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一、涉及農(nóng)村私有房屋買賣糾紛案件的主要特征及法律適用

目前此類糾紛主要有以下情況:從訴訟請求來看,主要為房屋出賣人訴買受人,要求確認合同無效并收回房屋;從買賣雙方身份來看,出賣人為農(nóng)村村民,買受人主要是城市居民或外村村民,也有出賣給同村村民的情況;從交易發(fā)生的時間看,多發(fā)生在起訴前兩年以上,有的甚至在10年以上;從合同履行來看,大多依約履行了合同義務,出賣人交付了房屋,買受人入住并給付了房款,但多未辦理房屋登記變更或宅基地使用權(quán)變更登記手續(xù);從訴訟的起因來看,多緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素,房屋現(xiàn)值或拆遷補償價格遠遠高于原房屋買賣價格,出賣人受利益驅(qū)動而起訴;從標的物狀態(tài)來看,有的房屋已經(jīng)過裝修、翻建、改建等添附行為。

審判實踐中,審理農(nóng)村私有房屋買賣糾紛案件的難點在于如何認定合同的效力。一種觀點認為,應以無效為原則,以有效為例外。即,農(nóng)村村民與城鎮(zhèn)居民或外村村民之間的房屋買賣合同應認定無效;本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員間的房屋買賣合同應認定為有效。主要理由:一是,房屋買賣必然涉及宅基地買賣,而宅基地買賣是我國法律、法規(guī)所禁止的。根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定,宅基地屬于農(nóng)民集體所有,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。國務院辦公廳1999年頒布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定:“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅,有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！眹彝恋毓芾砭諿1990]國土函字第97號《關(guān)于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應用問題請示的答復》也明確規(guī)定:原宅基地使用者未經(jīng)依法批準通過他人出資翻建房屋,給出資者使用,并從中牟利或獲取房屋產(chǎn)權(quán),是屬“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的違法行為之一;二是,宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利,與特定的身份相關(guān)聯(lián),不允許轉(zhuǎn)讓。目前農(nóng)村私房買賣中買房人名義上是買房,實際上是買地,因為在房地一體的格局下,處分房屋的同時也處分了宅基地,這無疑損害了集體經(jīng)濟組織的權(quán)益,是法律法規(guī)明確禁止的;三是,農(nóng)村房屋買賣無法辦理產(chǎn)權(quán)證書變更登記,故買賣行為雖完成,但買受人卻無法獲得“所有權(quán)人”的法律保護;四是,認定買賣合同有效不利于保護出賣人的利益,在許多案件中,出賣人生活條件上往往處于弱者的地位,其要求返還私有房屋的要求更關(guān)涉到其生存權(quán)益。

另一種觀念認為,如果買賣雙方都是同一集體經(jīng)濟組織的成員,經(jīng)過了宅基地審批程序的,無合同無效的其他情形的,可以認定合同有效。認為,一概認定宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)而致房屋買賣行為無效值得商榷,主要理由:一是《土地管理法》第六十二條第四款規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準?！庇纱丝梢?該法并未禁止農(nóng)村房屋的買賣和出租,而房屋是固定于土地的地上物,房屋的流轉(zhuǎn)勢必帶來土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。即使根據(jù)“一戶一宅”的原則,如果受讓人為農(nóng)村村民,只要出讓人和受讓人除買賣房屋占有的宅基地之外,沒有其他宅基地,房屋買賣就不違反“一戶一宅”原則,應當認定有效。如果受讓人為城鎮(zhèn)居民,其雖然不能享有集體土地使用權(quán),但是宅基地可以被征用為國有土地,只要受讓人支付國有土地使用權(quán)出讓金,即可享有國有土地使用權(quán),在此前提下也不能認定房屋買賣無效。二是《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)用地建設”,該條款雖未明確規(guī)定適用于農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地,但不難看出,該條旨在加強土地用途管制,限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地,以保持農(nóng)用地的數(shù)量。而宅基地本身即屬建設用地,其使用權(quán)主體的變更并不會改變宅基地的性質(zhì),因此該條款顯然不能調(diào)整宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。三是禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理性。買賣與贈與、繼承等行為一樣,均是所有權(quán)人行使所有權(quán)的方式之一,均是導致房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎原因,我國法律明確規(guī)定保護私有財產(chǎn)所有權(quán)和繼承等權(quán)利,若對買賣與贈與、繼承等作出不同對待,則不合法理。禁止農(nóng)村房屋買賣實質(zhì)上侵犯了房屋所有人的所有權(quán),影響了財產(chǎn)價值的充分發(fā)揮。

