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一、司法改革的歷程及其困境

（一）司法改革的歷程

1978年之后，我國司法改革主要經(jīng)歷了三個•56•歷程：其一是1999年最高人民法院《人民法院第一個五年改革綱要（1999—2003）》，拉開了司法改革的序幕，改革的目的包括進(jìn)一步完善獨立、公正、公開、高效、廉潔、運行良好的審判工作機(jī)制，造就一支高素質(zhì)的法官隊伍，建立保障人民法院充分履行審判職能的經(jīng)費管理體制，真正建立起具有中國特色的社會主義司法制度。改革舉措包括建立符合審判工作規(guī)律的審判組織形式、科學(xué)設(shè)置法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)、法官的職業(yè)化、審判機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)范化等方面的內(nèi)容。其二是2004年最高人民法院《人民法院第二個五年改革綱要（2004—2008）》，此次改革的目標(biāo)包括改革和完善訴訟程序制度，實現(xiàn)司法公正，提高司法效率，維護(hù)司法權(quán)威；改革和完善執(zhí)行體制和工作機(jī)制，健全執(zhí)行機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步解決“執(zhí)行難”；改革和完善審判組織和審判機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)審與判的有機(jī)統(tǒng)一；改革和完善司法審判管理和司法政務(wù)管理制度；改革和完善司法人事管理制度，加強(qiáng)法官職業(yè)保障，推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)進(jìn)程。其三是2009年最高人民法院《人民法院第三個五年改革綱要（2009—2013）》，據(jù)此更進(jìn)一步展開了司法體制改革。此次改革的目標(biāo)是進(jìn)一步優(yōu)化人民法院職權(quán)配置，落實寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，加強(qiáng)隊伍建設(shè)，改革經(jīng)費保障體制，健全司法為民的工作機(jī)制，著力解決人民群眾日益增長的司法需求與人民法院司法能力相對不足的矛盾，推進(jìn)中國特色社會主義審判制度的自我完善和發(fā)展，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。改革的主要任務(wù)包括優(yōu)化人民法院職權(quán)配置、落實寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策、加強(qiáng)人民法院隊伍建設(shè)、加強(qiáng)人民法院經(jīng)費保障和健全司法為民的工作機(jī)制。除此之外，最高人民法院還推行量刑規(guī)范化、量刑公開、調(diào)解優(yōu)先等多項改革。

（二）司法改革之“依據(jù)不足”的困境

司法改革是一項涉及司法體制和司法權(quán)運行模式變更的活動。這項活動的開展即是行使權(quán)力的過程，其本身需要有明確的法律依據(jù)，改革的措施也應(yīng)當(dāng)符合法律對司法權(quán)的要求。然而，遺憾的是，當(dāng)前我國在司法領(lǐng)域的立法是不足的，此種情形造成了司法改革開展之“依據(jù)不足”的困境。就我國司法法體系而言，我國憲法大致勾勒出了司法的基本架構(gòu)，而單行司法法則對司法機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)、司法官地位、司法程序等事項做出了明確細(xì)致的規(guī)定。然而，憲法與單行司法法之間則缺少銜接，憲法中關(guān)于司法制度的規(guī)定并沒有統(tǒng)一的立法具體化為司法權(quán)配置和運行的一般性規(guī)則。從這個角度來看，我國司法法體系形成了“中部塌陷”的局面，即憲法和具體、細(xì)化的法律和司法解釋業(yè)已制定，而基本的、主要的法律即統(tǒng)一的《司法基本法》卻尚未制定。司法法體系的缺陷尤其是司法權(quán)配置與運行的基本規(guī)則沒有確立，使得司法改革的開展處于無法可依的狀態(tài)。以最高人民法院開展的案例指導(dǎo)、量刑規(guī)范化、法官考核等制度發(fā)展為例，由于最高人民法院對下級法院進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)的權(quán)限沒有為法律所明確劃定，最高人民法院通過案例指導(dǎo)、量刑規(guī)范化等方式對下級法院的案件審理進(jìn)行指導(dǎo)和通過確立法官考核標(biāo)準(zhǔn)的方式對下級法院的法官管理予以約束是否有違憲嫌疑，這是一個具有爭議性的問題?！八痉ǜ母锎胧┑暮侠硇詢r值與合憲性價值是互為融合的。即使存在憲法價值與憲法規(guī)范不一致的情況，亦應(yīng)在首先對憲法規(guī)范進(jìn)行變動的情況下，才可以制定相應(yīng)的改革措施，以尋求改革措施的合憲性，而不能出臺明顯與現(xiàn)行憲法規(guī)范相沖突的改革措施?！保?］此問題的存在，凸顯司法改革面臨的法律依據(jù)不足的困境，消解了司法改革所取得的成效，也扭曲了法院的應(yīng)然角色，使法院“更多地承擔(dān)立法者的角色而非解釋和適用由適當(dāng)?shù)牧⒎ㄕ咧贫ǖ姆伞保?］。

