十年”活動委員會將該年度的國際減災(zāi)日主題確定為“城市化與災(zāi)害”。1998年，聯(lián)合國將該年度的“世界人居日”主題確定為“更安全的城市”。2007年聯(lián)合國人居署則專門了題為“提高城市安全”的全球報告。同樣，眾多發(fā)達國家和社會也將城市安全建設(shè)納入其整體發(fā)展規(guī)劃和政府工作議程，并相應(yīng)開展了大量工作以實現(xiàn)城市安全。香港作為亞洲的一個國際化大都市，一直注重城市安全建設(shè)。持續(xù)多年努力的結(jié)果是，今天，香港已被公認為是世界上最安全的城市之一[3]。而安全的城市環(huán)境也為香港的進一步發(fā)展帶來巨大回報。首先，城市安全建設(shè)營造了一個安穩(wěn)太平的社會，提升了居民的生活質(zhì)量；其次，城市安全建設(shè)為香港創(chuàng)造了一個良好的投資環(huán)境，眾多大型跨國集團紛紛將亞洲地區(qū)總部設(shè)立于香港[4]；第三，城市安全建設(shè)提高了香港市民的歸屬感；第四，城市安全建設(shè)帶動了香港整體競爭力的提升。據(jù)中國城市競爭力研究小組報告，香港在2005至2009年間連續(xù)5年蟬聯(lián)中國294個城市綜合競爭力之首[5]。香港的城市安全建設(shè)有很多經(jīng)驗值得我們深入探討和借鑒。除了政府的高度重視外，廣泛的公眾參與是香港城市安全建設(shè)的一個重要法寶，這正如香港特區(qū)保安局在其2000年的施政報告中指出的：“香港能夠一直保持安穩(wěn)太平，市民擔當了十分重要的角色”[6]。事實上，為了應(yīng)對當時的社會動蕩和犯罪高發(fā)，早在20世紀60年代后期，香港當局就開始推動公眾與政府聯(lián)手以打擊犯罪、維護城市安全，并取得了成功。自此以后，香港政府一直注重推動城市安全建設(shè)中的公眾參與。本文在梳理香港公眾參與香港城市安全建設(shè)的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，探討香港城市安全建設(shè)中公眾參與的方式、途徑以及相關(guān)的保障機制，并分析這些途徑和機制對內(nèi)地城市安全建設(shè)的啟示和借鑒意義。

二、香港公眾參與城市安全建設(shè)的途徑

今天，公眾參與城市安全建設(shè)的重要性已廣為人們所接受，所以，在實踐中更為重要的問題是如何推動公眾真正參與到城市安全建設(shè)中去。要解決這個問題，首要的是要創(chuàng)造一些適合公眾參與的途徑。在這方面，香港具有很多成功的經(jīng)驗。

（一）通過個人示范帶動社會參與

眾所周知，火災(zāi)是威脅城市安全的重要人為災(zāi)害之一。雖然時至今日，世界上絕大多數(shù)城市都建立了專業(yè)消防隊伍來應(yīng)對火災(zāi)威脅，但要真正減小火災(zāi)對城市安全的危害，還需要廣大公眾的參與。香港也經(jīng)常受到火災(zāi)的威脅，據(jù)香港消防處統(tǒng)計，2007年至2011年的五年間，平均每年發(fā)生三級以上火警14起，平均每年因火警傷亡361人[7]。香港消防處為了減少火災(zāi)以及火災(zāi)帶來的損失，希望廣大市民共同參與到火災(zāi)預(yù)防中來。為了達到這一目的，他們從1997年開始推行“消防安全大使”計劃。所謂“消防安全大使”就是執(zhí)行消防安全特殊使命的志愿人員。這些人員來自社會各界，在接受訓(xùn)練后，除了向大眾傳達防火信息、提高市民的防火意識外，還有協(xié)助公眾消除火患和向消防處舉報火災(zāi)隱患的任務(wù)。凡年滿12歲的香港市民，都可以申請。申請者經(jīng)過專門培訓(xùn)合格后，由消防處委任為“消防安全大使”。截至2010年年底，共有111,242名香港市民受訓(xùn)成為消防安全大使。在此之后，香港消防處又推出“樓宇消防安全特使”計劃，即由消防處訓(xùn)練物業(yè)管理人員、大廈業(yè)主及住客成為樓宇消防安全特使，負責在所屬大廈內(nèi)協(xié)助宣傳防火信息，舉報火警危險或違規(guī)情況，確保所屬大廈的消防設(shè)備性能良好，同時協(xié)助籌辦居民參與的火警演習(xí)和防火活動[8]。可以看出，無論是消防安全大使計劃還是后來推出的樓宇消防安全特使計劃都強調(diào)了個人的示范作用。通過招募志愿者并對他們進行消防安全知識的培訓(xùn)，當這些志愿者回到他們各自的崗位，就如同社會網(wǎng)絡(luò)當中的一個個節(jié)點，而通過這些大使和特使的示范作用，更多的社會成員就會被帶動起來，加入到預(yù)防火災(zāi)的行動者隊伍，所以類似于“消防安全大使”和“樓宇消防安全特使”這樣的志愿性示范崗位為市民提供了參與城市安全建設(shè)的途徑。一方面，有意愿、有時間、有熱情的市民可以自愿申請這樣一些示范性崗位，為城市安全建設(shè)盡力盡責；另一方面，這些志愿者可以對身邊的市民起到輻射作用，帶動周圍的人一起參與到預(yù)防火災(zāi)一類的城市安全建設(shè)中來。

