義務(wù)教育投資管理論文
時(shí)間:2022-05-19 05:53:00
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我國(guó)九年義務(wù)的普及已取得了舉世公認(rèn)的成就,但與改革開(kāi)放和化建設(shè)對(duì)基礎(chǔ)教育的要求相比,還有很大的差距。特別是最近兩年,義務(wù)教育的出現(xiàn)了徘徊不前的局面,陷入了新的困境,突出的表現(xiàn)是:學(xué)生輟學(xué)率、中小學(xué)的危房比例有所回升,拖欠教師工資已成為普遍存在的現(xiàn)象,貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)在普及義務(wù)教育的進(jìn)程和質(zhì)量上差距越拉越大,等等。出現(xiàn)這些的根本原因,還是在于經(jīng)濟(jì)的因素,正是由于教育投資的不足,造成了在國(guó)家經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天,義務(wù)教育的普及反而沒(méi)能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。
一、我國(guó)義務(wù)教育投資現(xiàn)存的問(wèn)題
(一)義務(wù)教育投資不足
盡管國(guó)家已把教育放在“優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略地位,逐年加大對(duì)教育的投入,但由于國(guó)家百?gòu)U待興,財(cái)力有限,再加上實(shí)行中央與地方財(cái)政的分級(jí)管理以后,國(guó)家財(cái)政占國(guó)民生產(chǎn)總值的份額連年下降,已由1978年31.2%下降到1992年14.7%,因此國(guó)家不可能在教育投入上有更快的增長(zhǎng),近三年來(lái)教育投資占國(guó)家財(cái)政總支出一直徘徊在12.7%,就足以說(shuō)明這一問(wèn)題??傮w教育經(jīng)費(fèi)的投入不足,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的短缺也就在所難免了。
一方面是教育投入的不足,一方面是接受九年義務(wù)教育人數(shù)的急劇增加。據(jù)有關(guān)學(xué)者測(cè)算,到2000年7-12周歲小學(xué)適齡組人口約1.4億人,比1987年1.15億人增加近21.7%,國(guó)家預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育投資需800-1000億元,而1993年教育總經(jīng)費(fèi)是600.94億元,可見(jiàn)在未來(lái)的幾年里我國(guó)普及九年義務(wù)教育要達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),亟需義務(wù)教育投資的大幅度增加。
此外,我國(guó)在義務(wù)教育投資方面,由于十年動(dòng)亂,還存在著性投入不足,尤其是在教育基本建設(shè)方面,欠帳過(guò)多,到現(xiàn)在中小學(xué)校還有大量的舊房、危房需要維修和擴(kuò)建,而的教育投入只能勉強(qiáng)維持眼前的需求,無(wú)力彌補(bǔ)欠帳,因此更顯出教育經(jīng)費(fèi)的短缺。
(二)義務(wù)教育投資的內(nèi)、外部結(jié)構(gòu)不合理
首先從義務(wù)教育投資的外部分配狀況看,總體教育投資過(guò)于向高等教育傾斜,義務(wù)教育投資比例相對(duì)偏低,這可以從初等、中等、高等三級(jí)教育生均費(fèi)用之比中得到證實(shí)。1988年我國(guó)三級(jí)教育生均費(fèi)用之比為1:2.31:33.72,而世界一般發(fā)展家為1:1.7:8,發(fā)達(dá)國(guó)家為1:1.1:1.3或1:4:3.7??梢?jiàn)在我國(guó)培養(yǎng)一名大學(xué)生的費(fèi)用竟相當(dāng)于培養(yǎng)一名小學(xué)生的30或40倍。這種偏重于高層次教育投資的方針與分配比例政策,無(wú)疑從結(jié)構(gòu)上造成我國(guó)義務(wù)教育投資的短缺,因此非常不利于九年義務(wù)教育的普及,特別是目前仍處在普及初等教育階段的經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)。
其次在義務(wù)教育投資內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)上也存在著不合理的地方,一是在義務(wù)教育總投資中,教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)與教育基本建設(shè)投資比例不協(xié)調(diào),基建投資比例偏低,不到2%,農(nóng)村中小學(xué)的校舍建設(shè)幾乎是由農(nóng)民自籌資金解決的,就說(shuō)明了這一問(wèn)題。二是在義務(wù)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)中,人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,1993年普通中學(xué)用于人員部分達(dá)82.81%,小學(xué)將近90%,公用經(jīng)費(fèi)所剩無(wú)幾。為此,許多地區(qū)連起碼的教學(xué)條件都保證不了,更何談義務(wù)教育質(zhì)量的提高。
