摘要：當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金的管理存在著較嚴(yán)重的混亂現(xiàn)象，收支管理缺乏監(jiān)督約束、管理權(quán)限分散、助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象的滋生。加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理，完善各項(xiàng)規(guī)章制度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算；預(yù)算外資金；問(wèn)題；對(duì)策

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和財(cái)稅機(jī)制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力較之于以往有了較大的增長(zhǎng)，預(yù)算外資金也在不斷增長(zhǎng)之中，這一方面給經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力,促進(jìn)了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,另一方面由于管理上的滯后,預(yù)算外收支活動(dòng)中存在的問(wèn)題也日益暴露出來(lái),導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)秩序的混亂,使預(yù)算外資金成為違法亂紀(jì)、滋生腐敗的溫床。

1當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金的管理之中面臨的主要問(wèn)題

1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收支管理缺乏約束監(jiān)督機(jī)制

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)手中及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門(mén)的現(xiàn)狀沒(méi)有多大改觀。從整體上講鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金還沒(méi)有納入有序管理的軌道。部門(mén)分散管理和缺乏有效的約束機(jī)制，助長(zhǎng)了部門(mén)利益，帶來(lái)了收取上的隨意性，從部門(mén)變相收費(fèi)發(fā)展到部門(mén)內(nèi)部競(jìng)相收費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理乏力。①對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。部分收費(fèi)單位認(rèn)為，只要能夠收到預(yù)算外資金，用什么樣的收費(fèi)票據(jù)都可以，有的甚至出據(jù)白條收費(fèi)。②收費(fèi)票據(jù)使用不規(guī)范。③收費(fèi)票據(jù)管理流于形式，收費(fèi)票據(jù)在登記、發(fā)放、管理上不甚嚴(yán)密。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金支出管理失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金在使用過(guò)程中違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重。分散在各部門(mén)管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金使用上存在隨意性、無(wú)序性和分散性，大量被挪用于消費(fèi)性支出，這種現(xiàn)象嚴(yán)重地?cái)_亂了財(cái)經(jīng)秩序，違犯了財(cái)政法規(guī)制度。

編者按：本文主要從預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)；加強(qiáng)和完善預(yù)算外資金管理的措施進(jìn)行講述。其中，主要包括：預(yù)算外資金收支管理粗放，部門(mén)利益格局尚未完全打破、國(guó)家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，財(cái)政仍作為預(yù)算外資金管理，致使財(cái)政的宏觀調(diào)控能力減弱、監(jiān)督檢查機(jī)制不健全，約束軟化，財(cái)政監(jiān)督流于形式、資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學(xué)，導(dǎo)致部分資金逃避財(cái)政監(jiān)督，形成體外循環(huán)盡管近幾年各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管體制、相關(guān)政策和配套措施缺位，影響了國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的貫徹落實(shí)、深化“收支兩條線”管理改革，積極推進(jìn)綜合財(cái)政預(yù)算、積極借助科技手段以及高效、智能的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底改革預(yù)算外資金收繳制度、切實(shí)完善配套措施和法規(guī)建設(shè)，努力提高預(yù)算外資金的管理效率等，具體材料請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)：

預(yù)算外資金，是指不納入預(yù)算管理，但卻用于滿(mǎn)足政府履行其職能需要的財(cái)政性資金。我國(guó)預(yù)算外資金形成于建國(guó)初期，改革開(kāi)放后，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來(lái)，政府職能和社會(huì)分配格局發(fā)生了巨大變化，預(yù)算外資金迅速增長(zhǎng)，而對(duì)預(yù)算外資金認(rèn)識(shí)上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預(yù)算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)，分散了國(guó)家財(cái)力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來(lái)隨著“收入兩條線”管理改革的實(shí)行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調(diào)控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運(yùn)行機(jī)制的保障，財(cái)政管理尚未完全到位。因此，正確認(rèn)識(shí)并解決預(yù)算外資金管理缺位，仍是財(cái)政管理改革中亟待待解決的問(wèn)題。

一、預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)

