導(dǎo)語：城鎮(zhèn)保護政府機制論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

歷史城鎮(zhèn)，廣義上指存在文物古跡比較集中，與周圍環(huán)境一體，能較完整地體現(xiàn)一定歷史時期的傳統(tǒng)風(fēng)貌和民族地方特色的城區(qū)和城鎮(zhèn)。它的內(nèi)涵區(qū)別于歷史文化名城、古城、古鎮(zhèn)等提法，與歷史街區(qū)比較接近。歷史城鎮(zhèn)在科學(xué)、文化、藝術(shù)上有較高的價值，“除了它們的歷史文獻作用之外，這些地區(qū)體現(xiàn)著傳統(tǒng)的城市文化價值”。

從目前歷史城鎮(zhèn)遺存的現(xiàn)狀看，一部分歷史城鎮(zhèn)已經(jīng)得到了主要來自政府的保護。但為什么政府是歷史城鎮(zhèn)保護現(xiàn)實的主體?社會其他主體有無現(xiàn)實地參與到其中?他們的參與又會引致何種結(jié)果?這種保護格局下的歷史城鎮(zhèn)，政府應(yīng)該如何應(yīng)處?下文將嘗試從歷史城鎮(zhèn)保護的現(xiàn)狀出發(fā)，探討構(gòu)建歷史城鎮(zhèn)保護的政府機制。

一、歷史城鎮(zhèn)保護的參與者

歷史城鎮(zhèn)包含著較多的歷史文化遺產(chǎn)，“它包含著過去歲月的信息留存至今，成為人們古老的活的見證”。構(gòu)成這些城鎮(zhèn)的古建筑不僅具有建筑、審美意義上的科學(xué)價值，而且往往具備文化、歷史等更深刻的內(nèi)涵。它們往往具有不可替代性和不可再生性。而由于自然和人為兩方面因素的作用，目前未受保護的歷史城鎮(zhèn)存在著古建筑被破壞，傳統(tǒng)文化衰退等現(xiàn)象。正是歷史城鎮(zhèn)的重要性和當前破壞的嚴重性決定了其保護的現(xiàn)實必要性。

從當前我國歷史城鎮(zhèn)保護的參與者來看，根據(jù)他們主觀目的的不同大致可以分為三類：

1.保護目的性參與者

這類參與者根據(jù)身份不同又可以區(qū)分為：當?shù)卣?、部分當?shù)鼐用?、民間文化保護組織及個人、具有專業(yè)知識的專家學(xué)者及大眾傳媒等。這些不同身份的、以保護為目的的參與者以自身資源為依托，如當?shù)鼐用竦那猩砀惺堋⒚耖g組織的資金、專家學(xué)者的研究、大眾傳媒的第四權(quán)力等，從各個方面支持著歷史城鎮(zhèn)的保護。

2.營利目的性參與者

這主要指旅游公司、房地產(chǎn)公司等外來商業(yè)投資者以及當?shù)鼐用?商人)。他們通過競爭或其他手段取得歷史城鎮(zhèn)的部分經(jīng)營權(quán)或者通過置換取得完全意義上的產(chǎn)權(quán)?！坝欣呐潘援a(chǎn)權(quán)能夠提供對提高效率和生產(chǎn)率的直接刺激?！边@些保護參與者取得產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)完全是因為這些歷史遺產(chǎn)具有來來可增值性，但其間對所有或所經(jīng)營的歷史遺產(chǎn)注入資金予以保護和修復(fù)，一方面也反映了其經(jīng)營或所有對歷史城鎮(zhèn)保護帶來的外部正效應(yīng)，如吸收社會資金妥善保存歷史遺產(chǎn)等。此外，政府對其持續(xù)經(jīng)營所得征得的稅收以及置換金可以部分地增加政府歷史城鎮(zhèn)保護資金。事實上，這種模式的現(xiàn)實運作也正是基于這一理由。

3.無意識性參與者

這主要是指各方游客。無疑，游客給歷史城鎮(zhèn)帶來了旅游收入，包括帶動衣、食、住、行等各個行業(yè)的繁榮。這在客觀上增加了歷史城鎮(zhèn)的財政收入，間接地擴大了歷史城鎮(zhèn)政府保護資金。而游客出游完全是出于游山玩水、放松心情等私人性目的。從資金吸取的角度來講，他們是歷史城鎮(zhèn)保護的現(xiàn)實參與者，但這種保護是無意識的。

