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本文作者：熊文彬朱杰王韶偉李虎偉張厚明工作單位：華北核與輻射安全監(jiān)督站

俄羅斯核電安全監(jiān)管體系與美國和我國的異同

俄羅斯核電安全監(jiān)管體系與美國及我國有許多相同之處,同時(shí)也具有其自身的特點(diǎn)。下面主要從核安全法律法規(guī)層次、核安全監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)以及核安全監(jiān)管人力資源等方面對三國核電安全監(jiān)管狀況進(jìn)行簡要分析比較。2.1俄羅斯核電監(jiān)管體系與美國和我國的比較為了對俄羅斯與美國及我國核電監(jiān)管進(jìn)行比較,有必要簡要介紹一下美國核電監(jiān)管狀況。目前,美國的核安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)比較系統(tǒng)和完善,在核能利用領(lǐng)域美國有原子能法、聯(lián)邦管理法規(guī)10CFR系列、核管理導(dǎo)則RG系列,并擁有ANSI、ANS、ASME、ASTM、IEEE等制定的工業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。美國核管制委員會(NRC)是美國的國家核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu),設(shè)有主席1人,委員4人,這5人均由美國總統(tǒng)任命,國會批準(zhǔn)。NRC由總部及地區(qū)辦公室組成,還設(shè)有2個(gè)咨詢委員會(核安全咨詢委員會和核廢物咨詢委員會),目前NRC擁有約4000名員工。NRC集行政管理、技術(shù)審評、現(xiàn)場監(jiān)督職能為一體,相應(yīng)職能的行使由下設(shè)的各office執(zhí)行,在美國NRC的技術(shù)后援單位被稱作/Contractor0,與安全相關(guān)的研究項(xiàng)目通常由具有相關(guān)資質(zhì)和設(shè)備的大學(xué)或國家實(shí)驗(yàn)室(即/Contractor0)進(jìn)行,這類/Contractor0由NRC的RES部門(NRC負(fù)責(zé)研究工作的專門機(jī)構(gòu))進(jìn)行管理。在許可證管理方面美國自20世紀(jì)50年代開始執(zhí)行聯(lián)邦法規(guī)10CFRPart50所規(guī)定的/二步法0核電廠許可證管理程序。自1989年頒布了新聯(lián)邦法規(guī)10CFRPart52,規(guī)定了進(jìn)一步降低新建核電廠的投資風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的/一步法0核電廠許可證管理程序,并已經(jīng)在新設(shè)計(jì)的核電廠如AP1000中使用[9]。俄羅斯核電監(jiān)管體系與美國和我國監(jiān)管體系主要比較見表2。從表2中可看出,俄羅斯核安全法律法規(guī)體系分為3個(gè)層次,而美國的核電法規(guī)體系分為5個(gè)層次,與俄羅斯相比其核電法規(guī)體系劃分更加細(xì)致,我國在核安全法規(guī)體系建設(shè)上借鑒了美國的良好經(jīng)驗(yàn),目前也為5個(gè)層次。與俄羅斯及美國核安全監(jiān)管法規(guī)體系相比,我國5原子能法6或5核安全法6目前暫時(shí)空缺。在核安全監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)上俄羅斯采取的是核能與輻射安全局總部、地區(qū)管理局加核能與輻射安全科技中心三者各司其職的模式。在組織機(jī)構(gòu)上,俄羅斯核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置與我國的基本一致,而美國NRC則集行政管理、技術(shù)審評、現(xiàn)場監(jiān)督職能為一體,相應(yīng)職能的行使由下設(shè)的各office執(zhí)行。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任命上,俄羅斯與美國均為總統(tǒng)任命,兩國監(jiān)管機(jī)構(gòu)均獨(dú)立于其他行政部門,而我國目前核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前隸屬于環(huán)境保護(hù)部,暫時(shí)還未能獨(dú)立于其他行政部門。在許可證管理方面,我國自20世紀(jì)90年代以來,根據(jù)HAF001P01的規(guī)定對核設(shè)施的許可證管理一直之行/類似于兩步法0的許可證管理程序,這一點(diǎn)與俄羅斯核電廠許可證管理有類似之處。另外,在核能行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上美國、俄羅斯均有著較為完善的自主知識產(chǎn)權(quán)的系列標(biāo)準(zhǔn),而我國目前是多國標(biāo)準(zhǔn)混用。2.2俄羅斯、美國及我國核電監(jiān)管力量分析比較將俄羅斯、美國與我國核電監(jiān)管人員及經(jīng)費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì),統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表3。由表3可見,俄羅斯在平均每堆監(jiān)管人員上要多于我國,在每堆經(jīng)費(fèi)預(yù)算上與我國相差不大(1346萬盧布約合人民幣267萬,此處數(shù)據(jù)為俄羅斯核監(jiān)管當(dāng)局2010年預(yù)算)。美國在核電監(jiān)管投入上面領(lǐng)先于中、俄兩國。