(三)義務(wù)教育投資管理體制不完善
自80年代以來(lái),我國(guó)實(shí)行了由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的義務(wù)教育投資體制,它打破了過(guò)去那種統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中、管理僵化的分配格局,從而調(diào)動(dòng)了地方政府和辦學(xué)的積極性,增加了基礎(chǔ)教育管理與發(fā)展的靈活性。但同時(shí),隨著這一體制的實(shí)施,其本身固有的一些弊病也就越加明顯地暴露出來(lái)。
首先,現(xiàn)行的義務(wù)教育投資管理體制不能有效地保證各地區(qū)義務(wù)教育普及進(jìn)程的均衡發(fā)展。根據(jù)我國(guó)實(shí)行的財(cái)政劃分收支、分級(jí)包干的體制要求,義務(wù)教育的投資支出是全部下劃到地方財(cái)政--城市是市財(cái)政,農(nóng)村是縣、鄉(xiāng)財(cái)政,由地方政府全部負(fù)責(zé)和安排對(duì)義務(wù)教育的投資,這樣就使得義務(wù)教育的普及與發(fā)展只能取決于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,取決于各地方政府的財(cái)政收支狀況。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是不平衡的,總存在著一定甚至是比較懸殊的差距,各地區(qū)的財(cái)政收入水平以及各地區(qū)對(duì)義務(wù)教育的投資能力也各不相同,落后、不發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展也因此不可能得到有效的投資保障,那么由此引起各地區(qū)義務(wù)教育普及與發(fā)展的不均衡也就在所難免,事實(shí)也正是如此。
其次,這種投資管理體制還缺乏對(duì)地方政府投資行為的有效約束,從而不利于保證地方政府對(duì)財(cái)政資金和教育投資的合理運(yùn)用,保障地方教育事業(yè)發(fā)展對(duì)教育投資的正常需要。這是因?yàn)?,現(xiàn)行的投資管理體制要想正常的發(fā)揮作用,必須以地方政府行為的規(guī)范化為前提。地方政府只有按照社會(huì)或上級(jí)政府的意愿,并根據(jù)經(jīng)濟(jì)合理與效率的原則來(lái)安排對(duì)教育的投資支出,才能保證義務(wù)教育的正常發(fā)展;否則既使是這一地方經(jīng)濟(jì)上存在著使義務(wù)教育大力發(fā)展的可能性,也會(huì)因地方政府對(duì)支出的不合理安排而使義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)重的抑制或損害。由于我國(guó)在體制、法規(guī)上存在著許多不完善的地方,再加上地方一些政府官員的素質(zhì)不高,先經(jīng)濟(jì)后文教,輕視教育的思想觀念根深蒂固,因此地方政府在財(cái)政支出方面的行為是相當(dāng)不規(guī)范的,擠占、挪用、削減教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,而且得不到有效地抑制和解決,前面提到的長(zhǎng)期拖欠教師工資的事例正是現(xiàn)行體制下地方政府種種不規(guī)范行為的具體表現(xiàn)。
(四)義務(wù)教育投資使用效益不高
義務(wù)教育投資不足,這只是問(wèn)題的一個(gè)方面,另一方面,既使這有限的經(jīng)費(fèi),由于使用效益低,也沒(méi)有充分發(fā)揮出它應(yīng)有的作用,反而加劇了教育經(jīng)費(fèi)的短缺,其主要表現(xiàn)是:
1.中小學(xué)教職工與學(xué)生比逐年下降,學(xué)校機(jī)構(gòu)臃腫,超編現(xiàn)象嚴(yán)重,占用了大量的人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。按現(xiàn)行編制,目前,全國(guó)中小學(xué)教職工超編66萬(wàn)多人,若以人均支出200元/月計(jì)算,每年需多支出人頭費(fèi)13億多元,可見(jiàn)教育經(jīng)費(fèi)因冗員過(guò)多的浪費(fèi)是驚人的。
2.學(xué)校布局不合理,規(guī)模效益比較差。這在廣大的農(nóng)村表現(xiàn)尤為突出。義務(wù)教育自從實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體制后,較為普遍的形式是縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級(jí)辦學(xué)。在農(nóng)村,以自然村布局設(shè)校,勢(shì)必造成學(xué)校布點(diǎn)多,規(guī)模小,班額不足,形不成一定的教學(xué)能力,師資、設(shè)施得不到充分的使用,辦學(xué)的規(guī)模效益也就無(wú)從談起。
3.由于種種原因形成的中小學(xué)生輟學(xué)、留級(jí)現(xiàn)象的大量存在,也占用、浪費(fèi)著有限的教育經(jīng)費(fèi)。全國(guó)每年小學(xué)輟學(xué)的兒童約在3%,初中輟學(xué)率7%以上,在農(nóng)村小學(xué)生的留級(jí)率高達(dá)20-25%。這樣,按正常入學(xué)率投入的年度教育經(jīng)費(fèi),由于學(xué)生輟學(xué)而獲益較小,又由于留級(jí)率高,使正常的投入又往往不夠,需追加投入,從而造成浪費(fèi)。