二、歷史城鎮(zhèn)保護的主導(dǎo)者

從歷史城鎮(zhèn)保護的現(xiàn)實看，雖然社會眾多主體已介入到歷史城鎮(zhèn)的保護工作中，但政府仍是歷史城鎮(zhèn)保護的主導(dǎo)者。政府成為歷史城鎮(zhèn)保護的主導(dǎo)者，有其歷史與現(xiàn)實根源。

第一，政府成為歷史城鎮(zhèn)保護的主體有其歷史遺承性。就我國而言，建國后大包大攬的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制要求對一切社會、政治、經(jīng)濟、文化活動進行管理。文物管理保護是文化行政管理部門的職責之一。文物保護從文物確認、專項保護資金撥付、保護方法和手段等均需政府操辦。基于文物保護基礎(chǔ)上提出的歷史城鎮(zhèn)保護的重擔也就一以貫之地由政府主導(dǎo)著。

第二，法律賦予了政府保護歷史城鎮(zhèn)的合法性。不管是國內(nèi)法律還是國外法律，也不管是國家法律還是國際公約均賦予了政府保護的責任。如1887年法國通過的第一部歷史建筑保護法就首次規(guī)定了保護文物建筑是公共事業(yè)，政府應(yīng)該干預(yù)。歷次文物保護的國際公約，如威尼斯憲章、華盛頓憲章等對政府在文物保護中應(yīng)當承擔的職責均作了詳細的規(guī)定，如《保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約》第四條規(guī)定，“本國領(lǐng)土內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)的確定、保護、保存、展出和遺傳后代，主要是有關(guān)國家的責任?！边@里的國家自然是指各國政府，包括中央政府和地方政府。

第三，政府成為歷史城鎮(zhèn)保護的主體有其客觀必要性。這主要是因為：①保護歷史城鎮(zhèn)是一項專業(yè)性很強的工作。它不僅需要保存當前狀況良好的古建筑，同時還需要對一些已遭受破壞的但仍具有一定科學(xué)價值的古建筑予以修復(fù)。古建筑的修復(fù)必須符合建筑物的傳統(tǒng)風(fēng)格，它要求只有專業(yè)的科技工作者才能參與其中。而這方面，政府可以充分利用其技術(shù)資源優(yōu)勢，較科學(xué)地完成修復(fù)工作。②保護歷史城鎮(zhèn)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。這主要指歷史城鎮(zhèn)保護牽涉到若干政府行政管理部門。它不僅要求城建和文物行政主管部門的協(xié)調(diào)合作，還要求土地、財政、戶籍、公安甚至司法等部門的大力配合。③一般而言，歷史城鎮(zhèn)是以公共物品的形態(tài)存在的，對于歷史城鎮(zhèn)的破壞行為只有政府才有干預(yù)的合法權(quán)利和能力。普通公民或單位只有在破壞行為直接傷害到其自身權(quán)益時，才有可能通過法律訴訟程序在維護私人權(quán)益的同時客觀地保護歷史城鎮(zhèn)。當然這也不排除具有較強歷史文化保護意識的民間組織和個人的自發(fā)保護行為，但它仍離不開政府的支持，特別是法律、政策方面。④保護歷史城鎮(zhèn)理應(yīng)延續(xù)其生活性。這就要求改善歷史城鎮(zhèn)居民的生活條件，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如水電、交通、排污等一般公共物品的提供上。歷史城鎮(zhèn)的特殊性要求即使是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也不能與其傳統(tǒng)歷史風(fēng)貌相斥，這就需要政府部門良好的規(guī)劃與協(xié)調(diào)。

