導語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理結構變革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要：本文通過對湖北、云南、四川三個省幾處鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構變革的原因、基本內容、變動的政治經濟成本的分析研究，提出這種變革具有中國式民主的原創(chuàng)性意義，使中西部地區(qū)的農村開始了由自上而下的單一向度的政府的統(tǒng)治，向多向度的上下互動的公共治理模式過渡，使國家的權力在一定程度上回歸了社會。同時，提出由于缺乏法律、理論層面及良好公共關系的支持，三處治理結構變動依然相當脆弱，缺乏可持續(xù)性。

主題詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)/治理[i]/案例/啟動

作者簡介：趙麗江，女，1957年生，中南財經政法大學公共管理學院教授，法學博士

治理（v.governn……governance）是政治發(fā)展研究中廣泛運用概念，有別于以往傳統(tǒng)的單一的政府的統(tǒng)治，強調在新的社會條件下，政府、非政府組織及公民均可擔負起管理社會公共事務的責任，成為各個不同社會層面的權力中心，從而促進整個社會的有序發(fā)展。治理結構是指治理系統(tǒng)內部各部分排列及相互聯(lián)系的方式。近年來中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革，如四川遂寧市中區(qū)步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長、湖北咸寧市咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革、云南紅河哈尼族彝族自治州石屏縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選鄉(xiāng)長等都反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構及政治關系的重大變化。在一定程度上啟開了中國的基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由單一統(tǒng)治和管理向多中心自主治理的轉變之門。適應了農村經濟結構變化后，國家與社會關系調整的潮流。

一、中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構變革的動因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國農村基層的行政區(qū)劃，新中國建立五十年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是這一層次管理的核心（其中有25年為政社合的體制），直接與九億農民打交道，是構建和諧社會的重要行政組織。在快速的工業(yè)化、城市化、市場化的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、結構自覺、不自覺地發(fā)生了變化。在市場化和工業(yè)化程度較高的東部沿海地區(qū)，社會結構由于私營企業(yè)高速發(fā)展，社會的自組織力增強，公民的自我管理能力也大大地增強；同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力供給較足，也有能力向社會提供較為充足的公共物品；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理結構社會經濟結構變動的推動下也在很大上自行地發(fā)生變化。但是在中國的廣大中西部地區(qū)，經濟發(fā)展速度有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能提供的公共物品（行政開支、農林水建設支出、教育及社會保障支出）嚴重不足，農村社會的自組織力較弱，無論是政府自身的管理，還是對社會的治理均存在著問題。因而主動自覺地構建適應中西部地區(qū)發(fā)展需要的現(xiàn)代化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構，是中西部地區(qū)農村發(fā)展重要途徑。

三個進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的地方均為中西部地區(qū)較為貧困的地方，縣鄉(xiāng)兩級財政極為困難，政府難以履行管理社會、推動經濟的作用，社會矛盾較多，干部與群眾關系緊張，上層建筑的核心部分與其賴以生存的濟基礎已發(fā)生了嚴重的脫節(jié)。2003年湖北省咸寧市咸安區(qū)當時的區(qū)委書記對咸安改革前情況有一個基本的描述：咸安“經濟基礎脆弱，總量塊頭小，運行質量低，工業(yè)腿短，農業(yè)落后；政府機構臃腫，財政捉襟見肘，債務居高不下，‘五亂’（亂收費、亂攤派、亂罰款等）；基金會儲戶經常圍堵省市政府，許多干部群眾消極悲觀情緒濃厚?！盵ii]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)的管理方式制約著中西部地區(qū)農村的經濟發(fā)展，影響著農村社會的穩(wěn)定。為了促進中西部地區(qū)的發(fā)展，中央采取了一系列的大開發(fā)的經濟政策，并取得相當?shù)某尚В菑V大的中西部農村地區(qū)由于經濟長期落后，與發(fā)達地區(qū)相比差距并沒有縮小，社會經濟結構的變化不大。以往國家通過體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結構實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策、完成國家的糧棉油定購任務，特別是中部農村汲取資源，以支持整個國家的工業(yè)化；現(xiàn)在國家的財政稅收的來源主要來自于工業(yè)和沿海發(fā)達地區(qū)，主要農產品流通實行了市場化，2004年的農業(yè)稅只有240億元，在整個國家財政收入中只占極小的份額；因此，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務發(fā)生了很大的變化，但是傳統(tǒng)的管理結構依然存在，汲取廣大農村資源的功能還存在，只是大量的資源在本地縣鄉(xiāng)兩政府龐大的機構中消耗掉了：表現(xiàn)為貧困農村提供剩余產品的有限性與政府機構人員膨脹及人員需求的無限性的矛盾。實行分稅制，特別是2000年以來實行農村稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政更為緊張，許多地方本級公務員的工資發(fā)放困難，為農村社會提供公共物品更是難以為計。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的改革已到了非改不可的地步了。