(一)預(yù)算外資金收支管理粗放，部門(mén)利益格局尚未完全打破

根據(jù)財(cái)政部《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》，各單位應(yīng)按照財(cái)政部門(mén)的規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)按照經(jīng)費(fèi)定額和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行審批后，匯總編制年度總計(jì)劃。但實(shí)際的執(zhí)行情況是，有些單位沒(méi)有收支計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)也很難形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是粗略地按基數(shù)增加增長(zhǎng)的辦法編制并下達(dá)預(yù)算外資金收支計(jì)劃。具體收入時(shí)，有的單位只是將專(zhuān)戶(hù)資金一繳了之，沒(méi)有具體的資金項(xiàng)目名稱(chēng)，造成收入來(lái)源不清;支出時(shí)由于沒(méi)有明確的定額標(biāo)準(zhǔn)，資金使用仍處于“以收定支”階段。預(yù)算外資金管理粗放，給用款單位擠占挪用資金提供了可乘之機(jī)。

(二)國(guó)家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，財(cái)政仍作為預(yù)算外資金管理，致使財(cái)政的宏觀調(diào)控能力減弱

隨著經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)稅體制改革的深化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)分配關(guān)系的調(diào)整，預(yù)算外資金得到了快速的增長(zhǎng)。它雖然對(duì)緩解財(cái)政支出壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步等方面起到了一定作用，但由于預(yù)算外資金項(xiàng)目繁多、數(shù)額巨大、管理不規(guī)范和監(jiān)督不力等也帶來(lái)了一系列的政治、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，其消極的作用和對(duì)社會(huì)造成的嚴(yán)重危害已引起了社會(huì)的普遍關(guān)注。本文就如何加強(qiáng)對(duì)它的管理和監(jiān)督作個(gè)粗略的探討。

一、預(yù)算外資金的弊端

預(yù)算外資金是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和有關(guān)法律效力的規(guī)章而收取、提職和安排使用的，未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。其主要弊端是：

（一）擴(kuò)大了收費(fèi)部門(mén)的收入差距，造成苦樂(lè)不均。一些職權(quán)部門(mén)權(quán)力大，收費(fèi)項(xiàng)目多，收費(fèi)也多，財(cái)大氣粗，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)地位明顯高于其他部門(mén)，造成各部門(mén)之間相互攀比，千方百計(jì)地增加預(yù)算外資金的收入，這既是收費(fèi)帶來(lái)的不良后果，也是亂收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止的一個(gè)重要原因。一些部門(mén)和單位還把收費(fèi)當(dāng)作本部門(mén)唯一的或主要的目標(biāo)，而忽視了政府管理服務(wù)職能的發(fā)揮，使得政府行為扭曲。收費(fèi)部門(mén)有了充足的收入來(lái)源，花錢(qián)大手大腳，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)超出國(guó)家規(guī)定，各種裝備設(shè)施、辦公的條件、職工的待遇都高于單靠財(cái)政撥款過(guò)日子的部門(mén)，加劇了收入分配不公，產(chǎn)生了部門(mén)之間權(quán)力、利益的矛盾沖突。

（二）沖擊財(cái)政分配，脫離財(cái)政監(jiān)管。收費(fèi)單位將資金上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)實(shí)行收支兩條線，只是象征性地在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)旅游一遍，很快又劃撥回收費(fèi)單位使用，使收費(fèi)單位有借口稱(chēng)其資金是財(cái)政撥回的，是經(jīng)收支兩條線的合法資金。財(cái)政部門(mén)對(duì)劃撥回收費(fèi)單位的經(jīng)費(fèi)又不及時(shí)追蹤其支出情況，等于體現(xiàn)政府職能的財(cái)政性資金長(zhǎng)期在體外循環(huán)，這就很不利于集中財(cái)力支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等方面的發(fā)展，削弱了財(cái)政分配的主導(dǎo)地位，影響了財(cái)政宏觀調(diào)控能力。預(yù)算外資金脫離了財(cái)政監(jiān)督管理，收支隨意性大，自主性強(qiáng)．變成無(wú)人過(guò)問(wèn)的“自留地”或難于解決的“小金庫(kù)”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模和消費(fèi)基金雙膨脹。由于缺乏政策引導(dǎo)、制度約束和必要的監(jiān)督管理，預(yù)算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個(gè)方面：一是用于項(xiàng)目建設(shè)和非生產(chǎn)性建設(shè)，地方地府一般立足于本地利益，計(jì)劃能力和投資重點(diǎn)與國(guó)家不一致．缺乏科學(xué)性，造成盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、非生產(chǎn)性建設(shè)比重過(guò)高，建設(shè)使用效力低下的情況。二是用于本單位自身的日益增長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，為職工發(fā)獎(jiǎng)金、搞福利，擴(kuò)大了個(gè)人消費(fèi)基金，破壞了國(guó)家的分配政策和分配秩序，出現(xiàn)非工資性收入高于工資性收入，不直接創(chuàng)造價(jià)值的行政事業(yè)人員收入遠(yuǎn)高于產(chǎn)業(yè)工人收入的不合理現(xiàn)象、造成有收費(fèi)收入和無(wú)收費(fèi)收入部門(mén)之間，以及收費(fèi)多與收費(fèi)少的單位之間分配不公。