三、“一體多面”保護格局下的歷史城鎮(zhèn)保護現(xiàn)狀

建立在遺產(chǎn)保護之上的歷史城鎮(zhèn)保護同樣有“四性”要求，即原真性、整體性、可讀性和可持續(xù)性。這就要求保護原生的、本來的、真實的歷史原物，反對仿照與新建“歷史傳統(tǒng)建筑”，保護遺產(chǎn)周圍地理環(huán)境及文化環(huán)境。在保護中應(yīng)留存歷史的蹤跡，保護歷史的延續(xù)性，同時要處理好保護歷史環(huán)境和改善歷史城鎮(zhèn)內(nèi)居民的生活條件的關(guān)系，使他們生活逐步現(xiàn)代化，并適應(yīng)今后時展，以持續(xù)、健康地永存。

對比“四性”要求，目前我國歷史城鎮(zhèn)保護存在以下幾個方面的問題。

1.建設(shè)性破壞問題

眾多學(xué)者已著文指出當前歷史城鎮(zhèn)保護的建設(shè)性破壞問題，也即源于地方政府受經(jīng)濟利益和政績的驅(qū)使，拆除傳統(tǒng)歷史文物古跡，而代之以現(xiàn)代化建筑或仿古建筑①。阮儀三等區(qū)分這種行為為“推土機式”開發(fā)和“假古董式”利用，并舉例說明了這一點，如遵義會議舊址破壞、承德的清代一條街、開封的“宋街”等。周干峙則撰文認為有四個“積極性”支持著這種所謂的大規(guī)模改造行為：一是開發(fā)經(jīng)營者的積極性；二是城市領(lǐng)導(dǎo)者的積極性；三是一些蹩腳規(guī)劃師、建筑師的積極性；四是部分居民的積極性。

2.歷史風(fēng)貌破壞問題

這種破壞主要表現(xiàn)為，在控制區(qū)及風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)興建與傳統(tǒng)建筑風(fēng)格迥異的現(xiàn)代化建筑用以商業(yè)和旅游。歷史城鎮(zhèn)核心保護區(qū)周圍環(huán)境是歷史城鎮(zhèn)保護工作的一部分，這些獨特環(huán)境的襯托是這些歷史城鎮(zhèn)得以存在的原因。整體性風(fēng)貌的破壞造成了歷史城鎮(zhèn)保護必要性逐步喪失。歷史風(fēng)貌破壞問題還包括了日益加劇的環(huán)境污染問題。一方面難以被自然分解的現(xiàn)代生活用品的大量使用，另一方面過多游客中夾雜著部分不文明者，這些素質(zhì)有待提高的游客的隨意行為給歷史城鎮(zhèn)的環(huán)境保護帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。

3.過度商業(yè)化問題

保繼剛等在對麗江古城和周莊主要街道門面用途的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，主要面向游客的門面、面向游客和居民的門面和主要面向居民的門面比例大致為7∶2∶1。通過對2000年與2002年麗江古城門面的對比分析，他們認為“商鋪總體數(shù)量急劇增加”，并“導(dǎo)致作為歷史城鎮(zhèn)逐步失去生活性城市的特性，演變?yōu)橐环N純粹的商業(yè)城市”。過度商業(yè)化同時還帶來了另一方面的問題：外來商業(yè)入住人口的持續(xù)增長和原初當?shù)鼐用竦拇罅客膺w的現(xiàn)象并存。這些現(xiàn)象的存在最終導(dǎo)致的是歷史城鎮(zhèn)整個歷史性的消失。2002年的一篇報道：《麗江，不能承受商業(yè)之重》即是這方面的突出反映。

4.文化變異與消亡問題

聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心(UNESCO)2000年認為麗江古城“商業(yè)氛圍和旅行氛圍過于強烈，侵蝕了傳統(tǒng)文化，隨著旅游和現(xiàn)代文化的出現(xiàn)，傳統(tǒng)建筑的形式、節(jié)慶、禮儀、語言、服飾、信仰、傳統(tǒng)手工藝以及民間藝術(shù)正在消亡和改變，導(dǎo)致古城面臨文化危機”。歷史城鎮(zhèn)大規(guī)模商業(yè)性開發(fā)與旅游不僅帶來了外來商業(yè)人口的急劇增長，同時也使大量的外來現(xiàn)代文化入侵當?shù)貍鹘y(tǒng)文化，特別是濃重的商業(yè)文化氣息，這些直接引發(fā)了當?shù)貍鹘y(tǒng)文化的變異甚至消亡，如2002年曾有報道指出大理古城學(xué)生興起的學(xué)習(xí)英語熱給當?shù)貍鹘y(tǒng)文化帶來的沖擊等。