二、中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構變化的基本內容

本文所研究的中西部地區(qū)三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構變化的樣本點，因為變革的背景不同，其作法上有較大的不同。

其一，以直接選舉的方式產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人，從權力來源上，解決政府向誰負責的問題。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導人的選舉問題上著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構問題，包含著由他治到自治的轉變因素。長期以來，形式上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部權力來自于本級區(qū)域的公民，但實質上是來自于上級領導部門而不是基層民眾，主要職能是完成上級主管部門布置的各項任務。在調研過程中，曾問一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為什么過去他們可以將按宰殺生豬頭數(shù)收的屠宰稅，變成按每個農民的人頭收稅，回答：“別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都這樣收，我們完不成任務，壓力很大，一狠心就豬頭變人頭了，向農民收取了?！边@一事例說明在很大程度上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上級部門的工具，與它直接治理的社會脫節(jié)，形成了脫離農民、凌駕農村、忽視農民需求的官僚習氣，更為嚴重的是導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構體制、管理職能和政權建設等諸多問題和積弊，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機制與村民自治體制的不相適應。

近幾年來，中西部地區(qū)開始了直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人的嘗試，著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作向本區(qū)域內的群眾負責的問題，開始建立自治性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構。1998年12月，四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)進行了直選鄉(xiāng)長的首次改革。全鄉(xiāng)選民共推薦出初步候選人15名，經選區(qū)聯(lián)席會議預選，得票最多的步云鄉(xiāng)中學教師周興義、10村村委會主任蔡榮輝和由鄉(xiāng)黨委提名的候選人鄉(xiāng)黨委副書記譚曉秋，共3位候選人進入最后的鄉(xiāng)長直選。3位候選人到全鄉(xiāng)10個村和1個居委會舉行了13場競選演說答辯會。最后經全體選民投票，譚曉秋以50%的得票率當選為步云鄉(xiāng)第12屆鄉(xiāng)長，鄉(xiāng)人代會以鼓掌方式“確認”了這一結果。譚曉秋成為中國直選鄉(xiāng)長第一人。2001年12月步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長任期已滿，此次的方法有所變化，變成了“半直選”：由全體選民直選舉鄉(xiāng)長候選人，交由黨委提名，最后由人代會進行等額選舉。在12月15日的初選中，10名預備候選人在165人組成的直選聯(lián)席會議上，依次演說了自己的施政綱領，長達5小時的現(xiàn)場直播由鄉(xiāng)有線電視和有線廣播同步進行，1萬多鄉(xiāng)民收看或收聽了這一過程。經過投票，上屆鄉(xiāng)長譚曉秋和鄉(xiāng)政府國土員譚志彬當選為初步候選人。此后這2位初步候選人到各村作了施政演說。2001年12月31日，經過全體選民投票，譚曉秋以52.91%的得票率勝出。在隨后的鄉(xiāng)人代會上，譚曉秋以高票當選為步云鄉(xiāng)第13屆鄉(xiāng)長，獲得連任。對于譚曉秋這個鄉(xiāng)長，全鄉(xiāng)的百姓基本上都認識他，時時對他的言行進行監(jiān)督，他也感到了選民壓力的存在。

2004年4月，云南省紅河哈尼族彝族自治州石屏縣進行了7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉。30個以上的選民聯(lián)名推薦或自我推薦，本鎮(zhèn)戶口，年齡25歲以上、45歲以下，大專以上學歷，就可成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長初步候選人，共77人；初步候選人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)席會議上（聯(lián)席協(xié)商會議代表主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團、各村委會干部和村民代表組成，每個村有3個村民代表，村民代表是村民們直接選出）發(fā)表施政演說，由聯(lián)席會議代表無記名投票產生2名正式候選人；正式候選人再到各選區(qū)同選民見面、發(fā)表競選演講；最后，由選民直接投票選舉產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。石屏縣進行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有70個村委會，合法選民10.66萬名，其中10.35萬選民參加了選舉投票，參選率高達97.1%.牛街鎮(zhèn)當選鎮(zhèn)長張強說，他至今忘不了一位村民對他說過的話：“你是我們選出來的，你當鎮(zhèn)長后可得多為我們考慮呀！”當選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長們說，他們現(xiàn)在考慮問題，已經習慣于更多地考慮群眾的要求了，“畢竟是群眾投票把我們選出來的”。7月17日到8月30日間，紅河州又在所屬的瀘西縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子直選改革

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行黨政領導交叉任職，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體制，提高政府工作的效能。

湖北咸安區(qū)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會和人大會兩票推選，競爭產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的“半直選”，同時實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府交叉任職的方式，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的機構及治理方式。2003年，咸安區(qū)選舉的步驟為：自薦報名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審查資格；以由各村黨員及群眾代表（每10個農戶一個代表）以海選方式推舉候選人，區(qū)委常委會按推薦票數(shù)及考核情況確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員正式候選人；先召開鎮(zhèn)黨代表大會，代表選舉產生鎮(zhèn)黨委委員；區(qū)委確定兩名黨委書記兼鎮(zhèn)長的候選人兩人，他們在代表會上演說，代表當場提問，全體黨代表投票產生鎮(zhèn)黨委書記。在人大會上，由黨代會上產生的黨委書記作為鎮(zhèn)長候選人，實行等額選舉，并從其他黨委委員及群眾推薦的非黨候選人中產三名副鎮(zhèn)長。

