導(dǎo)語(yǔ)：政府間支付制度思考論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀

(一)現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度的主要形式。我國(guó)現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度是一種單一的縱向轉(zhuǎn)移支付制度，主要有以下形式：

1.稅收返還。這是1994年推行分稅制時(shí)為保證地方既得利益所確定的財(cái)政資金的辦法。具體做法是：以1993年為基期年，按照分稅制規(guī)定中央從地方凈上劃的數(shù)額(即消費(fèi)稅+75%增值稅—中央下劃收入)全額返還地方并以此作為1994年的稅收返還數(shù)額。以后年度，在1994年的基數(shù)上逐年遞增，遞增率為當(dāng)年本地區(qū)增值稅和消費(fèi)稅增長(zhǎng)率的30%。

2.體制補(bǔ)助或上解。包括中央政府對(duì)地方政府的體制補(bǔ)助和地方政府對(duì)中央政府的體制上解。其具體的實(shí)施辦法是先確定各地方的收支基數(shù)，對(duì)支出基數(shù)大于收入基數(shù)的地區(qū)，中央按其差額給予補(bǔ)助；對(duì)支出基數(shù)小于收入基數(shù)的地區(qū)，則將其差額上解中央。設(shè)置體制補(bǔ)助或上解主要是為了縮小各地區(qū)之間的差異，即對(duì)富裕地區(qū)實(shí)行上解，對(duì)貧困地區(qū)則進(jìn)行補(bǔ)助。

3.年終結(jié)算補(bǔ)助或上解。對(duì)過(guò)去年度內(nèi)因體制變動(dòng)、企事業(yè)單位隸屬關(guān)系變化及中央新出臺(tái)政策措施對(duì)地方收支的影響進(jìn)行的調(diào)節(jié)。此外，中央和地方相互交叉收支，如有些比較固定的地方上解和中央補(bǔ)助項(xiàng)目，為了簡(jiǎn)化手續(xù)，可以將補(bǔ)助和上解額相抵，核定一個(gè)數(shù)額，作為一般補(bǔ)助或一般上解，每年固定結(jié)算。

4.專項(xiàng)補(bǔ)助。指不包含在地方財(cái)政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)，根據(jù)特定的用途及地方特殊情況，由中央撥付給地方的專項(xiàng)資金。目前有兩類專項(xiàng)撥款：一是追加撥款，如糧油加價(jià)補(bǔ)貼，支持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展基金等；另一種是救災(zāi)資金，如特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)、特大抗汛補(bǔ)助費(fèi)等。

5.公式化轉(zhuǎn)移支付(也稱增量轉(zhuǎn)移支付)。從1995年開始，中央財(cái)政根據(jù)其財(cái)政狀況，每年從中央財(cái)政收入增量中拿出一部分資金，選擇一些對(duì)地方收支影響較大的客觀性因素及主觀性因素，采用相對(duì)規(guī)范化的計(jì)算方法，實(shí)施對(duì)各地的轉(zhuǎn)移支付。

(二)現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題。我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付制度是分級(jí)包干財(cái)政體制和分稅制改革中的轉(zhuǎn)移支付制度過(guò)渡性質(zhì)的混合體，在很大程度上延用了原體制下的分配格局，同時(shí)也將原體制中形成的非均衡狀況帶人了新的體制，因而離實(shí)現(xiàn)各地各級(jí)財(cái)政能力均等化的目標(biāo)還有很大的距離。主要體現(xiàn)在：

1.轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)不明確，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任不清。合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)，是實(shí)施政府間轉(zhuǎn)移支付制度的重要依據(jù)，而轉(zhuǎn)移支付制度又是財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分相結(jié)合的有機(jī)體。我國(guó)從1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來(lái)，政府間事權(quán)劃分不清、職能交叉和界限不清現(xiàn)象尤為突出。一些應(yīng)該由中央承擔(dān)的項(xiàng)目常由地方執(zhí)行，一些應(yīng)該由地方承擔(dān)的項(xiàng)目也常由中央代替。政府間責(zé)任不清，財(cái)權(quán)和事權(quán)相脫節(jié)，使得政府間轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)難以具有科學(xué)、合理、可靠的依據(jù)。

2.轉(zhuǎn)移支付形式繁雜，結(jié)構(gòu)不合理。由于我國(guó)現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度帶有明顯的過(guò)渡性，因而在改革中形成了稅收返還、原體制補(bǔ)助、年終結(jié)算補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助和公式化補(bǔ)助等多種形式。轉(zhuǎn)移支付形式種類繁多、重復(fù)交叉，且各形式之間缺乏協(xié)調(diào)，甚至作用相互抵消。如稅收返還按收入來(lái)源正相關(guān)遞增，體現(xiàn)了對(duì)收入能力強(qiáng)的地區(qū)傾斜原則，而原體制補(bǔ)助與上解相結(jié)合則具有抽肥補(bǔ)瘦的橫向平衡功能，但體制上解地區(qū)恰恰又能獲得大量稅收返還，從而使兩者的財(cái)政平衡功能相互抵消?，F(xiàn)行的多種轉(zhuǎn)移支付形式中，只有公式化轉(zhuǎn)移支付具有比較全面的縱向和橫向均衡功能，但在全部政府間轉(zhuǎn)移支付資金總額中所占比重較小，雖然每年有所增長(zhǎng)，但仍然是杯水車薪，很難縮小地區(qū)間公共服務(wù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異。