編者按：本文主要從預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)；加強(qiáng)和完善預(yù)算外資金管理的措施進(jìn)行講述。其中，主要包括：預(yù)算外資金收支管理粗放，部門(mén)利益格局尚未完全打破、國(guó)家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，財(cái)政仍作為預(yù)算外資金管理，致使財(cái)政的宏觀調(diào)控能力減弱、監(jiān)督檢查機(jī)制不健全，約束軟化，財(cái)政監(jiān)督流于形式、資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學(xué)，導(dǎo)致部分資金逃避財(cái)政監(jiān)督，形成體外循環(huán)盡管近幾年各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管體制、相關(guān)政策和配套措施缺位，影響了國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的貫徹落實(shí)、深化“收支兩條線”管理改革，積極推進(jìn)綜合財(cái)政預(yù)算、積極借助科技手段以及高效、智能的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底改革預(yù)算外資金收繳制度、切實(shí)完善配套措施和法規(guī)建設(shè)，努力提高預(yù)算外資金的管理效率等，具體材料請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)：

預(yù)算外資金，是指不納入預(yù)算管理，但卻用于滿(mǎn)足政府履行其職能需要的財(cái)政性資金。我國(guó)預(yù)算外資金形成于建國(guó)初期，改革開(kāi)放后，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來(lái)，政府職能和社會(huì)分配格局發(fā)生了巨大變化，預(yù)算外資金迅速增長(zhǎng)，而對(duì)預(yù)算外資金認(rèn)識(shí)上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預(yù)算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)

，分散了國(guó)家財(cái)力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來(lái)隨著“收入兩條線”管理改革的實(shí)行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調(diào)控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運(yùn)行機(jī)制的保障，財(cái)政管理尚未完全到位。因此，正確認(rèn)識(shí)并解決預(yù)算外資金管理缺位，仍是財(cái)政管理改革中亟待待解決的問(wèn)題。

一、預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)

(一)預(yù)算外資金收支管理粗放，部門(mén)利益格局尚未完全打破

根據(jù)財(cái)政部《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》，各單位應(yīng)按照財(cái)政部門(mén)的規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)按照經(jīng)費(fèi)定額和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行審批后，匯總編制年度總計(jì)劃。但實(shí)際的執(zhí)行情況是，有些單位沒(méi)有收支計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)也很難形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是粗略地按基數(shù)增加增長(zhǎng)的辦法編制并下達(dá)預(yù)算外資金收支計(jì)劃。具體收入時(shí)，有的單位只是將專(zhuān)戶(hù)資金一繳了之，沒(méi)有具體的資金項(xiàng)目名稱(chēng)，造成收入來(lái)源不清;支出時(shí)由于沒(méi)有明確的定額標(biāo)準(zhǔn)，資金使用仍處于“以收定支”階段。預(yù)算外資金管理粗放，給用款單位擠占挪用資金提供了可乘之機(jī)。

