第一條（目的和依據(jù)）

為了加強政府對土地市場的調(diào)控，有序?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃，深化土地使用制度改革，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》等規(guī)定，結(jié)合本市實際情況，制訂本辦法。

第二條（適用范圍）

本市行政區(qū)域內(nèi)的土地儲備，適用本辦法。

第三條（定義）

本辦法所稱的土地儲備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲備機構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲，再按照土地供應(yīng)計劃交付供地的行為。

第一條根據(jù)《**縣非常時期糧食市場應(yīng)急調(diào)控預(yù)案》（余府發(fā)[**]11號）關(guān)于建立地方糧食儲備的精神，為加強對地方儲備糧的管理，提高政府調(diào)控糧食市場的能力，確保地方儲備糧的安全和糧食市場的穩(wěn)定，特制定本管理辦法。

第二條地方儲備糧儲備，由縣級國有糧食收儲企業(yè)代收代儲，儲備糧的所有權(quán)和使用權(quán)均屬縣政府。未經(jīng)縣政府批準(zhǔn)，任何部門不得動用。

第三條地方儲備糧主要用于調(diào)控和穩(wěn)定本縣糧食市場，應(yīng)對糧食購銷市場化條件下的突發(fā)事件和今后各種原因可能引發(fā)的非正常情況，保障全縣糧食供應(yīng)。

第四條縣糧食局負(fù)責(zé)地方儲備糧的管理工作，規(guī)劃地方儲備糧總體布局，制定地方儲備糧的輪換方案并組織實施，監(jiān)督和檢查地方儲備糧的庫存數(shù)量和質(zhì)量，負(fù)責(zé)地方儲備糧的日常管理工作。

第五條縣財政局根據(jù)縣政府確定的儲備糧儲存規(guī)模，在每年政府財政預(yù)算中安排地方儲備糧的所需利費。儲備糧的利費補貼，按照中央儲備糧的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，即：儲備糧管理費用補貼按每年每公斤原糧0.08元；收購貸款利息按糧食進(jìn)價成本及銀行當(dāng)期利率據(jù)實補貼；輪換費用按3年一個周期，每儲存1年每公斤原糧補貼0.04元。儲備糧存儲期間，按國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的正常損耗和人力不可抗拒的災(zāi)害損失，由縣財政負(fù)擔(dān)。儲備糧輪換期間的費用、利息補貼，照常計補。縣財政局應(yīng)按季預(yù)撥儲備糧的利費資金，年度終了后結(jié)算，并負(fù)責(zé)監(jiān)督費用資金的使用情況。

第六條地方儲備糧所需貸款，在費用、利息補貼落實后，由儲備糧承儲企業(yè)向開戶的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行申請解決。

土地收購儲備制度存在的問題

沒有健全的法律法規(guī)可以遵守,土地儲備工作的深入開展就受到了限制。土地收購儲備具有一定的強制性,政府在實行時需要有法律依據(jù)來保證工作的順利開展。然而目前,各地土地收購儲備的制度建設(shè)都是由各地方政府自行決定的,沒有國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。不少地方政府把土地收購儲備當(dāng)成了牟利工具,土地收購儲備對土地市場培育和建設(shè)會起到負(fù)面作用。在實際土地收購中,不少地方的收購儲備機構(gòu)常常忽視原有土地使用者利用土地的合理要求,過度使用政府強制力,強迫原有土地使用者必須接受政府收購?fù)恋氐男袨?或者收購儲備機構(gòu)在收購?fù)恋貢r,補償價格不合理,以行政手段剝奪原有土地使用者的正常利益。擾亂了土地市場的公平交易。也較大,貸款期限也很難和儲備土地周期相匹配,這種資金渠道很難滿足土地儲備。土地儲備機制需要以界定土地收益的構(gòu)成和合理分配政府和原土地使用者之間的利益作為重點問題解決。政府在土地收購中地位強于被收購者,因此土地收購價格偏低,被收購者的利益受到損害。隨著我國土地市場逐步發(fā)展,土地收購儲備的不再只是面向存量建設(shè)用地,其面向的范圍和對象不斷擴大,隨之也會出現(xiàn)新的問題。不少地方都將收購儲備用于征轉(zhuǎn)農(nóng)用地,雖然一時能夠及時支付農(nóng)民征地補償安置費,對城市的統(tǒng)一規(guī)劃管理也有幫助,但是導(dǎo)致了收購儲備獲得的大量借貸資金涌入農(nóng)地轉(zhuǎn)用、征地過程,一旦擬投資建設(shè)的項目情況稍有改變,已形成的新增建設(shè)用地極易產(chǎn)生閑置浪費現(xiàn)象。