二、提高義務(wù)投資的基本思路
要想使義務(wù)教育擺脫的困境,加快普及進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)到本世紀(jì)末全國(guó)基本普及九年義務(wù)教育的宏偉目標(biāo),教育投入上的穩(wěn)定增長(zhǎng)是當(dāng)務(wù)之急。為此,提出以下幾方面的建議:
第一,做為義務(wù)教育辦學(xué)主體的各級(jí)政府,還應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)義務(wù)教育投資的力度,要切實(shí)落實(shí)《教育改革和綱要》所規(guī)定的,到本世紀(jì)末國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%,和“八五”期間財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)支出水平全國(guó)平均不低于15%的目標(biāo),以及近期召開(kāi)的全國(guó)教育工作會(huì)議上中央進(jìn)一步提出的,省級(jí)政府的教育投入應(yīng)占財(cái)政支出比例的20%以上,市、縣級(jí)政府的投資比例還要更高的要求。
為此,要使教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)家及各級(jí)政府預(yù)算中占有穩(wěn)定的份額,不因、或其它因素的而經(jīng)常波動(dòng),應(yīng)把教育經(jīng)費(fèi)列為預(yù)算母項(xiàng),實(shí)行預(yù)算單列,使教育事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一,并且加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府教育投入水平的監(jiān)控,建立、建全教育經(jīng)費(fèi)支出監(jiān)督檢查制度。
同時(shí),要盡快出臺(tái)有關(guān)教育投資的法規(guī),使教育經(jīng)費(fèi)的籌措、支出有法可依,充分顯示的權(quán)威性,以法約束和懲治地方政府在教育經(jīng)費(fèi)使用上的不規(guī)范行為,從而切實(shí)保證政府撥款的主渠道作用。在法規(guī)中,應(yīng)規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)在中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政支出中的比例,用于義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)應(yīng)在教育總經(jīng)費(fèi)中單獨(dú)立項(xiàng)等有關(guān)條款,各級(jí)地方政府也應(yīng)制定出相應(yīng)的法規(guī)、細(xì)則。
此外,為避免由教育投資內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)不合理而造成的義務(wù)教育的投入不足,應(yīng)使義務(wù)教育投資在教育總投資中有合理的比重,以保證中小學(xué)生均費(fèi)用的逐年提高;義務(wù)教育投資內(nèi)各部分經(jīng)費(fèi)分配也應(yīng)有協(xié)調(diào)的比例關(guān)系。
第二,進(jìn)一步調(diào)整和完善現(xiàn)行的義務(wù)教育投資管理體制。既然現(xiàn)行的全面由地方政府直接負(fù)責(zé)的投資管理辦法,不能有效地保證我國(guó)義務(wù)教育的正常普及與發(fā)展,存在著前面提到的種種弊端,而過(guò)去高度集中的管理體制已經(jīng)實(shí)踐證明存在著管得過(guò)死,不利于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和對(duì)教育投資的積極性,因此應(yīng)把適當(dāng)?shù)募泻头稚⒐芾斫Y(jié)合起來(lái),針對(duì)不同的地區(qū),采取不同的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),因不存在經(jīng)費(fèi)緊張等,可仍實(shí)行原來(lái)的體制和辦法,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)仍由縣、鄉(xiāng)共管,充分發(fā)揮鄉(xiāng)財(cái)政的作用。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或落后地區(qū),則采取相對(duì)集中的管理體制,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由市或縣財(cái)政統(tǒng)籌管理、調(diào)配,直接安排給其下屬的各個(gè)學(xué)校,以防止被中途截流或挪用。由于對(duì)中小學(xué)教育的投資主要是用于支付教師的工資,而教師工資的發(fā)放相對(duì)比較規(guī)范、穩(wěn)定,因此這種??钪С隹芍饕糜诎l(fā)放教師工資,這樣用,不僅不會(huì)對(duì)學(xué)校經(jīng)費(fèi)的運(yùn)用產(chǎn)生管理過(guò)死的弊端,反而有利于全國(guó)(全?。┓秶鷥?nèi)為中小學(xué)教師創(chuàng)造一個(gè)大體相近的福利條件,既有利于改善貧困落后地區(qū)教師的待遇,也有利于加強(qiáng)對(duì)教師隊(duì)伍的集中管理和調(diào)度,當(dāng)然在實(shí)行這種方法的同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行教師隊(duì)伍的整頓與管理,以保證教師隊(duì)伍的精干和高效率。