二、司法改革內(nèi)在地需要一部《司法基本法》

司法改革的推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建符合法治主義要求的司法制度體系為目的。司法法治之要義在于建構(gòu)憲法和法律之下的司法，確保司法權(quán)的運行受到法的全程、全方面的規(guī)制。從這個角度而言，司法法治確是司法改革的目標(biāo)和方向。然而，如上所述，由于現(xiàn)行司法法存在諸多缺陷，對司法權(quán)予以全程、全面規(guī)約的規(guī)則尚未建立，司法改革的行進(jìn)實質(zhì)上是無法可依的。而統(tǒng)一的《司法基本法》的制定，將能夠為司法改革的開展提供充足的良法資源，有效滿足司法法治的基本要求，推動司法改革向司法法治的目的行進(jìn)，從而為正義之實現(xiàn)建構(gòu)具有本源地位的司法正義機(jī)制。

（一）制定《司法基本法》是深化司法改革的突破口

縱觀我國業(yè)已進(jìn)行的司法改革，這些改革更多的是一種“制度”層面的改革，而非作為制度建構(gòu)之依據(jù)的“法律”的改革。以最高人民法院的三個五年改革綱要為例，一五綱要就審判方式、審判組織形式、法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、法院人事管理制度改革和法院管理等方面進(jìn)行了改革，二五綱要就訴訟程序、審判指導(dǎo)制度、執(zhí)行體制、司法人事管理制度等方面進(jìn)行了改革，三五綱要就法院職權(quán)配置、法院隊伍建設(shè)、法院經(jīng)費保障、司法為民工作機(jī)制等方面進(jìn)行了改革。這些改革既無明確的法律依據(jù)，也沒有對法律本身的修改，而是對司法制度的變動。從這個角度看，盡管現(xiàn)行司法改革之成效不容忽略，然而由于這種改革沒有明確的法律依據(jù)，其更多地體現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)的自我調(diào)整行為而非經(jīng)由法律確認(rèn)的全民意志，改革的合法性值得質(zhì)疑?；谒痉ǜ母锖戏ㄐ缘拇嬉?，我們認(rèn)為，當(dāng)前我國司法改革應(yīng)當(dāng)從“制度”層面的改革轉(zhuǎn)化為“法”層面的改革———司法制度之建構(gòu)以法為依據(jù)，司法改革之行進(jìn)繞開變“法”而著力于改“制度”則無異于緣木求魚。在這種情況下，由于現(xiàn)行司法法存在諸多缺陷———體系不統(tǒng)一、內(nèi)核錯位、內(nèi)容重疊、司法理念缺失，現(xiàn)行司法法這一“舊瓶”似乎難以裝下司法法治主義的“新酒”，難以承載全面規(guī)范司法權(quán)運行之理想。因而，從“法”的層面推進(jìn)司法改革，統(tǒng)合現(xiàn)有的司法法資源，制定統(tǒng)一的《司法基本法》，無疑是司法改革的根本出路，亦是當(dāng)前改革的突破口。統(tǒng)一《司法基本法》的制定，首先將使作為經(jīng)驗理性的司法基本規(guī)律得以體現(xiàn)于法律中而成為國民意志，從而在司法領(lǐng)域達(dá)成司法規(guī)律與司法民主的統(tǒng)一，實現(xiàn)司法規(guī)則之治。更為重要的是，通過制定規(guī)則的方式推進(jìn)司法改革，將表明改革本身受到規(guī)則的限制，因而不僅倡導(dǎo)司法過程的“規(guī)則之治”理念，更表明改革行進(jìn)本身亦是依規(guī)則開展的，這當(dāng)然是依法治國的應(yīng)有之義。