預(yù)算外資金是指不納入預(yù)算管理，但卻用于滿(mǎn)足政府履行其職能需要的財(cái)政性資金。目前，由于對(duì)預(yù)算外資金認(rèn)識(shí)上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預(yù)算外資金游離于政府控制之外，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)，分散了國(guó)家財(cái)力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。因此，正確認(rèn)識(shí)并解決預(yù)算外資金管理缺位問(wèn)題，是財(cái)政改革中亟待解決的問(wèn)題。

一、預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)

（一）預(yù)算外資金收支管理粗放，部門(mén)利益格局尚未完全打破。根據(jù)《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》，各預(yù)算單位應(yīng)按照規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)按照經(jīng)費(fèi)定額和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行審批后，匯總編制年度總計(jì)劃。但實(shí)際的執(zhí)行情況是，有些單位沒(méi)有收支計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)也很難形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是粗略地按基數(shù)加增長(zhǎng)的辦法編制并下達(dá)預(yù)算外資金收支計(jì)劃。收入時(shí)，有的單位只是將專(zhuān)戶(hù)資金一繳了之，而沒(méi)有具體的資金項(xiàng)目名稱(chēng)，造成收入來(lái)源不清；支出時(shí)，由于沒(méi)有明確的定額標(biāo)準(zhǔn)，資金使用“以收定支”。預(yù)算外資金管理粗放，使用款單位擠占挪用資金有了可乘之機(jī)。

（二）納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金仍作為預(yù)算外資金管理，使政府宏觀調(diào)控能力減弱。我國(guó)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，一些欠發(fā)達(dá)省份長(zhǎng)期處于財(cái)政困難狀況，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。從財(cái)政的資金管理看，一方面，預(yù)算內(nèi)資金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些應(yīng)納入預(yù)算管理的資金游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。究其原因：一是收費(fèi)單位原為自收自支的事業(yè)單位，一旦將其收入納入預(yù)算管理，就要理順各方面的關(guān)系，這不僅要加大各部門(mén)的管理成本，而且會(huì)突破各自的管理范圍；二是有些行政事業(yè)單位的收費(fèi)收入不能抵頂其正常支出，有些單位甚至還有巨額貸款，改變財(cái)政管理方式，就要增加財(cái)政負(fù)擔(dān)加；三是執(zhí)收單位作為征收主體在認(rèn)識(shí)上存在偏差，擔(dān)心納入預(yù)算管理后其經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，還有一些單位錯(cuò)誤地認(rèn)為預(yù)算外資金“誰(shuí)收誰(shuí)用”，不愿意把專(zhuān)戶(hù)資金納入預(yù)算管理。

（三）監(jiān)督機(jī)制不健全，約束軟化，財(cái)政監(jiān)督流于形式。目前，預(yù)算外資金的管理監(jiān)督普遍存在重收入輕支出現(xiàn)象，一味強(qiáng)調(diào)納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金的管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問(wèn)題。雖然財(cái)政部門(mén)撥付資金時(shí)，根據(jù)用款單位上報(bào)的用款計(jì)劃進(jìn)行了核定，但財(cái)政資金劃出后，用款單位如何使用資金卻不能掌握。同時(shí)，由于收費(fèi)經(jīng)費(fèi)化，使部門(mén)間存在分配不公、苦樂(lè)不均現(xiàn)象。從更深層次看，它還造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率。

