[摘要]：英國實行由議會立法、貿(mào)工部全面監(jiān)管和保險同業(yè)工會自我管理相給合的保險監(jiān)管制度。美國實行聯(lián)邦政府雙重監(jiān)管制度。日本正在改變其嚴格的行政式保險制度。本文借鑒西方保險監(jiān)管制度，從保險立法、政府監(jiān)管和行業(yè)自律等方面提出了完善我國保險監(jiān)管制度對策。

[關(guān)鍵詞]：保險監(jiān)管制度，比較

保險業(yè)是集風(fēng)險性和金融性于一體的行業(yè)?；谄湓趪窠?jīng)濟中的重要地位和作用，各國大多建立了比較嚴格的監(jiān)管制度，其中以英、美、日等西方國家最為完善、系統(tǒng)。對其進行比較研究，對我國保險監(jiān)管制度的建立和完善具有一定借鑒意義。

一、西方保險監(jiān)管制度的比較

（一）英國保險監(jiān)管制度。英國的保險監(jiān)管制度采用“公開性自由”原則，實行由議會立法、貿(mào)工部全面監(jiān)督管理和保險同業(yè)公會自我管理相結(jié)合的管理體制。

英國現(xiàn)行保險立法是《保險經(jīng)紀人法》、《1982年保險公司法》和與之有關(guān)的保險條例：《1983保險公司財務(wù)條例》、《1981年保險公司條例》、《1983年勞合社保險條例》以及貿(mào)工部關(guān)于收費標準的法律文件、《1990年保險公司法律費用保險條例》和《保險公司修改條例》。

一、當前外資銀行經(jīng)營中存在的問題

隨著我國的金融市場對外資銀行進一步開放，大量的外資銀行涌入中國，促進了我國經(jīng)濟的發(fā)展，但是，目前外資銀行的經(jīng)營也存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）多存少貸。在國內(nèi)主要從事吸收存款的業(yè)務(wù)，但同時又借貸，將在境內(nèi)吸收的外匯資金轉(zhuǎn)移到境外套匯和套利。

（二）轉(zhuǎn)移在境內(nèi)營業(yè)獲取的利潤。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時又將在中國以低利率吸收的存款匯往總行，從而向國外轉(zhuǎn)移利潤，并逃避我國的稅收管理。

（三）違規(guī)經(jīng)營，少交存款準備金。按照《外資金融機構(gòu)管理條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，外資銀行應(yīng)按照一定的標準向中央銀行繳納存款準備金，但一些外資銀行總是想辦法少繳、漏繳存款準備金。

（四）片面追求高額利潤，主要從事一些成本低、風(fēng)險小、收益高的中間業(yè)務(wù)。

x[內(nèi)容摘要]政府在藥品監(jiān)管中擔負著重要的職責，在我國藥品監(jiān)管過程中客觀上存在著監(jiān)管機構(gòu)和企業(yè)之間的“回旋之門”。在未來應(yīng)進一步健全和完善藥品不良反應(yīng)報告和信息通報制度，藥品標簽和說明書制度，建構(gòu)以許可過程為核心的全過程監(jiān)管制度。在藥品不良反應(yīng)事件中，企業(yè)應(yīng)擔負首要的而且是終極性的責任，藥品監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)承擔第二位的監(jiān)督性的補充責任。并應(yīng)通過建立藥品不良反應(yīng)救濟基金的方式，將不良反應(yīng)給企業(yè)帶來的風(fēng)險趨于分散化。