在農(nóng)房買賣糾紛的法律適用上,之所以產(chǎn)生分歧,根本原因在于現(xiàn)行立法和政策對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。筆者認為,從城鄉(xiāng)一體化進程、市場經(jīng)濟進一步發(fā)展、切實維護農(nóng)民利益的現(xiàn)實出發(fā),宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度,有進一步完善的必要。

二、我國宅基地使用權(quán)制度現(xiàn)狀的分析

(一)農(nóng)村宅基地的概念及其基本法律特征。宅基地是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地,包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物,以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型。

宅基地使用權(quán)是指自然人依法取得的在國家或集體的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權(quán)利,宅基地包括建筑物的基地以及附屬于建筑物的空白基地,一般是指自然輔助用房、庭院和歷年來不用于耕種的生活用地以及生活用房中的生產(chǎn)場地。宅基地的使用權(quán)也應及于地下。其基本法律特征為:一是集體所有。我國1982年《憲法》規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有,農(nóng)村和郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有,宅基地和自留地,也屬于集體所有”。二是使用主體特定。即特定的宅基地僅限本集體經(jīng)濟組織特定的成員享有使用權(quán)。

農(nóng)村村民申請宅基地只可向本集體經(jīng)濟組織提出,特定村民申請取得宅基地后只可自己建房不可將其出賣、轉(zhuǎn)讓。三是法定取得方式的單一性和實際取得方式多樣性的沖突。

四是一戶一宅。根據(jù)我國《土地管理法》第62條第1款的規(guī)定,“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！睆倪@一規(guī)定看,如果一戶農(nóng)民擁有了兩處以上宅基地當然就構(gòu)成違法。五是不可流轉(zhuǎn)性。特定村民申請取得宅基地后只可自己建房,不可將其出賣、轉(zhuǎn)讓,也不可以抵押。

(二)宅基地使用權(quán)限制出讓的根源。

《民法通則》第五章第一節(jié)規(guī)定了國家、集體和個人所有權(quán)三種形式,集體遂成為所有權(quán)主體之一。實際上,“集體”不是法律上的“組織”,而是一定范圍、一定地域內(nèi)全體農(nóng)民的集合,是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。而集體所有則是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟上的一種表述,集體成員基于身份而成為集體土地的共有人之一,但集體成員無單獨處分集體財產(chǎn)的權(quán)利,除非取得集體的同意。為了實現(xiàn)對集體土地的利用,農(nóng)民集體組織為其成員設立了土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。以上二種用益物權(quán)的取得之基礎在于權(quán)利人的集體成員身份,具有與生俱來的特性,只有在出嫁、升學、參軍等特殊情形下才喪失。同時權(quán)利人取得以上權(quán)利雖為無償,但是必須符合下列條件:必須按照規(guī)定用途使用土地;必須履行農(nóng)民集體分配各項義務,否則,農(nóng)民集體即有權(quán)收回土地使用權(quán)。具體到宅基地使用權(quán),其特定的用途即為建設房屋以供居住,如果集體成員(宅基地使用權(quán)人)將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非集體成員,一來后者不具備取得權(quán)利的基礎———成員身份,轉(zhuǎn)讓行為破壞了集體所有權(quán)的結(jié)構(gòu),使得不具備成員身份,未履行過集體勞動義務的主體坐享集體所有權(quán)帶來的財富,間接損害了其他集體成員的合法利益;二來違背了宅基地使用權(quán)的用途,若集體成員均將使用權(quán)出讓,則土地集體所有權(quán)制度即失去法律意義,國家土地制度將陷于混亂。從這兩個角度來講,農(nóng)民集體作為所有權(quán)人有權(quán)以單方意思表示消滅宅基地使用權(quán),收回宅基地。

(三)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需要。

1、流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代物權(quán)發(fā)展的必然體現(xiàn)。

