導(dǎo)語：投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、BOT是一種特殊的直接投資方式

BOT（英文Build-Operate-Transfer縮寫）即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，是指政府（通過契約）授予私營(yíng)企業(yè)（包括外國(guó)企業(yè)）以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款、回收投資并賺取利潤(rùn)，在特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府的一種投資方式。BOT方式是近十幾年來興起的一種新型跨國(guó)投資與融資方式，受到世界各國(guó)的關(guān)注，特別是亞洲一些國(guó)家和地區(qū)廣為采用BOT方式吸引外資加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善本國(guó)的投資環(huán)境。[1]

同傳統(tǒng)的國(guó)際直接投資方式相比，BOT投資方式具有以下特征：1.政府在BOT的法律關(guān)系中不僅是社會(huì)管理者，而且是直接參與者。政府作為當(dāng)事人一方直接同BOT項(xiàng)目承辦公司簽訂特許專營(yíng)權(quán)合同，這是整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作的前提和核心，所有的BOT方式項(xiàng)下的其他合同，都必須以此為基礎(chǔ)。由于BOT項(xiàng)目涉及到公眾利益并需要一個(gè)大規(guī)模的“系統(tǒng)工程”，涉及到土地、交通、能源、通訊、人力資源等各個(gè)方面，因此，這決定了一方面其對(duì)運(yùn)作方式的協(xié)調(diào)具有極高的要求；另一方面，也導(dǎo)致其容易受到地方利益、地方勢(shì)力的影響和干擾，需要地方政府的支持。2.BOT項(xiàng)目通常為東道國(guó)帶有壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，如高速公路、鐵路、橋梁、隧道、機(jī)場(chǎng)、港口等，其投資數(shù)額大、技術(shù)要求高、建設(shè)周期長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大。這也決定了其需要多方有利害關(guān)系的人參與進(jìn)來，如項(xiàng)目投資者、政府部門、金融機(jī)構(gòu)、承建公司、經(jīng)營(yíng)管理公司、用戶、保險(xiǎn)公司等。其中涉及到政府主管部門與項(xiàng)目承辦公司的特許專營(yíng)權(quán)合同；項(xiàng)目承辦公司的各個(gè)股東之間的合資或聯(lián)營(yíng)公司；項(xiàng)目承辦公司與工程設(shè)計(jì)公司的設(shè)計(jì)合同；承建公司與項(xiàng)目承辦公司的承建合同；項(xiàng)目承辦公司與供應(yīng)公司的物資供應(yīng)合同、與保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)合同、與政府主管部門的產(chǎn)品回購(gòu)合同及項(xiàng)目設(shè)施移交合同等等。程序復(fù)雜，需要各方的良好協(xié)調(diào)與合作。3.雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的形式不同于傳統(tǒng)投資方式，其并非合作雙方共擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而是東道國(guó)政府在特許期間內(nèi)一般不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目的全部或大部分風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。[2]

作為一種新的投資方式，BOT在許多方面具有傳統(tǒng)投資方式所不具備的優(yōu)勢(shì)。這些優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為：促進(jìn)東道國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，且BOT項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金全部由外商解決，不能以項(xiàng)目作抵押，也無需由政府保證或承諾支付項(xiàng)目借款，不會(huì)增加財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)；有利于突破利用外資模式，豐富了原有的貸款、中外合資經(jīng)營(yíng)、中外合作經(jīng)營(yíng)、外商獨(dú)資及補(bǔ)償貿(mào)易等利用外資形式；有利于提高東道國(guó)政府對(duì)重大項(xiàng)目的宏觀管理，采用BOT方式，項(xiàng)目的整個(gè)決策、簽約都由政府負(fù)責(zé)，政府可對(duì)項(xiàng)目的可行性、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行充分論證，反復(fù)比較，可避免項(xiàng)目的盲目性；有利于東道國(guó)引進(jìn)管理人才、先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，并產(chǎn)生綜合效益。同時(shí)，BOT投資方式使投資者獲得其他方式投資難于涉足的東道國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目并獲得豐厚的利潤(rùn)回報(bào)；加之BOT為東道國(guó)政府特許的項(xiàng)目，往往具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和保證性，即使遇到風(fēng)險(xiǎn)，因政府的保證也易于化解。

正由于BOT投資方式具有以上這些優(yōu)點(diǎn)，加上一些國(guó)家和地區(qū)有待發(fā)展其基礎(chǔ)設(shè)施但又面臨資金短缺的問題，于是就使BOT方式成為促進(jìn)政府和國(guó)際私營(yíng)企業(yè)合作，以加快基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的有力工具。例如英法海底隧道、香港地區(qū)的東區(qū)港九海底隧道等一批耗資巨大的項(xiàng)目，都是以BOT方式集資建設(shè)并投入運(yùn)營(yíng)的。在我國(guó)，廣東大亞灣沙角火電站也采用了BOT方式。1995年和1996年國(guó)家計(jì)委又批準(zhǔn)廣西來賓電廠二期工程、湖南長(zhǎng)沙電廠一期工程作為中國(guó)第一、第二個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目。BOT方式已成為近年來被世界各國(guó)普遍采用的國(guó)際新型投資、融資方式。[3]