改善土地收購儲備制度的對策

遵循科學(xué)土地收購儲備程序,采取多種收購方式有利于提高收購運行效率。在土地儲備環(huán)節(jié)上,應(yīng)實現(xiàn)效益儲備向發(fā)展儲備的轉(zhuǎn)變,積極探索土地儲備模式,逐步做到向市場提供土地資源。在土地出讓環(huán)節(jié)上,應(yīng)遵循公開出讓的原則,儲備土地出讓必須納入統(tǒng)一的土地供應(yīng)總量計劃,實現(xiàn)土地資源的充分利用和收益最大化。土地收購儲備投入高、資金需求量大,因此保證土地收購儲備工作穩(wěn)定發(fā)展的首要條件是土地收購儲備資金的來源。資金的籌集、有效的使用、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和資金的合理分配是保證資金良性循環(huán)的重點。每一項土地收購儲備都應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事,經(jīng)過可行性研究后再采取資金儲備。政府可以讓開發(fā)商在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性事業(yè)發(fā)展工程中做出貢獻(xiàn)的同時獲得豐厚的利潤補償。在土地所有權(quán)收益優(yōu)先的前提下也要保證土地經(jīng)營權(quán)的收益。權(quán)利機關(guān)的監(jiān)督力度要加強,地方政府應(yīng)將土地收購儲備年度計劃納入地方人大的報告中。對土地收購儲備機構(gòu)的業(yè)績進(jìn)行考核不應(yīng)該單純的以贏利目標(biāo),要把集體、公共、經(jīng)濟效益作為一體的多元化評價體系標(biāo)準(zhǔn)。儲備工作信息公開制度也應(yīng)建立,避免暗箱操作,收購、開發(fā)、儲備和出讓四大程序都應(yīng)公開透明。經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)用地和改造等項目用地都統(tǒng)一納入政府的土地儲備范圍,從而合理控制經(jīng)營性用地總量、確保重點項目供地。根據(jù)城市發(fā)展和建設(shè)需要,統(tǒng)一制定土地供應(yīng)計劃和土地出讓計劃,保持市場穩(wěn)定、公開、安全運行,以實現(xiàn)政府土地收益最大化。

加強國有土地資產(chǎn)管理,促進(jìn)城市均衡發(fā)展需要土地收購儲備制度作為保障。雖然我國多數(shù)地區(qū)都開始實行土地收購工作,但是國家還并沒有出臺相關(guān)的法律法規(guī)。因此國家應(yīng)盡快出臺法律,建立土地收購儲備資金的良性循環(huán)。

本文作者：趙偉工作單位：賓縣國土資源局

1996年8月，我國第一家土地儲備機構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心誕生，1997年8月，杭州土地儲備制度開始啟動。2001年4月3日《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國務(wù)院15號文件)，明確要求“有條件的地方政府試行收購儲備制度”。從此，全國各地紛紛成立土地儲備機構(gòu)，土地儲備工作在全國迅速展開。經(jīng)過幾年的發(fā)展，土地儲備制度是否發(fā)揮出積極的作用，還存在哪些問題，就此記者專程采訪了國土資源部中國土地礦產(chǎn)法律中心鐘京濤先生，對土地儲備制度的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了分析；

記者：我國的土地儲備制度經(jīng)過幾年的發(fā)展，其作用和問題體現(xiàn)在哪些方面?鐘京濤：近幾年的實踐證明，實施土地收購儲備制度對于培育和規(guī)范城市土地市場，盤活企業(yè)存量土地，增加政府土地收益等方面具有積極的作用。土地儲備機構(gòu)的建立已有效克服了以前劃撥土地非法入市和多頭供地的弊端，為政府集中統(tǒng)一供地，建立規(guī)范有序的土地市場起了重要作用、目前，全國已有1258個市、縣建立了土地儲備機構(gòu)。

由于關(guān)于土地收購儲備的全國性立法仍未出臺，各地紛紛制定了地方性規(guī)定，在具體操作上也各不相同，實踐中暴露山一些問題，比如：土地收購儲備的范圍、土地收購價格的確定、收益分配等問題。其中最為突出的是收購儲備的范圍問題，目前有任意擴大的趨勢。土地收購儲備制度建立之初，收購的重點是國有困難和破產(chǎn)企業(yè)的原有劃撥土地，其目的也主要是為了解決舊城改造、國企改革中土地資產(chǎn)的處置和消化閑置土地(到2000年，閑置土地達(dá)11．6萬公頃)等問題，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收購范圍擴大到增量土地，甚至涉及剛剛出讓的國有土地。大量征用農(nóng)民集體土地，隨意收回土地使用權(quán)，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民和土地使用人的利益，一定程度上影響了土地收購儲備制度的合理性和合法性。

記者：這一制度以政府壟斷土地供應(yīng)為特征，如何體現(xiàn)競爭的公平性，如何與WTO規(guī)則相對接?