四、歷史城鎮(zhèn)保護的政府機制

從歷史和現(xiàn)實看，歷史城鎮(zhèn)的保護一直都是政府在主導(dǎo)著。而出現(xiàn)了目前歷史城鎮(zhèn)的各種問題，可以說政府是難脫干系的。究其原因，筆者認為主要在于政府缺乏一套切實有效的歷史城鎮(zhèn)保護的行政管理機制。一般而言，歷史城鎮(zhèn)保護的政府機制應(yīng)包括法律法規(guī)制定機制、宣傳教育機制、保護規(guī)劃機制、審批機制、監(jiān)管機制以及處罰機制等六個方面。而在這六個方面的背后甚至是更為根本的則是正確保護理念的確立。

1.保護理念的確立

保護理念也就是歷史城鎮(zhèn)保護的指導(dǎo)思想。只有在正確的保護指導(dǎo)思想的指引下，歷史城鎮(zhèn)保護才會走上正軌，達到預(yù)期的目標。而現(xiàn)實中，不論是政府還是學(xué)術(shù)界對此均存在著不甚相同的看法，特別是在保護與開發(fā)利用關(guān)系上。

筆者認為，歷史城鎮(zhèn)保護理念必須反對“首先要從經(jīng)濟角度來講”，必須反對“保護的目的在于利用”，必須反對“以保護遺產(chǎn)為前提和基礎(chǔ)，旅游發(fā)展并行的原則”等各種論調(diào)。歷史城鎮(zhèn)保護首先應(yīng)確立保護絕對優(yōu)先原則?！氨Ｗo是目的，是紅線，是靈魂”，“立法必須確立的就是保護的絕對優(yōu)先地位”。當然，保護絕對優(yōu)先地位原則并不排斥一定程度的開發(fā)，但適量的開發(fā)必須是建立在區(qū)分歷史文物古跡保護級別和歷史城鎮(zhèn)保護區(qū)級別(如核心保護區(qū)、建筑控制地帶等)的基礎(chǔ)之上，并對開發(fā)作詳細而嚴格的限定。

2.歷史城鎮(zhèn)保護的政府機制

①法律法規(guī)制定機制。法律法規(guī)制定機制包括國家層面法律法規(guī)制定和地方政府層面法規(guī)條例制定。在國家層面上，跟歷史城鎮(zhèn)保護相關(guān)的國家部門已經(jīng)頒發(fā)了一系列法律法規(guī)，如全國人大制定頒發(fā)的《文物保護法》、《城市規(guī)劃法》，國家文物局的《文物保護法實施細則》以及國家建設(shè)部制定的《城市規(guī)劃編制辦法》、《城市紫線管理辦法》等。在地方政府層面上，其法規(guī)條例主要由地方各級人民代表大會和歷史城鎮(zhèn)保護規(guī)劃機構(gòu)制定。從目前歷史城鎮(zhèn)地方保護法規(guī)條例的制定現(xiàn)狀看，仍存在著一定的問題。

首先，地方法規(guī)條例缺乏。從目前看，地方政府層面已制定出針對歷史城鎮(zhèn)保護的相關(guān)法規(guī)條例的仍是少數(shù)。其中，在省級層面上制定出歷史文化名城或歷史城鎮(zhèn)保護條例的有山東、浙江、福建、新疆、北京等少數(shù)省市；在市鎮(zhèn)級層面上，已制定出保護條例或辦法的有西安、平遙、鳳凰、蘇州、無錫、昆明、福州、杭州、廣州、閬中、大同、長沙等少數(shù)城鎮(zhèn)。而目前我國國家級歷史文化名城已達101個，同時還有各省認可的省級歷史文化名城。相比而言，歷史城鎮(zhèn)的法律保障已相當缺失。

其次，部分法規(guī)條例亟待修改。部分地方法規(guī)條例制定得較早，如《山東省歷史文化名城保護條例》1997年即頒布，但近幾年國家有關(guān)部門又對歷史城鎮(zhèn)保護有了新的規(guī)定，如2004年2月1日起執(zhí)行的《城市紫線管理辦法》，這些新的法規(guī)條例的規(guī)定及精神亟待補充進去。這就要求地方相關(guān)部門根據(jù)歷史城鎮(zhèn)保護情況的變化及時在法律法規(guī)上作出調(diào)整和修正。