（四）資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學(xué)，導(dǎo)致部分資金逃避財(cái)政監(jiān)督，形成體外循環(huán)。盡管近幾年來(lái)各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管體制，但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳狀態(tài)。而預(yù)算外資金收入過(guò)渡戶(hù)的存在，給個(gè)別單位截留預(yù)算內(nèi)外收入、坐收坐支預(yù)算內(nèi)外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴(yán)密、不科學(xué)，也容易形成資金體外循環(huán)。如一些地方出臺(tái)的行政事業(yè)性收費(fèi)屬于省、地（州、市）、縣（市、區(qū)）三級(jí)預(yù)算收入，應(yīng)按比例納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，但具體的征管模式卻是：由地縣基層單位負(fù)責(zé)收繳資金，由省級(jí)部門(mén)歸集資金、報(bào)批手續(xù)，待審批后，再由省級(jí)部門(mén)按比例逐級(jí)返還原單位，然后各自繳入國(guó)庫(kù)。這種方法雖有利于資金到位，但按級(jí)次入庫(kù)的資金由于征繳過(guò)程涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，又沒(méi)有采取一定的監(jiān)督手段，容易形成既不解繳當(dāng)?shù)貒?guó)庫(kù)，又不納入專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存的體外循環(huán)資金。（五）相關(guān)政策和配套措施缺位，影響了國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的貫徹落實(shí)?！额A(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》規(guī)定，行政主管機(jī)構(gòu)可以按照國(guó)家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體集中一部分管理費(fèi)。但該辦法對(duì)管理費(fèi)的收取方式、標(biāo)準(zhǔn)、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒(méi)有作出具體的規(guī)定，致使一些單位超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、使用不合法票據(jù)以及白條收費(fèi)，進(jìn)而逃避專(zhuān)戶(hù)管理、違規(guī)投資，甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫(kù)等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。此外，一些取消的收費(fèi)項(xiàng)目，但由于沒(méi)有及時(shí)理順和解決相關(guān)單位的經(jīng)費(fèi)，致使一些旨在建立政府與民間良性關(guān)系、規(guī)范行政行為、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的政策無(wú)法落到實(shí)處。

隨著經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)稅體制改革的深化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)分配關(guān)系的調(diào)整，預(yù)算外資金得到了快速的增長(zhǎng)。公務(wù)員之家，全國(guó)公務(wù)員公同的天地它雖然對(duì)緩解財(cái)政支出壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步等方面起到了一定作用，但由于預(yù)算外資金項(xiàng)目繁多、數(shù)額巨大、管理不規(guī)范和監(jiān)督不力等也帶來(lái)了一系列的政治、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，其消極的作用和對(duì)社會(huì)造成的嚴(yán)重危害已引起了社會(huì)的普遍關(guān)注。本文就如何加強(qiáng)對(duì)它的管理和監(jiān)督作個(gè)粗略的探討。

一、預(yù)算外資金的弊端

預(yù)算外資金是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和有關(guān)法律效力的規(guī)章而收取、提職和安排使用的，未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。其主要弊端是：

（一）擴(kuò)大了收費(fèi)部門(mén)的收入差距，造成苦樂(lè)不均。一些職權(quán)部門(mén)權(quán)力大，收費(fèi)項(xiàng)目多，收費(fèi)也多，財(cái)大氣粗，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)地位明顯高于其他部門(mén)，造成各部門(mén)之間相互攀比，千方百計(jì)地增加預(yù)算外資金的收入，這既是收費(fèi)帶來(lái)的不良后果，也是亂收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止的一個(gè)重要原因。一些部門(mén)和單位還把收費(fèi)當(dāng)作本部門(mén)唯一的或主要的目標(biāo)，而忽視了政府管理服務(wù)職能的發(fā)揮，使得政府行為扭曲。收費(fèi)部門(mén)有了充足的收入來(lái)源，花錢(qián)大手大腳，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)超出國(guó)家規(guī)定，各種裝備設(shè)施、辦公的條件、職工的待遇都高于單靠財(cái)政撥款過(guò)日子的部門(mén)，加劇了收入分配不公，產(chǎn)生了部門(mén)之間權(quán)力、利益的矛盾沖突。