（二）以社區(qū)為單位推動居民參與

通過社區(qū)參與來預(yù)防和治理犯罪以實現(xiàn)城市安全已逐漸成為全球趨勢。在這一背景之下，新的警政理念——社區(qū)警政（communitypolicing）應(yīng)運而生。社區(qū)警政強調(diào)警察與市民聯(lián)手合作，通過與社區(qū)各階層建立伙伴關(guān)系，攜手創(chuàng)建安全社會。社區(qū)警政說明市民要與警方一起共同為社會安全承擔責任。一方面，警方要更迅速地回應(yīng)社會需要；另一方面，每位市民均有責任防止罪案發(fā)生，并盡量避免成為受害人。顯而易見，這一新的警政理念要求公眾必須對城市安全建設(shè)有所參與，改變了傳統(tǒng)上完全由警察防止和打擊犯罪、維護治安的做法。從20世紀60年代末開始，香港逐漸推行社區(qū)警政。為了推動社區(qū)參與預(yù)防和減少犯罪，促進居民與警方合作，在具體的實施過程中，香港在18個區(qū)都成立了撲滅罪行委員會，其成員除了幾位政府工作人員以外，大部分為來自地區(qū)各界別的非官方委員。這些撲滅罪行委員會的重要任務(wù)就是宣傳撲滅罪行的信息，并鼓勵社區(qū)居民參與地區(qū)內(nèi)的犯罪預(yù)防工作，從而推動了社區(qū)參與到城市安全建設(shè)中來。除了可以降低犯罪、維護治安，社區(qū)還可以在應(yīng)對公共衛(wèi)生疫情方面發(fā)揮重要作用。為了預(yù)防禽流感爆發(fā)等公共衛(wèi)生事件對城市安全的影響，香港當局推動社區(qū)參與預(yù)防流感運動。例如，香港開展公共屋村的清潔運動，每年舉辦四次“洗太平地行動”。從2003年8月起開展屋村清潔扣分制度。同時，檢控可能會助長傳染病蔓延的不當行為，如亂扔垃圾和隨地吐痰等[9]。這些活動都以社區(qū)為單位展開，由于社區(qū)是市民生活于其中并具認同感和歸屬感的共同體，往往可以激發(fā)市民參與到這些活動中來，從而起到動員公眾參與城市安全建設(shè)的作用。