3.轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定缺乏科學(xué)依據(jù)，隨意性較大?？茖W(xué)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，應(yīng)集中體現(xiàn)在利用較為規(guī)范化的計(jì)算公式確定。而目前我國(guó)非規(guī)范化確定的轉(zhuǎn)移支付額所占比重較大。一是體制補(bǔ)助，其數(shù)額的確定沒(méi)有明確、科學(xué)的依據(jù)，大都是雙方討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，隨意性很大。二是專項(xiàng)補(bǔ)助種類過(guò)多，覆蓋面幾乎遍及所有的預(yù)算科目，其適用范圍和具體項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格的限制和約束，分配隨意性較大，透明度較差。從而違背了轉(zhuǎn)移支付的初衷，也造成了地方政府依賴補(bǔ)助和推卸責(zé)任的心理增強(qiáng)以及財(cái)政資金使用效率的低下。三是稅收返還還是采用基數(shù)法來(lái)確定，稅收額多的返還數(shù)就多，稅收額少的返還數(shù)就少。這樣，一方面形成了一省一額不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，從而拉大地區(qū)間財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平的差距；另一方面由于這一部分占的比重較大，也不利于中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付這一手段，控制和調(diào)節(jié)地方的支出，以實(shí)現(xiàn)中央政府的宏觀政策目標(biāo)。

4.對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理缺乏規(guī)范的法律法規(guī)。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理都有一套高層次的法律法規(guī)來(lái)約束，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付中的若干內(nèi)容，包括政府支出責(zé)任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、估算辦法等均以法律條文的形式加以規(guī)定。甚至計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的一些技術(shù)性比例也用法律形式加以明確規(guī)定。而在我國(guó)，轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束、監(jiān)督機(jī)制不夠健全。主要表現(xiàn)在：一是相關(guān)的法律法規(guī)體系建設(shè)仍然比較滯后。我國(guó)現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，主要依據(jù)的是政府規(guī)章，缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性。二是目前尚未建立一套足以引導(dǎo)地方政府行為的效益考核指標(biāo)體系。三是在資金的使用方面，還沒(méi)有建立一個(gè)有效的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)資金是否做到?？顚Ｓ玫刃畔⒉荒芗皶r(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握，對(duì)違反了補(bǔ)助使用規(guī)定的地方政府也沒(méi)有相應(yīng)的懲罰措施。

二、規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度所面臨的困難

(一)地區(qū)間存在較大的自然差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，以及由此產(chǎn)生的公共服務(wù)水平的懸殊差距。我國(guó)東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)的財(cái)政支出總體水平及公共支出水平相差懸殊，如果把公共支出負(fù)擔(dān)企業(yè)化的因素考慮在內(nèi)，這方面的實(shí)際差距會(huì)更大。由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差異難以在短期內(nèi)消除，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平的地區(qū)均衡也將有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)和方式也必須服從這一事實(shí)。

(二)存在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的矛盾。目前在我國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，一方面由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展不足，影響了向傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門提供公共服務(wù)的能力；另一方面也由于商品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)，以及戶籍等制度的限制，使農(nóng)民與城市居民之間的界限尤為明顯。由于我國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾是長(zhǎng)期的歷史原因形成的，而二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成的社會(huì)問(wèn)題，如貧富差距擴(kuò)大、地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)文化素質(zhì)差距的擴(kuò)大等，也非在短期內(nèi)能夠解決的，因此，在我國(guó)要真正實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)公共服務(wù)水平均等化目標(biāo)，需要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。

(三)存在較強(qiáng)的地方既得利益剛性。地方政府的既得利益，一直是財(cái)政體制改革中難以逾越的障礙。我國(guó)的行政區(qū)劃往往與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相疊合，地方政府往往直接承擔(dān)著本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)和謀求居民福利最大化的巨大壓力，從而迫使地方政府必須更多地關(guān)注本轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府的利益剛性使得中央政府在實(shí)施縱向均衡時(shí)，很少有回旋空間，在實(shí)施橫向均衡時(shí)則更為困難。同時(shí)為了保護(hù)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，在建立轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，對(duì)地方既得利益在短期內(nèi)難以進(jìn)行大幅度的調(diào)整。