我國現(xiàn)行體系對俄羅斯堆監(jiān)管的問題

(1)核安全監(jiān)管高層法律法規(guī)缺失與俄羅斯相比,由于歷史原因,我國核安全監(jiān)管高層法律依據(jù)缺失,缺少5原子能法6,僅有的一部5放射性污染防治法6,主要針對核能開發(fā)、核技術(shù)應(yīng)用、鈾(釷)礦及伴生礦物資源開發(fā)利用中的廢物及貫穿輻射對環(huán)境的污染問題。眾所周知,核安全涉及到核燃料循環(huán)、放射性廢物處置、放射性物質(zhì)運(yùn)輸、核技術(shù)應(yīng)用等諸多方面。5放射性污染防治法6對核安全管理所涉及的不同部門的職責(zé)、核設(shè)施和核技術(shù)應(yīng)用單位的資質(zhì)、責(zé)任、法人資格、法人變更等重大問題未做出明確規(guī)定,也不可能做出明確規(guī)定。該法無法強(qiáng)調(diào)核安全立法所強(qiáng)調(diào)的對核設(shè)施營運(yùn)單位的全方位的審評和監(jiān)管,并不具備核安全基本法的性質(zhì)和地位。而俄羅斯最重要的三部法律5原子能利用法6、5居民輻射安全法6、5放射性廢物管理法6很好的解決了這一問題。鑒于此,我國有必要也必須加快5原子能法6的立法工作,從國家法律層面解決好核安全監(jiān)管的問題。(2)國外引進(jìn)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的本土化工作滯后我國核電建設(shè)經(jīng)歷不同的發(fā)展階段,采用或者參考了多國技術(shù),造成我國核電廠堆型多樣化,在核能領(lǐng)域我國目前國家層面自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較少,如在設(shè)備采用標(biāo)準(zhǔn)方面田灣核電站主要參考的是俄羅斯的#OST標(biāo)準(zhǔn)。在新堆型引進(jìn)之初,根據(jù)不同的核電技術(shù)路線確定相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)是比較可行的路線。但如何借鑒國外標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合我國國情盡快制訂我國自己的核電標(biāo)準(zhǔn)并建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系是核安全監(jiān)管及核工業(yè)界均面臨的當(dāng)務(wù)之急。目前在田灣VVER型核電廠、中國實(shí)驗(yàn)快堆CEFR等俄系反應(yīng)堆的工程實(shí)踐中,已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)當(dāng)結(jié)合審評、監(jiān)督方面的經(jīng)驗(yàn),將俄系堆型在我國實(shí)踐中所取得的寶貴技術(shù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步本土化,做好吸收再創(chuàng)新。在充分借鑒、消化、吸收引進(jìn)技術(shù)先進(jìn)成果的同時(shí)結(jié)合我國實(shí)際,在保持足夠的先進(jìn)性、確保核電安全的前提下,有計(jì)劃有目標(biāo)的逐步建立我國自主知識產(chǎn)權(quán)的規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,為俄系堆型在我國的核安全監(jiān)管夯實(shí)基礎(chǔ)。(3)核安全監(jiān)管隊(duì)伍力量薄弱俄羅斯核工業(yè)有著悠久的歷史,其核安全監(jiān)管隊(duì)伍結(jié)構(gòu)合理、經(jīng)驗(yàn)豐富。與其相比,我國的核安全監(jiān)管隊(duì)伍還有一定差距,我國核安全監(jiān)管人員的數(shù)量和質(zhì)量與我國核電發(fā)展的速度和規(guī)模不相匹配。即使2011年下半年我國國家核安全局?jǐn)U編后整個(gè)核安全監(jiān)管系統(tǒng)編制達(dá)到了1000人,也只是在一定程度上緩解了核電安全監(jiān)管人手不足的問題。同時(shí),我國現(xiàn)有的核安全監(jiān)管人員大多來自高校的畢業(yè)生,雖具較高學(xué)歷,但缺乏崗位培訓(xùn)、缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對核安全審評和監(jiān)督的質(zhì)量會有一定的影響,這與核安全監(jiān)管工作專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高構(gòu)成一定的矛盾。而且目前國內(nèi)核安全監(jiān)管隊(duì)伍里有俄系反應(yīng)堆監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的人員缺乏。