[關(guān)鍵詞]藥品監(jiān)管藥品不良反應(yīng)政企關(guān)系回旋之門責任基金在2006年的盛夏，一種商品名為“欣弗”的克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液，成為了舉國矚目的焦點。這種由上海華源股份有限公司安徽華源生物藥業(yè)有限公司生產(chǎn)的注射液，獲得了國家藥品監(jiān)管部門的批準文號得以合法的生產(chǎn)流通，它席卷大江南北，截止2006年8月17日，它在我國已造成了99例不良反應(yīng)事件，以及10人死亡。[①]2006年8月3日，國家食品藥品監(jiān)督管理局正式對外發(fā)出了通報，指出克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液出現(xiàn)嚴重不良事件，[②]同日衛(wèi)生部也向各省級衛(wèi)生行政主管部門發(fā)出緊急通知，停用上海華源股份有限公司安徽華源生物藥業(yè)有限公司生產(chǎn)的藥品“欣弗”。2006年8月15日，國家食品藥品監(jiān)督管理局召開新聞會，通報對安徽華源生物藥業(yè)有限公司生產(chǎn)的克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液（欣弗）引發(fā)的藥品不良事件調(diào)查結(jié)果，認定安徽華源生物藥業(yè)有限公司違反規(guī)定生產(chǎn)，是導(dǎo)致這起不良事件的主要原因，并責成安徽省食品藥品監(jiān)督管理局對安徽華源生物藥業(yè)有限公司的違法違規(guī)行為依法做出處理，并追究相關(guān)責任人的責任。[③]問題到此似乎已經(jīng)水落石出，但是如何看待政府在藥品監(jiān)管中的職責呢？制藥企業(yè)需要政府的監(jiān)管。因為藥品不同于一般商品，它是由復(fù)雜化學(xué)組分構(gòu)成的物質(zhì)，如果沒有正確的標簽和說明書，再有一雙慧眼的消費者，也無從知曉藥品的副作用和不良反應(yīng)。由于制藥企業(yè)和消費者之間的信息不對稱，如果離開了藥品監(jiān)管部門的規(guī)制，企業(yè)出于利潤最大化的驅(qū)動，會本能的對藥品的副作用和不良反應(yīng)諱莫如深。制藥企業(yè)的生產(chǎn)關(guān)乎公眾的健康和福祉，藥品無法容忍“試錯成本”，藥品的問題往往要以受害者一生的健康和幸福為代價，因此無法在這個領(lǐng)域去奉行“自由放任”，去通過企業(yè)之間的優(yōu)勝劣汰來對藥品進行市場化的規(guī)制。面對轉(zhuǎn)型時期經(jīng)濟快速增長的中國，面對“天下熙熙,皆為利來；天下攘攘,皆為利往”的藥品市場，一個高效權(quán)威，以科學(xué)為導(dǎo)向（scienceoriented）的藥品監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管體系，是必不可少的。以下就是由欣弗事件引發(fā)的筆者對我國藥品監(jiān)管制度改革幾點不成熟淺見。一、藥品監(jiān)管與政企關(guān)系藥品監(jiān)管為什么出現(xiàn)如此寬嚴失據(jù)的局面呢？從管制的公共利益理論出發(fā)，政府監(jiān)管部門往往是“公共利益”的代言人，就在最近國家食品藥品監(jiān)督管理局局長邵明立還指出食品藥品監(jiān)管“必須堅持公眾利益至上的原則，必須將公眾飲食用藥安全置于商業(yè)利益、集團利益和個人利益之上，旗幟鮮明地反對為了商業(yè)利益而損害公眾利益的行為?！盵④]但實際上監(jiān)管機構(gòu)有著自己的利益板塊，而且它的利益又和社會上的各種利益交織在一起。特別是在產(chǎn)業(yè)規(guī)制領(lǐng)域，監(jiān)管機構(gòu)不一定能成為公共利益的代言人，反而成為產(chǎn)業(yè)利益特別是大企業(yè)利益的代表者。[⑤]在中國，1998年之前衛(wèi)生部藥政局是藥品監(jiān)督管理的法定監(jiān)管機構(gòu)，而國家醫(yī)藥管理局作為對下屬國營醫(yī)藥企業(yè)資產(chǎn)運營有著直接控制權(quán)的產(chǎn)業(yè)管理部門，則和麾下的國有醫(yī)藥企業(yè)有著天然的“父子關(guān)系”。[⑥]在1997年1月15日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》中，指出要逐步形成統(tǒng)一、權(quán)威、高效的藥品管理體制。1998年機構(gòu)改革中成立了直屬于國務(wù)院的國家藥品監(jiān)督管理局（2003年后易名為國家食品藥品監(jiān)督管理局）。但是藥品監(jiān)管機構(gòu)及其人員，在今天依然和制藥企業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系，原因有三：其一，在各級藥品監(jiān)管系統(tǒng)中，大量的中高級公務(wù)員有著在醫(yī)藥企業(yè)曾供職多年乃至出任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的經(jīng)歷，很多公務(wù)員都是從作為國有醫(yī)藥企業(yè)“婆婆”的前國家醫(yī)藥管理局系統(tǒng)轉(zhuǎn)到藥品監(jiān)管系統(tǒng)的，這些監(jiān)管官員之前所更多思考的是如何讓國有醫(yī)藥企業(yè)資產(chǎn)保值增值，如何讓醫(yī)藥經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，而對人民用藥健康殊少考慮；盡管《中華人民共和國藥品管理法》[⑦]第1條規(guī)定了“加強藥品監(jiān)督管理，保證藥品質(zhì)量，保障人體用藥安全，維護人民身體健康和用藥的合法權(quán)益”的監(jiān)管目標，但熟諳化學(xué)和藥學(xué)，缺少醫(yī)學(xué)、生物學(xué)等相應(yīng)背景知識的監(jiān)管人員，每每會感到力不從心；同時這些公務(wù)員仍有諸多親朋故舊依然在醫(yī)藥企業(yè)供職，因此在監(jiān)管過程中很難保持應(yīng)有的中立性。其二，藥品企業(yè)也愿意施展“經(jīng)綸手”去俘獲監(jiān)管機構(gòu)。就如清末民初實業(yè)家張謇之子張孝若寫到的那樣：“在中國的社會，要作事就和官脫離不了關(guān)系；他能夠幫助你，也能夠破壞你；如果民間做事，能得官力幫助，那當然就事半功倍了。”[⑧]在政府監(jiān)管過程中，大企業(yè)憑借在人財物諸方面的優(yōu)勢，通過直接或間接的渠道，與監(jiān)管機構(gòu)特別是當?shù)氐谋O(jiān)管機構(gòu)形成了政企同盟。安徽華源制藥作為當?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)和利稅大戶，跟當?shù)乇O(jiān)管機構(gòu)之間有著怎樣的關(guān)聯(lián)，也給我們留下了足夠的想象空間。[⑨]其三，在我國客觀存在著藥品監(jiān)管機構(gòu)和制藥企業(yè)之間的“回旋之門”（revolvingdoor）。從公開的報道中，可以看到一些藥品監(jiān)管官員在退休之后，利用自己的關(guān)系資源，“下凡”到和自己過去有工作關(guān)系的企業(yè)工作，通過出任獨立董事等高級職位來發(fā)揮“余熱”。例如前國家藥品監(jiān)督管理局副局長戴慶駿現(xiàn)出任山東新華制藥股份有限公司獨立董事，前國家醫(yī)藥管理局局長齊謀甲現(xiàn)出任華北制藥股份有限公司獨立董事，前國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟運行局副局長于明德現(xiàn)出任中國華源集團執(zhí)行董事長。在這樣的背景下，藥品監(jiān)管機構(gòu)和官員在監(jiān)管過程中，往往對產(chǎn)業(yè)界特別是大企業(yè)的利益予以更多關(guān)切，從而“建立以一個小小基業(yè)，以為退步”.[⑩]因此在藥品監(jiān)管中“只打蒼蠅，不打老虎”的現(xiàn)象，也時有發(fā)生。制藥產(chǎn)業(yè)是一個高風(fēng)險高投入高回報的產(chǎn)業(yè)，也是一個科學(xué)和利益交錯，法律與權(quán)謀交織的領(lǐng)域。無獨有偶，在其他法治發(fā)達國家中同樣存在著藥品監(jiān)管中的“回旋之門”。例如在美國1980－1992年間，農(nóng)業(yè)部的部長依次分別為養(yǎng)豬廠主、肉制品貿(mào)易協(xié)會總裁、養(yǎng)牛廠主出身，他們所更關(guān)心的是肉制品生產(chǎn)者的利益而非公眾安全；[11]在英國，藥品監(jiān)管機構(gòu)中的幾乎所有主要人員都和產(chǎn)業(yè)界有著密切的聯(lián)系，他們要么在企業(yè)供職，要么兼任著醫(yī)藥企業(yè)的顧問，例如先后出任英國藥品安全委員會主席和醫(yī)藥委員會主席的達洛普，在1972年春天退休之后，旋即就成了先令—溫斯洛普公司的董事；[12]在日本厚生省藥事局任職的幾任高官，在退休后都“下凡”到山之內(nèi)制藥、中外制藥、藤澤制藥謀了優(yōu)裕富足的職位，這也構(gòu)成了日本藥事部門對多起藥害事件怠于處理的制度背景。[13]