再次，具體法規(guī)條文有待細化。國家頒布的法律、法規(guī)條文通常只提供指導(dǎo)性原則，具體操作性規(guī)定需要各地方根據(jù)實際情況予以把握和制定。而地方制定的法規(guī)條例中仍有部分條文未得以細化，如職能部門、具體程序等。比如，在江蘇省制定的《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護條例》第四章第二十五條規(guī)定“舊城改造和新區(qū)建設(shè)不得影響歷史文化名城、名鎮(zhèn)和歷史文化保護區(qū)的傳統(tǒng)風(fēng)貌和格局，不得破壞歷史街區(qū)的完整?！钡@里的“破壞”與“影響”由何種機構(gòu)通過怎樣的程序如何認定未得到一定說明。這就導(dǎo)致政府規(guī)劃及文化行政機構(gòu)在處理實際問題過程中易出現(xiàn)職能交叉現(xiàn)象，而且自由裁量權(quán)過大，主觀判斷成分較多，最終可能導(dǎo)致保護效果欠佳。

此外，筆者認為，在地方歷史城鎮(zhèn)保護條例中，應(yīng)具體規(guī)定當?shù)匦枰Ｗo的內(nèi)容，如具體列舉傳統(tǒng)語言、文化、風(fēng)俗、工藝品技術(shù)、手工藝等。這在確立各歷史城鎮(zhèn)獨特風(fēng)貌的同時，也明確規(guī)定了管理者和參與者需要保護的對象，以便有針對性、有重點地投入有限的保護力量。如2004年制定的《鳳凰歷史文化名城保護規(guī)劃》就對其民間文化，如儺堂戲、陽戲等作出了比較詳細的規(guī)定。而綜觀目前各地方歷史城鎮(zhèn)的保護條例，相當一部分條例在這一方面還有待補充。

②宣傳教育機制。宣傳教育機制主要在于宣傳保護歷史城鎮(zhèn)的理念以及宣傳國家和地方各項法律、法規(guī)、條例。它不僅包括自上而下式的政府宣傳教育，也包括自下而上式的大眾化呼聲與政策建議。前者主要是政府文化行政及宣傳部門對當?shù)鼐用?、游客及各商業(yè)開發(fā)商的教育，后者則是有關(guān)專家學(xué)者、大眾傳媒、當?shù)鼐用竦让耖g保護力量對政府重視保護的呼吁，特別是專家學(xué)者提供的具體專業(yè)知識咨詢。只有兼具了這兩種方式的宣傳教育機制本質(zhì)上才是健全的。

本文提及的宣傳教育機制主要側(cè)重于自上而下式的，它的作用在于有助于增強民眾保護意識，吸引保護資金(指社會募捐)，節(jié)約保護成本，擴大保護效果等。筆者認為，在目前一些歷史城鎮(zhèn)政府保護資金投入不足的情況下，應(yīng)該走加大整體宣傳力度，采取漸進式保護的道路，即充分發(fā)揮社會民眾的保護熱情和力量，把有限的政府保護資金投入到亟須保護與修復(fù)的歷史文物上，同時維持而不至惡化仍需保護和修復(fù)但目前可以稍緩的歷史文物。對于那種走急功近利式的商業(yè)性開發(fā)道路的做法應(yīng)謹慎考慮。

政府的宣傳教育應(yīng)充分發(fā)揮廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化傳媒優(yōu)勢，通過學(xué)校等機構(gòu)，從小培養(yǎng)民眾歷史城鎮(zhèn)保護意識。政府保護的宣傳教育機制應(yīng)做到科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。