（三）通過安全教育促使居民參與

自然災(zāi)害是威脅城市安全的重要因素。在香港，由于獨特的地理位置和地質(zhì)條件，影響城市安全的自然災(zāi)害主要是一些氣象災(zāi)害，如暴雨、風暴潮、雷暴和熱帶氣旋等。這些惡劣天氣可能會影響到香港的交通安全，甚至引發(fā)水災(zāi)、泥石流以及其他事故，有時還會造成傷亡事故。雖然在人類歷史的相當長時期內(nèi)，人類還無法避免自然災(zāi)害的發(fā)生，但這并不意味著人在自然災(zāi)害面前就無能為力。科學(xué)的預(yù)報和公眾的充分準備，是減輕自然災(zāi)害所帶來傷害的重要手段。特別是在有些自然災(zāi)害還無法預(yù)報或者預(yù)報的手段還不發(fā)達時，公共安全教育就是最好的災(zāi)害救援。為應(yīng)對這些自然災(zāi)害對城市安全的威脅，香港政府致力于對公眾開展安全教育。2009年，香港政府了《天災(zāi)應(yīng)變計劃》，以系統(tǒng)指導(dǎo)公眾應(yīng)對來自自然災(zāi)害的威脅。從這份應(yīng)變計劃可以看出，為了應(yīng)對自然災(zāi)害，確保城市安全，香港特區(qū)不僅強調(diào)政府部門的工作（如天文臺、緊急監(jiān)援中心、消防處、警務(wù)處、機場管理局、新聞處、民政事務(wù)總署），而且重視動員社會力量，主張公眾參與。香港的安全教育注重實效，強調(diào)發(fā)揮每一位市民的作用。為了應(yīng)對可能的恐怖主義活動，香港政府不僅注重自身反恐能力建設(shè)，而且倡導(dǎo)市民參與進來。例如，香港政府了《香港：安居樂土》的小冊子，不僅向市民介紹政府采取的反恐措施，而且告訴市民保護家園和生命財產(chǎn)的方法，讓市民懂得“一旦發(fā)現(xiàn)可疑情況應(yīng)該怎么辦”，“一旦遇到緊急情況應(yīng)該怎么處理”，并且說明“按小冊子的指引行事，不但可為打擊恐怖主義出一分力，還可保障你和你的家人、你的左鄰右里的生命安全”[10]。除了系統(tǒng)的安全教育以外，香港政府還以安全事故為教材，開展即時的專項教育活動，往往取得意想不到的效果。例如香港消防處有“打鐵趁熱”宣傳教育計劃[11]。即某一地區(qū)發(fā)生火災(zāi)后，消防人員會借此機會隨即在該區(qū)推廣消防安全教育，趁著附近居民對火災(zāi)記憶猶新，加強他們的防火意識。安全教育不僅可以創(chuàng)造適應(yīng)城市發(fā)展的安全環(huán)境，營造安全的心理氛圍，更重要的是可以傳授給公眾科學(xué)合理的防災(zāi)減災(zāi)知識，提高公眾參與城市安全建設(shè)的素質(zhì)和能力。城市居民只有具備了必要的安全知識，才能真正參與到城市安全建設(shè)中去，從這個意義上來說，對公眾的安全教育也是促使他們參與安全建設(shè)的重要途徑。

（四）通過非政府組織動員公眾參與

以往的研究已發(fā)現(xiàn)，非政府組織可以在城市安全建設(shè)，尤其是犯罪預(yù)防方面發(fā)揮重要作用[12]。在香港，為了減少犯罪，尤其是青少年犯罪對城市安全的威脅，非政府組織積極參與社區(qū)支援服務(wù)。社區(qū)支援服務(wù)計劃由非政府機構(gòu)營辦，并由社會福利署資助。這項計劃旨在協(xié)助根據(jù)“警司警誡計劃”接受警誡的青少年改善人際關(guān)系、培養(yǎng)他們的社會責任、幫助他們重新融入主流教育或重新就業(yè)，從而降低再次犯案的機會。在這個過程中，非政府組織提供的服務(wù)包括：提供個人指導(dǎo)及輔導(dǎo)、社交技巧訓(xùn)練、義工服務(wù)、領(lǐng)袖訓(xùn)練、培養(yǎng)社會責任及提高個人能力的活動等[13]。此外，由于非政府組織與公眾有著廣泛的聯(lián)系，從而形成了巨大的動員網(wǎng)絡(luò)，而政府機構(gòu)通過與非政府組織的合作，可以相應(yīng)利用非政府組織的動員網(wǎng)絡(luò)，為廣大公眾參與城市安全建設(shè)提供新的路徑。例如，香港禁毒處通過與非政府機構(gòu)和組織合作，以推動社會人士參與禁毒活動和宣傳禁毒信息，在2000年，有10萬多市民參加了該年度的禁毒教育活動[14]。

三、確保公眾參與城市安全建設(shè)的機制

雖然有諸種途徑可以讓公眾參與城市安全建設(shè)工作，但公眾是否愿意參與還是一個問題。例如，香港警方發(fā)現(xiàn)，雖然從理論上講，通過推行社區(qū)警政可以發(fā)動公眾參與預(yù)防和打擊犯罪，但這一方式的成效最終取決于社區(qū)積極性，而“社區(qū)積極性可能隨時間減退，社會大眾一般較沉默，樂于將警務(wù)工作交由警方處理”[15]。這就說明，要想讓公眾積極參與到城市安全建設(shè)中來，僅僅提供公眾參與的途徑還是不夠的，還需要建立相應(yīng)的動員、激勵和保障機制。在這方面，香港也做出了許多有益的探索。