或許，美國國會1978年通過的《政府倫理法案》（EthicsinGovernmentAct）可供借鑒，這部法案禁止包括FDA在內(nèi)的美國聯(lián)邦政府雇員，離職兩年內(nèi)不得進入其所規(guī)制的產(chǎn)業(yè)供職。[14]在我國未來，要從制度上去除藥品監(jiān)管官員離職后進入醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)任職的可能性，并且進一步厘清我國醫(yī)藥企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立更加明晰的資本體系和資產(chǎn)管理制度，斬斷藥品監(jiān)管機構(gòu)和制藥企業(yè)之間的利益紐結(jié)，加強藥品監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、中立性和專業(yè)性。唯有如此，才有可能打破藥品監(jiān)管中的“回旋之門”。二、藥品監(jiān)管制度的健全與完善（一）健全和完善藥品不良反應(yīng)報告和信息通報制度第32屆世界衛(wèi)生大會通過的《阿拉木圖宣言》中明確指出“健康權(quán)是一項基本人權(quán)”。因此公眾應(yīng)該有接近和獲知藥品不良反應(yīng)信息的權(quán)利。在美國，食品和藥品管理局的藥品不良反應(yīng)報告收集主要依賴于兩大報告體系，即企業(yè)的強制報告系統(tǒng)和MedWatch的自愿報告系統(tǒng)。根據(jù)美國聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法的要求，為了獲得藥品上市前實驗未能發(fā)現(xiàn)的罕見的、潛在的或長期的藥品不良反應(yīng)，要求研制人、生產(chǎn)商、包裝商以及分銷商要在15個工作日內(nèi)向FDA報告所有嚴重的意外的藥品不良反應(yīng)。此外，任何批準的新藥品和生物制品，在上市后前三年的每個季度都要向FDA提交定期報告（periodicreports），并且可以提交跟進報告（follow-upreports），以提供對不良反應(yīng)的最新認識。[15]同時藥品監(jiān)管部門在對這些報告和數(shù)據(jù)的分析整合基礎(chǔ)上，通過藥品不良反應(yīng)信息通告的方式，來藥品安全信息，提示藥品生產(chǎn)企業(yè)、醫(yī)務(wù)工作者以及公眾來注意這些信息?！吨腥A人民共和國藥品管理法》第71條規(guī)定，“國家實行藥品不良反應(yīng)報告制度。藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)和醫(yī)療機構(gòu)必須經(jīng)?？疾毂締挝凰a(chǎn)、經(jīng)營、使用的藥品質(zhì)量、療效和反應(yīng)。發(fā)現(xiàn)可能與用藥有關(guān)的嚴重不良反應(yīng)，必須及時向當?shù)厥?、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生行政部門報告?！?004年3月4日頒布的《藥品不良反應(yīng)報告和監(jiān)測管理辦法》（國家食品藥品監(jiān)督管理局令第7號）第2條規(guī)定，“國家實行藥品不良反應(yīng)報告制度。藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)按規(guī)定報告所發(fā)現(xiàn)的藥品不良反應(yīng)。”因此這些規(guī)定確立了藥品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)以及醫(yī)療機構(gòu)的強制報告義務(wù)。根據(jù)我國目前的藥品不良反應(yīng)報告制度框架，一旦出現(xiàn)藥品不良反應(yīng)事件，應(yīng)該由企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)或個人向省級藥品監(jiān)督、衛(wèi)生管理部門或同級藥品不良反應(yīng)監(jiān)測中心報告，然后這些省級機構(gòu)再將藥品不良反應(yīng)信息向國家食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部以及國家藥品不良反應(yīng)監(jiān)測中心報送。最近欣弗事件發(fā)生并成為新聞媒體聚焦的焦點之后，各省市關(guān)于克林霉素磷酸酯不良反應(yīng)的報道才紛至沓來，而之前卻很少有該藥不良反應(yīng)的報道。這其中存在幾個問題，首先，制藥公司作為信息的初始來源，依然壟斷著關(guān)于藥品安全性以及副作用的信息，企業(yè)追求利潤最大化，缺乏公開藥品副作用和不良反應(yīng)信息的激勵；其次，在目前的科層體系下，對地方監(jiān)管機構(gòu)的考評指標，往往包括假劣藥品案件的數(shù)量，違規(guī)經(jīng)營的數(shù)量以及藥品不良反應(yīng)的多寡，在這樣的背景下，地方機構(gòu)也缺乏報送藥品不良反應(yīng)信息的激勵；而且我國的“國家藥品不良反應(yīng)監(jiān)測中心”目前只是在“國家食品藥品監(jiān)督管理局藥品評價中心”的旁邊多掛一塊牌子，作為監(jiān)管機構(gòu)的附屬事業(yè)單位，要想擔負起對藥品不良反應(yīng)報告的監(jiān)督管理職責重任，在人員、經(jīng)費乃至信息網(wǎng)絡(luò)等方面都依然存在著不小的差距。因此有必要建立覆蓋全國的藥品不良反應(yīng)信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，健全不良反應(yīng)信息常規(guī)機制，以及嚴重事態(tài)的機制，通過及時全面完整的信息公開來保護公眾的知情權(quán)，克服他們所處的信息劣勢地位。[16]（二）完善藥品標簽和說明書制度藥品的正確合理使用，離不開標簽說明書內(nèi)容的完整與規(guī)范。在藥品這樣一個高度科技化專業(yè)化的領(lǐng)域里，離開了標簽和說明書，再聰明高明的普通公眾，也無法去正確服用藥品。從學(xué)理上看，藥品標簽和說明書，是企業(yè)就自己生產(chǎn)經(jīng)營的藥品提供相應(yīng)信息的行為，這通常被認為是企業(yè)為了引導(dǎo)消費者去進行藥品消費的行為，消費者需要藥品標簽和說明書作為選擇或購買的依據(jù)。[17]然而如果政府對藥品標簽和說明書的事項撒手不管，藥品企業(yè)的標簽說明書可能未必全面真實準確，企業(yè)出于競爭的考慮，很可能會“報喜不報憂”，乃至?xí)οM者的選擇帶來誤導(dǎo)。因此對標簽和說明書內(nèi)容和事項的監(jiān)管，成為了各國藥品監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。在這方面美國食品和藥物管理局（以下簡稱FDA）的一些做法堪稱典范。它要求藥物必須在說明書（Leaflet）中標明警示（Warning），在警示中對藥品不良反應(yīng)、禁忌癥以及使用注意事項予以說明。這些警示被印制成“醫(yī)生工作手冊”（Physician''''sDeskReference，簡稱PDR）分發(fā)給全美國的所有醫(yī)生。[18]FDA還要求說明書中不能出現(xiàn)模棱兩可的詞語，要求最重要的警示內(nèi)容應(yīng)該出現(xiàn)在說明書上最為顯著的位置上，要求應(yīng)該按照嚴重程度去列出不良反應(yīng)的次序。[19]也正是在這樣的背景下，F(xiàn)DA先后成功的避免了席卷全球的數(shù)次藥害?！吨腥A人民共和國藥品管理法》第54條規(guī)定“標簽或者說明書上必須注明藥品的通用名稱、成份、規(guī)格、生產(chǎn)企業(yè)、批準文號、產(chǎn)品批號、生產(chǎn)日期、有效期、適應(yīng)癥或者功能主治、用法、用量、禁忌、不良反應(yīng)和注意事項?！?006年3月15日頒布的《藥品說明書和標簽管理規(guī)定》（國家食品藥品監(jiān)督管理局令）第14條規(guī)定“藥品說明書應(yīng)當充分包含藥品不良反應(yīng)信息，詳細注明藥品不良反應(yīng)。藥品生產(chǎn)企業(yè)未根據(jù)藥品上市后的安全性、有效性情況及時修改說明書或者未將藥品不良反應(yīng)在說明書中充分說明的，由此引起的不良后果由該生產(chǎn)企業(yè)承擔?！钡窃缭?003年12月，國家藥品不良反應(yīng)監(jiān)測中心曾信息通報，提示克林霉素注射液可引起嚴重不良反應(yīng)——胃腸道反應(yīng)、過敏反應(yīng)，也可出現(xiàn)肝功能異常、腎功能異常等。但遺憾的是，這些不良反應(yīng)信息并未能及時全面完整的出現(xiàn)在此后生產(chǎn)的克林霉素注射液說明書之中。因此未來不能讓國家藥品不良反應(yīng)信息數(shù)據(jù)庫中貯存的不良反應(yīng)信息成為一泓死水，而是要讓它在藥品上市許可以及藥品質(zhì)量認證等監(jiān)管環(huán)節(jié)中發(fā)揮實在的作用，在許可和認證過程中，加強對藥品說明書和標簽上不良反應(yīng)內(nèi)容的審核。

