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摘要：隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，基層財政管理體制改革具有一定的現(xiàn)實意義。為確?；鶎迂斦Y金的作用能夠最大限度的發(fā)揮，應當立足實際，結(jié)合當前財政改革背景，不斷在實踐中探索財政管理體制改革之路。本文將對當前基層財政體制改革過程中的制度影響進行分析，并在此基礎上就如何加強改革創(chuàng)新，談一下個人的觀點和認識，僅供參考。

關(guān)鍵詞：管理體制；基層財政改革；研究

一、基層財政制度問題

（一）當前的政府組織框架與財政體制之間的矛盾

在當前的政府組織級次下，無法構(gòu)建完善、有效的分稅財政管理體制。根據(jù)憲法規(guī)定，五級政府組織架構(gòu)下的各級政府均有穩(wěn)定的稅收基礎，建立分級分稅的框架財力分配機制，顯然非常的困難。從實踐來看，政府級次過多會導致組織機構(gòu)以及部門人力資源重復，浪費了公共產(chǎn)品以及服務資源。

（二）行政隸屬關(guān)系與激勵機制

較之于采取地方自治的國家而言，國內(nèi)政府多級次組織架構(gòu)是嚴格按照行政隸屬關(guān)系組建而成的，下級政府會受上級政府的影響。在當前的形勢下，因職能分配以及財權(quán)劃分機制不穩(wěn)定，加大了上、下級政府的行政干預力度。對地方政府績效進行衡量的一個主要指標就是經(jīng)濟增長情況，而非教育、醫(yī)療以及社保和環(huán)保，對于公共服務缺乏重視，而且也沒有提供優(yōu)質(zhì)公共服務和產(chǎn)品的積極性或激勵機制。因上級政府的偏好指導，而導致經(jīng)濟增長，特別是GDP的提升，成為當前國內(nèi)基層政府的核心任務。

（三）條條、塊塊的體制現(xiàn)狀

近年來，雖然我國在各領域的發(fā)展都非常的快，而且取得了一定的成績，但是依然可以看到計劃經(jīng)濟的影子。這說明政府并未徹底理順自己與市場經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，尤其在基層財政體制管理過程中，縱向垂直的管理模式、條條塊塊的體制矛盾和問題尤為突出。

（四）監(jiān)督管理乏力

對于基層政府而言，其財政困難的主要原因表現(xiàn)在基層財政運行效率非常的低，而且機構(gòu)過于臃腫、冗員現(xiàn)象非常的普遍，導致資金嚴重浪費。之所以會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，最根源的原因在于財政監(jiān)管乏力、相關(guān)制度不健全，落實不到位。比如，基層人大編制預算、審議以及監(jiān)督職能難以發(fā)揮作用，實踐中沒有形成對財政運行和政府管理有效的制約制度。

二、加強基層財政管理體制改革的有效策略

基于以上對當前國內(nèi)基層財政管理制度的根源性問題分析，筆者認為要想加強體制改革，必須做好以下幾個方面的工作：

(一)削減財政級次，公共服務模式多元化

我國政府五級架構(gòu)是憲法規(guī)定的政府基本組織形式，建議在人民代表大會上取消地市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政管理權(quán)。在現(xiàn)行憲法基礎上，進一步弱化地市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，最大限度地減少地方政府的財政級次。從長遠的發(fā)展視角來看，這種方法雖然非常難度比較大，但是從最終政府架構(gòu)改革創(chuàng)造條件方面來講，是切實可行的。然而，在此過程中應當注意避免不切實際的“一刀切”改革現(xiàn)象發(fā)生。各地、市應當立足實際，自主決定優(yōu)化調(diào)整財政級次方案，并將財政級次減少與多種公共服務模式供應激勵方法，有機地結(jié)合在一起使用。

（二）加快轉(zhuǎn)移支付制度改革步伐

基于財政體制改革的視角來講，支付制度的轉(zhuǎn)移是有效解決財政困難以及地區(qū)不均衡發(fā)展直接而有效的手段。在轉(zhuǎn)移支付制度改革過程中，應當堅持的基本目標是公共服務均等化，并在此基礎上形成一種可預期、穩(wěn)定的地方財政資源。健全和完善的轉(zhuǎn)移支付制度，應當由中央政府確定標準，明確劃分各級政府職能范圍，確定穩(wěn)定的分稅體制。目前來看，雖然上述條件并不具備，但是轉(zhuǎn)移制度必須在合理確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則、標準以及調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和健全資金管理方面優(yōu)化調(diào)整，并以此為切入點，加快轉(zhuǎn)移支付制度改革步伐。