在充分發(fā)揮民主的基礎上，將原來先分散多頭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導機構，集中統(tǒng)一起來。咸安對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨委、人大、政府、政協(xié)的機構進行全面的調整。黨委作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的領導核心，其結構完整的保留，黨委書記一名，兼鎮(zhèn)長；三名副書記分別兼任常務副鎮(zhèn)長、人大主席團主席、紀委書記。所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成人員均黨委委員。不設政協(xié)機構。

咸安治理方式變革的特點在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人候選人的確定方面有直接民主的意義，由鎮(zhèn)黨代表大會和人代會兩個代表會議來確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導人，黨委與政府成員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級完全交叉任職，使長期以來虛置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鎮(zhèn)長的權力充實起來，使執(zhí)政黨在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的領導中既有實又有名。不僅結構上解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員、機構臃仲的問題，而且使處于國家最為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有更大權威性，更為廣泛的民意代表性。

其三，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所設置，發(fā)展中介組織，部分政府公共服務功能市場化，開始形成一種公共治理的結構。

2003年，湖北咸安的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的改革，對于構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)新的治理結構重大的推動作用。“七站八所”是計劃經濟時期的產物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹的源頭，也是亂收費的源頭。改革中保留上級垂直部門設立的稅務、工商、財政、法庭、公安、國土等部門，嚴格控制其編制。對于農經站、水利站、農技站、房管所、城建站一律改制或撤消，全區(qū)一次性撤銷107個單位。實行政事、政企分開，將服務性、技術性和社會中介性質的機構徹底從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關分離出去。對于這些部門原來承擔的公共服務功能如計劃生育、防疫、農技推廣、農機服務等，實行政府招標，合同管理，按完成任務的質量實行獎懲，把有限的資金投入到農村的公共服務上，而不是如過去那樣用在無止境的人頭費用上。改制后，農技人員下田多，一個農技人員負責近萬畝的水稻防病蟲工作，防疫人員入戶時間多了，而不再承擔過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府催糧催款的中心任務；以往農民建房，城建站要收取1000多元的各種費用，現(xiàn)在把城建站撤消了，農民建房只需交4元辦證工本費。

新成立的農技服務中心、城建服務中心、防疫中心等其工作人員已不再是政府編制中的事業(yè)人員，他們可以獨立創(chuàng)業(yè)，依靠自己的專業(yè)技能，與政府訂立合同，承包政府發(fā)包的公共事務，如生畜免疫、良種推廣、病蟲害防治、路燈的維護、街道綠化等。這些非政府的組織成為治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)新的力量，服務于農村社會的發(fā)展。

三、中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構變革的政治經濟成本

迄今為止這三個中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的變化，是自發(fā)的實驗性的局部改革。三處改革付出了人力、財力、物力成本及政治上的風險，但按照中國政治運行的慣例上級部門、權威的媒體并沒有給予足夠肯定，只是把其作為一個事件進行報道。因此對于這些治理結構的變化，盡管改革的發(fā)起者有強烈建立中國農村政治民主的使命感，如果對于他們的作法不予肯定，也不予否定，這些精心設計實施的治理結構的變革，很可能只是中國一年中成百上千件政治事件、行政事件中的幾個偶然事件，像一片煙云掠過人們的眼前，這是改革者最不愿意看到的狀態(tài)。實際上，三處的變革有其必然發(fā)生的原因，也有其極高的歷史價值，生動具體的表明中國目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，已支付得起治理結構變動的政治、經濟成本。

中國目前具備進行漸進式政治體制改革的政治經濟條件，良好、穩(wěn)定的政治大環(huán)境是三處變革得以進行的基本前提，也是改革可動用的社會政治資源。中共十六大明確地向全黨提出提高的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平問題：“共產黨執(zhí)政就是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國這用社會事務，管理經濟和文化事來，維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益?！盵iii]在目前國內外復雜多變的政治形勢下，為了鞏固黨的執(zhí)政地位，提高黨的執(zhí)政能力，不僅是中央而且地方的黨委和黨員干部都考慮政治改革的問題。與經濟改革相比，中國的政治改革、國家治理結構變化明顯地滯后。而中國獨特的政治經濟發(fā)展背景使得中國的政治改革沒有現(xiàn)成的經驗可資借鑒，必須主動探索，在國家治理結構變化方面不可避免地要再來一次“摸著石頭過河”。固然，這種變革的啟動發(fā)生在何處，由何人進行、以何種形式進行就有極大的偶然性了。但是，在國家整體政治經濟形勢穩(wěn)定的情況下，局部的試驗是可以進行的，對于國家整體的政治改革進程是有益的。