（三）建構(gòu)以許可制度為核心的全過程監(jiān)管制度藥品監(jiān)管是一個以許可制度為核心的，動態(tài)的持續(xù)的全過程監(jiān)管。政府和企業(yè)在監(jiān)管過程中一直在進行著一場貓捉老鼠的游戲。政府要以制藥企業(yè)提供的信息提交的材料為基礎(chǔ)，進行藥品監(jiān)管。而制藥企業(yè)在報送許可申報材料時，弄虛作假的現(xiàn)象屢見不鮮。日本二十世紀六七十年代的氯喹藥害事件中，小野藥品工業(yè)公司沒有設(shè)藥品臨床試驗規(guī)范（GCP）所要求設(shè)立的對照組，而且去收買專家和醫(yī)生，讓他們?nèi)ヅ谥铺摌?gòu)氯喹藥效的“偽科學(xué)”的科學(xué)論文，從而從容的獲得了日本厚生省的藥品許可。[20]根據(jù)《中華人民共和國藥品管理法》第31條的規(guī)定，生產(chǎn)新藥或者已有國家標準的藥品的，須經(jīng)國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門批準，并發(fā)給藥品批準文號。這確立了我國的藥品許可制度，同時在2005年頒布的《藥品注冊管理辦法》（國家食品藥品監(jiān)督管理局令第17號）中，規(guī)定藥品注冊申請包括新藥申請、已有國家標準的藥品申請、進口藥品申請和補充申請，規(guī)定藥物臨床前研究應(yīng)遵守《藥物非臨床研究質(zhì)量管理規(guī)范》（簡稱為GLP），藥物臨床研究應(yīng)遵守《藥物臨床試驗質(zhì)量管理規(guī)范》（簡稱為GCP）。海要求申報審批資料應(yīng)當完整規(guī)范，數(shù)據(jù)真實可靠。與美國類似，在我國的藥品審評過程中，也分為形式審查和技術(shù)審評兩個環(huán)節(jié)，由藥品審評官員來負責形式審，去審查申報資料項目是否齊備，格式是否正確，有無表面瑕疵；由國家食品藥品監(jiān)督管理局以及各省的藥品審評中心，以及從專家?guī)熘须S機遴選的專家，對技術(shù)問題進行審評。[21]但是需要指出的是，我國制藥企業(yè)在申報過程中，炮制數(shù)據(jù)偽造原始材料的現(xiàn)象依然時有發(fā)生。我們目前的藥品審評更多的是以書面審，即“審材料”為主，但這樣無法確保材料上信息是否真實準確，是否能夠重現(xiàn)，是否能為試驗所支持。所以在未來應(yīng)當引入對申報企業(yè)和品種的現(xiàn)場檢查和隨機抽查制度，從而讓藥品許可制度真正發(fā)揮實效。同時許可證的頒發(fā)并不意味著藥品監(jiān)管過程的終結(jié)，藥品監(jiān)管是一個動態(tài)的連續(xù)的過程。在欣弗事件中，華源公司未按批準的生產(chǎn)工藝進行生產(chǎn)。而此前，安徽省和阜陽市藥品監(jiān)督部門非但沒能對華源公司進行定期檢查和不定期的抽查，而且在去年，由全國人大常委王永炎等組成的執(zhí)法調(diào)研組還“對安徽華源醫(yī)藥股份有限公司依法經(jīng)營，規(guī)范管理給予高度評價”。[22]這則新聞多少有些冷幽默的性質(zhì)，在未來監(jiān)管者要建構(gòu)以藥品許可制度為核心，藥品上市后監(jiān)測（Post－MarketSurveillance）為支撐的監(jiān)管體系，進行動態(tài)的持續(xù)的全過程監(jiān)管，從而讓監(jiān)管者能及時的備份升級監(jiān)管信息，讓監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間保持緊密且連綿不斷的聯(lián)系。[23]三、藥品不良反應(yīng)責任的分擔與不良反應(yīng)救濟基金制度的引入“藥者毒也”，或者說“藥物如刀之兩面”。從藥理學(xué)上看，藥物的主要治療作用和副作用注定是相伴而生，藥品往往有著不可預(yù)期的風(fēng)險。當藥品不良反應(yīng)出現(xiàn)后，由于涉及到藥品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)以及政府等多重機構(gòu)，影響著責任的形成與分擔；由于很難證明服用某種特定藥物與所致不良反應(yīng)之間的因果關(guān)系，因此都增大了這類事件訴訟與賠償?shù)碾y度。[24]在欣弗事件中，目前媒體更為關(guān)注的是欣弗事件的進展，每天出現(xiàn)不良反應(yīng)的人數(shù)。但是截止2006年8月15日，華源克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液不良事件報告數(shù)99例，其中有10例死亡病例報告。責任與求償?shù)膯栴}，在未來必定會逐漸浮出水面。[25]那么如何看待企業(yè)與政府在藥品不良反應(yīng)事件中的責任呢？在日本1969年的SMON案件中，由于日本當局對氯碘喹的不當許可，致使11000名患者染病與家屬隔離。在曠日持久的集團訴訟中，一方面要追究加害企業(yè)的責任，同時也對日本當局適用國家賠償，以承擔對加害企業(yè)管理不力的行政不作為責任。[26]學(xué)理上的論說認為，在現(xiàn)代社會中，市民陷入包括藥害在內(nèi)的高度危險的重重包圍之下，市民對危險的了解以及規(guī)避和防范風(fēng)險的能力低下，所以在食品或藥品公害等造成國民生命、身體、健康上重大侵害時，行政機關(guān)的裁量權(quán)收縮至零，它必須去履行監(jiān)督和規(guī)制的權(quán)限，因此行政機關(guān)如果不去行使相應(yīng)的權(quán)限，就應(yīng)當承擔相應(yīng)的國家賠償責任。[27]在欣弗事件中，安徽華源醫(yī)藥股份有限公司生產(chǎn)的克林霉素磷酸酯注射液造成了嚴重的藥品不良反應(yīng)，而且未按照批準的生產(chǎn)工藝生產(chǎn)，在標簽和說明書上也未盡到相應(yīng)的警示義務(wù)。華源公司應(yīng)該承擔作為危險物的制造者銷售者的責任。而國家藥品監(jiān)督管理部門在審查時沒能對其藥品說明書內(nèi)容進行全面的審核，同時當欣弗注射液不良反應(yīng)事件已于2006年7月24日報告給國家藥品不良反應(yīng)監(jiān)測中心后，幾天后國家食品藥品監(jiān)督管理局才將此情況通報給安徽省藥監(jiān)局和其他有關(guān)省份，2006年8月3日才在國家食品藥品監(jiān)督管理局的網(wǎng)站上叫停欣弗注射液。面對藥品不良反應(yīng)事件，國家食品藥品監(jiān)督管理局怠于行使自己的裁量權(quán)，在一定的期限內(nèi)不作為，也應(yīng)承擔相應(yīng)的責任。[28]不過在責任分擔的問題上，首要的而且終極性的責任，應(yīng)該由華源公司來承擔；藥品監(jiān)督管理部門所應(yīng)承擔的，是位于第二位的，并且是監(jiān)督性的補充責任。[29]從制度變革面的角度來看，藥品不良反應(yīng)的發(fā)生是難以避免的，因此未來可以考慮通過設(shè)立藥品不良反應(yīng)救濟基金的形式，從而建立藥物責任的“燈塔”，從而分散藥品不良反應(yīng)的風(fēng)險，減輕某一企業(yè)的負擔。在日本1979年10月1日《藥品不良反應(yīng)救濟基金法》開始生效，現(xiàn)被修訂為《醫(yī)藥品副作用被害救濟·研究振興調(diào)查機構(gòu)法》，根據(jù)該法的規(guī)定，藥品生產(chǎn)企業(yè)和銷售商每年4月1日－7月31日向日本專門負責醫(yī)藥品副作用被害救濟的機構(gòu)繳納繳納金，其中包括所有日本上市藥品廠家都要繳納的一般繳納金，還包括造成具體傷害的藥品生產(chǎn)廠商按照規(guī)定額外繳納的附加繳納金。[30]我國臺灣地區(qū)于2000年通過了“藥害救濟法”中，也設(shè)立了“藥害救濟基金”，藥物制造商及銷售商應(yīng)在主管機關(guān)規(guī)定期限內(nèi)，根據(jù)前一年度藥物銷售額的一定比率，繳納征收金至藥害救濟基金。[31]這些都為我國未來藥品不良反應(yīng)救濟的制度架構(gòu)提供了有益的借鑒，在未來我國可以在藥品監(jiān)督或者衛(wèi)生部門內(nèi)設(shè)立藥品不良反應(yīng)救濟委員會，來處理藥品不良反應(yīng)救濟，以及不良反應(yīng)基金支付的救濟事項，從而讓藥品不良反應(yīng)救濟得以及時落到實處。