（二）《司法基本法》是司法改革整體推進(jìn)的基本依據(jù)

《司法基本法》的制定，首先是當(dāng)前司法改革的突破口，所制定的統(tǒng)一《司法基本法》不僅能夠規(guī)制司法權(quán)之運行，而且成為司法改革繼續(xù)進(jìn)行的指導(dǎo)性綱要。司法改革是一個沒有止境的過程，這是因為社會本身是一個永無止境的變化過程，復(fù)雜多變的社會生活是司法改革的根本性動力。司法需要不斷對其自身組織、職權(quán)和程序等事項進(jìn)行調(diào)適，使之適應(yīng)社會本身的發(fā)展。而改革與規(guī)則的關(guān)系如何？不同學(xué)者持不同看法。有學(xué)者認(rèn)為，司法改革即是對司法體制機(jī)制的修正，在改革過程中，司法組織、司法權(quán)配置、司法權(quán)范圍、司法程序等事項處于不斷的變化發(fā)展過程中，此過程不需要規(guī)則的存在，規(guī)則對司法體制本身的規(guī)范只會約束改革的行進(jìn)和創(chuàng)新。簡言之，規(guī)則將成為改革的阻力。因而，只有改革成功之后，待相應(yīng)制度已基本成型，再將這些制度予以規(guī)范化，從而成為司法規(guī)則。這種看法在我國社會領(lǐng)域具有一定的市場，亦是我國司法改革重制度層面的改革而輕法之變革的主要原因［3］。然而，我們認(rèn)為，規(guī)則的制定，不僅是作為改革的成果而存在，更應(yīng)當(dāng)是改革據(jù)以深入的依據(jù)?！案母镎邞?yīng)充分從憲法和法律中尋求合法性依據(jù)，推進(jìn)司法改革，對于那些確有必要突破現(xiàn)行憲法、法律的改革，應(yīng)當(dāng)依法律程序?qū)τ嘘P(guān)法律規(guī)范進(jìn)行修改，堅持先修改后改革?！保?］簡言之，司法改革的過程更需要規(guī)則的約束。這是因為作為“一般性規(guī)則”的法律是人之經(jīng)驗理性的結(jié)晶，是經(jīng)歷史驗證的社會賴以有序發(fā)展的基本規(guī)則。強(qiáng)調(diào)改革過程對規(guī)則的尊重，在特定情況下確有可能阻礙改革的行進(jìn)，但可以避免改革偏離正常軌道而造成不可估量的后果。這是因為人的理性具有時代局限性，改革縱使通過民主機(jī)制由多數(shù)人進(jìn)行決策，這些決策在今天看來興許是正確的，然而卻未必經(jīng)受得住歷史的考驗。司法不是任由當(dāng)代人隨意打扮的“小姑娘”，司法權(quán)性質(zhì)和司法職能從歷史深處走來，其超越某一時代、某一民族的具體要求，依自身規(guī)律而緩緩前行。今天，在我們看來，司法也許應(yīng)當(dāng)是“能動”的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動發(fā)揮功能服務(wù)大局、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而這些改革和看法是否是適當(dāng)?shù)?，只能留待歷史來評說。我們所要做的，就是在歷史面前，對理性少一些自負(fù)，對經(jīng)驗懷一份敬畏，嚴(yán)守規(guī)則，依規(guī)則謹(jǐn)慎而前行。具體到司法改革領(lǐng)域，改革的行進(jìn)就需要一部綱領(lǐng)性的規(guī)則予以規(guī)制，改革過程對規(guī)則的遵守將能避免改革誤入歧途。而這部綱領(lǐng)性的規(guī)則，則是涵蓋一般性司法規(guī)律的統(tǒng)一《司法基本法》。從實證的層面而言，最高人民法院作為司法機(jī)關(guān)，其自行就內(nèi)部程序性規(guī)則進(jìn)行變更當(dāng)然無可厚非［5］，但司法改革的深入可能涉及對司法體制的根本性變更，這方面的權(quán)力，不僅最高人民法院，甚至連全國人大，都沒有得到法律的授予。而這個任務(wù)可以由統(tǒng)一司法法完善。換言之，制定一部全面反映司法基本規(guī)則的統(tǒng)一《司法基本法》，不僅應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前司法改革的重要內(nèi)容，其《司法基本法》也可以成為司法改革得以深入推進(jìn)的指導(dǎo)性規(guī)范。