三處鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的變動，是變革組織者自覺地行動，主動的探索結果。在一定程度是他們將我們社會的信念、價值付諸于行動，把的抽象的理念轉化成具體的結構形式，并試圖使之成為一種制度，推進中國鄉(xiāng)村民主制度的進步。代議制理論父密爾在論證了政治制度與民眾態(tài)度之間的關系之后，特別強調“政治制度（不管這個命題是怎樣有時被忽視）是人的勞作；它的根源和全部存在均有賴于人的意志?！谒鼈兇嬖诘拿恳粋€階段，它們存在都是人意志力作用的結果?！盵iv]得出了政治并不是自行運轉的，是人制成的結論。三處改革得以發(fā)生、發(fā)展的事實有力地說明我黨的政治生命力蘊含在黨的基層及黨員干部之中。我們的執(zhí)政黨內主動思考、積極行動的分子是我們國家、我們的黨最寶貴的政治資源，黨員的主動性是執(zhí)政黨活力所在。正如同志所說的：政治路線決定之后干部就是決定因素。三個樣本點的治理結構的變革，均為黨委一把手下決心，在地方黨委直接組織領導下，由下而上的、自主的、小心翼翼認真促成。

主持地方改革都是地方黨委的一把手，都有著理想主義的情懷及書生意氣的改革者，希望為中國農村民主建設闖一條路的勇者。紅河州委書記羅崇敏，2003年10月調任書記之前是云南民族大學黨委書記，他說“作為中國共產黨在一個州的州委書記，我認為自己有責任依靠領導班子的全體同志在推進政治文明建設、提高執(zhí)政能力建設中作出努力和探索?！薄拔疫@個人比較‘篤行’，看準了的事會千方百計排除困難去做。就‘直推直選’來說，取得了成功、探索了規(guī)律無疑是大好事，但即使是失敗了，也只是紅河州的局部工作，所以我敢下這個決心?！敝鞒植皆凄l(xiāng)直選鄉(xiāng)長的原遂寧市中區(qū)委書記張錦明，對于政治改革有執(zhí)著的追求，1998年在遂寧組織了直選鄉(xiāng)長，2002年調任雅安市組織部任部長時，又在四川雅安推行了縣級黨代表直選。主持湖北咸安改革的區(qū)委書記宋亞平是歷史學博士，有著從商、從政的經歷，政治體制改革有著諸多的設想，在任區(qū)委書記后，對咸安的改革進行了全面的規(guī)劃，重點的突破，取得了突出的成效。在分析三處治理結構變化的過程中，不能只看見鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理結構在發(fā)生著變化，而沒有看到結構背后的人，更不能忽視這些人所具有的思想、信仰及行動力。與業(yè)已發(fā)生的無數(shù)次改革一樣，對中國的執(zhí)政者而言“重要的不是同意變革，不是莊嚴的委任，而是要實施變革，而是要使整個社會都來學著進行可能的變革?！薄叭藗円胧股鐣w系有一個更正確的模式時，不能抱著反對這個體系的態(tài)度來對其進行改革。沒有本身就正確的模式，更沒有天啟的真理。在原來體系的基礎上，在原體系上下功夫，而不是廢除它，只有這樣才能達到變革體系的目的”。[v]治理結構的變化需要主動、理性的實踐者的推動。

治理結構變革的經濟成本。政治改革、治理結構變革如同經濟改革一樣需要經濟上的成本，需要資金的投入。云南石屏一個2.7萬人口的鎮(zhèn)，“直推直選”耗資約為19萬元，其中包括培訓骨干及各種會議經費、補助村委會直選工作經費、文藝演出、宣傳經費等。此次石屏試驗的經濟成本高達100多萬元。當?shù)馗刹繉τ诟哳~的經費的解釋：第一次進行直選，群眾不熟悉，下一次費用會大大降低。湖北咸安改革，不僅要直接推選鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，還要安置“七站八所”人員，置換身份，補足拖欠的工資和醫(yī)療費，僅橫溝橋鎮(zhèn)一個鎮(zhèn)就投入了160萬元，湖北省政府為支持咸安綜合改革，為咸安貸款1500萬；咸安的領導依然認為經費緊張，提出要國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實行“按揭”，一次性投入足夠的資金，轉變體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理結構有一個根本的變化，輕裝上陣。由此可見，中西部地區(qū)治理結構的調整僅良好的政治大氣候，及有政治上的決心、抱負是不夠的，還必須有巨額的財政投入，否則治理結構調整的質量也將受到制約。