--------------------------------------------------------------------------------[①]《全國各地區(qū)注射欣弗不良反應(yīng)病情通報》，（2006年8月17日11時12分最后訪問）[②]《國家食品藥品監(jiān)督管理局通報：克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液出現(xiàn)嚴重不良事件》，（國家食品藥品監(jiān)督管理局網(wǎng)站2006年8月3日更新，于2006年8月17日23點48分最后訪問）[③]《國家食品藥品監(jiān)督管理局通報安徽華源生物藥業(yè)有限公司克林霉素磷酸酯葡萄糖注射液調(diào)查、檢驗結(jié)果》，（國家食品藥品監(jiān)督管理局網(wǎng)站2006年8月15日更新，于2006年8月17日23點56分最后訪問）[④]《國家食品藥品監(jiān)督管理局局長邵明立提出：食品藥品監(jiān)督管理應(yīng)樹立科學(xué)監(jiān)管理念》，（國家食品藥品監(jiān)督管理局網(wǎng)站2006年8月15日更新，于2006年8月17日23點43分最后訪問）[⑤]參見孫立平：《首要的問題是利益表達》，載《經(jīng)濟觀察報》2005年11月14日；[英]約翰·亞伯拉罕著，宋華琳譯：《漸進式變遷——美英兩國藥品政府規(guī)制的百年演進》，載《北大法律評論》第4卷第2輯，法律出版社2002年版，第622頁。[⑥]類似的分析框架參見余暉：《受管制市場里的政企同盟——以中國電信產(chǎn)業(yè)為例》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟》2000年第1期。[⑦]1984年9月20日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過，2001年2月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議修訂。[⑧]張孝若編：《南通張季直先生傳記》第1冊，第68頁。轉(zhuǎn)引自[美]陳錦江著，王笛、張箭譯：《清末現(xiàn)代企業(yè)與官商關(guān)系》，中國社會科學(xué)出版社1997年版，第61頁。[⑨]例如在欣弗事件中，阜陽市藥監(jiān)局官員稱“省里面給我們的抽查計劃一般不叫我們?nèi)テ髽I(yè)抽查”，這樣的回答實在是耐人尋味。參見《欣弗事件揭開謎底》，中央電視臺《經(jīng)濟半小時》欄目，2006年8月16日。（文字版可參見）（2006年8月17日23時33分最后訪問）[⑩]這是清末譴責小說《二十年目睹之怪現(xiàn)狀》中，以“九死一生”這個象征性假名進入商界的縣令吳繼之的自白。轉(zhuǎn)引自[美]陳錦江著，王笛、張箭譯：《清末現(xiàn)代企業(yè)與官商關(guān)系》，中國社會科學(xué)出版社1997年版，第24頁。[11]參見[美]瑪麗恩·內(nèi)斯特爾著，程池等譯：《食品安全：令人震驚的食品行業(yè)真相》，社會科學(xué)文獻出版社2004年版，第32頁。[12]參見[英]約翰·亞伯拉罕著，宋華琳譯：《漸進式變遷——美英兩國藥品政府規(guī)制的百年演進》，載《北大法律評論》第4卷第2輯，法律出版社2002年版，第613頁。[13]TakanoriGoto,Japan''''sDarkSidetoProgress：TheStruggleforJusticeforPharmaceuticalVictimsofJapan''''sPostWarEconomicBoom,MANBOUSHAPUBLICATIONS,114-115（1991）。[14]參見[英]約翰·亞伯拉罕著，宋華琳譯：《漸進式變遷——美英兩國藥品政府規(guī)制的百年演進》，載《北大法律評論》第4卷第2輯，法律出版社2002年版，第614頁。[15]參見曹立亞、郭林主編：《美國藥品安全監(jiān)管歷程與監(jiān)測體系》，中國醫(yī)藥科技出版社2006年版，第186頁。[16]參見宋華琳：《風(fēng)險社會的因應(yīng)之道———突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制的法律省思》，載《法制日報》2003年5月15日?！穂17]參見[日]鈴木深雪著，張倩、高重迎譯：《消費生活論——消費者政策》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第116-117頁。[18]參見[美]W.吉帕·維斯庫斯、約翰M.弗農(nóng)、小約瑟夫E.哈林頓：《反壟斷與管制經(jīng)濟學(xué)》，陳甬軍等譯，機械工業(yè)出版社2004年版，第427頁。[19]TakanoriGoto,Japan''''sDarkSidetoProgress：TheStruggleforJusticeforPharmaceuticalVictimsofJapan''''sPostWarEconomicBoom,MANBOUSHAPUBLICATIONS,28-30（1991）。[20]TakanoriGoto,Japan''''sDarkSidetoProgress：TheStruggleforJusticeforPharmaceuticalVictimsofJapan''''sPostWarEconomicBoom,MANBOUSHAPUBLICATIONS,114-115（1991）。[21]參見宋華琳：《美國藥品審評質(zhì)量管理規(guī)范（GRP）評介》，載《藥學(xué)進展》1999年第6期；宋華琳：《一切為了人民健康——我國藥品審評法律制度回眸與展望》，載《醫(yī)藥經(jīng)濟報》2000年4月28日。[22]“全國人大領(lǐng)導(dǎo)蒞臨安徽華源醫(yī)藥股份有限公司執(zhí)法調(diào)研”，ArticleID=4678（2006年8月9日15時13分最后訪問）[23]RonaldA.Cass,ColinS.Diver,JackM.Beermaun：AdministrativeLaw：CaseandMaterials,AspenLawandBusiness，847（1993）。[24]參見朱懷祖：《藥物責任與消費者保護》，五南圖書出版有限公司1997年版，第9－12頁。[25]《黑龍江欣弗受害者父親：理性對待要討公道》，載《新聞晚報》2006年8月9日。（2006年8月10日10時53分最后訪問）[26]參見胡建淼主編：《外國行政法規(guī)與案例評述》，中國法制出版社1997年版，第785-787頁；[日]室井力主編，吳微譯：《日本現(xiàn)代行政法》，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第392頁。[27]參見劉宗德：《行政不作為之國家賠償責任》，載劉宗德著：《行政法基本原理》，學(xué)林文化事業(yè)有限公司1998年版，第41－66頁；楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第452－454頁。[28]喻圣宏：《欣弗事件中，藥監(jiān)部門到底想掩蓋什么？》，（2006年8月10日11時7分最后訪問）

