摘要:發(fā)達(dá)資本主義國家在20世紀(jì)60年代開始形成公眾參與城市規(guī)劃制度,現(xiàn)在已經(jīng)形成比較完善的不可或缺的規(guī)劃環(huán)節(jié)。然而,在我國公眾參與城市規(guī)劃還處于初級階段,結(jié)合廈門PX事件淺析了目前我國公眾參與存在的不足和產(chǎn)生的原因,并提出相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞:公眾參與;城市規(guī)劃;夏門PX事件

1公眾參與城市規(guī)劃的相關(guān)理論

1.1公眾參與城市規(guī)劃的相關(guān)概念與本質(zhì)

公眾指的是政府為之服務(wù)的主體群眾。公眾參與城市規(guī)劃,是指通過一定方法和程序讓眾多市民能夠參加到那些與他們的生活環(huán)境息息相關(guān)的政策和規(guī)劃的制定及決策過程中來,從而保證規(guī)劃的公平、公正和公開,使規(guī)劃能切實(shí)體現(xiàn)公眾的利益要求,并確保規(guī)劃工作能夠成功實(shí)施,實(shí)質(zhì)上是公眾與項(xiàng)目主持方之間的一種雙向交流。

1.2公眾參與城市規(guī)劃的意義

摘要：公眾參與制度被引入我國地方立法活動后,取得了豐碩成果，近年來更因《中華人民共和國立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)引起高度關(guān)注。公眾參與立法牽涉面廣、問題成因復(fù)雜，忽視或脫離其客觀規(guī)律的研究，成果的科學(xué)性與合理性有待完善。對地方立法公眾參與研究中存在的問題進(jìn)行探討，有利于未來我國地方立法公眾參與的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：量變；質(zhì)變；公眾參與；地方立法

公眾參與立法是公眾政治參與在立法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是民主權(quán)利的實(shí)踐表達(dá)，在約束和規(guī)范立法行為、表達(dá)公眾利益訴求和加強(qiáng)民主監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要作用[1]?！吨腥A人民共和國憲法》（下稱《憲法》）、《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》等均對公眾參與立法作出了明確規(guī)定，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（下稱“《決定》”），2015年首次修改的《中華人民共和國立法法》（下稱《立法法》）將享有地方立法權(quán)的市從49個擴(kuò)大至284個。所有設(shè)區(qū)的市，可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)。在此背景下，地方立法公眾參與日益受到社會各界的重視，學(xué)界研究重點(diǎn)主要集中在五個方面：第一，研究地方立法過程中公眾參與的必要性、價值及意義；第二，關(guān)于“公眾參與立法有序性”的探討；第三，聚焦于公眾參與立法中“公眾”的界定；第四，關(guān)注地方立法公眾參與的實(shí)踐現(xiàn)狀及存在問題；第五，提出完善地方立法公眾參與的對策建議?！读凶?#8226;說符》有“大道以多歧亡羊”的說法。人文社會科學(xué)研究的目的，其一在于對社會現(xiàn)象作出解釋；其二是預(yù)測，即根據(jù)已知條件展開推理；其三是控制，即通過操縱決定因素或條件，使得某事項(xiàng)包括參與該事項(xiàng)的主體朝著預(yù)期的方向發(fā)生改變。然而，進(jìn)行準(zhǔn)確而有效的解釋、預(yù)測和控制的基本前提，是研究活動必須對準(zhǔn)方向，找對思路。地方立法公眾參與的研究，應(yīng)當(dāng)通過系統(tǒng)性的實(shí)證分析，尋找并發(fā)現(xiàn)事物發(fā)展客觀規(guī)律在地方立法公眾參與中的具體表現(xiàn)，方能確保研究成果的科學(xué)性與合理性。否則，不但無法進(jìn)行準(zhǔn)確有效的解釋、預(yù)測和控制，反而可能對地方立法公眾參與的后續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不良影響甚至造成混亂和障礙。綜觀已有成果，或是基于研究者理論性的探討，或是基于一線立法工作者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鮮見系統(tǒng)性的實(shí)證研究，使得數(shù)量雖眾卻好似鏡花水月、空中樓閣，結(jié)論有失嚴(yán)謹(jǐn)。因此在筆者看來，地方立法公眾參與研究的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是解決研究思路和方向問題，對目前地方立法公眾參與主流研究成果的關(guān)注點(diǎn)，很有必要進(jìn)行思考和總結(jié)。第一，研究地方立法過程中公眾參與的必要性、價值及意義，對于此類研究，筆者認(rèn)為可以休矣?！稕Q定》明確提出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，而“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”?！读⒎ǚā返谝粭l開宗明義：“為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，根據(jù)憲法，制定本法?！钡谖鍡l：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”第六條：“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性?！比欢F(xiàn)實(shí)情況卻如《決定》指出的“有的法律法規(guī)未能全面客觀反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”，應(yīng)當(dāng)“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會共識?！笨梢姡妳⑴c立法是社會主義民主與法治的題中應(yīng)有之義，忽視和脫離事物發(fā)展客觀規(guī)律而單純探討其必要性、價值和意義，已然不是未來地方立法公眾參與研究的必選項(xiàng)。第二，關(guān)于“公眾參與立法有序性”。筆者認(rèn)為，目前既無必要亦無法有效對“有序性”進(jìn)行探討。我國地方立法公眾參與正處于也將長期處于量變階段，此時探討“有序性”問題還為時尚早。眾所周知，任何事物的運(yùn)動變化總是先從微小的、不顯著的變化開始，經(jīng)過逐步積累而達(dá)到顯著的、根本性變化，這就是唯物辯證法基本規(guī)律之二的量變質(zhì)變規(guī)律。當(dāng)前學(xué)界對“有序”的理解雖未完全達(dá)成共識，但無外乎或側(cè)重立法機(jī)關(guān)的有序引導(dǎo)，或強(qiáng)調(diào)公眾一方的有序參與。然而現(xiàn)實(shí)中既非立法機(jī)關(guān)故意不進(jìn)行有序引導(dǎo)，更不是公眾一方不愿有序參與。立法權(quán)，究其本性是一種反映和代表民意的國家權(quán)力，必須以民主為根本價值取向。我國是人民民主專政的社會主義國家，公眾參與立法理所當(dāng)然、天經(jīng)地義，本不該出現(xiàn)若干法律法規(guī)與民意脫節(jié)的情況。然而，現(xiàn)實(shí)中的地方立法活動無論是地方性法規(guī)還是政府規(guī)章，從政府部門到政府常務(wù)會乃至人大常委會，立法活動基本是在體制內(nèi)循環(huán)。這種局面的成因很復(fù)雜，筆者認(rèn)為歷史原因的影響尤大。首先是我國國情。新中國成立后一窮二白、百廢待興，在確定采取行政主導(dǎo)型還是民主推進(jìn)型立法模式時，缺人缺錢缺經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)狀況和數(shù)千年封建傳統(tǒng)思想的共同作用很自然地使天平傾向了前者，而且在未來可預(yù)見的較長時期內(nèi)，此種立法模式仍將占據(jù)我國立法活動的核心地位。