二、BOT投資方式對(duì)西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意義

加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是西部大開發(fā)的基礎(chǔ)，十五中全會(huì)中通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年計(jì)劃的建議》就強(qiáng)調(diào)，力爭(zhēng)用五到十年使西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)有突破性進(jìn)展。為此中央提出，要從經(jīng)濟(jì)全局和戰(zhàn)略需要出發(fā)，下更大的決心，以更大的投入，因地制宜，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，適當(dāng)超前，先行建設(shè)西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅是西部大開發(fā)的重要組成部分，而且關(guān)系西部大開發(fā)的全局。但長(zhǎng)期以來西部交通、電力、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的落后和不足，已成為制約西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)“瓶頸”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，占全國(guó)國(guó)土面積56%的西部地區(qū)，公路里程只占全國(guó)總量的30%，而且93%在二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以下；鐵路網(wǎng)密度也遠(yuǎn)低于全國(guó)的平均水平；電話的全國(guó)普及率為10.68%，而西北5省區(qū)平均比全國(guó)水平約低4個(gè)百分點(diǎn)。[4]加快發(fā)展公路、鐵路、供水、供電、通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，不僅有利于當(dāng)前擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且有利于東中西部商流、物流、信息流、人才流、資金流的相互溝通，為日后全面展開的大開發(fā)改善投資環(huán)境?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是西部大開發(fā)的基礎(chǔ)性、前提性工作，必須趕在別的開發(fā)項(xiàng)目之前加以實(shí)施。為此中央決定了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要集中力量圍繞三個(gè)方面加快建設(shè)步伐：一是以公路建設(shè)為重點(diǎn)，包括鐵路、機(jī)場(chǎng)、天然氣管道干線在內(nèi)的交通運(yùn)輸建設(shè)；二是加強(qiáng)電網(wǎng)、電信、廣播電視以及大中城市的道路、供排水、供熱等設(shè)施建設(shè)；三是加強(qiáng)水利建設(shè)，尤其要把水資源的合理開發(fā)利用和節(jié)水工作，放在突出和優(yōu)先的位置。抓緊做好若干重大骨干工程（例如天然氣的“西氣東輸”）的研究論證和前期準(zhǔn)備工作，爭(zhēng)取早日開工建設(shè)。加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已成為西部地區(qū)發(fā)展的迫切要求。

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要大量的資金，這一方面要靠西部各地區(qū)自力更生，但考慮到西部地區(qū)由于自然和歷史的原因，一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)落后和較落后的地區(qū)，其人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值又相當(dāng)于全國(guó)平均水平的60%左右，[5]因此，更重要的應(yīng)該是吸引外資，借助外資來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但長(zhǎng)期以來，西部吸引外資可以說做得并不理想。如“八·五”期間，東部地區(qū)批準(zhǔn)的外商投資合同個(gè)數(shù)是西部地區(qū)的15倍，批準(zhǔn)的外商投資金額是西部地區(qū)的4倍。西部的一些少數(shù)民族集中地區(qū)，吸收的外商投資則更少。實(shí)際利用外資金額占全國(guó)的比重，寧夏僅為0.03%，甘肅為0.06%，新疆為0.16%，貴州為0.17%；云南為0.21%。[6]到1998年底，全國(guó)累計(jì)實(shí)際利用外資總額的87.3%集中在東部地區(qū)，西部地區(qū)僅占3.28%。[7]這就要求西部地區(qū)必須拓寬思路，尋求更靈活、更有效的籌資方式。

三、西部地區(qū)實(shí)行BOT投資方式的障礙及對(duì)策

在西部地區(qū)實(shí)行BOT投資方式，雖然對(duì)西部基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)具有重大意義，但其中的障礙也是明顯的，如果不立刻著手解決這些問題，在西部地區(qū)實(shí)行BOT投資方式就幾乎是一句空話。這些障礙主要表現(xiàn)為觀念、體制及法律各方面。

觀念方面：BOT在我國(guó)尚是一件新事物，人們對(duì)BOT需要一個(gè)熟悉、了解、認(rèn)可、實(shí)行的過程。由于在BOT項(xiàng)目中，項(xiàng)目的運(yùn)作一般要求所在地方政府對(duì)投資的收益進(jìn)行擔(dān)保并提供一定的優(yōu)惠條件，而投資者一般可獲得豐厚的利潤(rùn)，因此，西部地區(qū)就容易產(chǎn)生“肥水不流外人田”的地方主義思想。