三、規(guī)范我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的對(duì)策和建議

(一)合理劃分中央與地方政府的事權(quán)范圍，為轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)提供合理的依據(jù)。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能的界定，一般來(lái)說(shuō)，由全國(guó)居民享用的公共物品應(yīng)由中央政府提供，如國(guó)防、外交、外貿(mào)管理、全國(guó)性的立法和司法、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等；地方政府應(yīng)提供本地居民享用的公共物品，包括地區(qū)性交通、警察、消防、教育、環(huán)保、地方性法律的制定和實(shí)施等；對(duì)具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的公共項(xiàng)目和工程，中央政府應(yīng)在一定程度上參與，如基礎(chǔ)性教育、跨地區(qū)的交通設(shè)施等；另外，中央政府還應(yīng)擔(dān)當(dāng)調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配的職責(zé)。

(二)改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付方式，加大公式化轉(zhuǎn)移支付力度。為減少轉(zhuǎn)移支付形式過(guò)多的弊端，應(yīng)逐步簡(jiǎn)化和歸并轉(zhuǎn)移支付形式，并將舊體制遺留下來(lái)的轉(zhuǎn)移支付形式作為簡(jiǎn)化和歸并的重點(diǎn)。第一，逐步縮小稅收返還規(guī)模并最終取消稅收返還。因?yàn)槎愂辗颠€是以維持地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行的，體現(xiàn)了對(duì)收入能力強(qiáng)的地區(qū)的傾斜原則，與實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)力均衡的目標(biāo)相悖。第二，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移和體制補(bǔ)助或上解進(jìn)行歸并，以合理確定均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。一般性轉(zhuǎn)移支付與體制補(bǔ)助或上解實(shí)質(zhì)上都是為了實(shí)現(xiàn)均衡各地財(cái)力，但是兩種形式的不銜接勢(shì)必會(huì)帶來(lái)各自規(guī)模的不合理。第三，加大公式化轉(zhuǎn)移支付力度。公式化轉(zhuǎn)移支付是目前中央政府調(diào)節(jié)地方財(cái)力差距、逐步實(shí)施橫向均衡的重要調(diào)節(jié)手段，由于受資金規(guī)模約束，力度有限。為保證公式化轉(zhuǎn)移支付力度不斷增長(zhǎng)，應(yīng)確定公式化轉(zhuǎn)移支付資金在中央財(cái)政收入增量中的比例與增長(zhǎng)速度，逐步擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付的作用。

(三)清理專項(xiàng)補(bǔ)助，逐步建立規(guī)范的專項(xiàng)補(bǔ)助制度。為提高專項(xiàng)補(bǔ)助的科學(xué)性、公正性和效益性，應(yīng)從以下幾方面人手：一是優(yōu)化結(jié)構(gòu)?？梢詫ｍ?xiàng)補(bǔ)助進(jìn)行合理分類，簡(jiǎn)化和歸并目前過(guò)多的專項(xiàng)補(bǔ)助種類。二是確保重點(diǎn)。在優(yōu)化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對(duì)優(yōu)化專項(xiàng)補(bǔ)助支出結(jié)構(gòu)節(jié)余下來(lái)的資金，要投入到國(guó)家重點(diǎn)支持和必保項(xiàng)目。三是規(guī)范管理。為提高資金使用效益，應(yīng)建立嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，以減少專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目設(shè)立的隨意性和盲目性。四是實(shí)行合理規(guī)范的分配辦法。如有些專項(xiàng)補(bǔ)助額可以直接按照實(shí)際需要并考慮中央財(cái)政的承受能力予以確定，有些專項(xiàng)補(bǔ)助額則應(yīng)逐步引入因素法進(jìn)行核定，通過(guò)規(guī)范的程序和公式計(jì)算方法來(lái)確定對(duì)各地的補(bǔ)助額。

(四)加快政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法制化建設(shè)，依法完善轉(zhuǎn)移支付制度。針對(duì)我國(guó)目前轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)際上轉(zhuǎn)移支付制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)必須加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的立法工作，為轉(zhuǎn)移支付提供有力的法律保障。首先，應(yīng)將轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、范圍、形式、標(biāo)準(zhǔn)等以法律形式加以規(guī)定，使我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度在法制軌道內(nèi)正常、有序地運(yùn)行。其次，要進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的審批監(jiān)督程序，編制轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)預(yù)算，并按預(yù)算審批監(jiān)督程序報(bào)同級(jí)人大審批。第三，以法律形式明確轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督制約機(jī)制，同時(shí)輔之以必要的司法和審計(jì)手段，對(duì)違法違章者加以相應(yīng)的制裁。此外，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行效果，要建立專門的考評(píng)體系和一系列的量化指標(biāo)，對(duì)其進(jìn)行社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的考核評(píng)價(jià)，以保障轉(zhuǎn)移支付資金使用的科學(xué)性和有效性。