這是歷史的選擇，也順利實(shí)現(xiàn)了從無法可依過渡到有法可依。尤其改革開放后，更將行政主導(dǎo)型立法模式最大限度滿足效率需求，提高立法速度的優(yōu)勢發(fā)揮得淋漓盡致。短短數(shù)十年間，從中央立法到地方立法，從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章到地方性法規(guī)、政府規(guī)章，再到自治條例、單行條例，基本形成了中國特色社會主義法律體系。憑心而論，中國在長期面臨內(nèi)憂外患的困難局面下至今能夠保持安定團(tuán)結(jié)的政治局面，進(jìn)而取得舉世矚目的全方位發(fā)展成就，高效的立法活動居功至偉。然而隨著時代的進(jìn)步，私權(quán)意識不斷暴露，此種立法模式的不足之處日益顯現(xiàn)。行政主導(dǎo)型主要是自上而下，民主推進(jìn)型主要是自下而上。對公眾參與立法而言，行政主導(dǎo)型存在與生俱來的缺陷，這也是我國公眾參與立法在各方面的發(fā)展與西方國家尤其是英美法系國家相比明顯落后的主要原因。其次是缺乏讓立法機(jī)關(guān)積極推動公眾參與的外部力量。雖然模式的選擇已成事實(shí)，但如果能將公眾參與立法形成制度化，也可在一定程度上彌補(bǔ)行政主導(dǎo)型的先天不足。然而，學(xué)界普遍認(rèn)為雖然從《憲法》《立法法》到《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》再到各級地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件都規(guī)定了公眾參與立法的依據(jù)，但基本缺乏整體性和系統(tǒng)性，內(nèi)容過于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，尤其是剛性規(guī)定嚴(yán)重不足。剛性的不足與行政主導(dǎo)型立法模式的影響疊加，使得讓立法機(jī)關(guān)積極推動公眾參與的外部力量顯得微乎其微。最后是缺乏讓立法機(jī)關(guān)積極推動公眾參與的內(nèi)在因素。如前所述，模式選擇上存在先天缺陷，又無外力作用，那么立法機(jī)關(guān)自身的意識和思維方式就顯得格外重要。然而，在中國幾千年的歷史長河里，專制是傳統(tǒng)政治歷史的基本要素，法律更多時候只是統(tǒng)治階級的工具，政權(quán)更替帶來的法律形式上的推陳出新不可能迅速改變長久以來形成的意識和思維方式。人類都有自己的各種習(xí)慣，生活和工作均不例外，一旦養(yǎng)成極難改變，意識和思維習(xí)慣更是如此。正如電視連續(xù)劇《亮劍》中說的那樣，一支部隊(duì)是有氣質(zhì)的，與它首任的軍事主官的個性特征關(guān)系很大。同理，立法機(jī)關(guān)雖然是組織，但其具體活動是由人完成和控制的，因此立法機(jī)關(guān)的組成人群尤其是領(lǐng)導(dǎo)成員的意識和思維方式，基本決定了該機(jī)關(guān)的活動風(fēng)格。建國之初，全國人民都在勒緊褲腰帶努力解決吃飯問題，普通公眾別說參與立法活動，很多人滿足日常生活和工作的文化水平都需要培養(yǎng)，否則也不會有所謂“全國性掃盲”運(yùn)動。因此立法機(jī)關(guān)也不太可能讓幾乎不具備參與能力的普通公眾參與到立法活動中來，只能邀請部分專家以顧問或其他身份參與。隨著社會的發(fā)展和文明的進(jìn)步，公眾中勢必會出現(xiàn)部分精英要求參與，又或許立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者中有看到不足而希望加強(qiáng)，但往往難以改變整體局面。時間一久，就成了習(xí)慣。如前所述，立法機(jī)關(guān)的組成人群尤其是領(lǐng)導(dǎo)成員的意識和思維方式基本決定了該機(jī)關(guān)的行為，人類都會趨利避害，立法機(jī)關(guān)同樣有。行政主導(dǎo)型立法模式未來將長期占據(jù)核心地位，加之缺乏讓其積極推動公眾參與的外部力量，此種背景下，還未從上至下深入貫徹民主立法理念的立法機(jī)關(guān)只會認(rèn)為，公眾參與這種事務(wù)對其自身沒有現(xiàn)實(shí)益處反而可能造成如增加工作量、規(guī)定時限內(nèi)無法完成文件出臺任務(wù)等影響，其態(tài)度必然是能躲則躲，實(shí)在躲不了就走個過場，這是其理性思維下的自然選擇。時間一久，同樣成了習(xí)慣。因此，筆者才會得出現(xiàn)實(shí)中并非立法機(jī)關(guān)故意不進(jìn)行有序引導(dǎo)的結(jié)論。至于不是公眾不愿有序參與立法活動的原因則更簡單。因?yàn)樵谛姓鲗?dǎo)型立法模式下，立法機(jī)關(guān)毫無疑問處于強(qiáng)勢地位，公眾基本沒有話語權(quán)，只能被動接受立法機(jī)關(guān)的相應(yīng)安排，此種情形下，所謂公眾不愿有序參與的說法完全是站不住腳的。綜上所述，筆者以為，立法模式的先天不足，與讓立法機(jī)關(guān)積極推動公眾參與的外部力量和內(nèi)在因素雙雙缺失的影響三重疊加，使得目前對“有序性”的探討既無必要性也無進(jìn)行有效研究的可能。試想，連積極推動的條件都不具備，所謂的“有序引導(dǎo)”就更談不上?，F(xiàn)實(shí)中的無序是多重因素作用下的自然結(jié)果，也是量變過程必然要經(jīng)歷的階段。第三，聚焦于公眾參與立法中“公眾”的界定。如有研究者認(rèn)為，“公眾”是立法主體之外的普通公眾（包括個人和社會組織）[2]；也有研究者認(rèn)為，“公眾”僅指與公共機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的私權(quán)利主體，主要指自然人（也包括營利性法人組織、非營利性的社會團(tuán)體），但不包括公共機(jī)構(gòu)的成員和作為立法助理的專家、學(xué)者[3]；還有研究者提出，“公眾”應(yīng)劃分為不同類型，包括利害關(guān)系人、專家和普通群眾三類。筆者認(rèn)為此種界定是必要的，因?yàn)榉申P(guān)系具有主體、客體和內(nèi)容三大要素，公眾參與立法牽涉層面廣泛，至少涉及立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會或相關(guān)社會組織、利害關(guān)系主體、專家和普通群眾等。只有準(zhǔn)確界定“公眾”的范圍，才能理清與其他主體間的關(guān)系，進(jìn)而明確各自的權(quán)利和義務(wù)。但僅憑單純的理論性探討并無法直接進(jìn)行界定，應(yīng)先通過系統(tǒng)性的實(shí)證研究，將我國地方立法公眾參與所處的量變階段精準(zhǔn)定位，方能為“公眾”的合理界定打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第四，關(guān)注地方立法公眾參與的實(shí)踐現(xiàn)狀及存在問題，此研究工作是筆者認(rèn)為眼下最迫切也最應(yīng)該做但也是難度最大的。主觀難度在于應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整和修正現(xiàn)有的研究思路；客觀難度在于研究者因經(jīng)費(fèi)、時間、精力和水平等方面的不足使得研究手段、調(diào)查廣度、分析深度均受到較大限制。兩者之中，主觀難度更加突出，且更具現(xiàn)實(shí)性?？陀^難度雖然也不容易解決，但只要主觀意愿強(qiáng)烈，工作意志堅(jiān)定，整體思路對頭，還是能夠充分利用有限的資源，進(jìn)行力所能及的研究。學(xué)界普遍認(rèn)為我國地方立法公眾參與在實(shí)踐過程中存在的問題主要表現(xiàn)在：一是公眾參與立法意愿低、熱情缺失，法治意識淡薄。然而，這種長期以來形成通說的觀點(diǎn)是與常理相悖的，人性都有自私的一面，尤其當(dāng)涉及自身利益的事項(xiàng)，參與意愿應(yīng)當(dāng)是高漲的。包括筆者在內(nèi)的部分研究者在實(shí)證調(diào)查方面進(jìn)行的有益探索顯示，這一問題應(yīng)該不成其為問題。如張曉、岳盈盈進(jìn)行的山東省地方立法公眾參與研究獲取的數(shù)據(jù)就表明，山東公眾具有濃厚的家國情懷，自覺遵守法律，主動履行法定義務(wù)。90.4%的公眾相信法律，84.4%的公眾對“依法治國”心懷憧憬、充滿信心。如果某項(xiàng)法律直接關(guān)系自身利益，高達(dá)88.0%的公眾愿意表達(dá)自己的意見，明確表示不愿意表達(dá)自己意見的比例僅為2.6%[4]。這與筆者正在進(jìn)行的湖南省地方立法公眾參與研究初步調(diào)研所獲取數(shù)據(jù)反映的情況基本一致，改革開放后隨著我國法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)和普法工作的全面開展，全民法律意識已經(jīng)有了很大提高。因此所謂的參與意愿低，熱情缺失只是長期以來忽視和脫離事物發(fā)展客觀規(guī)律的純理論研究的結(jié)論，用網(wǎng)絡(luò)熱詞來說就是“被低”和“被缺失”。科研工作同樣符合量變質(zhì)變規(guī)律，或許個別的研究成果影響不會很大，但如果大量實(shí)證研究反映出各地情況均為一般，則可充分說明現(xiàn)狀并非公眾不愿參與立法活動，而是頂層設(shè)計(jì)出了問題。惟有如此，才能引起決策層的重視，也促使立法機(jī)關(guān)的自省，繼而真正為公眾參與立法從量變往質(zhì)變進(jìn)行轉(zhuǎn)化創(chuàng)造條件。否則，在決策層和立法機(jī)關(guān)看來，很容易認(rèn)為問題是出在公眾自身缺乏參與熱情，那么學(xué)界的研究也只能是原地踏步，得出千篇一律的結(jié)論，無法對未來公眾參與立法的良性發(fā)展產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的益處。二是公眾參與立法制度缺失、參與程序不健全。我們認(rèn)為，這不應(yīng)被視為我國地方立法公眾參與的問題，恰恰是造成現(xiàn)有局面的原因之一。如果這種本末倒置的研究思路繼續(xù)下去，是不可能對余翼：對地方立法公眾參與的思考公眾參與立法從量變往質(zhì)變進(jìn)行轉(zhuǎn)化創(chuàng)造任何有利條件的。三是立法機(jī)構(gòu)對公眾參與重視程度不足。這確實(shí)成其為一個問題，然如前所述，其根源在于立法模式先天不足、缺乏外部力量和內(nèi)生因素等多重影響的疊加。立法機(jī)構(gòu)切實(shí)提高對于公眾參與的重視程度，至少需要幾方面持續(xù)地共同發(fā)力：其一是頂層設(shè)計(jì)，即大力加強(qiáng)公眾參與的制度剛性化，對立法機(jī)關(guān)形成強(qiáng)大的外部力量；其二是使立法機(jī)關(guān)自身逐漸產(chǎn)出內(nèi)生因素，即對于各級立法機(jī)關(guān)的組成人群尤其是領(lǐng)導(dǎo)成員大力灌輸公眾參與立法的理念，而這一點(diǎn)是必須以第一點(diǎn)為基礎(chǔ)的；其三是公眾自我覺醒，倒逼決策層予以重視，立法機(jī)關(guān)進(jìn)行自省，最終實(shí)現(xiàn)與外部力量和內(nèi)生因素的勝利會師，那時或許才具備從量變往質(zhì)變進(jìn)行轉(zhuǎn)化的初步條件。限于篇幅無法一一展開，未來將另行撰文論述。