所有的法律規(guī)范、法律制度和法律活動,歸根結(jié)底都是以有效地利用資源,最大限度地增加財富為目的,也就是通過法律手段促進資源的優(yōu)化配置。因此,現(xiàn)代物權(quán)法更強調(diào)對物的經(jīng)濟效益的價值追求,由過去單純的強調(diào)歸屬轉(zhuǎn)向?qū)脙r值的追求。判斷財產(chǎn)權(quán)制度是否有效的標準之一,便是財產(chǎn)權(quán)具有可轉(zhuǎn)讓性,排他性的所有只是為資源有效率地使用創(chuàng)造了必要條件,但并非是充分條件,這種權(quán)利還必須是可以轉(zhuǎn)讓的。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán),如果僅僅是確定其歸屬,則其財產(chǎn)的價值未能充分發(fā)揮。只有允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),才能將資源流向更加有效的利用主體,實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。因此,要實現(xiàn)對宅基地使用權(quán)的充分利用,除有明確的歸屬外,流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)價值的有效途徑。

2、流轉(zhuǎn)是我國經(jīng)濟體制變革的必然要求。自20世紀80年代,我國開始了由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的變革。經(jīng)濟體制的變革要求由市場配置資源,要求資源主體自主支配其財產(chǎn),形成可流轉(zhuǎn)的物權(quán)或財產(chǎn)權(quán)體系。農(nóng)村村民的財產(chǎn)除承包地(農(nóng)地使用權(quán))外,唯有對宅基地的使用權(quán)。財產(chǎn)的匱乏使農(nóng)民創(chuàng)造財富的機會減少,如果再對唯一的可資利用的財產(chǎn)作出禁止或限定,就使農(nóng)民喪失了融通資金的基本手段。國家對耕地由承包到戶到承包期限30年不變,再到明確規(guī)定為物權(quán)的趨勢,無不體現(xiàn)對農(nóng)民財產(chǎn)的尊重以及對其經(jīng)濟價值的彰顯。同樣,宅基地使用權(quán)也不例外?，F(xiàn)在農(nóng)民以“市場經(jīng)濟人”的理念對宅基地使用權(quán)進行管理、使用,符合市場經(jīng)濟要求的資源利用形式。

因此,過去宅基地使用權(quán)作為安身立命之必需,而現(xiàn)在卻作為財產(chǎn),在農(nóng)民手中充分實現(xiàn)其市場價值。

3、流轉(zhuǎn)是協(xié)調(diào)大量潛在宅基地供需的要求。20世紀80年代,由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的大量農(nóng)村剩余勞動力紛紛由西部地區(qū)流向東部地區(qū),由農(nóng)村流向城市,使流出地的宅基地長期閑置,在這些地區(qū)大量出現(xiàn)“空心村”。另外,隨著我國城市化措施的出臺,尤其是城市戶籍制度的改革加快和增強,農(nóng)村空閑宅基地將變?yōu)闈撛诘氖袌龉┙o。農(nóng)村人口的流動、城市化快速推進形成的空閑宅基地,為宅基地流轉(zhuǎn)市場的形成提供資源儲備。從某種意義上說,流轉(zhuǎn)的標的物已經(jīng)形成,只是市場尚未建立。

4、價格的低廉性促進了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)的原始取得(使用)均是無償?shù)?則其流轉(zhuǎn)的成本必然與昂貴的國有土地使用權(quán)形成巨大反差。城市土地市場經(jīng)過幾年的運作與完善,已經(jīng)形成較為合理的配置,留給投資者的利潤空間已經(jīng)很小。況且,現(xiàn)在的城市土地市場已經(jīng)形成較為飽和的局面。因此,投資者正逐步由城市轉(zhuǎn)向城市郊區(qū),進而是廣大的農(nóng)村低廉的土地。

三、宅基地使用權(quán)制度的法律完善

(一)建立農(nóng)村宅基地有償使用制度。

宅基地有償使用制度有利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的確立,使集體所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn),促進農(nóng)村土地資源的市場化配置,推進農(nóng)村隱性市場導向公開化和規(guī)范化,加快農(nóng)村土地使用制度改革。宅基地有償使用制度可以打破傳統(tǒng)的宅基地使用的行政區(qū)域界限,推動農(nóng)村村民住宅建設逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中?？紤]到全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民承受能力的差異性,農(nóng)村宅基地有償使用制度宜循序漸進地推進,可先在直轄市及沿海城市等發(fā)達地區(qū)推行,待條件成熟時,再在全國實行。