（三）健全地方稅制，適當賦予地方一定的稅收立法權(quán)

在當前國內(nèi)現(xiàn)行分稅體制條件下，共享稅占比過高，缺乏適宜的地方財產(chǎn)類稅種。稅權(quán)劃分過程中，稅收立法權(quán)集中在中央，而基層政府基本上沒有調(diào)整稅制的能力。在健全和完善稅制以及構(gòu)建獨立稅制體系過程中，應當充分考慮適當賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)力，將地方收費項目以及非稅收入，一并納入到稅收以及預算管理體系之中。需要強調(diào)的是，即便允許基層政府有部分立法權(quán),但是中央也可通過保留否決權(quán)對其進行制約。從實踐來看，雖然目前基層政府在財政運行過程中沒有立法權(quán)力，但是仍會通過多種方式和渠道設定收費項目，形成了變相隱形稅收現(xiàn)象。

（四）通過完善預算管理機制來推動預算管理改革

預算管理機制健全和完善與否，直接關(guān)系著基層政府財政資金的利用效率，同時也是有效緩解或解決財政困難的有效途徑。通過預算外資金減少和預算完整性增強，全面推行政府部門預算改革與收支兩條線機制，來實現(xiàn)對基層預算的有效管理。

（五）適當調(diào)整基層政府職能，建立規(guī)范的融資制度

實踐中，應當不斷推進基層政府改革，對基層政府的職能進行適當?shù)恼{(diào)整。通過對政府職能進行調(diào)整，優(yōu)化地方政府的財政收支結(jié)構(gòu)，以此來減輕基層政府的財政負擔，這對于提高公共服務質(zhì)量，具有一定的現(xiàn)實意義。同時，還有結(jié)合地方特點和實際情況，建立健全規(guī)范的融資制度，并以此為基礎來有效化解基層政府的債務。在有效融資手段匱乏的情況下，基層政府被迫依靠非正規(guī)手段和途徑融資，雖然有利于促進本地經(jīng)濟發(fā)展、維護社會正常秩序，但長遠來看卻對政府的直接債務產(chǎn)生嚴重的影響，其中的隱性負債監(jiān)控難度非常的大。對此我們應當加強重視，這些債務的存在不僅會制約政府提供公共服務和產(chǎn)品的能力,而且會對政府信譽產(chǎn)生嚴重的影響，久而久之就轉(zhuǎn)化成了中央財政風險問題。針對這一問題，筆者認為除應當及時全面的摸清現(xiàn)狀、組織清欠和化解債務風險，還應當在劃分各級政府職能基礎上，加快職能轉(zhuǎn)換速度，健全轉(zhuǎn)移支付制度，確保基層政府經(jīng)常性預算平衡性,避免出現(xiàn)用于彌補經(jīng)常性開支缺口的相關(guān)債務。在堵住隱形融資渠道的基礎上，還應當建立合法、規(guī)范的舉債渠道。實踐中，對于那些確有必要建設的基礎項目,應當適時開展發(fā)債試點，并在此基礎上逐步建立和落實規(guī)范、可行的基層政府融資制度。

三、結(jié)束語

基于目前的國情考慮，基層政府財政體制改革過程中，應當在不同路徑之間探尋某種平衡，一種可行的發(fā)展方案是中央制定各地區(qū)執(zhí)行的最低公共產(chǎn)品和服務提供標準。雖然目前國內(nèi)基層政府財政體制運行實踐中存在這一些矛盾和問題，而且集中表現(xiàn)為地區(qū)之間的財政不均衡，但是在財政體制改革過程中依然要高度警惕中央政府集權(quán)傾向；在改革基層財政體制過程中，應當為地方政府進行的公共服務組合和做出的努力，提供適當?shù)目臻g。

作者:戴肅敏 單位:溫州市財政局

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