筆者對本課題進(jìn)行初步實(shí)證研究后的感受是，要使我國地方立法公眾參與步入良性發(fā)展的軌道任重而道遠(yuǎn)，惟有齊心聚力、統(tǒng)一思想、砥礪前行、長期堅(jiān)持，方可顯滴水穿石之功。喊破嗓子，不如甩開膀子。筆者在向長期關(guān)注地方立法公眾參與的研究者們致以敬意的同時斗膽呼吁：本課題牽涉層面廣泛，問題成因復(fù)雜，純理論性研究所得結(jié)論稍顯空泛，也無法保證其科學(xué)性與合理性。我們應(yīng)當(dāng)充分利用有限的資源，盡可能進(jìn)行多區(qū)域、多維度、多視角、多變量的實(shí)證調(diào)查和研究，再通過對所得數(shù)據(jù)進(jìn)行共享交流、橫向比較及綜合分析，準(zhǔn)確定位我國地方立法公眾參與所處的量變階段，方能借助學(xué)界研究成果的影響力為地方立法公眾參與爭取更多重視，努力在積累量變過程中“量”的同時也注重提升“量”本身的“質(zhì)”，為將來從量變往質(zhì)變進(jìn)行轉(zhuǎn)化創(chuàng)造實(shí)質(zhì)性有利條件。第五，提出完善地方立法公眾參與的對策建議。按照提出問題、分析問題、解決問題的認(rèn)識進(jìn)路，對策建議是必須有的。但是筆者覺得，任何對策建議都不可能具有在一切時空條件下的普適性。曾說：“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”，忽視或脫離事物發(fā)展客觀規(guī)律的對策建議好比病急亂投醫(yī)，只有先清醒定位自身所處的量變階段，才能有針對性地提出合理化的對策建議。這方面的既有成果，內(nèi)容不可謂不細(xì)致不全面，但大多在時間性、合理性或現(xiàn)實(shí)性方面值得推敲。如建議重構(gòu)我國地方立法公眾參與的有關(guān)制度。殊不知“羅馬不是一日建成”，任何系統(tǒng)性制度的形成談何容易，動輒談重構(gòu)完全不切實(shí)際。又如建議學(xué)習(xí)西方國家尤其是美國公眾參與立法的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，這點(diǎn)筆者是認(rèn)可的，關(guān)鍵是學(xué)哪些和怎么學(xué)。俗話說“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”，所以還是需要先準(zhǔn)確定位自身所處的量變階段，才能確定哪些是現(xiàn)在結(jié)合自身實(shí)際可以學(xué)的，哪些是未來可以創(chuàng)造條件嘗試學(xué)的。有學(xué)者建議我國建立地方立法中的利益集團(tuán)利益妥協(xié)機(jī)制[5]，筆者認(rèn)為這就屬于未來可以創(chuàng)造條件嘗試學(xué)的，但在目前所處的量變階段，現(xiàn)實(shí)可行性并不強(qiáng)。再如完善相關(guān)法律規(guī)定，提升地方立法公眾參與程序制定的立法層次[6]。對此筆者的觀點(diǎn)是，從公眾維度影響地方立法公眾參與的因素，至少分為參與意愿、參與能力和參與條件，提升參與程序制定的立法層次只是部分解決參與條件問題，目前更為迫切的應(yīng)是盡快提升如何強(qiáng)化公眾參與能力和增強(qiáng)公眾參與意愿的立法層次。

總之，公眾參與在地方立法中的規(guī)范化和制度化,是追求科學(xué)立法、民主立法的必由之路，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性課題。筆者的研究是初步的，很多觀點(diǎn)和結(jié)論難免有失偏頗與淺薄。好在科學(xué)研究本就應(yīng)當(dāng)是“百花齊放，百家爭鳴”，未來筆者將就本文未盡之處繼續(xù)求教于學(xué)界前輩大方。如對未來我國地方立法公眾參與的良性發(fā)展能有些許裨益，則為幸甚。

〔摘要〕由于種種原因，我國公共服務(wù)中的公眾參與總體水平還不是很高。提升公共服務(wù)中公眾參與總體水平，需要培養(yǎng)公眾的參與意識，擴(kuò)大公眾知情權(quán)，暢通公眾參與渠道，加強(qiáng)制度建設(shè)。

〔關(guān)鍵詞〕公共服務(wù)，參與意識，知情權(quán)，參與渠道，制度建設(shè)

公共服務(wù)中的公眾參與是指公眾參與與自身利益密切相關(guān)的公共事務(wù)的管理，是公眾積極主動參加社會公共事務(wù)和公共管理的行為，是公眾對公共服務(wù)中各種決策及其貫徹執(zhí)行的參與，是社會民主管理的具體體現(xiàn)。公眾參與公共服務(wù)的目的是為了彌補(bǔ)政府和市場的缺陷，維護(hù)社會大多數(shù)人的利益、維護(hù)社會公平和公正、維護(hù)社會穩(wěn)定和市場秩序。公眾通過參與公共服務(wù)，為政治管理不斷注入活力，有利于政府政策的順利執(zhí)行。從目前及未來的發(fā)展趨勢看，公共服務(wù)中的公眾參與日益增多，必將成為提升公共服務(wù)發(fā)展水平的重要因素。因此，要針對當(dāng)前公共服務(wù)中公眾參與中存在的問題，采取切實(shí)措施，有效提升公眾參與的總體水平。

一、培養(yǎng)公眾的參與意識

目前，公共服務(wù)中公眾參與存在的一個主要問題就是公眾參與意識淡薄，或參與能力不足，從而嚴(yán)重影響了公眾參與水平的提升。因此，要提升公共服務(wù)中公眾參與水平，必須培養(yǎng)公眾的參與意識，提高其參與能力。