四、中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構變革的價值

雖然中西部地區(qū)治理結構變動的范圍較小，影響也比較有限，但有其開創(chuàng)性的價值，對于構建市場化過程中，農村政治治理關系有著深遠的影響。

——直選或半直選方式產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的領導者，啟開了中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的大門，密切了國家與社會的關系，國家的權力在一定的程度上回歸了社會。中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府機構與其他國家機構一樣，從社會中產生但又居于社會之上，并有可能成為同社會相異化的力量。無論是在自然經濟條件下，還是在計劃經濟條件下，還是在市場經濟條件下，政府都可能產生異化，實際上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級干群關系緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府施“惡政”已成為一個人們普遍的認同。出現(xiàn)這種情況不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的負責人個人品質“善”與“惡”，很大程度上是既定的統(tǒng)治結構所決定的。過去是向任命他們的上級領導部門負責，國家的政治經濟發(fā)展水平要求他們這樣做，于是他們強硬地完成各項訂購任務和進行攤派；現(xiàn)在國家不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔征收糧棉油的任務，由市場調節(jié)；從國家政治經濟發(fā)展的大局而言，并不需要動用政府的政治權威來汲取農村社會的資源，并不要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級負重大的經濟責任，而公共管理、政治上的穩(wěn)定的任務加重，如何達到這個目的，國家也面臨著選擇。三處治理結構的改革，就是作出一種選擇，由村民決定，由社會決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人的去留，權力的來源發(fā)生了改變，那么他們在處理問題時，首先考慮老百姓的要求。試圖建立“遵循人民的真正意愿的政府，而不是僅以人民名義發(fā)號施令的政府”[vi]，在治理的過程中，人民的發(fā)言權擴大，社會自我管理的空間擴大了；脫離社會的國家權力在一定程度上收縮。統(tǒng)治型的政治關系，開始轉變?yōu)楣仓卫硇偷年P系。

治理結構變化發(fā)生的社會經濟基礎，是中西部地區(qū)農村計劃經濟的體制已不復存在，自然經濟處在瓦解之中，市場經濟的因素在不斷地生長，政府已不能在資源配置之中起決定性作用，再不能替農民作經濟上的決策，農民在很大程度上獲得了自由。因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治行政權力不可無限制地發(fā)揮作用，如果要強行發(fā)揮，只能造成農村社會巨大的張力，甚至形成群體事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域中公民經濟自主性的發(fā)展，必然導致政治上的自治，村民自治成功推進就是一個驗證。隨著市場化的推進，自治的范圍有擴大的需求，把有限的自治提到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是鄉(xiāng)村民主發(fā)展的自然趨勢。

國家整體進入以工業(yè)補助農業(yè)的時期，在經濟上為中西部地區(qū)政府治理結構的轉型提供了經濟的基礎。中國財政部部長金人慶2004年7月接受記者采訪時說，中國財政必須由過去的農村支持城市、農業(yè)支持工業(yè)向城市反哺農村、工業(yè)反哺農業(yè)轉變。同時，要調整公共財政資源的分配格局，逐步實現(xiàn)公共財政覆蓋農村并向農村傾斜，加大對“三農”的投入。他說，“多予、少取、放活”是中央提出的解決“三農”問題的重要方針?！岸嘤琛?，就是要切實增加“三農”投入?！吧偃　?，就是要少向農民收取稅費。“放活”，就是要搞活市場促增收。[vii]那么，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構應該回應來自國家政策和農民需求的變化，對中國鄉(xiāng)村民主進程的做出貢獻。東部發(fā)達地區(qū)由于工業(yè)化、市場化程度很高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很大程度上已城市化了，與中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理結構大相徑庭。在主動變革治理結構方面，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會更有所作為。

——治理結構的變革，使中西部地區(qū)的農村開始了由自上而下的單一向度的政府的統(tǒng)治，向多向度的上下互動的治理模式過渡。過去“七站八所”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有較多的行政管理職能，領導、指導農民的經濟社會生活，對農民發(fā)號施令，收取費用。在市場經濟逐漸發(fā)展的時期，農民的經濟自主性大增強，大多數(shù)的“七站八所”失去了行政管理的空間和資源，已成為無行政功能和社會存在價值的機構；咸安取消“七站八所”，代之以市場化的服務中心、非營利性的中介組織及協(xié)會，以往靠政治權威運行的機構，變成了靠技術權威及市場權威運行的機構，政府與新的組織是一種合同關系，農民與這些新組織的關系是自由選擇的契約關系、顧客服務關系，開始構建一個新公共服務空間。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”這些事業(yè)單位的改革，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從人滿為患、機構臃腫的困境遇中解放出來，提高了政府的質量。咸安改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的經驗在湖北全省很快推廣，中西部地區(qū)也有多個地區(qū)試用了這個方法，如成都市，在2004年9月，在全市所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面取銷“七站八所”的機構。這項治理結構的變革，使政府在管理好社會的同時，管理好自己。世界銀行首席經濟學家約瑟夫·斯蒂里茨指出：“不只是政策和人力資源決定經濟成果，還有一個國家各類機構的質量也是重要的決定因素。”[viii]這項改革在提高政府質量方面有較大的作用，在各地推行的也比較順利。在改革過程中，政府及農村的中介組織在探索如何與治理的主體——農民之間建立一種良好的合作關系，以獲得自愿的合作與合法的權威。