（一）保障基本投入

城市政府是城市安全建設(shè)責無旁貸的主體，要動員和激勵廣大公眾參與到城市安全建設(shè)中來，首先政府要保障有關(guān)城市安全建設(shè)的基本投入。這種投入包括城市安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及為市民參與城市安全建設(shè)提供便利的物質(zhì)條件。香港政府對城市安全建設(shè)投入充足，根據(jù)聯(lián)合國人居署的報告，香港平均有10%的公共支出用于城市安全方面[16]。而為了保障基層社區(qū)參與到預(yù)防流感等公共衛(wèi)生事件的行動中來，香港政府設(shè)立專項資金，在各社區(qū)的垃圾收集站內(nèi)設(shè)置清除有害及異味污染物的生化系統(tǒng)，并向居民提供可降解的垃圾袋，以改善棄置家居垃圾的安排[17]。正是因為經(jīng)費投入有保障，香港的城市安全建設(shè)具備了雄厚的物質(zhì)條件，在此基礎(chǔ)上，公眾才愿意積極參與到城市安全建設(shè)中來。

（二）建立與市民的平等伙伴關(guān)系

建立與市民的平等伙伴關(guān)系被認為是確保香港社會安全穩(wěn)定的一個法寶，因為只有被平等對待，市民的主人翁意識才得以激發(fā)，從而愿意積極參與城市安全建設(shè)。香港警方認為：“良好的警民關(guān)系是實現(xiàn)警民攜手合作的先決條件”[18]，為了在實踐當中建立與市民的平等伙伴關(guān)系，香港警方設(shè)有一支警察義工服務(wù)隊，為老人、青少年、智障人士等弱勢群體乃至全香港社會提供各種義工服務(wù)，項目內(nèi)容包括家訪、替老人清理家居、維修或翻新居所；到學(xué)校為青少年舉辦講座；帶領(lǐng)智障人士參與戶外活動、運動會以及文娛活動；收集及捐贈寒衣等[19]。可以看出，這些活動能有效地改善政府機構(gòu)（如警方）與市民的關(guān)系，從而贏得市民對城市安全建設(shè)工作的理解、支持和參與。

（三）強化政府機構(gòu)公信力

公眾往往認為，只有在警方和刑事司法體系正常運轉(zhuǎn)的情況下，他們對于公共安全的貢獻才能奏效[20]。這是因為，人們普遍相信，腐敗行為將會使得犯罪分子避免被捕或?qū)徟?，或被輕判。顯然，這種心理會腐蝕公眾對這些服務(wù)的信任和信心。而一旦對政府機構(gòu)失去信任和信心，公眾是不愿意積極參與城市安全建設(shè)的。為了確保公眾對政府及相關(guān)機構(gòu)的信任和信心，強化政府的公信力，香港警方在1972年成立警民關(guān)系組，后來改建為警察公共關(guān)系科。成立這一機構(gòu)的目的是通過加強信息的透明度以及積極處理來自市民的批評，以爭取市民的理解與支持，從而維護和強化政府機構(gòu)的公信力。

（四）建立有效激勵機制

為了鼓勵市民和公眾參與城市安全建設(shè)，政府及有關(guān)機構(gòu)應(yīng)建立相應(yīng)的激勵機制。在香港，為了調(diào)動市民參與減少和預(yù)防犯罪活動，香港撲滅犯罪委員會在香港總商會的贊助下，從1973年起推出“好市民獎勵計劃”，以表揚積極協(xié)助警方預(yù)防和打擊犯罪的好市民。為進一步提升公眾對這項計劃的興趣，該委員會于1984年增設(shè)“杰出好市民獎”，以表揚具有強烈公民意識，并在防止和協(xié)助偵查罪案和逮捕罪犯方面有杰出表現(xiàn)的市民。據(jù)統(tǒng)計，這項獎勵計劃自推行以來，共有3,741名香港市民獲得嘉獎[21]。顯然，這種獎勵計劃可以激發(fā)公眾參與城市安全建設(shè)的熱情。