（二）沖擊財(cái)政分配，脫離財(cái)政監(jiān)管。收費(fèi)單位將資金上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)實(shí)行收支兩條線，只是象征性地在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)旅游一遍，很快又劃撥回收費(fèi)單位使用，使收費(fèi)單位有借口稱(chēng)其資金是財(cái)政撥回的，是經(jīng)收支兩條線的合法資金。財(cái)政部門(mén)對(duì)劃撥回收費(fèi)單位的經(jīng)費(fèi)又不及時(shí)追蹤其支出情況，等于體現(xiàn)政府職能的財(cái)政性資金長(zhǎng)期在體外循環(huán)，這就很不利于集中財(cái)力支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等方面的發(fā)展，削弱了財(cái)政分配的主導(dǎo)地位，影響了財(cái)政宏觀調(diào)控能力。預(yù)算外資金脫離了財(cái)政監(jiān)督管理，收支隨意性大，自主性強(qiáng)．變成無(wú)人過(guò)問(wèn)的“自留地”或難于解決的“小金庫(kù)”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模和消費(fèi)基金雙膨脹。由于缺乏政策引導(dǎo)、制度約束和必要的監(jiān)督管理，預(yù)算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個(gè)方面：一是用于項(xiàng)目建設(shè)和非生產(chǎn)性建設(shè)，地方地府一般立足于本地利益，計(jì)劃能力和投資重點(diǎn)與國(guó)家不一致．缺乏科學(xué)性，造成盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、非生產(chǎn)性建設(shè)比重過(guò)高，建設(shè)使用效力低下的情況。二是用于本單位自身的日益增長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，為職工發(fā)獎(jiǎng)金、搞福利，擴(kuò)大了個(gè)人消費(fèi)基金，破壞了國(guó)家的分配政策和分配秩序，出現(xiàn)非工資性收入高于工資性收入，不直接創(chuàng)造價(jià)值的行政事業(yè)人員收入遠(yuǎn)高于產(chǎn)業(yè)工人收入的不合理現(xiàn)象、造成有收費(fèi)收入和無(wú)收費(fèi)收入部門(mén)之間，以及收費(fèi)多與收費(fèi)少的單位之間分配不公。

第一條為加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，統(tǒng)籌運(yùn)用預(yù)算內(nèi)外財(cái)力，有效發(fā)揮預(yù)算外資金的作用，促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合我省實(shí)際，制定本辦法。

第二條預(yù)算外資金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和其他依授權(quán)或委托的機(jī)構(gòu)為履行或代行政府職能，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。

事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體非代行政府職能，通過(guò)市場(chǎng)取得的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收入，不作為預(yù)算外資金管理。

第三條預(yù)算外資金是國(guó)家財(cái)政性資金，不是部門(mén)和單位的自有資金。預(yù)算外資金管理實(shí)行統(tǒng)一政策、分級(jí)管理的原則。預(yù)算外資金收入應(yīng)上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支兩條線管理。

第四條各級(jí)人民政府必須加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施有關(guān)預(yù)算外資金管理的法律、法規(guī)；制定并實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)預(yù)算外資金的管理規(guī)定；審批本級(jí)預(yù)算外資金收支計(jì)劃和決算；定期向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告有關(guān)預(yù)算外資金收支和管理情況。

第五條各級(jí)財(cái)政部門(mén)是預(yù)算外資金管理的職能部門(mén)，依法對(duì)預(yù)算外資金實(shí)施管理和監(jiān)督；會(huì)同各有關(guān)部門(mén)制定預(yù)算外資金管理的具體辦法，組織管理財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，審核、匯總、編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃和決算。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

改革開(kāi)放以來(lái)，預(yù)算外資金增長(zhǎng)較快，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展起到了一定的積極作用。但是，近幾年來(lái)有的地方違反《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，擅自將財(cái)政預(yù)算資金通過(guò)各種非法手段轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，有些部門(mén)和單位擅自設(shè)立基金或收費(fèi)項(xiàng)目，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收入流失，預(yù)算外資金不斷膨脹。同時(shí)，由于管理制度不健全，預(yù)算外資金的使用脫離財(cái)政管理和各級(jí)人大監(jiān)督，亂支濫用現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這些問(wèn)題不僅造成了國(guó)家財(cái)政資金分散和政府公共分配秩序混亂，而且加劇了固定資產(chǎn)投資和消費(fèi)基金膨脹，助長(zhǎng)了不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。根據(jù)中共中央十四屆五中全會(huì)精神，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算外資金管理作出如下決定：

一、嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，禁止將預(yù)算資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外

各級(jí)人民政府要嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和財(cái)政法規(guī)的要求，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金的管理，完善對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督檢查制度。任何地區(qū)、部門(mén)和單位都不得隱瞞財(cái)政收入，將財(cái)政預(yù)算資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金。財(cái)政部門(mén)要嚴(yán)格按照“控制規(guī)模、限定投向、健全制度、加強(qiáng)監(jiān)督”的原則，加強(qiáng)財(cái)政周轉(zhuǎn)金管理。各部門(mén)、各單位未經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，不得擅自將財(cái)政撥款轉(zhuǎn)為有償使用，更不得設(shè)置帳外帳和“小金庫(kù)”。財(cái)政部門(mén)尤其不能設(shè)置“小金庫(kù)”。