作為公民，其本身既是理性之人，又是道義之人，必須增強(qiáng)主體意識和公德意識，深刻認(rèn)知自身的權(quán)利和義務(wù)，并且采取積極的參與行動，自覺地關(guān)注和維護(hù)公共利益。作為政府，首先，應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、雜志、電視等途徑來加強(qiáng)宣傳教育，培養(yǎng)公眾參與公共事務(wù)的興趣和習(xí)慣，喚起公眾參與意識;積極創(chuàng)造條件促進(jìn)公民社會的形成，為公眾提供便利和保障;通過具體的參與行動培養(yǎng)公眾的參與意識和能力。其次，要大力發(fā)展文化教育，提高科學(xué)技術(shù)水平，進(jìn)而提高公眾的文化素質(zhì)、服務(wù)意識和政治素質(zhì)，使公眾成為有理性思維的、有服務(wù)價值取向的、真正能運(yùn)用自己的文化知識參與公共服務(wù)活動的人。再次，應(yīng)加強(qiáng)對公眾參與相關(guān)技能的傳授和培訓(xùn)，努力培養(yǎng)公眾的政治民主行為能力。以往的政治教育基本不從技術(shù)角度來討論政治參與的問題，主要偏重于與政治意識形態(tài)相關(guān)內(nèi)容的普及，有鑒于此，政府應(yīng)當(dāng)通過政治社會化向公眾傳授一些實(shí)際的知識，讓公眾懂得政策制定過程的相關(guān)知識，了解如何參與以及如何通過這種參與來保護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益，提高公眾參與公共服務(wù)的技能，增強(qiáng)公眾參與的有效性。

一、地方立法公眾參與的價值

所謂地方立法公眾參與，指的是除政府及其機(jī)構(gòu)之外的個人或社會組織，通過一系列正式或非正式的途徑，來直接或間接的參與立法的制定和執(zhí)行過程。隨著我國依法治國的程度不斷加深，各種法律法規(guī)的不斷完善，公眾參與地方立法已經(jīng)成為地方立法發(fā)展的必然趨勢之一。具體來說公眾參與地方立法具有以下幾點(diǎn)價值:(一)促進(jìn)地方立法的公正性。公眾參與地方立法，首先可以來制衡某些權(quán)力主體和利益主義，從而實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人民群眾的共同利益，避免獨(dú)裁、專斷的情況出現(xiàn)。其次，公眾參與地方立法可以促進(jìn)法律的一步步不斷完善、向良性發(fā)展。同時公眾參與地方立法，會讓人民大眾感受到當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄊ呛苷?guī)的，程序、流程也是很符合人心的，當(dāng)?shù)卣矔菀椎牡玫饺嗣翊蟊姷恼J(rèn)同感。(二)促進(jìn)地方立法的地方適應(yīng)性。每一個法律的頒布，都是要符合一定的政治經(jīng)濟(jì)，尤其是對于地方立法來說，要符合當(dāng)?shù)氐奈幕?、風(fēng)土人情、政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。通過公眾參與地方法的定制，可以深刻感受到當(dāng)?shù)厝嗣竦男枨?、意見。公眾參與程度高的地區(qū)所頒布的地方法的地方適應(yīng)性就越強(qiáng)，反之則越弱。而適應(yīng)性越強(qiáng)的地方法就越能促進(jìn)一個地方的經(jīng)濟(jì)、政治、人民滿足感等各個方面的發(fā)展。(三)有利于加強(qiáng)對政府權(quán)利的監(jiān)督。所謂民主法治，就是說立法不僅僅是為了約束人民，同樣的也是為了人民大眾。在當(dāng)今我國推行全面依法治國的現(xiàn)在，通過公眾參與，廣泛的聽取人民大眾的意見，會提高敵法立法的質(zhì)量;而公民在參與立法的過程中，同樣也是在監(jiān)督的過程，制約著不合理的法律法規(guī)的頒布，讓地方立法真正做到符合廣大人民群眾的利益。

二、我國地方法公眾參與面臨的困境

(一)公眾參與方式單一。由于我國民主法治的體系尚不完善，所以我國目前的公眾參與地方立法的主要方式是公民個人參與并提出相關(guān)意見。我們都知道一個人的力量是非常小的，而且每個人都有自己的想法，總會有和別人不一樣的地方，所以公民個人參與地方立法不僅效率低下，而且使得討論的主題被分散，最后的結(jié)果就是公民參與的效果得不到顯現(xiàn)。所以很有必要去完善公民參與地方立法的機(jī)制。(二)地方立法信息不夠透明、公開。就目前而言，我國對于立法的信息公開這方面還沒有具體的法律法規(guī)來進(jìn)行約束，所以就導(dǎo)致了各個地方在立法過程中的信息公開方面有很大差別。而且公布的形式大部分也是在當(dāng)?shù)氐恼W(wǎng)站，傳播度受到了限制，而導(dǎo)致絕大部分公民沒能及時了解到相關(guān)的信息。公眾無法知道對于政府征集的相關(guān)意見和建議是否被采納，讓公民無法感受到參與感，長此以往公民參與度就會越來越低。(三)公眾參與意識淡薄。由于我國民主法治起步較晚，加上國家內(nèi)部的文化環(huán)境等因素，導(dǎo)致我國現(xiàn)在地方立法公眾參與程度較低，公民參與的意識不強(qiáng)。相當(dāng)一部分人民群眾認(rèn)為自己與立法并沒有什么關(guān)系而沒有去關(guān)注地方立法，還有地方立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性過強(qiáng)，對于公眾的意見得不到完整、有效的反饋而導(dǎo)致公民感受到不論是否參與都無法自由的表達(dá)自己的意見，再加上上述的兩點(diǎn)，都是導(dǎo)致我國公眾參與意識淡薄的重要原因之一。

三、公眾參與地方立法的完善

(一)健全立法公開制度。公民是否愿意參與地方立法，最主要的原因之一就是他們之前參與的過程中提出的相關(guān)意見等是否被采納等，也就是公民是否能獲得相關(guān)的信息。這就要求當(dāng)?shù)卣晟屏⒎ü_制度，加大信息公開程度，減少公眾和立法機(jī)關(guān)之間信息不對稱的問題，例如:公開立法會議的時間、內(nèi)容等信息;邀請一部分公眾來旁聽來增加透明度等。讓公眾切實(shí)感受到地方立法的具體過程，從而激起公民參與的意識。(二)完善反饋機(jī)制。我國目前公民參與立法的意識淡薄，除了政府的信息不夠公開，最主要的源頭就是公民參與之后的結(jié)果無法獲取，提出的意見和建議是否被采納等無法得知。所以對于反饋機(jī)制很有必要去完善。例如:成立相關(guān)部門，在政府網(wǎng)站上開設(shè)相關(guān)板塊等，讓公民可以清楚的看到自己所提的意見和建議是否有被相關(guān)部門看到，以及相關(guān)部門所采取的應(yīng)對措施。只有這樣，才會進(jìn)一步提高公民的參與程度。

市場經(jīng)濟(jì)體制尊重市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，但也不可避免地存在市場失靈的現(xiàn)象。壟斷作為市場失靈的主要表現(xiàn)形式之一，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展完善的西方國家多表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)壟斷。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家，市場機(jī)制運(yùn)行則更多受到來自硬件設(shè)施以及上層建筑等方面限制和影響。在我國，行政權(quán)力不當(dāng)干預(yù)所引起的行政壟斷就是較為常見一種特殊壟斷形式，除與經(jīng)濟(jì)壟斷一樣違背市場經(jīng)濟(jì)自由競爭原則，具有導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行低效、阻礙技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)率提高等危害之外，還具有其自身獨(dú)特的危害特點(diǎn)。

1行政壟斷及其表現(xiàn)