③保護規(guī)劃機制。我國城市規(guī)劃法及相關(guān)法律法規(guī)均強調(diào)了歷史城鎮(zhèn)保護規(guī)劃在城市總體規(guī)劃中的重要地位?！冻鞘幸?guī)劃法》第十四條規(guī)定“編制城市規(guī)劃應(yīng)當注意……保護歷史文化遺產(chǎn)、城市傳統(tǒng)風(fēng)貌、地方特色和自然景觀。編制民族自治地方的城市規(guī)劃，應(yīng)當注意保持民族傳統(tǒng)和地方特色?！薄冻鞘幸?guī)劃編制辦法》第十條規(guī)定“確定需要保護的風(fēng)景名勝、文物古跡、傳統(tǒng)街區(qū)，劃定保護和控制范圍，提出保護措施，歷史文化名城要編制專門的保護規(guī)劃”。地方城市規(guī)劃辦法和地方歷史文化名城保護條例等對此也都有較詳細的規(guī)定。當前歷史城鎮(zhèn)的破壞問題，除指導(dǎo)思想有誤外，要么是根本沒有科學(xué)合理的保護規(guī)劃，要么是保護規(guī)劃未得到嚴格執(zhí)行。

歷史城鎮(zhèn)的保護規(guī)劃與普通規(guī)劃有所不同。一方面，“普通規(guī)劃基本是前瞻性的，最大限度預(yù)測未來，而保護規(guī)劃則是回顧性的，最大限度保護現(xiàn)狀和恢復(fù)從前。因此決定了保護規(guī)劃方案的可確定性，不存在太多的創(chuàng)造余地，它的重點在于怎樣最大限度地挖掘歷史，結(jié)合現(xiàn)實，編制出可操作的方案，這一點決定了保護規(guī)劃從某種意義上講更適于用法律的手段固定下來”[10]。因而同一歷史城鎮(zhèn)的科學(xué)合理的保護規(guī)劃不可能出現(xiàn)截然不同的多種方案，而體現(xiàn)規(guī)劃人員創(chuàng)意的普通規(guī)劃則可以有多種合理方案。另一方面保護規(guī)劃在編制步驟和方法上與普通規(guī)劃不同。主要一點在于保護規(guī)劃編制前期階段即現(xiàn)狀調(diào)查階段要求大大高于一般規(guī)劃。它是在對現(xiàn)狀的深入調(diào)查、研究、分析、判別的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。它應(yīng)包含著對歷史文化內(nèi)涵的深刻認識。

科學(xué)合理的保護規(guī)劃一般應(yīng)包括現(xiàn)狀分析和保護規(guī)劃兩部分。前者包括歷史城鎮(zhèn)的性質(zhì)、文物古跡狀況、人口現(xiàn)狀、交通基礎(chǔ)設(shè)施、用地狀況、社會生活風(fēng)貌等；后者則包括指導(dǎo)思想、文物建筑保護與修復(fù)、用地規(guī)劃調(diào)整、人口規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

一般而言，科學(xué)合理的保護規(guī)劃應(yīng)由專業(yè)的具有規(guī)劃資格的規(guī)劃單位承擔，比如政府規(guī)劃局、規(guī)劃設(shè)計院等。然而，正如亞里士多德所言，“在某些技術(shù)行業(yè)，創(chuàng)作者并不是唯一的或最好的評判者，那些不具備這些技術(shù)的人反倒善于識別評判”。所以，我們“不能機械地信任專家，認為他們知道什么對我們有利，他們也不可能總是向我們提供明確的真理；應(yīng)當要求他們面對公眾的審查來證實他們的結(jié)論和政策建言”。從這個意義上講，公眾特別是當?shù)鼐用癖仨殔⑴c到歷史城鎮(zhèn)保護規(guī)劃中去，而政府所要做的則是提供公眾參與保護規(guī)劃的渠道、平臺與可操作程序，營造有效的互動空間。

④審批機制。歷史城鎮(zhèn)保護的特殊性決定了政府保護性行政管理活動不同于其他行政活動。歷史城鎮(zhèn)中歷史文化古跡由于其不可再生性和不可替代性而具有無比的脆弱性，一旦遭受破壞其損失將難以挽回。因此，政府保護管理活動就不能像一般性監(jiān)管市場那樣作事后監(jiān)督和處理。相反，它必須對任何可能影響歷史城鎮(zhèn)風(fēng)貌的行為在謹慎審批的基礎(chǔ)上作嚴格的控制。對新建筑項目和舊城鎮(zhèn)風(fēng)貌整修的審批均應(yīng)嚴格按照各級政府制定的法規(guī)條例和當?shù)乇Ｗo規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