三、《司法基本法》對司法改革的回應(yīng)

“司法改革不能脫離法治思維，應(yīng)遵循依法行事的思路”，因而司法改革“應(yīng)統(tǒng)一立法”［6］?！端痉ɑ痉ā分贫ǖ闹苯幽康募丛谟谌婊貞?yīng)司法改革對良法資源的需求，使司法改革在法治的框架內(nèi)推進(jìn)。為達(dá)成此目的，《司法基本法》在內(nèi)容上必須將憲法中的基本制度與司法的基本規(guī)律予以具體化，在位階上具有憲法性法律之效力。

（一）《司法基本法》的可能框架

如上所述，《司法基本法》的直接立法目的在于為司法改革提供充足的法律依據(jù)，使改革在法律的框架內(nèi)展開。在確定《司法基本法》的直接立法目的之后，以這些目的為依據(jù)，《司法基本法》應(yīng)當(dāng)具備哪些內(nèi)容，或者說《司法基本法》中設(shè)置哪些程序和制度來實現(xiàn)《司法基本法》的立法目的，則是制定《司法基本法》過程中所要重點考察的問題。從某種程度而言，立法目的決定了立法內(nèi)容，而立法內(nèi)容本身又關(guān)系著立法目的能否實現(xiàn)；《司法基本法》條文只有形成內(nèi)容完整、邏輯統(tǒng)一的體系，司法改革的開展才有明確的法律依據(jù)?！端痉ɑ痉ā菲鸫a包括以下兩方面內(nèi)容：一是將憲法中的司法基本制度予以具體化。我國憲法建構(gòu)了我國司法制度的基本框架，對人民法院、人民檢察院的組織、職權(quán)、法律地位，二者的關(guān)系及其在憲政體系中的地位都有所反映?！端痉ɑ痉ā返娜蝿?wù)就是將這些規(guī)定予以具體化。二是將司法的基本規(guī)律予以具體化。司法的基本規(guī)律在長期的社會發(fā)展中形成，其立足于司法在社會中的角色及其糾紛解決功能，要求司法在實體上應(yīng)當(dāng)保護(hù)獨立的地位，避免與其他主體產(chǎn)生利益瓜葛；在程序上應(yīng)當(dāng)最大限度地吸納利益主體的參與，廣泛聽取當(dāng)事人意見。這些規(guī)律在我國憲法中也有所反映，《司法基本法》應(yīng)當(dāng)將之具體化。以上內(nèi)容是能夠全面回應(yīng)司法改革對良法資源的需求的。司法改革———不管是由全國人民代表大會還是由最高人民法院、最高人民檢察院主導(dǎo)的改革———都可以在《司法基本法》設(shè)定的框架內(nèi)進(jìn)行。就《司法基本法》對憲法司法制度的具體化而言，憲法中的司法制度的具體化，則必然要求《司法基本法》具體規(guī)定司法機(jī)構(gòu)設(shè)置、司法權(quán)配備、司法權(quán)范圍、司法權(quán)運行程序等內(nèi)容。而這些內(nèi)容的明確化，則為司法改革的深化設(shè)定了邊界。司法改革涉及對司法組織、司法職權(quán)、司法程序進(jìn)行改革的，則必須依《司法基本法》而進(jìn)行。更為重要的是，《司法基本法》中還包含對司法基本規(guī)律的規(guī)定及依這些規(guī)律所建構(gòu)的司法組織結(jié)構(gòu)和司法程序。在這種情況下，具體的司法改革措施的制定當(dāng)然也需要符合《司法基本法》中確認(rèn)的司法基本規(guī)律，此即《司法基本法》對司法改革的回應(yīng)和規(guī)范。