[29]參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第455頁。[30]參見陳永法、邵蓉：《日本藥品不良反應(yīng)被害救濟制度的啟示》，載《中國藥房》2005年第10期。[31]參見張永?。骸墩撍幤贰⒔】凳称放c食品之管制》，臺灣大學(xué)法律研究所2003年碩士論文，第76頁。

當前，進一步完善和規(guī)范我國的保險監(jiān)管制度已經(jīng)成為我國保險業(yè)發(fā)展的客觀要求，美日兩國是當今保險業(yè)最發(fā)達的兩個國家，由于兩國在市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、金融法律制度等方面存在較大差異，因而借鑒它們在保險監(jiān)管方面的經(jīng)驗，對于完善我國的保險監(jiān)管制度無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、美日保險監(jiān)管制度的比較

（一）監(jiān)管主體的比較

保險監(jiān)管的主體就是保險業(yè)的監(jiān)督者和管理者。從機構(gòu)設(shè)置來看，各國不盡相同。美國是聯(lián)邦制國家，實行兩級多頭管理體制，中央和地方都有權(quán)對保險業(yè)進行監(jiān)管。美國聯(lián)邦政府成立聯(lián)邦保險局，只負責聯(lián)邦政府法定保險，如聯(lián)邦洪水保險、聯(lián)邦農(nóng)作物保險等。根據(jù)1945年《麥克云——佛戈森法案》，每個州都被賦予監(jiān)管本州保險業(yè)的權(quán)力。美國聯(lián)邦保險局與各州保險局之間不是隸屬關(guān)系，而是平行關(guān)系。任何一家保險公司必須獲得州保險監(jiān)管部門的批準后方可在該州營業(yè)。為了對各州的監(jiān)管進行協(xié)調(diào)，1871年美國成立了全國保險監(jiān)督官協(xié)會（NAIC），共主要職責是討論保險立法和有關(guān)問題并擬定樣板法律和條例供各州保險立法參考。經(jīng)過保險監(jiān)督官協(xié)會100多年的努力，各州法律已趨于一致。1999年11月通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》改變和擴充了全國保險監(jiān)督官協(xié)會的職責，使其成為聯(lián)邦一級的保險監(jiān)官機構(gòu)。

日本屬于集中單一的監(jiān)管體制。大藏省是日本保險業(yè)的監(jiān)管部門。大藏大臣是保險監(jiān)管的最高管理者。大藏省下設(shè)銀行局，銀行局下設(shè)保險部，具體負責保險監(jiān)管工作。進入20世紀90年代以后日本金融危機加劇，金融機構(gòu)倒閉頻繁。為了加強金融監(jiān)管，1998年6月日本成立了金融監(jiān)管廳（FSA），接管了大藏省對銀行、證券、保險的監(jiān)管工作。2000年7月金融監(jiān)管廳更名為金融廳，將金融行政計劃和立案權(quán)限從大藏省分離出來。金融廳長官由首相直接任命以確保其在金融監(jiān)管方面的獨立性。

（二）監(jiān)管內(nèi)容的比較

在變幻莫測的市場上，信托工具交易的復(fù)雜性和風(fēng)險性給國有資產(chǎn)管理和信托市場的健康發(fā)展帶來了極大的不穩(wěn)定因素：一方面，投資者追求高回報，其所面臨的選擇和投資渠

道越來越多，但對信托創(chuàng)新產(chǎn)品的認識和了解卻又相對不足；另一方面，一些信托投資公司等金融機構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險管理存在著疏漏或松懈，一旦經(jīng)營失敗卻極易引發(fā)市場動蕩甚至誘發(fā)一系列的金融危機。因此，加強對國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管既是有效防范信用風(fēng)險的需要，也是信托投資公司穩(wěn)健經(jīng)營的需要。

一、國有資產(chǎn)信托監(jiān)管體制：現(xiàn)狀與未來

監(jiān)管是監(jiān)管主體為了實現(xiàn)監(jiān)管目標利用各種監(jiān)管手段對監(jiān)管對象所采取的一種有意識的主動的干預(yù)和控制活動。[1]金融監(jiān)管的目的、目標和原則決定了金融監(jiān)管的內(nèi)容。[2]目前，世界上許多國家對銀行業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)的監(jiān)管仍采用分業(yè)監(jiān)管的體制，我國也不例外。在借鑒國際先進經(jīng)驗和充分考慮到我國國情的基礎(chǔ)上，我國從大一統(tǒng)的金融監(jiān)管體制過渡到現(xiàn)階段的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管體制，它適應(yīng)了中國初步建立市場經(jīng)濟條件下的經(jīng)濟、金融發(fā)展的狀況，有效地保障了金融業(yè)的穩(wěn)健運營。[3]從目前的狀況來看，我國國有資產(chǎn)信托實行的是雙重監(jiān)管模式，一方面要接受國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督管理；另一方面又要接受信托業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督管理，而這兩種監(jiān)管均來自政府部門。于前者而言，這種監(jiān)管是現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的必然要求，對于國有資產(chǎn)任何形式上的利用以及形態(tài)上的轉(zhuǎn)換，各級、各地國資委作為出資人代表，必須嚴把審計評估、資產(chǎn)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、債務(wù)處理、運行監(jiān)督以及民主參與關(guān)，必須嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法律法規(guī)；于后者來說，這種監(jiān)管又是現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的必然結(jié)果，按照我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條第3款的規(guī)定，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)（即銀監(jiān)會）對信托投資公司及其業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)督管理，通過促進信托業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對信托業(yè)的信心，以保護信托業(yè)的公平競爭，提高信托業(yè)的競爭力。2004年銀監(jiān)會下發(fā)的關(guān)于信托業(yè)監(jiān)管的文件有70多個，明顯加快了信托業(yè)監(jiān)管的制度建設(shè)。針對一些人認為現(xiàn)在對信托業(yè)的監(jiān)管過嚴了，中國銀監(jiān)會有關(guān)部門負責人曾表示，在現(xiàn)階段，任何關(guān)于信托公司應(yīng)該放松監(jiān)管的說法，都不利于保護委托人、受益人的利益，也不利于信托公司行業(yè)的整體發(fā)展。[4]總之，目前對國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管主要是從上述對國有資產(chǎn)的監(jiān)管和對信托投資公司的監(jiān)管這兩個方面進行的。一方面，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會代表國家履行著對國有資產(chǎn)出資人的監(jiān)管職能；另一方面，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定對信托投資公司這一非銀行金融機構(gòu)進行監(jiān)管。對于這種監(jiān)管模式，一些人提出了自己的擔心，即這種監(jiān)管方式要么可能導(dǎo)致多重監(jiān)管，降低監(jiān)管效率，不利于國有資產(chǎn)信托的發(fā)展；要么可能出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶，不利于控制金融體系的穩(wěn)定與風(fēng)險。