建立政府審批機制的過程中，應(yīng)注意明確相關(guān)審批部門和人員的職能與責任?！罢讷@得人民直接或間接授權(quán)的同時，也就承擔了相應(yīng)的責任?！倍坝关熑斡行В熑尉捅仨毷敲鞔_且有限度的”，“責任還必須是個人的責任”。因此，政府審批的職責應(yīng)通過法定手段落實到具體的行政責任人。審批程序及內(nèi)容自當遵照法律法規(guī)所賦予的規(guī)劃行政主管部門的權(quán)限。當存在錯誤審批、濫審批時應(yīng)能依據(jù)相關(guān)法定條文對相關(guān)責任人作出嚴厲處罰，從而加強政府審批人員的責任心和保護意識，最大限度地杜絕破壞性項目上馬。

⑤監(jiān)管機制。歷史城鎮(zhèn)保護不僅需要事前預(yù)防監(jiān)督，還應(yīng)進行保護與發(fā)展的過程控制。其目的在于隨時遏制有悖于歷史城鎮(zhèn)保護的不良苗頭，防止其蔓延造成災(zāi)難性后果。它主要針對歷史城鎮(zhèn)發(fā)展過程中必需的市場運作機制，這是因為雖然市場機制可以有效率地配置資源，但理論和實踐證明市場依然存在缺陷，主要表現(xiàn)為市場條件下企業(yè)生產(chǎn)的短期效應(yīng)，追求經(jīng)濟利益最大化以及整體社會利益的缺失等。市場機制特別是不健全的市場機制的負外部性必然要求市場之外力量的介入，政府即是其中之一。

歷史城鎮(zhèn)政府的監(jiān)管機制主要應(yīng)著重于以下幾個方面：

第一，商業(yè)經(jīng)營者行為。1999年麗江古城內(nèi)玉器店的數(shù)量達到最高峰，但由于玉器店業(yè)主在經(jīng)營過程中欺詐與蒙騙游客，引起游客的巨大的不滿，影響麗江的形象，最后在上級政府的干預(yù)下，當?shù)卣麛嘟褂衿鹘?jīng)營在古城的出現(xiàn)。商業(yè)經(jīng)營者的不當經(jīng)營行為極易導(dǎo)致當?shù)孛袼罪L(fēng)氣的衰退與庸俗化。此外，政府還應(yīng)對以營利為目的的社會資金的具體操作實施監(jiān)管，如房地產(chǎn)公司的開發(fā)、建設(shè)行為，盡量避免施工中破壞行為的發(fā)生。“無限制地使用一種資源會導(dǎo)致其無效率性。當對資源的需求增加時，這種無效率會導(dǎo)致資源的枯竭?！币蚨?，倘若政府對商業(yè)性開發(fā)不加以管制，任其發(fā)展，不僅曾經(jīng)引以自豪的傳統(tǒng)淳樸之民風(fēng)不再，而且那些希望借助于古城保護來發(fā)展旅游的政策初衷也會因此而擱淺。

第二，人口控制。一般而言，歷史城鎮(zhèn)保護規(guī)劃中均有對居住人口作相應(yīng)的規(guī)定，但現(xiàn)實是實際人口遠遠超過規(guī)劃人口而得不到遏制。當前人口控制需要注意兩個傾向：一為當?shù)鼐用竦膰乐赝膺w和外來商業(yè)人口的遷入并行；二為歷史城鎮(zhèn)內(nèi)人口密度過大，生活基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足正常需求。此外，還須控制游客過多現(xiàn)象，特別是在旅游開發(fā)的初期，因為一旦游客數(shù)量超過歷史城鎮(zhèn)的最大承載量，游客有意無意的行為對歷史城鎮(zhèn)的傷害都將會是災(zāi)難性的。

第三，環(huán)境保護。環(huán)境保護是歷史城鎮(zhèn)保護的應(yīng)有之意。伴隨旅游業(yè)發(fā)展而來的大多是大量生活垃圾的出現(xiàn)，特別是現(xiàn)代化難以自然分解的廢品，如一次性塑料制品等。游客過多及其部分不文明行為嚴重地加劇了這一點。因此必須根據(jù)歷史城鎮(zhèn)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施承受能力以及環(huán)境容量對游客數(shù)量作出控制，避免過量使用。與此同時，政府還應(yīng)發(fā)掘民間保護力量。