行政壟斷是指國家各級政府、部門及享有行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)，運(yùn)用公權(quán)力實(shí)施并保護(hù)的排除或限制競爭的行為。運(yùn)用公權(quán)力而使部分或全部市場主體競爭意識不自覺、競爭行動不自主，這是正常企業(yè)無法直接辦到的，其實(shí)施者只能是享有行政權(quán)的機(jī)關(guān)或被授予行政權(quán)的組織。這種行為不僅是對競爭的歪曲，而且是對市場經(jīng)濟(jì)制度本身的直接否定，因而與企業(yè)在市場競爭過程中濫用經(jīng)濟(jì)力量排擠競爭對手而形成的經(jīng)濟(jì)壟斷有著根本的區(qū)別。［1］此外，與經(jīng)濟(jì)壟斷不同的是行政壟斷還表現(xiàn)為一種非法的行政行為:從主體上看，行政壟斷的主體主要是各級政府及其部門或特權(quán)組織;從行為上看，行政壟斷除具有公權(quán)力賦予的強(qiáng)制性以外，往往還以地方規(guī)章、決定、命令或者行業(yè)規(guī)章等公文的形式出現(xiàn)，具有一定的隱蔽性;從現(xiàn)象上看，常以傳統(tǒng)習(xí)慣行為滋生，“你不告我不糾”而默許存在，“你控告我繞道”而規(guī)避嬗變，具有一定的頑固性;從目的上看，行政壟斷往往成為開掘和保護(hù)地方、部門局部利益的得力工具，具有私利性;從救濟(jì)途徑上看，行政壟斷的救濟(jì)途徑并不順暢，由于行政壟斷行為多為抽象行政行為，行政訴訟難以規(guī)制，即便表現(xiàn)為具體行政行為，我國《中華人民共和國反壟斷法》(下簡稱《反壟斷法》)做出的由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上將此類行為的規(guī)制劃入了一個較為曖昧的地帶;從結(jié)果上看，行政壟斷伴有的政治危害性和社會危害性，破壞社會主義法制統(tǒng)一，滋長不正之風(fēng)，催生新的社會分配不公、加劇社會矛盾?？梢娤噍^經(jīng)濟(jì)壟斷而言，行政壟斷對市場經(jīng)濟(jì)的破壞性更大，危害更嚴(yán)重，是一種超越經(jīng)濟(jì)壟斷的壟斷。［2］為保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，2007年8月第十屆全國人大常委會通過了《反壟斷法》，并自2008年8月1日起施行。結(jié)合《反壟斷法》的規(guī)定，行政壟斷可以大致歸結(jié)為以下四類。

(1)地區(qū)壟斷。它又稱“地區(qū)封鎖”、“橫向壟斷”、“地方保護(hù)主義”，是最嚴(yán)重、最典型的行政壟斷形式。地區(qū)壟斷指政府及其所屬部門為了本地區(qū)利益，濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為。它有兩種基本形式:限制本地商品流向外地市場和限制外地商品流入本地市場。

(2)部門壟斷。它又稱為“縱向壟斷”，是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共管理事務(wù)職能的組織，為了本部門的利益，濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭，損害其他經(jīng)營者或者消費(fèi)者權(quán)益。部門壟斷也有兩種基本形式:部門分割和壟斷定價。

(3)強(qiáng)制交易。它也稱為行政指定交易，是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個人只能將商品或服務(wù)出售給自己或自己指定的經(jīng)營者，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品或服務(wù)，從而排擠其他經(jīng)營者進(jìn)行公平競爭的行為。它具體分為強(qiáng)制出售和強(qiáng)制購買兩種基本形式。

本文作者：宋方青宋堯璽工作單位：廈門大學(xué)法學(xué)院

公眾參與立法存在的主要問題及其原因分析

現(xiàn)代立法的權(quán)威來源于民主，而民主的實(shí)質(zhì)是參與。在民主立法實(shí)踐中，各級立法機(jī)關(guān)逐步實(shí)行開門立法廣集民意。公眾也通過聽證會、論證會、座談會、法律草案的公共評論、網(wǎng)絡(luò)聽證、立法調(diào)研等形式參與到立法過程中并取得了諸多成就。以近年來倍受公眾關(guān)注的法律草案的公共評論為例，2011年4月，《個人所得稅法修正案(草案)》面向社會公開征求意見，共收到意見23萬余條，創(chuàng)全國人大立法史上單項(xiàng)立法征求意見數(shù)之最。在這些意見中，83%的公眾希望提高個稅起征點(diǎn)，改革原有稅率結(jié)構(gòu)，以降低中低收入者稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)收入分配公平和社會公正。同年6月30日，全國人大常委會表決通過該修正案，個稅起征點(diǎn)由現(xiàn)行的2000元提高至3500元，稅率結(jié)構(gòu)由9級調(diào)整為7級，取消了15%和40%兩檔稅率，將最低的一檔稅率由5%降為3%。①在該例子中，一方面，立法機(jī)關(guān)在事前公開立法草案，并提供網(wǎng)絡(luò)征集和信件郵寄兩種公眾參與立法的渠道，在立法過程中傾聽、尊重民意;另一方面，公眾通過參與立法表達(dá)了自己的利益訴求，而從表決通過的法律文本觀察，公眾參與對立法確實(shí)產(chǎn)生了有效影響。這一互動過程反映出當(dāng)下中國對公眾參與立法強(qiáng)調(diào)的是公眾的有序參與，其目的是通過公眾的有序參與使立法機(jī)關(guān)和公眾在制度框架內(nèi)共同有序地推動社會治理向民主和善治轉(zhuǎn)型。在肯定成就的同時也應(yīng)看到公眾參與立法還存在著若干問題。我們認(rèn)為，公眾參與立法的主體雖然是公眾，②但立法活動本身卻是雙向的，即立法機(jī)關(guān)和公眾之間理性且有序的協(xié)作。然而，在公眾參與立法的過程中卻存在這樣的現(xiàn)象:一方面，部分立法機(jī)關(guān)權(quán)威有余、理性不足、壟斷了立法話語權(quán)，未能給公眾提供充足的參與表達(dá)渠道，并且在多元利益間產(chǎn)生沖突時缺乏有序的利益協(xié)調(diào)機(jī)制;另一方面，部分公眾的法律意識、秩序意識、公民意識和參與能力不足，在參與的有序性方面未能達(dá)到維護(hù)社會秩序、遵守法律和程序規(guī)則進(jìn)行自覺、自愿、自律參與的要求。如此種種導(dǎo)致了公眾在立法實(shí)踐中或處于淡漠的被動參與，或陷于非理性的過度參與。這些問題并非孤立產(chǎn)生的，需要將其置于傳統(tǒng)觀念和制度的關(guān)聯(lián)脈絡(luò)中予以考察。在我國，雖然封建等級制度和宗法傳統(tǒng)隨著近代革命的結(jié)束而遭到瓦解，但是傳統(tǒng)觀念卻仍在相當(dāng)程度上制約著公眾參與立法的有序展開。第一，部分立法機(jī)關(guān)工作人員在立法活動中仍然存在著國家主義、官僚主義、形式主義的觀念，致使公眾參與渠道流于形式。他們或者主張國家全能和公權(quán)獨(dú)大將“國家”與“社會”對立起來，侵入并屏蔽社會領(lǐng)域中的公共表達(dá);或者缺乏民主觀念，把公眾參與和立法機(jī)關(guān)引導(dǎo)對立起來，對民意置若罔聞，未能提供充足的參與渠道;或者把公眾參與立法和社會秩序穩(wěn)定對立起來，把正常的公眾利益表達(dá)視為不穩(wěn)定因素而進(jìn)行壓制，怯于進(jìn)行有序引導(dǎo);或者將公眾參與立法與行政權(quán)威管理相混淆，以行政權(quán)的管理邏輯代替立法權(quán)的民主原理，將公眾視為行政活動中命令的絕對服從者，而非公共治理的民主參與者，致使公眾只能被動接受命令。第二，在部分公眾的觀念中或者存在對官本位觀念、宗法觀念、等級觀念的默認(rèn)與忌憚而無力參與或不敢參與;或者對權(quán)威抱持依賴和崇拜心理，渴望清官治政而無心參與;或者對立法機(jī)關(guān)的公信力產(chǎn)生懷疑，突破法律與程序規(guī)則而過度參與;或者安于現(xiàn)狀無所欲求，導(dǎo)致不愿參與或經(jīng)過動員而被迫參與。傳統(tǒng)觀念是制度形成的重要淵源，同時也是制度實(shí)踐的重負(fù)。在當(dāng)代立法制度中仍然部分地存在著國家主義的迷思與羈絆。主要表現(xiàn)為:第一，在制度設(shè)計(jì)方面，立法機(jī)關(guān)與公眾角色的定位以及權(quán)力(權(quán)利)配置存在不當(dāng)之處。以地方立法為例，從現(xiàn)行的法律規(guī)定和立法實(shí)踐來看，我國地方立法的體制從本質(zhì)上講是由地方人大常委會和政府主導(dǎo)的體制，公眾處于該體制的邊緣地帶。其中，地方立法聽證制度被視為公眾參與立法中最為重要的形式之一，但從是否采取聽證、如何聽證、到聽證的議題與內(nèi)容、聽證的主持人、聽證參與人的確定等都是由地方人大常委會或人民政府決定，基本上沒有給公眾提供主動、自愿參與的制度渠道。這實(shí)際上是通過控制立法過程進(jìn)而“預(yù)定”了立法結(jié)果。在這種情境中，公眾參與的程度十分有限，何談參與的有序性要求了;第二，在制度實(shí)踐方面，除了因制度設(shè)計(jì)原因?qū)е鹿妳⑴c立法呈流于形式的現(xiàn)象外，部門利益法制化問題也是制約公眾有序參與立法的主要障礙之一?，F(xiàn)代立法本應(yīng)是公眾與享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)之間、公眾之間就公共(多元)利益進(jìn)行平等、有序博弈的結(jié)果，但是在實(shí)踐中卻時常轉(zhuǎn)化為部分享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)(例如某些行政機(jī)關(guān))壟斷立法權(quán)，將本部門利益披上法律的“合法”外衣，與其他部門爭利，與公眾爭利。公共利益被部分享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)劫持，并通過立法的制度化形式進(jìn)一步固化既有利益格局，而公眾作為公共利益的承擔(dān)者卻被排斥在這一利益格局之外，無法獲得有序參與利益表達(dá)、進(jìn)而參與利益分配的機(jī)會和渠道。當(dāng)然，我們同樣認(rèn)為不能簡單的將中國傳統(tǒng)法制和現(xiàn)代法治對立起來，脫離自身歷史傳統(tǒng)而盲目重構(gòu)制度;也不能只看到陳舊觀念對社會進(jìn)步的阻礙，而忽視觀念自身的演進(jìn)及其在推動歷史和社會發(fā)展中的作用;更不能全盤否定現(xiàn)有的公眾參與立法制度，而貿(mào)然推行制度的激進(jìn)變革。在公眾有序參與立法問題上，我們需要的并不是破舊立新的巨大翻轉(zhuǎn)，而是推陳出新的理性漸進(jìn)。也就是說，要尋求一種能夠平衡轉(zhuǎn)型中國立法民主與社會秩序之間張力的有序參與模式。