鐘京濤：土地收購儲備以政府壟斷土地供應(yīng)為特征，從當(dāng)前來看，收購儲備行為本身是否是市場行為一直是有爭議的，在大部分地區(qū)它是行政行為，具有強制力，相對人對補償價格無選擇的余地。但同時，也確實有一些儲備機構(gòu)涉足二級市場，如廈門土地開發(fā)總公司還具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，新成立的上海市地產(chǎn)集團之下還有上海中星集團有限公司、上海閔虹集團有限公司等大型國有房地產(chǎn)企業(yè)。這些儲備機構(gòu)作為市場主體，沒有疑問，可以說追求盈利是必然的，但公益如何體現(xiàn)？如何保障其它同類市場主體的公平競爭?在當(dāng)前是很難做到的，別的不說就拿出讓土地限期開發(fā)來說，別的企業(yè)二年不開發(fā)就收回，而對儲備機構(gòu)來說則沒有限制，可待價而沽，顯然是不公平的，這與WTO的一些基本原則，如國民待遇原則、公平競爭原則、法制統(tǒng)一原則等是相沖突的，

記者：上海的“市場主導(dǎo)”模式和杭州的“政府主導(dǎo)”模式，各自的優(yōu)勢、缺陷是什么?

第一章總則

第一條為了加強對市級儲備糧的管理，保證市級儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量良好和儲存安全，維護(hù)糧食市場穩(wěn)定，有效發(fā)揮市級儲備糧在宏觀調(diào)控中的作用，根據(jù)《中央儲備糧管理條例》和《安徽省省級儲備糧管理辦法》，結(jié)合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱市級儲備糧，是指市人民政府儲備的用于調(diào)節(jié)全市糧食供求總量，穩(wěn)定糧食市場，以及應(yīng)對重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事件等情況的糧食。

第三條市級儲備糧的管理應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制度、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格責(zé)任，確保市級儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量良好和儲存安全，確保市級儲備糧儲得進(jìn)、管得好、調(diào)得動、用得上，并節(jié)約成本、費用。未經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，任何單位和個人不得擅自動用市級儲備糧。

第四條市人民政府糧食行政主管部門負(fù)責(zé)市級儲備糧的行政管理，對市級儲備糧的數(shù)量、質(zhì)量和儲存安全實施監(jiān)督檢查；依照國家、省級和市級儲備糧管理的相關(guān)規(guī)定及國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，建立健全市級儲備糧各項業(yè)務(wù)管理制度。

市人民政府財政行政主管部門負(fù)責(zé)將市級儲備糧的貸款利息、管理費用和輪換補貼納入年度財政預(yù)算；對市級儲備糧財務(wù)執(zhí)行情況實施監(jiān)督檢查。

第一章總則

第一條為完善土地儲備制度，加強土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)〔2001〕15號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔2006〕100號)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。

土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構(gòu)承擔(dān)。

第三條土地儲備機構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。

第四條市、縣人民政府國土資源管理、財政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行等部門，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

第一章總則

第一條為完善土地儲備制度，加強土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)〔2001〕15號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔20**〕100號)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。

土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構(gòu)承擔(dān)。

第三條土地儲備機構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。

第四條市、縣人民政府國土資源管理、財政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行等部門，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

第一章總則

第一條為了加強對中央儲備糧的管理，保證中央儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量良好和儲存安全，保護(hù)農(nóng)民利益，維護(hù)糧食市場穩(wěn)定，有效發(fā)揮中央儲備糧在國家宏觀調(diào)控中的作用，制定本條例。

第二條本條例所稱中央儲備糧，是指中央政府儲備的用于調(diào)節(jié)全國糧食供求總量，穩(wěn)定糧食市場，以及應(yīng)對重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事件等情況的糧食和食用油。

第三條從事和參與中央儲備糧經(jīng)營管理、監(jiān)督活動的單位和個人，必須遵守本條例。

第四條國家實行中央儲備糧垂直管理體制，地方各級人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對中央儲備糧的垂直管理給予支持和協(xié)助。

第五條中央儲備糧的管理應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制度、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格責(zé)任，確保中央儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量良好和儲存安全，確保中央儲備糧儲得進(jìn)、管得好、調(diào)得動、用得上并節(jié)約成本、費用。