(1)加強(qiáng)核安全立法,盡快出臺原子能法核安全是核工業(yè)企、事業(yè)單位總的安全管理體系的最重要的組成。不僅僅要遵循通用的安全管理法規(guī)、制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),更加必須的是遵循核安全領(lǐng)域?qū)I(yè)性和技術(shù)性更強(qiáng)的特殊法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。而作為核安全監(jiān)管母法的原子能法的缺失將無法解決諸多基本問題,導(dǎo)致我國整個(gè)核安全法律體系存在缺陷。因此,需要建立這一頂層的法律,一部核能領(lǐng)域的基本法來統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)有的法律法規(guī)和部門規(guī)章制度。只有具備了一部從內(nèi)容和形式上規(guī)定了組織體系與職責(zé)、使用范圍、監(jiān)督管理體制、監(jiān)督管理程序或步驟、核事故應(yīng)急、法律責(zé)任、補(bǔ)償與賠償、法規(guī)建設(shè)等的原子能利用基本法,才能從根本上保障強(qiáng)有的核安全監(jiān)管。(2)加速完善我國核電相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范隨著田灣核電站VVER堆型的并網(wǎng)發(fā)電及將來BN-800型鈉冷快堆技術(shù)的引進(jìn),相應(yīng)堆型的技術(shù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也需要不斷的改進(jìn)和完善。并且國際上,鈉冷快堆電站正處于商用示范階段。美國、法國和俄羅斯等國家都各自采用自成體系的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。鈉冷快堆在安全特性、縱深防御、安全功能實(shí)現(xiàn)、運(yùn)行工況、堆芯、反應(yīng)性控制、冷卻劑系統(tǒng)、燃料裝卸和貯存系統(tǒng)、包容系統(tǒng)等方面與熱堆核電站有較大差別,我國現(xiàn)有的核安全法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范有對其不適用的情況。因此,加強(qiáng)和俄羅斯當(dāng)監(jiān)管當(dāng)局的溝通和聯(lián)系,引進(jìn)相關(guān)管理技術(shù)規(guī)范,借鑒其成熟經(jīng)驗(yàn),及時(shí)完善相應(yīng)的監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對今后此類電廠的監(jiān)管工作不無裨益。(3)進(jìn)一步加強(qiáng)核安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)從核安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)看,做好核安全監(jiān)管工作必須有一支相對獨(dú)立、技術(shù)精良、人員適中、組織嚴(yán)謹(jǐn)?shù)年?duì)伍。加強(qiáng)人才培訓(xùn),派遣更多的核安全監(jiān)管人員到核電廠進(jìn)行實(shí)踐交流,加強(qiáng)技術(shù)學(xué)習(xí),通過與國際核技術(shù)監(jiān)管國家進(jìn)行互訪、交流等形式,逐步積累經(jīng)驗(yàn),同時(shí)深化核安全文化,爭取在較短時(shí)間內(nèi)培養(yǎng)出一批合格的核安全監(jiān)管人員。5結(jié)語核安全監(jiān)管是核工業(yè)與核技術(shù)利用持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的前提和保障,核安全是核電產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的生命線,對于核電發(fā)展而言,安全就是第一生產(chǎn)力,只有從根本上確保核工業(yè)的安全生產(chǎn),創(chuàng)造良好的安全環(huán)境及秩序,才能取得良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。世界核電發(fā)展史上相繼出現(xiàn)了美國三里島、前蘇聯(lián)切爾諾貝利以及日本福島三大核事故,給核電安全發(fā)展敲響了警鐘,每次核事故在推動核能技術(shù)發(fā)展的同時(shí),也必然帶來核能安全監(jiān)管的進(jìn)步。后福島時(shí)代,核能的發(fā)展對我國核安全監(jiān)管部門監(jiān)管能力提出了更高的要求,核安全監(jiān)管當(dāng)局面臨的考驗(yàn)更加嚴(yán)峻,核安全監(jiān)管從業(yè)人員肩上的擔(dān)子更加沉重。在核電監(jiān)管上我國始終保持對核安全的高度重視,采取了/嚴(yán)之又嚴(yán)0的技術(shù)措施和行政管理手段,防止一切核安全事故。目前,我國的核安全監(jiān)管已經(jīng)著手從核設(shè)施安全監(jiān)管能力、放射性廢物安全處置監(jiān)管能力以及核技術(shù)利用監(jiān)管能力等方面開始進(jìn)一步加強(qiáng)核安全監(jiān)管技術(shù)能力支撐體系建設(shè)。在加強(qiáng)建設(shè)、做好頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)開始了資源整合、優(yōu)化配置,在充分借助現(xiàn)有核工業(yè)部門、研究院所以及高校的能力基礎(chǔ)上已經(jīng)初步建立了相對獨(dú)立和較為完整的核與輻射安全技術(shù)支撐體系。但在后福島時(shí)代,我國應(yīng)當(dāng)加快出臺核安全基本法,優(yōu)化并完善適合中國國情的核安全監(jiān)管法規(guī)、技術(shù)體系,健全核電領(lǐng)域國家標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范,保證核安全監(jiān)督管理的科學(xué)化、程序化、系統(tǒng)化和標(biāo)準(zhǔn)化。加強(qiáng)核安全監(jiān)管的組織體系和專業(yè)能力建設(shè),加強(qiáng)核安全監(jiān)管人力資源和隊(duì)伍建設(shè),強(qiáng)化培訓(xùn)機(jī)制,建立長期有效的培訓(xùn)體系,培養(yǎng)一支人員適中、技術(shù)過硬、相對獨(dú)立的高素質(zhì)、專業(yè)化的核安全監(jiān)管隊(duì)伍。進(jìn)一步強(qiáng)化核安全監(jiān)管當(dāng)局的獨(dú)立性、權(quán)威性,徹底打破多頭管理體制做到由國家核安全局統(tǒng)一獨(dú)立監(jiān)管。