公眾有序參與立法的基本模式

中國社會轉(zhuǎn)型問題的總體性和復(fù)雜性決定了由公權(quán)力推進(jìn)社會轉(zhuǎn)型的必要性，由此而來的問題是如何使公權(quán)力受到規(guī)制，以避免其與市場或私人利益結(jié)盟走向權(quán)力異化的危機(jī)。這就需要建立法治框架內(nèi)的民主制度作為制約機(jī)制。中國傳統(tǒng)社會雖然無法直接開放出民主制度與觀念，但卻蘊(yùn)藏著“民為邦本”、“民貴君輕”的民本思想資源。中國社會要完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型就必須實(shí)現(xiàn)從民本到民主的治道變革，即從“以民為本”的統(tǒng)治策略轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝擅褡鲋鳌钡闹卫矸绞?。這就要求建立一種共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)，將公眾的話語和權(quán)利要求嵌入國家公共治理的框架中，形成合作共治的格局?！肮蚕硇詸?quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是政府的公共性……在共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)下，公民和政府不是誰大誰小，或者統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是均以公共利益為依據(jù)，統(tǒng)一到公共準(zhǔn)則上來”。［1］(P17)這種權(quán)力結(jié)構(gòu)使公眾和政府處于平等地位，并在尋求公共利益上獲得一致，為二者的有序協(xié)作奠定了基礎(chǔ)。該結(jié)構(gòu)的意義在于一方面充實(shí)了公眾話語權(quán)，通過公眾對公共決策的形成施加實(shí)質(zhì)影響而制約了公權(quán)力，另一方面，該結(jié)構(gòu)并不排斥國家進(jìn)行公共決策和公共管理，而是通過國家對公眾民主參與的認(rèn)同和包容，增強(qiáng)了自身的合法性和公共性。因此，它在本質(zhì)上是一種民主的雙向互動進(jìn)程，它可以有效避免傳統(tǒng)中國家主義對社會公共領(lǐng)域的侵襲，通過公眾民主參與和平等共治打破官民對立的格局，化解社會秩序危機(jī)。具體到公眾參與立法制度層面，如果要達(dá)致有序進(jìn)而有效參與的要求，立法機(jī)關(guān)與公眾均須以公共利益為指向，進(jìn)行雙向、平等的有序合作。進(jìn)一步說，中國公眾有序參與立法應(yīng)當(dāng)采取立法機(jī)關(guān)理性引導(dǎo)和公眾自覺、自愿、自律參與相結(jié)合的有序協(xié)作模式。該模式可以分解為兩方面問題:一是(國家)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行引導(dǎo)，以利于公眾在公共事務(wù)中充分表達(dá)自身的利益訴求和價值偏好;二是(社會)公眾自身應(yīng)當(dāng)如何行為，以達(dá)到有序參與國家立法活動的目標(biāo)。我們認(rèn)為，首先，立法機(jī)關(guān)在立法過程中應(yīng)主要承擔(dān)制度供給、保障參與秩序和做出理性回應(yīng)的公共職能，理性引導(dǎo)公眾有序參與立法。立法機(jī)關(guān)理性引導(dǎo)公民有序參與立法并不是要對參與加以管控，而是要求立法機(jī)關(guān)限定自身的權(quán)責(zé)邊界，通過履行公共職能來為公民參與提供制度支持和公共服務(wù)，將公民參與納入制度化框架，使多元利益之間的沖突得到制度化解決。而這些公共職能必須以民主、秩序和限權(quán)為價值取向，主要包括:第一，在制度供給方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定公眾參與立法的程序和決策規(guī)則，保障多元利益格局中的每一利益相關(guān)者都能夠擁有平等的利益表達(dá)機(jī)會和改善機(jī)會。第二，在保障參與秩序方面，立法機(jī)關(guān)要通過立法程序的設(shè)置引導(dǎo)公眾依法有序參與立法過程。第三，在做出理性回應(yīng)方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以公共利益為依據(jù)，對公眾提出的問題做出真實(shí)、合理的說明和反饋，不能敷衍、漠視公眾的合理訴求，或者為維護(hù)部門利益顧左右而言他。其次，公眾應(yīng)當(dāng)自覺、自愿、自律參與立法。自覺參與是相對于被動參與而言的，它一方面指向公眾對自身作為治理參與者的角色，以及對參與的民主憲政價值有著充分的自我覺醒和自我認(rèn)知。另一方面指向公眾對公共議題擁有敏銳性和責(zé)任感，能夠自發(fā)的、主動的將公共議題“問題化”，而非一味依賴立法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公共議題。自愿參與是相對于被迫參與而言的，它強(qiáng)調(diào)參與者面對公共議題時應(yīng)當(dāng)具有參與的熱情和意愿，而非政治淡漠。正如科恩指出的，“從長遠(yuǎn)來說，民主的安全與穩(wěn)定，歸根結(jié)蒂要依靠公民們自己有參與的內(nèi)在愿望，而不能依靠任何外在的要求”。［2］(P19)自律參與一方面是相對于自利參與而言，它強(qiáng)調(diào)公眾在參與過程中要保持自律的心態(tài)，從自利、偏私的個人利益中抽身出來，在與立法機(jī)關(guān)或其他公民進(jìn)行理性論辯中開放出公共立場，尋求主體間的公共利益;另一方面自律參與是相對于過度參與而言，它強(qiáng)調(diào)公眾應(yīng)當(dāng)在制度框架內(nèi)依法尋求參與渠道，在參與過程中應(yīng)當(dāng)避免情感卷入，達(dá)致理性、客觀、包容他者、尊重秩序的適度參與。公眾自覺、自愿、自律參與既是公民權(quán)利的實(shí)踐也是公民責(zé)任的承擔(dān)。立法機(jī)關(guān)理性引導(dǎo)和公眾自覺、自愿、自律參與相結(jié)合的模式明確了立法機(jī)關(guān)與公眾的各自角色及其權(quán)力(權(quán)利)配置，有利于在互動中進(jìn)一步發(fā)揮各自的功能。因此，這一模式可以有效平衡轉(zhuǎn)型中國立法民主與社會秩序之間的張力。