（二）《司法基本法》的位階

《司法基本法》對司法改革的回應(yīng)，不僅通過其內(nèi)容設(shè)置而得以實現(xiàn)，還可通過其效力位階而得以實現(xiàn)?！端痉ɑ痉ā吩谖覈审w系中的應(yīng)然地位為基本法律，其具有高于普通法律的法律效力。基本法律是我國憲法和立法設(shè)定的概念。《憲法》第62條規(guī)定，全國人民代表大會有權(quán)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律；《立法法》第7條也做出相同規(guī)定。據(jù)此，筆者認(rèn)為，基本法律即是關(guān)于國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和社會生活中的重大事項的法律。就基本法律的效力而言，盡管《憲法》和《立法法》沒有設(shè)定基本法律高于普通法律的效力，“但從我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)力位階看，對外作為一個整體的法律內(nèi)部還是區(qū)分基本法律和基本法律以外的其他法律的，兩者之間也因為制定主體的隸屬關(guān)系而形成實際上的位階高低關(guān)系。也就是說，法律內(nèi)部并非‘鐵板一塊’，而是由兩大部分組成，且兩大部分之間也是有尊卑長幼順序的：無論從立法主體還是從法律效力看，基本法律的地位都明顯高于其他法律”［7］?！端痉ɑ痉ā芳磳儆诨痉?。從《司法基本法》的內(nèi)容來看，《司法基本法》所規(guī)定的即是司法機(jī)關(guān)設(shè)置和司法權(quán)行使的基本事項。而司法機(jī)關(guān)作為國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，司法機(jī)關(guān)的構(gòu)造及行使當(dāng)然具有根本性，關(guān)涉國家機(jī)關(guān)體系的建構(gòu)及權(quán)力間的監(jiān)督與平衡?！端痉ɑ痉ā穼@些內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，表明其內(nèi)容在于確立司法權(quán)行使的基本規(guī)則，因而《司法基本法》的內(nèi)容具有基本性，為《憲法》第62條所規(guī)定的基本法律，具有高于一般法律的效力。特別是《司法基本法》的立法目的在于確立司法領(lǐng)域的基本規(guī)則，使之成為調(diào)整司法權(quán)配置和司法機(jī)構(gòu)設(shè)置的活動準(zhǔn)則。這些準(zhǔn)則的效力涉于全部的司法領(lǐng)域，調(diào)整司法領(lǐng)域中那些全局性、根本性的事項，因而為司法領(lǐng)域的基本法律?！端痉ɑ痉ā肪邆涞幕痉傻牡匚唬瑢囊韵聝蓚€方面回應(yīng)司法改革的需求：其一，由于《司法基本法》為基本法律，其在法律體系中的位階較高，是處于憲法之下的“二級大法”。以《司法基本法》為指導(dǎo)的司法改革就有了較高效力的法律依據(jù)。在這種情況之下，主導(dǎo)司法改革的機(jī)關(guān)依據(jù)《司法基本法》所制定的改革措施與普通法律相抵觸的，由于這些措施具有《司法基本法》上的依據(jù)，其對現(xiàn)有普通法律的變通就有了較高位階更高的法律依據(jù)。其二，《司法基本法》作為基本法律，其既具有為司法改革提供法律依據(jù)的功能，又要求司法改革必須在基本法設(shè)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。因此，《司法基本法》的制定，對司法改革的開展而言，實際上是建構(gòu)了基本的評判規(guī)則。司法改革過程中制定的措施和進(jìn)行的立法是否具有合法性，可以依據(jù)《司法基本法》進(jìn)行判斷。由于這套評判規(guī)則具有較高的效力，依這套規(guī)則進(jìn)行判斷既是合理的，也是合法的。因而，從這個角度而言，《司法基本法》之基本法律的地位，能夠有效回應(yīng)司法改革對良法資源的需求。

本文作者:江國華周海源工作單位:武漢大學(xué)