（五）促進多元文化平等

由于其獨特的歷史，香港一直是一個多元族群共居的社會。20世紀70年代以后，隨著香港作為國際金融中心和商業(yè)中心地位的確立，再加上近年來在全球化浪潮推動下世界范圍內(nèi)的人口遷移和文化交流，香港的種族多元性和文化多元性更加明顯。例如，2011年香港人口普查發(fā)現(xiàn)，除了占人口總數(shù)93.6%的華人外，香港還生活著6.4%的其他族群[22]。居民的多元文化背景雖然有利于促進文化的交流和繁榮，但卻可能對城市安全建設(shè)構(gòu)成挑戰(zhàn)。一方面，多元文化不僅可能引發(fā)族群之間和文化之間的摩擦和矛盾，而且容易催生一些違法犯罪行為，這些都影響到社會治安進而威脅到城市安全建設(shè)；另一方面，多元文化并存給居民的整合和溝通構(gòu)成一定障礙，進而會影響居民對城市安全建設(shè)的廣泛參與。為了應(yīng)對這一問題，香港政府通過多種舉措促進多元文化平等。例如，香港警員訓(xùn)練的一個項目是要求新聘人員為少數(shù)族裔人士或社群履行社會服務(wù)，以加深他們對不同文化的認識，促進種族之間的了解。為了進一步加強少數(shù)族裔社群對城市安全建設(shè)的參與，香港警方于2010年下半年在五個選定的警區(qū)推行“聘用少數(shù)族裔人士擔任社區(qū)聯(lián)絡(luò)助理”計劃，主動邀請少數(shù)族裔人士參與城市安全工作[23]。同時，通過少數(shù)族裔人士論壇和促進種族和諧委員會的特別會議，以及制作不同語言的宣傳物品、在少數(shù)族裔人士的電臺中播放宣傳節(jié)目等，向他們傳遞有關(guān)信息。

四、結(jié)語

香港回歸祖國后，與內(nèi)地的關(guān)系更為密切。從城市建設(shè)和發(fā)展的角度來看，香港的城市綜合競爭力多年來雄踞兩岸三地眾多城市之首，其成功經(jīng)驗值得正闊步行進在城市化道路上的內(nèi)地學(xué)習(xí)。作為一個國際化大都市，香港的城市安全在世界范圍內(nèi)表現(xiàn)卓越，這與香港政府多年來注重城市安全建設(shè)的努力是分不開的。就城市安全建設(shè)而言，廣泛的公眾參與是其取得成功的一個重要原因。為了應(yīng)對自然災(zāi)害、人為事故、公共衛(wèi)生疫情與違法犯罪等因素對城市安全的威脅，推進城市安全建設(shè)，香港政府通過個人示范、社區(qū)參與、與非政府組織合作以及進行安全教育等途徑推動廣大市民積極參與，在開辟眾多參與途徑的同時，香港政府又通過保障基本投入、構(gòu)建平等伙伴關(guān)系、強化政府公信力、建立有效激勵機制和促進多元文化平等方式來動員、激勵和保障公眾對于城市安全建設(shè)的積極參與。這些便利公眾參與的途徑和保障公眾參與的機制對于內(nèi)地城市的安全建設(shè)而言有著重要的借鑒意義。首先，內(nèi)地城市可以學(xué)習(xí)香港以社區(qū)為單位推動公眾參與安全建設(shè)的經(jīng)驗，開展“安全社區(qū)”建設(shè)。由于社區(qū)是城市的基本組成單位，當一個個“安全社區(qū)”建立起來后，城市安全的目標自然不再遙遠，而且由于社區(qū)是每一個城市居民生活的地方，與公眾的切身利益息息相關(guān)，所以建設(shè)“安全社區(qū)”的目標容易得到城市居民的認同和擁護，這樣自然會調(diào)動公眾參與的熱情。其次，政府部門可以積極與相關(guān)非政府組織合作，同時培育與城市安全建設(shè)相關(guān)的非政府組織，利用它們具有的廣泛網(wǎng)絡(luò)和動員優(yōu)勢推動公眾參與城市安全建設(shè)。第三，安全教育是確保城市安全的基礎(chǔ)，內(nèi)地城市雖然也注重開展相關(guān)的安全教育，但效果不佳，所以可以借鑒香港的經(jīng)驗，采取有效措施使城市安全教育落到實處，讓城市安全知識武裝每一個城市居民，這樣才能切實有效地推動公眾參與到城市安全建設(shè)中來。第四，注重政府機構(gòu)的公信力建設(shè)。香港的經(jīng)驗表明，政府機構(gòu)能否取得公眾信任直接影響到市民參與的積極性和熱情，所以在城市安全建設(shè)過程中也應(yīng)注重政府機構(gòu)公信力的建設(shè)。第五，可以借鑒香港促進多元文化平等的經(jīng)驗，平等對待城市外來務(wù)工人員和新移民群體，這樣不僅可以減少這些群體與城市居民之間的矛盾和摩擦，而且可以激發(fā)他們的主人翁意識，讓他們也積極參與到城市安全建設(shè)中來。

作者：華智亞工作單位：上海政法學(xué)院社會管理學(xué)院講師香港城市大學(xué)社會學(xué)博士