體制方面：在現(xiàn)行的政治體制下，如果BOT投資方式都由中央政府來承辦，地方政府必然有意見，要求中央政府放權(quán)，且我國(guó)地域廣大，中央政府在各地實(shí)行BOT投資方式時(shí)難于考慮到各地的特殊性，無法做到一視同仁。而如果BOT投資項(xiàng)目由地方政府分別承擔(dān)，又容易出現(xiàn)各地為吸引外資而惡性競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)相攀比優(yōu)惠政策，降低投資條件，這又反過來損害了國(guó)家、地方的利益。

法律方面：首先，政府保證方面。我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定任何政府部門不能為企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保，而BOT投資項(xiàng)目的特點(diǎn)之一就是政府出面簽約，甚至進(jìn)而作出保證，縱使各地方政府可以突破這一法律障礙為BOT項(xiàng)目作出擔(dān)保，這仍可能碰到另外一個(gè)難題，即我國(guó)一貫堅(jiān)持國(guó)家財(cái)產(chǎn)豁免原則，能否以國(guó)家財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任會(huì)碰到極大困難。其次，外商投資方向限制問題。1995年我國(guó)國(guó)家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，其中明確禁止外商投資電網(wǎng)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，城市供排水、煤氣、熱力管網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等，對(duì)港口、碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施的引進(jìn)外資也作了限制性的規(guī)定。因此在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上我國(guó)對(duì)外資的準(zhǔn)入采取了限制或禁止的態(tài)度。再次，中方控股問題。我國(guó)法律規(guī)定對(duì)外商投資的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目如鐵路、機(jī)場(chǎng)、碼頭等，中方控股必須在50%以上，這同項(xiàng)目公司籌資和建設(shè)設(shè)施的基本運(yùn)作相沖突。最后，外匯管制和外匯平衡問題。目前新的外匯管理體制，雖實(shí)現(xiàn)了經(jīng)常項(xiàng)目的可兌換，但對(duì)資本項(xiàng)目的兌換卻嚴(yán)格管理，項(xiàng)目公司在境外融資多采用外幣形式，經(jīng)營(yíng)所得則多表現(xiàn)為人民幣形式，這就使項(xiàng)目公司面臨人民幣不能自由兌換的風(fēng)險(xiǎn)。且我國(guó)對(duì)外來投資向來有外匯收支平衡的要求，而BOT合同卻很少能自行做到外匯平衡。

要想使BOT在我國(guó)西部地區(qū)得到推廣適應(yīng)，就必須：第一，觀念更新，認(rèn)識(shí)到BOT方式更重要的是可提高所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率和水平，并最終帶來人民生活水平的提高。這需要加強(qiáng)對(duì)BOT投資方式的研究和宣傳工作。第二，在地方具體操作的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中央統(tǒng)一管理。地方政府洽談的項(xiàng)目必須報(bào)中央政府審批，國(guó)家應(yīng)明確規(guī)定BOT方式的政府簽約部門及管理部門。第三，立法的整體改進(jìn)。有針對(duì)性地調(diào)整現(xiàn)行立法并放寬政策限制，給BOT投資創(chuàng)造一個(gè)比較寬松的投資環(huán)境。具體說來，政府在參與BOT合同談判時(shí)必須明確自己的民事主體身份和資格，在合同中具有的是民事權(quán)利和民事義務(wù)，可以考慮給予外商以一定的政府保證并放棄一定的政府豁免權(quán)；放寬投資限制，這在我國(guó)加入WTO后已是一個(gè)不可回避的問題；在外匯方面，國(guó)家應(yīng)保證BOT項(xiàng)目的外匯兌換；在股權(quán)問題上，我方可適當(dāng)放開對(duì)控股權(quán)的限制，根據(jù)具體項(xiàng)目的不同，在符合產(chǎn)業(yè)政策的前提下，允許外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)或控股經(jīng)營(yíng)。鑒于人們?cè)贐OT方式上認(rèn)識(shí)的落伍和現(xiàn)行法律的不協(xié)調(diào)乃至沖突，最重要的改進(jìn)措施，本文認(rèn)為，有必要制定一部專門的BOT法規(guī)性文件，這在國(guó)際上是有先例可循的。[8]

[1]楊松.BOT投資方式的法律保障及其管理[J].法學(xué)評(píng)論，1997(5).

[2]慕亞軍，趙康.BOT的法律問題與我國(guó)的BOT立法[J].法學(xué)研究，1998(2).

[3]孫潮，沈偉BOT投資方式外匯風(fēng)險(xiǎn)的法律分析[J].法學(xué)評(píng)論，1997(4).

[4]人民日?qǐng)?bào)[N].2000-04-05(1).

[5]杜平.西部開發(fā)論[M].重慶：重慶出版社，2000,5.

[6]劉亞文.西北地區(qū)利用外商直接投資開發(fā)的形勢(shì)及應(yīng)吸取的教訓(xùn)[J].開發(fā)研究，1998(1).

[7]同[5]

[8]如菲律賓于1990年和1991年先后頒布了《BOT法》和《BOT執(zhí)行規(guī)則和條令》，越南也于1993年頒布了《BOT法》，用于專門對(duì)BOT方式的調(diào)整.