二、將部分預(yù)算外資金納入財(cái)政預(yù)算管理

各地區(qū)、各部門(mén)要認(rèn)真貫徹《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部〈關(guān)于對(duì)行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入實(shí)行預(yù)算管理的規(guī)定〉的通知》（中辦發(fā)〔1993〕19號(hào)）精神，將財(cái)政部已經(jīng)規(guī)定的83項(xiàng)行政性收費(fèi)項(xiàng)目納入財(cái)政預(yù)算。

第一條根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》的要求，特制定本實(shí)施辦法。

第二條預(yù)算外資金，是指國(guó)家機(jī)關(guān)（即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，下同）、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門(mén)（集團(tuán)）和政府委托的其他機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“部門(mén)和單位”），為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納入財(cái)政預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。

事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體通過(guò)市場(chǎng)取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營(yíng)、服務(wù)性收入，不屬于預(yù)算外資金，必須依法納稅，并納入單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，實(shí)行統(tǒng)一核算。

第三條預(yù)算外資金是國(guó)家財(cái)政性資金，由財(cái)政部門(mén)建立統(tǒng)一財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支兩條線管理。預(yù)算外資金收入上繳同級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，支出由同級(jí)財(cái)政部門(mén)按預(yù)算外資金收支計(jì)劃，從財(cái)政專(zhuān)戶(hù)中撥付。

第四條部門(mén)和單位在收取行政事業(yè)性收費(fèi)和基金時(shí)，應(yīng)按隸屬關(guān)系使用中央和省級(jí)財(cái)政部門(mén)印制或監(jiān)制的票據(jù)，嚴(yán)格按照財(cái)政部有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)管理的規(guī)定執(zhí)行。

第五條本辦法適用于有預(yù)算外資金收支活動(dòng)的所有部門(mén)和單位。

中國(guó)國(guó)企和民企在國(guó)際化及向海外市場(chǎng)擴(kuò)張的同時(shí)，也開(kāi)始著眼于全球性或區(qū)域性的資金管理。大部分中國(guó)企業(yè)進(jìn)行資金管理的目的在于提高總部對(duì)海外業(yè)務(wù)的監(jiān)控，集中資金和規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)。他們希望通過(guò)國(guó)際性銀行提供的資金管理方案獲取全球賬戶(hù)信息、操作當(dāng)?shù)刭~戶(hù)、在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行收付款、集中控制流動(dòng)資金及資金回流。

需要全球性資金管理的中國(guó)企業(yè)主要包括在海外擁有分支機(jī)構(gòu)、子公司、合資公司或生產(chǎn)基地的國(guó)企和民企，著眼于全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和在海外上市或準(zhǔn)備在海外上市的中國(guó)企業(yè)。

在海外資金管理方面，中國(guó)企業(yè)需要關(guān)注的事項(xiàng)包括銀行賬戶(hù)的管理、流動(dòng)資金的歸集、資金收付的優(yōu)化、網(wǎng)上銀行平臺(tái)的操作功能及其系統(tǒng)的安全性、外匯風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避以及銀行實(shí)施資金管理方案的能力和經(jīng)驗(yàn)。

鑒于眾多的中國(guó)企業(yè)實(shí)行“收支兩條線”的管理，企業(yè)應(yīng)在特定國(guó)家當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)容許的情況下，建立本國(guó)的資金歸集構(gòu)架，把所需資金從收款賬戶(hù)自動(dòng)劃轉(zhuǎn)到付款賬戶(hù)進(jìn)行必要付款，以減少人工轉(zhuǎn)賬操作及其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

銀行賬戶(hù)管理

很多中國(guó)企業(yè)在全球不同的國(guó)家和地區(qū)擁有海外辦事處，如何有效地管理繁多且復(fù)雜的銀行關(guān)系及海外賬戶(hù)，同時(shí)確保閑置資金盡快集中回流是這些中國(guó)企業(yè)面臨的一大課題。