——三處公共治理結構的變革，開了中國基層社會組織多樣化管理方式的先河，豐富中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級治理的形式。中國是幅員遼闊，人口眾多，各地民眾的政治文化心理各不相同，經濟發(fā)展水平發(fā)展極平衡的國家，在經濟管理方式上，各地有很大的不同。如中央在全國范圍內推行家庭聯(lián)產承包責任制，其聲勢力浩大，但是河南南街村、江蘇華西村二十多年來保持著集體的生產方式，并以其驕人的業(yè)績，令世人刮目相看，成為一種成功的政治經濟范式。在治理方面，同樣是不能一刀切，如何變革要從本地的實際出發(fā)，要創(chuàng)造中國式民主的形式。如云南的改革者們就認為：云南省屬于西部不發(fā)達地區(qū)，自從西部大開發(fā)以來，中央和地方各級政府紛紛出臺了一系列鼓勵發(fā)展經濟的優(yōu)惠政策。但是，這些經濟政策，其實不過是當年東部沿海地區(qū)所能享受到的政策照顧的翻版，在現(xiàn)在的情況下，已經明顯失去了優(yōu)勢作用。以招商引資的一些優(yōu)惠條件為例，和現(xiàn)在東部沿海發(fā)達地區(qū)的招商引資相比，只不過多了一些勞動力和自然資源的有利條件，而投資環(huán)境是遠遠不可能和這些地區(qū)相比的。只靠經濟政策的優(yōu)惠，要想實現(xiàn)云南的發(fā)展是不符合云南省此時的實際情況的。中西部要發(fā)展并趕超東部沿海地區(qū)，關鍵要有比他們更有優(yōu)勢的發(fā)展條件，而這優(yōu)勢的關鍵就是進行政治體制改革，把政治體制優(yōu)勢轉化為經濟發(fā)展環(huán)境優(yōu)勢，這樣才能搶得先機，站到發(fā)展的制高點。地方官員發(fā)揮自己的政治主動，創(chuàng)造多化的政治管理方式，服務于本地經濟發(fā)展的實際。政治體制改革、治理結構的變遷都為了實現(xiàn)發(fā)展的目標，是推動經濟發(fā)展的工具和形式，這種形式的多樣性，是中國政治發(fā)展的大局所允許的。三處公共治理結構的變革，所產生的治理形式，依然是還是國家管理的結構的基礎部分，僅僅是形式不同而已。四項基本原則絲毫沒有因為治理結構的變化而動搖，相反共產黨的執(zhí)政基礎在這些地區(qū)擴大了，鞏固了。

——治理結構變革的過程是一個改革者、民眾、媒體等各方面的一個學習過程。學習改變人們的知識、態(tài)度、行為。仔細研究三處治理結構變革的過程，我們不難發(fā)現(xiàn)，整個變革的啟動、實施，是改革的設計者、民眾不斷地學理論、其他地方政治發(fā)展的經驗、學習研究國家的法律、思考如何實現(xiàn)民主的程序的過程，這個過程迄今為止都繼續(xù)進行之中。托克維爾曾對人民學與自由有一個斷語：“任何才干也沒有比保持自由的技巧可以收獲更豐，但任何事情也沒有比學習運用自由更苦”[ix]政治改革是比經濟改革敏感得多的領域，改革的組織者時時都有如履薄冰之感，他們認真地研究國家的憲法、組織法、選舉法，尋求改革的合法性。在紅河州，從州到縣官員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都能脫口而出“四權”，即保障選民依法行使提名權、選舉權、知情權和監(jiān)督權。[x]顯然沒有廣泛深入的學習宣傳是達不到這種程度的。如果不實施治理結構的變革，他們一輩子也不會把憲法中的權利與自己的生活如此緊密地聯(lián)系在一起。在湖北實施“七站八所”的改革中，公務員要置換身份，退出事業(yè)單位，每個人都經歷了極為痛苦的思想過程；在陣痛之后，大部分人員都找到新的出發(fā)點，認識到改革的好處。沒有理論的指導，實踐是雜亂無章的，沒有實踐，理論是模棱兩可的，三處的改革正是靠改革不斷學習各方面的理論，使整個改革有序進行，同時，也把那些抽象的法律條文、民主理論運用解釋得具體，可行。這種政治上的學習以及在思想上不斷地走向成熟，為治理結構的變提供了動力。

近百年來，中國社會發(fā)生了多次大的社會變革，大革命、新民主主義革命、合作化、家庭聯(lián)產承包責任制都是從農村啟動的，然后推向全國。中國的農村社會不僅蘊含了中國社會形態(tài)和結構的根本特點，而且在很大程度上規(guī)定著中國社會的發(fā)展趨向。作為幾千年中華文明的發(fā)祥地、積蓄地，中國的農村與西方發(fā)達國家及其它發(fā)展中國家的鄉(xiāng)村有著極大的不同，其影響力是長期的、巨大的甚至于是不可抗拒的。