筆者認為，這種擔心并不是多余的，但必須說明的是，對任何國家來說，其所選擇的具體監(jiān)管方式，不僅有其經(jīng)濟尤其是金融發(fā)展程度方面的因素，同時也與其長期的歷史監(jiān)管模式和監(jiān)管習(xí)慣不無關(guān)系。不以具體的環(huán)境為基礎(chǔ)即對一種具體的監(jiān)管模式作出必然優(yōu)或劣的判斷，未免會失之武斷。隨著國有資產(chǎn)信托的發(fā)展，合理確定其監(jiān)管體制已成為順理成章的事情，筆者認為，在一個新興的金融市場中，在一個沒有健全的行業(yè)管理組織和高度自律的環(huán)境下，政府部門對于國有資產(chǎn)信托市場的監(jiān)管是無可替代的，而且這種雙重監(jiān)管模式的選擇完全適合我國國有資產(chǎn)信托發(fā)展的實際情況，雙方監(jiān)管的目標和重點并不相同。但是，反對政府管制的觀點無疑也提醒著政府管制有著其相伴而來的缺陷，應(yīng)當在加強政府監(jiān)管的同時，通過各種措施將政府監(jiān)管所帶來的消極影響降低到最小限度，如由于市場準入困難而造成的實際的壟斷、市場參與者的道德風(fēng)險等。從長遠的發(fā)展趨勢上看，必須要在政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上，強調(diào)與培育市場參與者及自律組織的積極主動性，最終形成政府、自律組織、市場參與者等各個層面上的合理管理和監(jiān)督，最終促使國有資產(chǎn)信托健康發(fā)展，有效防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值以及經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。

二、我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管主體的體系架構(gòu)

當前，進一步完善和規(guī)范我國的保險監(jiān)管制度已經(jīng)成為我國保險業(yè)發(fā)展的客觀要求，美日兩國是當今保險業(yè)最發(fā)達的兩個國家，由于兩國在市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、金融法律制度等方面存在較大差異，因而借鑒它們在保險監(jiān)管方面的經(jīng)驗，對于完善我國的保險監(jiān)管制度無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、美日保險監(jiān)管制度的比較

（一）監(jiān)管主體的比較

保險監(jiān)管的主體就是保險業(yè)的監(jiān)督者和管理者。從機構(gòu)設(shè)置來看，各國不盡相同。美國是聯(lián)邦制國家，實行兩級多頭管理體制，中央和地方都有權(quán)對保險業(yè)進行監(jiān)管。美國聯(lián)邦政府成立聯(lián)邦保險局，只負責聯(lián)邦政府法定保險，如聯(lián)邦洪水保險、聯(lián)邦農(nóng)作物保險等。根據(jù)1945年《麥克云——佛戈森法案》，每個州都被賦予監(jiān)管本州保險業(yè)的權(quán)力。美國聯(lián)邦保險局與各州保險局之間不是隸屬關(guān)系，而是平行關(guān)系。任何一家保險公司必須獲得州保險監(jiān)管部門的批準后方可在該州營業(yè)。為了對各州的監(jiān)管進行協(xié)調(diào)，1871年美國成立了全國保險監(jiān)督官協(xié)會（NAIC），共主要職責是討論保險立法和有關(guān)問題并擬定樣板法律和條例供各州保險立法參考。經(jīng)過保險監(jiān)督官協(xié)會100多年的努力，各州法律已趨于一致。1999年11月通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》改變和擴充了全國保險監(jiān)督官協(xié)會的職責，使其成為聯(lián)邦一級的保險監(jiān)官機構(gòu)。

日本屬于集中單一的監(jiān)管體制。大藏省是日本保險業(yè)的監(jiān)管部門。大藏大臣是保險監(jiān)管的最高管理者。大藏省下設(shè)銀行局，銀行局下設(shè)保險部，具體負責保險監(jiān)管工作。進入20世紀90年代以后日本金融危機加劇，金融機構(gòu)倒閉頻繁。為了加強金融監(jiān)管，1998年6月日本成立了金融監(jiān)管廳（FSA），接管了大藏省對銀行、證券、保險的監(jiān)管工作。2000年7月金融監(jiān)管廳更名為金融廳，將金融行政計劃和立案權(quán)限從大藏省分離出來。金融廳長官由首相直接任命以確保其在金融監(jiān)管方面的獨立性。

（二）監(jiān)管內(nèi)容的比較

美國目前的證券監(jiān)管體系采用的是典型的集中監(jiān)管模式，即政府依據(jù)國家法律積極參與證券市場監(jiān)管，并在證券市場監(jiān)管中占有舉足輕重的地位，起著主導(dǎo)作用的模式。但我們?nèi)钥梢园堰@一證券監(jiān)管體系劃分為三個明顯的監(jiān)管層次，即政府監(jiān)管、自律監(jiān)管和受害者司法救濟。

美國證券監(jiān)管體系的第一個層次是政府監(jiān)管，政府制定頒布了一系列完整的針對證券市場管理的法律體系，具體包括：1933年通過并于1975年修訂的《證券法》；1934年通過的《證券交易法》；1940年通過的《投資公司法》、《投資顧問法》等。這一套法律體系為政府監(jiān)管提供了明確的法律依據(jù)和法定權(quán)力。政府監(jiān)管的另一個重要部分是成立“證券交易管理委員會”（即SEC），統(tǒng)一對全國的證券發(fā)行、證券交易、證券商、投資公司等實施全面監(jiān)督。SEC在證券管理上注重公開原則，對證券市場的監(jiān)管主要以法律手段為主。