公眾有序參與立法的實(shí)現(xiàn)路徑

摘要:司法信息公開的本質(zhì)是信息透明，目的是解決公眾參與司法面臨的信息不對稱問題;反過來，公眾參與司法也能倒逼司法機(jī)關(guān)的司法信息公開，尤其是提升司法信息公開的效率和質(zhì)量。良性互動中的司法信息公開和公眾參與司法是提升我國司法民主水平的關(guān)鍵，兩者不可偏廢其一。為此，司法信息公開必須是及時公開、精準(zhǔn)公開，增加公眾話語在司法信息公開考核機(jī)制中的權(quán)重;司法公眾參與必須有序有效，優(yōu)化司法公眾參與的責(zé)任制，統(tǒng)籌體制內(nèi)和體制外司法公眾參與者責(zé)任。

關(guān)鍵詞:司法適用;司法信息公開;公眾參與;良性互動;司法民主

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出:“保障人民群眾參與司法。”［1］為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，司法信息公開至關(guān)重要，只有司法信息公開，公眾才可能掌握司法進(jìn)程及其狀況，才可能有序有效參與司法。從司法信息公開到公眾參與司法的線性邏輯被學(xué)界廣泛認(rèn)識，然而，司法信息公開的實(shí)踐困境似乎也提醒人們這種單向邏輯慣習(xí)有必要重新審視，重新發(fā)現(xiàn)司法信息公開和公眾參與司法的關(guān)系對提升時下司法民主水平意義深遠(yuǎn)。

一、現(xiàn)狀素描:從司法信息公開到公眾參與司法

(一)揭開司法信息公開的面紗。所謂司法信息公開，是指各級司法機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定將司法流程中形成的信息和其他相關(guān)信息及時、充分、有效地公之于眾。司法信息公開的主體不僅是法院，還包括諸如檢察院、公安局這類依據(jù)法律行使國家司法職能的機(jī)關(guān)。司法信息公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是同案件法律適用相關(guān)的所有信息，不能僅限定為案件審判信息，還應(yīng)包括諸如司法制度信息、司法行政信息、司法統(tǒng)計(jì)信息甚至包括司法人員違紀(jì)查處等依法應(yīng)當(dāng)公開的信息;也不能僅限定為庭審現(xiàn)場情況公開，還應(yīng)包括諸如公訴意見書和辯護(hù)意見等信息的公開，總之，司法信息公開的核心是依法構(gòu)建以“公眾知情權(quán)”為基點(diǎn)的司法信息公開內(nèi)容和體系，當(dāng)然，這并不是說所有司法信息都要事無巨細(xì)地公開，這不可能也無必要。較為可取的做法是建立負(fù)面清單制度，對那些不應(yīng)公開的信息通過法律用“例外”規(guī)定的方式排除。司法信息公開的渠道不僅包括傳統(tǒng)社區(qū)墻板、報(bào)紙、電視、廣播等方式，還包括門戶網(wǎng)站、微信、微博等新興媒體方式。俄羅斯近年來實(shí)施“電子法院”制度，網(wǎng)上立案、電子傳喚、遠(yuǎn)程開庭、案件信息上網(wǎng)等多個方面就是適例。［2］理解司法信息公開應(yīng)將其與司法公開區(qū)分開來，不能將兩者混為一談。司法公開偏向用特定技術(shù)手段打破司法程序的時空限制，將相關(guān)司法行為精準(zhǔn)呈現(xiàn)給社會公眾;而司法信息公開更多的是對司法流程形成信息的有效公開，某種意義上，司法信息公開是對司法公開的公開。［3］除此之外，司法信息公開闡釋還經(jīng)常同司法信息透明概念纏繞在一起，例如，我國臺灣地區(qū)就用“司法信息透明化”來界定司法信息公開的基本內(nèi)容。實(shí)際上，司法信息公開只是司法信息透明的手段和方式，而司法信息透明是司法信息公開的方向和目標(biāo)。司法機(jī)關(guān)公開司法信息的目的有且僅是信息透明，如果司法機(jī)關(guān)是為了公開司法信息而公開就是表面上的公開，最后不可能真正實(shí)現(xiàn)司法信息透明化。(二)司法信息公開助益公眾參與司法。德沃金曾言:“任何國家部門都不比法院更為重要，也沒有一個國家部門會像法院那樣受到公民那么徹底的誤解?！保?］10誤解是基于誤會的理解，其實(shí)質(zhì)是雙方在信息不對稱條件下的認(rèn)知誤判。由此可知，減少誤解的關(guān)鍵就在于解決雙方信息不對稱的問題，而這其中的重要舉措就是司法機(jī)關(guān)進(jìn)行充分且有效的司法信息公開。高質(zhì)量的司法信息公開不僅能夠最大限度降低司法機(jī)關(guān)和公眾的信息溝通成本，還對推動公眾參與司法大有裨益，尤其在深受“民可使由之，不可使知之”傳統(tǒng)文化熏陶的中國大地更是如此［5］。首先，司法機(jī)關(guān)對司法信息公開的認(rèn)知影響公眾參與司法的信心。如果所有司法機(jī)關(guān)認(rèn)為只要聚焦認(rèn)真辦案的主業(yè)就可以，而司法信息公開可有可無，可多可少，那么，這就容易給公眾一種心理暗示，即公眾只應(yīng)該做好自己本職工作，不應(yīng)該卷入和自己不相干的司法事務(wù);還有些司法機(jī)關(guān)將司法信息公開視為其專屬權(quán)力，將公開司法信息看成是對公眾的“賞賜”行為，這樣，公眾即便是有能力參與司法并提出好的意見和建議，也不愿意用自己的熱情去貼司法機(jī)關(guān)的冷漠嘴臉，最后，公眾參與司法的信心勢必大打折扣。反過來，如果司法機(jī)關(guān)高度重視司法信息公開并將其作為日常工作的一部分，這樣就會向公眾傳遞歡迎公眾了解司法并參與司法的積極信號，進(jìn)而極大地鼓舞公眾參與司法的信心。其次，司法機(jī)關(guān)對司法信息公開的質(zhì)量影響公眾參與司法的效果。高質(zhì)量的司法信息公開不僅要求司法機(jī)關(guān)及時公開相關(guān)司法信息，而且公開的司法信息還必須全面、準(zhǔn)確。就司法信息公開的“及時性”而言，它要求司法機(jī)關(guān)必須在法定時間內(nèi)將司法信息公之于眾，否則，公眾可能就會因?yàn)樾畔⒌摹昂笾笥X”而無法參與司法，或者是即便公眾參與了司法事務(wù)也是倉促參與，難以取得預(yù)期實(shí)效;就司法信息公開的“全面、準(zhǔn)確性”來說，司法機(jī)關(guān)對司法信息公開必須盡可能地?zé)o遺漏和無瑕疵。這是對司法機(jī)關(guān)公開司法信息內(nèi)容的質(zhì)的要求，殘缺不全或者帶有瑕疵的司法信息公開，不僅不能幫助公眾有序有效參與司法，還可能因此誤導(dǎo)公眾參與司法，從而造成極壞的示范效應(yīng)。總而言之，公眾只有對司法信息“知情”才有可能參與司法，并且“知情”是“及時、全面、準(zhǔn)確”的知情，否則公眾很難在參與司法過程中發(fā)揮應(yīng)有之作用。正如克拉克所言:“沒有任何東西比秘密更能損害民主，公民沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度地參與國家事務(wù)只是一句話。”［6］959以聶樹斌案為例，先不談該案件其他司法信息公開的問題，判決書是人民法院生效判決的文本證據(jù)，理應(yīng)公開，可聶家從聶樹斌一審到死刑被執(zhí)行都沒收到過判決書。［7］這不僅成為聶案日后申訴的障礙，也讓公眾對該案的司法參與和監(jiān)督淪為空話。試想，要不是日后最高司法機(jī)關(guān)的主動糾錯，蒙冤者的冤屈被沉雪的難度可想而知。反之，在許霆案中，廣州中院司法信息公開工作就相對到位，特別在一審判決后，案件經(jīng)由司法機(jī)關(guān)和媒體廣泛報(bào)道，公眾借助這些海量司法信息催生了一場關(guān)于法律與民意之間的對話，最后，不僅實(shí)現(xiàn)了個案正義，而且公眾在參與司法的過程中也提高了法治意識。［8］

二、通說的發(fā)展:從公眾參與司法到司法信息公開

摘要今年二月十九日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上，總書記提出了“提高社會管理的科學(xué)化水平”，“建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系”。這是針對國內(nèi)國外新形勢新變化，立足我國重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，為實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政目標(biāo)和推進(jìn)改革開放事業(yè)的不斷進(jìn)步而提出的新課題和新任務(wù)。本文以實(shí)際情況為視角，就公眾參與與創(chuàng)新社會管理作了簡要的分析和論述，以期對公眾參與與創(chuàng)新社會管理有所助益。