中國經濟發(fā)展的成就是有目共睹的，其對政治的影響，對治理結構的影響將是深遠的，是不以人們的意志為轉移的。正如諾貝爾經濟學將的獲得者阿馬蒂亞·森所說：經濟的發(fā)展就其本性而言是自由的增長。經濟的發(fā)展最終將是有利于人的全面發(fā)展，人是所有改革、發(fā)展的目的。聯(lián)合國秘書長安南說：“我們生活質量應該不是根據(jù)我們的財富而是根據(jù)我們的自由來衡量。”[xi]人自由的實現(xiàn)是在一定的社會結構之中，這種結構的政治構成，就是我們所處的治理環(huán)境。目前進行中西部地區(qū)新的公共治理結構，如果代表了中國農村民主的發(fā)展方向，那么對于整個中國社會政治關系的變化都具有現(xiàn)實的意義。

五、治理結構變動的脆弱性及可持續(xù)發(fā)展的困難性

三處治理結構的變革具有原創(chuàng)性的特點，是中國政治發(fā)展的多樣性的體現(xiàn)，但是這些變動是極為脆弱的，改革如果沒有進一步的外在力量的支持，變動是不具備可持續(xù)性的。這也是改革者目前感到惴惴不安的。中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的變革亟需獲得法律上、制度上、理論上、公共輿論上的支持，否則這次改革成果將付之東流。

其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的變動要通過法律或規(guī)章的認可，獲得其合法性，使治理結構的變動制度化。無論是直選還“半直選”在具體操作程序上，都與現(xiàn)行的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》相沖突；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨政合一的體制安排，雖然是取消了現(xiàn)實政治關系中形式主義的安排，適應了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級權力運作的實際發(fā)展狀況，但是與中國黨政分開的政治慣例是相悖的。對此三處的改革者是十分的清楚，他們都在啟動變革時都反復研究了相關的法律及規(guī)定，在程序設計上尋求法律上的依據(jù)，如在他們可控制的范圍內，發(fā)揮人大會的作用。但是其合法性依然是十分有限的。

從法理上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的變動涉及到一級政權的產生，一級政府組織的合法性，必須獲得全國人大相關規(guī)定的許可。全國人大要對現(xiàn)行的《組織法》進行修改，或做出一些補充規(guī)定，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的調整具有合法性，從而具有可持續(xù)性。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政首長候選人的產生，早有學者提出了立法的建議，中國社會科學院法學所的博士肖君擁提出修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，規(guī)范基層官員提名程序的建議（《浙江社會科學》2003年第六期），這一建議至今沒有回應。

目前三處治理結構的變革得以成功，是地方黨組織的政治權威和黨委書記們的決心和膽識，沒有制度化的可持續(xù)基礎。人在政舉，人亡政息，他們一旦離開，體制可能會恢復原狀。政治制度的變革與經濟制度有較大的區(qū)別，在政治過程中缺乏市場那樣的強有力的競爭機制，缺乏學習其它政治制度的迫切性；同時政治生活中制度密集，涉及范圍廣泛，且復雜、模糊，加之中國政治制度設計與政治現(xiàn)實有較大的距離，從總體上缺乏制度化的動力。但是政治改革發(fā)生，沒有制度的跟進，其成效就會大打折扣?！爸贫仁切袨橐?guī)則，并由此而成為一種引導人們行為的手段。它們通常都要排除上些行為并限制可能的反應。因此，制度使他人的行為變得更可預見。它們?yōu)樯鐣煌峁┮环N確定的結構?！盵xii]，沒有相應的法律保證，變動的結構不能固化，三處治理結構變革在制度化法律化方面處在一個非常不利的境地。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構變革的法律化、制度化的困難，其重要的原因是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的理論、觀念為社會整體認同程度不夠，政治變革的動力不足。在理論界和學術界的學者尚未開展有中國特點鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的研究。中國關注農村問題研究的學者并不多，關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構變革的人就更少，農村問題不能成為學者們的興奮點。目前中國也沒有一套系統(tǒng)關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構變革的理論，對其變革的合理性、必然性缺乏全面的研究；學術界不能為治理結構的變動提供理論的指導，往往只是對已經發(fā)生的事情進行描述，理論落后于實踐，更不奢談指導實踐。在理論上說不清楚，制度的建立就缺乏依據(jù)。中國目前沒有社會矛盾激化的政治突變形勢，處在漸變的改革過程中，只可能逐步地引導學者、民眾關注農村的政治改革，使民主的理論逐步深入人心。而有責任感、正義感的學者應走出書齋，不應滿足于做一個“圖書館學者”或“網(wǎng)絡學者”，關注社會的變化，研究變革的動因及發(fā)展前景，創(chuàng)造有中國政治發(fā)展理論。