(二)建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度,可參照土地承包權(quán)的改革方向,調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設置,確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長期使用者。建立規(guī)范有序的農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)市場,允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流轉(zhuǎn),城鎮(zhèn)居民應向國家和相應的集體經(jīng)濟組織交納土地出讓金和土地補償費,徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制。在總結(jié)長三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)試驗經(jīng)驗的基礎上,探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財稅體制和集體土地產(chǎn)權(quán)制度等。明確農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的形式包括買賣、租賃、抵押等。鑒于宅基地承載的社會功能和土地資源的稀缺性,為防止濫用宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)牟取不法利益,對其進行適當?shù)南拗剖潜匾?。這種限制應主要體現(xiàn)為,在堅持“一戶只能申請一處宅基地”的原則下,農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的,不得再申請新的宅基地;堅持用途管制原則,明確禁止買受人擅自將宅基地改變?yōu)樯虡I(yè)用地,謹防利用宅基地進行房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)投機活動;允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住宅,但應規(guī)定城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住宅面積的最高限額,以防止農(nóng)村土地資源的分配不公,減少土地資源的浪費,提高土地資源的利用效率。在流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動下,宅基地流轉(zhuǎn)勢必加大對耕地保護的壓力,為切實保護耕地,農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)必須在土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的約束下,強調(diào)并依法嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地;加大對流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收監(jiān)管,促進宅基地在保護耕地的前提下,按規(guī)劃、有計劃合理流轉(zhuǎn)。

(三)建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制。合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配機制是權(quán)利主體流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動力,是土地流轉(zhuǎn)制度建設的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益分配涉及政府、集體土地所有者、使用者三者的利益關(guān)系,必須正確處理。要完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益的收取、分配、管理及支出等各個環(huán)節(jié)的管理,確保其取之于地、用之于民。建立地、房分別獨立核算體系,宅基地流轉(zhuǎn)中地的流轉(zhuǎn)收益應歸集體土地所有者;因國家投資的各類公共基礎設施等產(chǎn)生的土地增值歸政府;因?qū)Φ厣戏课萃顿Y而產(chǎn)生的土地增值應歸宅基地使用權(quán)人,用于對宅基地使用權(quán)人投資的補償。

(四)建立規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地市場體系。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是市場主體的微觀交易行為,應主要靠市場來調(diào)節(jié),實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,土地要素市場從無到有逐步建立起來,初步形成了土地市場體系的框架,但農(nóng)村宅基地市場依舊是一片空白。為完善社會主義市場體系,協(xié)調(diào)大量潛在宅基地供需,必須建立農(nóng)村宅基地市場。建立規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地市場,要在充分體現(xiàn)宅基地區(qū)位及環(huán)境質(zhì)量差異性的基礎上,形成合理的價格體系,從而使價格在農(nóng)村宅基地的有效配置中發(fā)揮基礎性作用。

(五)建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度。

為改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面,應建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度,流轉(zhuǎn)中要加強農(nóng)村宅基地的變更登記工作。物權(quán)登記制度應明確主物權(quán)登記在先、從物權(quán)登記在后,自物權(quán)登記在先、他物權(quán)登記在后的法律順序。由于房屋是附著在宅基地上的建筑物,房屋與宅基地的關(guān)系是從物與主物的關(guān)系,且國土資源地籍管理部門掌握豐富的地籍資料,為節(jié)約行政管理成本,不動產(chǎn)登記機關(guān)規(guī)定為國土資源行政主管部門為宜。應明確登記僅是宅基地使用權(quán)的成立要件,是物權(quán)變動的要件,而不是出讓合同的成立要件。這樣既可區(qū)分物權(quán)變動與債權(quán)合同,又能在出讓人(集體經(jīng)濟組織)不履行登記義務時,受讓人可基于合同違約請求權(quán)請求法院強制出讓人辦理登記手續(xù),從而取得使用權(quán)。