關(guān)鍵詞公眾參與社會管理政府職能

自黨的十六屆四中全會以來，黨和政府就提出了“轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新”，“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局”。經(jīng)過“十一五”期間的發(fā)展，黨和政府在保持經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，加強(qiáng)了以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，在社會領(lǐng)域的改革和發(fā)展取得了一系列顯著成績。今年是我國“十二五”規(guī)劃的開局之年，總書記再次把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理重新提到重要的日程，并明確提出“要堅(jiān)持貫徹黨的群眾路線，堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民群眾開創(chuàng)新形勢下社會管理新局面”。這是黨和政府首次把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理和群眾工作結(jié)合在一起。群體觀念是中華民族的一種重要的優(yōu)良傳統(tǒng)。群眾工作是黨在革命戰(zhàn)爭年代積累下來的寶貴經(jīng)驗(yàn)和政治優(yōu)勢。但群體觀念并不排斥公民觀念或公民意識。公民個人的法定權(quán)利得不到保障，群體觀念就會被動搖，群體也就會缺乏內(nèi)在的凝聚力。換句話說，確立公民的主體地位，保障和維護(hù)公民的權(quán)利和利益，才可以真正實(shí)現(xiàn)群體利益和國家利益。因此，公民主體地位的確立和群眾工作互為前提、互為依賴，二者體現(xiàn)于公眾參與和黨的群眾路線之中。

公眾參與有狹義和廣義之分。狹義的公眾參與又稱公民參與和公共參與，是指公眾通過直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過程。它強(qiáng)調(diào)的是在立法、公共政策制定和公共事務(wù)治理中決策者與受決策影響的利益相關(guān)人遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則進(jìn)行雙向溝通和協(xié)商對話。公眾參與的形式多種多樣，如公示、聽證會、論證會、咨詢會、社會公開征求意見和民意調(diào)查。公眾參與來自于西方的協(xié)商民主，是對選舉民主有益的和必要的補(bǔ)充。它是公民在政治選舉之外進(jìn)行利益表達(dá)、訴求反映、協(xié)商溝通和化解矛盾的一種有效方式。

廣義的公眾參與是指公民廣泛地參與到社會管理之中，調(diào)動一切有利于社會穩(wěn)定的積極因素，排除一切不利于社會穩(wěn)定的消極因素，增強(qiáng)社會與政府、公民與政府的合作，提高社會自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展的能力。它既包括狹義的公眾參與，即公民直接參與到立法、公共政策制定和公共事務(wù)的治理當(dāng)中；也可以是公眾參與社會組織建設(shè)，發(fā)揮社會組織匯集民情、反映民意以及傳達(dá)黨和政府的政策和命令的渠道作用，使社會組織真正成為溝通公眾與政府的橋梁和紐帶；還可以指公眾自身倫理道德素養(yǎng)的提高，成為真正的權(quán)利主體、責(zé)任主體、發(fā)展主體和價值主體，以一種道德自律參與到社會管理當(dāng)中，承擔(dān)起公民個人的社會責(zé)任和道德責(zé)任，自覺維護(hù)社會秩序，保持社會穩(wěn)定。

就當(dāng)前黨和政府提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的背景和意義來說，我國的公眾參與既強(qiáng)調(diào)其狹義，有強(qiáng)調(diào)其廣義。發(fā)揮公眾參與的作用，更多是為了配合政府做好社會管理工作，建立健全以政府為主導(dǎo)，社會組織為中介，社區(qū)為基礎(chǔ)，廣大群眾廣泛參與的新的社會管理格局。我們既強(qiáng)調(diào)公眾參與的有序性和規(guī)范性，即明確公眾參與的形式、領(lǐng)域和方式，將公眾參與納入到民主法治的建設(shè)當(dāng)中，使公眾參與在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地逐步推進(jìn)；同時又重視公民廣泛參與社會管理，加強(qiáng)社會組織自身的建設(shè)，提高企業(yè)組織和事業(yè)單位服務(wù)社會和參與社會管理的能力，并且在參與過程中培養(yǎng)公民參與意識、增強(qiáng)公民公共合作精神，構(gòu)筑社會管理的群眾基礎(chǔ)。這不僅是現(xiàn)代政府的應(yīng)有之責(zé)，也是黨的群眾路線的貫徹和落實(shí)。

摘要：目前中國安全生產(chǎn)應(yīng)急救援的公眾參與仍然處于薄弱環(huán)節(jié)，需要在方式方法上進(jìn)行突破。合理有效的參與方式方法涉及具體事務(wù)、主要手段、渠道途徑、與正式救援力量的關(guān)系、直接間接與否等視角進(jìn)行思考。確保公眾有序有效參與安全生產(chǎn)應(yīng)急救援需要更新理念、引導(dǎo)訓(xùn)練、培育精英、加強(qiáng)交流、完善機(jī)制，尤其需要制定一套公眾參與安全生產(chǎn)應(yīng)急救援的條例或辦法。

關(guān)鍵詞：公眾參與；方式方法；應(yīng)急救援；安全生產(chǎn)

公眾參與安全生產(chǎn)應(yīng)急救援日益成為時代的需求。安全生產(chǎn)應(yīng)急救援吸納具有相關(guān)地方或行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的公眾參與，能夠最快、最準(zhǔn)、最近協(xié)助找出事故根源，提出施救方案，有助于降低政府或企業(yè)應(yīng)急救援的單一行動成本，提升救援效率，同時也體現(xiàn)了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)（“四權(quán)”）。這是公眾參與安全生產(chǎn)應(yīng)急救援的現(xiàn)實(shí)意義。

1國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或不足

1.1國外安全生產(chǎn)應(yīng)急救援的公眾參與經(jīng)驗(yàn)[1-7]

公眾參與法制化，成為國家應(yīng)急體系必要環(huán)節(jié)。如加拿大推行“以法治安”，《聯(lián)邦政府緊急事件法案》等法規(guī)對自救、互救、公救有專門規(guī)定；民間社會組織幾乎成為應(yīng)急救援的“第二政府”。美國、德國、加拿大等國家的民眾，均可通過非營利性社會公共組織參與救援；全民安全教育和應(yīng)急救援技能教育擺在重要位置。如日本的小學(xué)課程就有近40個課時的危機(jī)教育，俄羅斯1991年以來要求普通學(xué)校、中專和職業(yè)學(xué)校開設(shè)《生命安全基礎(chǔ)》必修課程；應(yīng)急救援的信息體系完備，信息暢通、資源共享。如俄羅斯對事件真相信息披露與傳遞在政府、企業(yè)、民眾或其他組織中相互貫通，不遮蓋，不隱瞞，信息動員機(jī)制科學(xué)有效；社會運(yùn)動對政府或企業(yè)起到反推、震醒修復(fù)作用。如美國民眾1979年因三里島事件而發(fā)起反核運(yùn)動，對政府或企業(yè)的錯誤決策和行為進(jìn)行批判、抵抗，起到反推作用。

摘要:發(fā)達(dá)資本主義國家在20世紀(jì)60年代開始形成公眾參與城市規(guī)劃制度，現(xiàn)在已經(jīng)形成比較完善的不可或缺的規(guī)劃環(huán)節(jié)。然而，在我國公眾參與城市規(guī)劃還處于初級階段，結(jié)合廈門PX事件淺析了目前我國公眾參與存在的不足和產(chǎn)生的原因，并提出相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞:公眾參與;城市規(guī)劃;夏門PX事件

1公眾參與城市規(guī)劃的相關(guān)理論

1.1公眾參與城市規(guī)劃的相關(guān)概念與本質(zhì)

公眾指的是政府為之服務(wù)的主體群眾。公眾參與城市規(guī)劃，是指通過一定方法和程序讓眾多市民能夠參加到那些與他們的生活環(huán)境息息相關(guān)的政策和規(guī)劃的制定及決策過程中來，從而保證規(guī)劃的公平、公正和公開，使規(guī)劃能切實(shí)體現(xiàn)公眾的利益要求，并確保規(guī)劃工作能夠成功實(shí)施，實(shí)質(zhì)上是公眾與項(xiàng)目主持方之間的一種雙向交流。

1.2公眾參與城市規(guī)劃的意義