為使邊遠(yuǎn)、貧困落后地區(qū)的義務(wù)教育普及進(jìn)程能盡快趕上全國(guó)的步伐,使我國(guó)義務(wù)教育能均衡發(fā)展,除進(jìn)一步完善投資管理體制外,中央和地方縣級(jí)以上各級(jí)政府都應(yīng)設(shè)立和增加對(duì)此類地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),并保證專款專用。
第三,為確保義務(wù)教育投資有穩(wěn)定來(lái)源,除了要充分發(fā)揮政府財(cái)政撥款的主渠道作用,還要進(jìn)一步在多渠道籌措資金上下功夫。在這方面《綱要》已做出較全面的部署,這里僅提幾個(gè)補(bǔ)充的建議。
首先,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善教育費(fèi)附加征收制度。自1986年城鄉(xiāng)教育費(fèi)附加開(kāi)征以來(lái),已成為國(guó)家預(yù)算外義務(wù)教育的一個(gè)穩(wěn)定來(lái)源,對(duì)緩解基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)緊缺,起到了重大作用。但由于征收制度、管理辦法尚不健全,近兩年不能如數(shù)征收的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,這在尤為突出。過(guò)去農(nóng)村教育費(fèi)附加以隨糧征收的辦法向農(nóng)民統(tǒng)一收取,可近兩年糧食等農(nóng)副產(chǎn)品市場(chǎng)放開(kāi),農(nóng)民沒(méi)有了直接向糧食收購(gòu)站交送公糧的義務(wù),附加費(fèi)的征收遂失去依憑,出現(xiàn)了征收難的危機(jī)。與此同時(shí),伴隨著減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的措施的實(shí)行,有些地方采取“一刀切”的辦法,把教育費(fèi)附加也給取消了,致使這筆資金不能如數(shù)征收,1992年如按1.5%的比例,全國(guó)應(yīng)征收110億左右,而實(shí)際只征到50多億。有鑒于此,為使這一政策具有法律的強(qiáng)制性,使征收的數(shù)額能穩(wěn)定增長(zhǎng),建議在此基礎(chǔ)上,開(kāi)征社會(huì)教育稅,從稅制的角度保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源。
其次,義務(wù)教育階段免收學(xué)費(fèi),但應(yīng)適當(dāng)提高學(xué)雜費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期以來(lái),中小學(xué)學(xué)雜費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低,與教育事業(yè)發(fā)展、物價(jià)上漲的現(xiàn)實(shí)極不相符,因此應(yīng)隨物價(jià)上漲指數(shù)同步增長(zhǎng),藉以維持教育的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。學(xué)雜費(fèi)的收費(fèi)數(shù)額應(yīng)由各地教育部門根據(jù)實(shí)際情況制定,統(tǒng)一公布執(zhí)行,并接受公眾的監(jiān)督。
除此之外,還特別建議對(duì)高消費(fèi)加征教育稅,現(xiàn)在社會(huì)上“揮金如土”、窮奢極欲的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,為什么不可以把這種不良的消費(fèi)引向步履維艱的義務(wù)教育?應(yīng)該對(duì)購(gòu)買小轎車、豪華住宅、高檔消費(fèi)品、舉辦宴席、高檔等征收教育稅,這樣不僅有利于改善社會(huì)風(fēng)氣,更有利優(yōu)化育人環(huán)境,促進(jìn)青少年的健康成長(zhǎng)。
第四,加強(qiáng)管理,提高有限的教育經(jīng)費(fèi)的使用效益。對(duì)中小學(xué)布局作合理調(diào)整,提高規(guī)模效益;提高師生比,精減富余人員,節(jié)省人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支;提高教學(xué)設(shè)備的利用效率,減少閑置和浪費(fèi)??傊?,應(yīng)根據(jù)各自的具體情況,合理地使用教育上的人力、物力、財(cái)力資源,提高整體效益。
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