其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的變革及現(xiàn)階段的農村改革，總體上缺乏社會公眾輿論的支持及理解，沒有建立起良好的公共關系，從而在一定程度影響了改革整體推進的可能。公共關系工作囊括了一個社會組織同與之相關的所有人們的全部交往，由于中國社會城鄉(xiāng)二元格局，影響了城鄉(xiāng)之間信息的交流、互動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏構建全面良好公共關系的物質及信息條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的變動成為鄉(xiāng)村自己的事情，也就加劇了變革全面推進的困難性。

三處鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的變革是發(fā)生在21世紀，中國社會相當一部分人已進入了信息是時代，海量信息涌進人們的視野，注意力成為稀缺的資源。局部的變革要引起社會的關注，必須主動地開展公共關系工作，這項工作就“為建立和維持一組織與其公眾之間的相互理解而付出的一種有目的、有計劃的持續(xù)努力?！盵xiii]也就是要爭取外界的好感和理解。然而，在中國主流媒體上，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作及工作人員從新聞報道到電視劇形象，歷來是正面形象少于反面形象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作缺乏良好的公共輿論基礎。大多數(shù)中國人對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的變革也就不在意，不理解，更不會去促成此事。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的改革，要有針對性地開展公共關系的構建工作，針對特定的受眾宣傳鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變動的合理性、必然性，塑造公公共治理中新的組織形象、人物形象，使之成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“善治”的形象大使。

其四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構可持續(xù)困難性，還在于治理主體農民群眾的政治參與和政治表達不充分，既缺乏表達的渠道，又缺乏表達的能力。按照布坎南的公共選擇理論：在政治交易中，個人是自己利益的最好代表，“沒有個人利益也就沒有集體的利益，追求個人利益是實現(xiàn)集體利益的前提與保障?！盵xiv]農民是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構變動及稅費改革最的參與及受益者，在目前有關的新聞報道中我們很難聽到農民的聲音，不清楚他們的態(tài)度和感受。農民在中國是一個龐大的弱勢群體，除了生存條件差以外，最大問題就是對他們的存在的漠視。在治理結構的變動中，也同樣存在著類似的問題，沒有關注農民新的表達渠道的開辟，也沒有專門為他們提供更多的信息，他們往往成為構建新治理結構的工具，而不是目的。他們在變革中所處的被動地位，使得他們對變革本身缺乏熱情及歸屬感，從而也增大了治理結構變動的制度化的困難性。

以上四個方面問題的存存，使得目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的變動比較脆弱，制度化的趨勢不明朗，社會認同比較差。

存在就是合理的。中國漸進式的政治改革，有較強的路徑依賴，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的變動已經啟動，并有相當一部分人支持其持續(xù)的發(fā)展。其民主的發(fā)展方向是順應了歷史潮流的。鄧小平同志曾說過：“（政治體制改革）總的來講是要消除官僚主義，發(fā)展社會主義民主，調動人民和基層單位的積極性”“要把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民”[xv]鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的變動就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權交還給農民，構建民主的公共治理結構。從局部的經驗而言，三處治理結構的變動是具有創(chuàng)造性的政治安排，目前就是要通過各方面的努力使這種安排成為慣例，最終成為社會主義市場經濟條件下，中國部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的新的制度化的模式。

[i]治理：（v.governn……governance）英文的原意既有統(tǒng)治又有治理、控制支配之意，不同于統(tǒng)治、統(tǒng)治權（government）。Governance根據(jù)牛津詞典的解釋是一個古詞，但是自上個世紀90年代以來，治理一詞被政治學家和政治家們廣泛的使用，已成為政治發(fā)展的一個重要的概念。在1995年全球治理委員會發(fā)表的研究報告《我們的全球伙伴關系》中將治理界定為治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。

[ii]引自《咸安改革資料匯編》中共咸安區(qū)委辦公室編

[iii]：《全面建設小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》，《中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編》人民出版社，2002年，第31頁

[iv][英]J.S.密爾：《代議制政府》汪宣譯，商務印書館，1982年，第7頁

[v][法]米歇爾·克羅齊埃：《論法國的變革之路》上海譯文出版社1986年，第6頁

[vi][法]托克維爾《論美國的民主》商務印書館，董果良譯，1997年，第252頁

[vii]新華網(wǎng)北京2004年7月11日電（記者齊中熙）

[viii][美]萊斯特·M·薩拉蒙等：《全球公民社會——非營利部門視界》，賈西津等譯，社會科學文獻出版社，2002年，第5頁

[ix][法]托克維爾《論美國的民主》商務印書館，董果良譯1997年，第274頁

[x]《最大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選云南啟動》2004/11/30華夏經緯網(wǎng)，

[xi][印度]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》任賾等譯，中國人民大學出版社，2002年，第2頁

[xii][德]柯武剛等《制度經濟學》韓朝華譯，商務印書館，2002年，第113頁

[xiii][英]弗蘭克·杰弗金斯《公共關系學》何道隆等譯，西南財經大學出版社，1987年，第1頁

[xiv]汪翔等《公共選擇理論導論》上海人民出版社，1993年，第59頁

[xv]鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1994年，第177、252頁。