⑥處罰機制。處罰是監(jiān)管的延續(xù)與反饋。目前已出臺的歷史城鎮(zhèn)保護條例等相關(guān)法律文件均對破壞歷史城鎮(zhèn)的行為作出了處罰的規(guī)定。但總體來講，處罰力度較輕，難以達到以儆效尤之效，如2004年2月15日起施行《無錫市歷史街區(qū)保護辦法》第二十四條規(guī)定：“違反本辦法第二十條第二款規(guī)定，拆除的古建筑、近代現(xiàn)代代表性建筑物構(gòu)件未交文物行政主管部門處理擅自買賣的，由文物行政主管部門責令改正，并可處以2000元以上10000元以下罰款”。一萬元的處罰對于任何一家稍有規(guī)模的企業(yè)而言，完全在可承受范圍之內(nèi)，即使是對個人也不會起到警示作用。與巨大的機會收益相比，面對如此小的機會成本，法律的處罰機制根本難以阻止破壞行為的一再發(fā)生。筆者認為，鑒于政府在前述之五項機制嚴格執(zhí)行的基礎(chǔ)上，對企業(yè)在審批程序中引入市場準入機制，從而可以在處罰時根據(jù)破壞程度適當考慮是否吊銷該企業(yè)的準入證，并限定一定期限內(nèi)不允許從事歷史城鎮(zhèn)的開發(fā)活動。

處罰機制不僅包括政府對企業(yè)、民眾的開發(fā)破壞行為進行規(guī)制和處罰，政府文物保護行政人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的同樣應(yīng)得到監(jiān)管和處罰，由其所在單位或上級主管部門依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責任。關(guān)于這一點，一般的保護條例均有相關(guān)規(guī)定，但具體處罰的部門及程序欠缺詳細的規(guī)定。

五、結(jié)語

歷史城鎮(zhèn)保護的政府機制是一個有機的整體。它不僅需要政府部門的協(xié)調(diào)與配合，同樣需要借助于當?shù)鼐用?、大眾傳媒、專家學(xué)者等保護目的性參與者的力量。政府保護機制的任一環(huán)節(jié)都應(yīng)引入民主程序，提供政府與民眾互動的平臺和渠道。這樣不僅提供信息，還具有互相監(jiān)督的功能，從而改變目前普遍存在的自上而下的保護管理體制，扭轉(zhuǎn)那種認為中國歷史文化遺產(chǎn)保護的“問題并不是出在中國沒有足夠的高素質(zhì)專家，而是中國的行政官員們不知道傾聽這些專家的意見”的看法。在制定歷史城鎮(zhèn)保護條例過程中，充分加強政府與民眾的溝通，挖掘民間力量。一方面可以減少政府保護工作的難度，另一方面又極大地增強了民眾保護的熱情，達到良好的保護效果。在保護規(guī)劃機制中，可以引入“顧問規(guī)劃師制度”、“社區(qū)建筑師制度”等，以彌補政府管理部門所制定的歷史城鎮(zhèn)保護規(guī)劃與地方社區(qū)居民及其生活環(huán)境需求之間的距離與空隙。同樣，大眾應(yīng)有并可以通過合法渠道監(jiān)督政府審批是否合法、合理，監(jiān)管是否到位，處罰是否得力等一系列政府行政行為。

總之，歷史城鎮(zhèn)保護應(yīng)在遵循保護為主、搶救第一和有效保護、合理利用、加強管理的原則基礎(chǔ)上，構(gòu)筑適合我國歷史城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的政府保護機制。同時，優(yōu)良政府保護機制的運行還應(yīng)注意民主法則的正確運用。

注釋：

①參見阮儀三，張艷華，應(yīng)臻.再論市場經(jīng)濟背景下的城市遺產(chǎn)保護.城市規(guī)劃，2003(12)；劉曉東.浙江歷史城鎮(zhèn)保護的問題與對策·城市規(guī)劃，2003(12)；劉敏，李先逵.歷史文化名城保護管理調(diào)控機制的思辨·城市規(guī)劃，2003(12)等文。