證券監(jiān)管體系的第二個層次是行業(yè)自律。行業(yè)自律主體包括行業(yè)協(xié)會、證券交易所和其他團體，通過對其會員進行監(jiān)督、指導(dǎo)，實施自我教育、自我管理，目的是為了保護市場的完整性，維持公平、高效和透明的市場秩序。自律組織的自律活動需在證券法律框架內(nèi)開展，并接受SEC的監(jiān)管。SEC既可以對自律組織頒布的規(guī)則條例進行修訂、補充和廢止，也可以要求自律組織制定新的規(guī)章。

具體來看，美國證券業(yè)的自律監(jiān)管主要通過一系列自律組織來實施。這些自律組織包括以下三類：一是交易所，如紐約證券交易所（NYSE）、納斯達克（NASDAQ）等；二是行業(yè)協(xié)會，如全美證券交易商協(xié)會（NASD）、全美期貨業(yè)協(xié)會（NationalFuturesAssociation）等；三是其他團體，如注冊會計師協(xié)會等。交易所是最早出現(xiàn)的自律組織，主要通過制定上市規(guī)則、交易規(guī)則、信息披露等方面的標準，對其會員和上市公司進行管理，并實時監(jiān)控交易活動，防止異常交易行為的發(fā)生。交易所的自律監(jiān)管，主要關(guān)注市場交易及其交易品種。行業(yè)協(xié)會則是另一類重要的自律組織。一般來說，市場主體在注冊成為該協(xié)會會員之前，不能進入這一行業(yè)。行業(yè)協(xié)會主要通過制定行業(yè)準則和行業(yè)標準，推廣行業(yè)經(jīng)驗來實施自我管理、自我規(guī)范，并對其會員進行監(jiān)督。此外，還有其他一些團體參與證券市場，發(fā)揮自律監(jiān)管的作用。

證券監(jiān)管體系的第三個層次是受害者司法救濟。即利益受害者可以通過司法途徑，就市場參與者違反證券法規(guī)的行為提起賠償訴訟請求。美國較為健全的證券法律體系及各州法院利用判例對各州的反證券欺詐法律（又稱“藍天法”，BlueSkyLaw）進行擴張性的解釋，形成了今天比較完善的反證券欺詐制度，為利益受害者的訴訟請求提供了有力的法律依據(jù)。而美國數(shù)量眾多的證券法律從業(yè)人員和完備的集團訴訟等制度安排，也極大地減小了利益受害者的法律訴訟成本，使得受害者的訴訟請求轉(zhuǎn)變?yōu)閷`規(guī)者的現(xiàn)實威懾。

自律監(jiān)管作為美國證券業(yè)監(jiān)管體系中的中間層次，要受到兩方面的壓力。一方面，自律監(jiān)管自身要接受政府的事前監(jiān)管和事后評估。自律組織首先要接受政府監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管和指導(dǎo)，其活動必須在法律規(guī)定的框架之內(nèi)進行，其頒布的規(guī)則和標準要經(jīng)過政府監(jiān)管機構(gòu)的審查才能得以實施；其次，自律監(jiān)管的效果也要接受政府監(jiān)管機構(gòu)的事后評估，如果監(jiān)管不力或行為違反法律規(guī)定，將要接受政府的修正、制裁和處罰。另一方面，自律監(jiān)管還要面臨來自受害者事后的賠償訴訟，自律行為不當導(dǎo)致的任何損失都有可能引發(fā)受害者相應(yīng)的賠償訴訟。這兩方面的壓力使得自律監(jiān)管組織必須兢兢業(yè)業(yè)，誠信勤勉，恪盡職守，加強對行業(yè)的自我約束和自我管理，使行業(yè)免受來自政府的處罰和來自受害者的賠償訴訟請求。

內(nèi)容提要金融監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)對監(jiān)管效率和有效性、監(jiān)管的直接和間接成本以及實現(xiàn)監(jiān)管的目標都有直接的影響。本文首先圍繞金融監(jiān)管三種制度結(jié)構(gòu)的爭論，分析了它們各自的優(yōu)缺點。然后著重從監(jiān)管成本、資源配置、調(diào)和沖突、監(jiān)管差異和監(jiān)管責任五個方面探討英國在單個監(jiān)管機構(gòu)模式實踐中的得與失。

金融監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)(institutionalstructure)對監(jiān)管效率和有效性、對監(jiān)管的直接和間接成本以及實現(xiàn)監(jiān)管的目標都有直接的影響。本文將對這些問題進行分析探討，并且還將分析監(jiān)管結(jié)構(gòu)在多大程度上取決于金融機構(gòu)活動性質(zhì)和市場發(fā)展趨勢的變化，是否存在一個獨立于金融市場發(fā)展之外的最優(yōu)監(jiān)管結(jié)構(gòu)模式。

一、有關(guān)金融監(jiān)管制度結(jié)構(gòu)的爭論

有關(guān)金融監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)問題在各國都曾不太受重視，但近年來，該問題在一些國家開始成為一個重要的政策問題。人們開始考慮金融監(jiān)管的效率是否受監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)影響。

金融監(jiān)管的結(jié)構(gòu)格局對金融監(jiān)管成功與否具有重要意義：第一，影響金融監(jiān)管效率和有效性。第二，影響金融監(jiān)管責任是否能明確確定，從而影響監(jiān)管目標的實現(xiàn)。第三，金融監(jiān)管當局的監(jiān)管目標通常不止一個，因此，在監(jiān)管目標之間存在沖突時，只有監(jiān)管機構(gòu)責任明確，才能較好地解決沖突問題。第四，是影響監(jiān)管成本的重要因素。第五，不必要的交叉和重復(fù)監(jiān)管，對監(jiān)管成本和監(jiān)管效率會產(chǎn)生重要影響，而不同的監(jiān)管結(jié)構(gòu)在避免這些問題上有不同的優(yōu)勢。

金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)格局對金融監(jiān)管的成功和效率具有重大意義，但本身并不能保證監(jiān)管效率和有效性，只是提供實現(xiàn)有效監(jiān)管的環(huán)境。

[內(nèi)容提要]：加入WTO將對我國保險業(yè)產(chǎn)生重大影響。我們必須對我國的保險監(jiān)管制度作相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)保險業(yè)所面臨的新形勢的需要。

[關(guān)鍵詞]：WTO，保險業(yè)，保險監(jiān)管制度，調(diào)整

一、加入WTO對我國保險業(yè)的影響

中國加入世界貿(mào)易組織（WTO）以后，保險市場將會逐步開放。我國保險業(yè)開放的具體承諾包括：（1）逐步放寬對外資保險機構(gòu)的地域限制，加入WTO5年后取消地域限制，主要城市將在2至3年內(nèi)開放。（2）逐步放寬對外資保險機構(gòu)的險種限制，在壽險方面，外資保險機構(gòu)可以從事養(yǎng)老、健康、團體壽險業(yè)務(wù)；在非壽險方面，外資保險機構(gòu)不僅可以從事三資企業(yè)、外資企業(yè)的財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)，而且可從事國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)。（3）在企業(yè)所有權(quán)方面，外資在中國投資的一般保險公司可以擁有51%的股權(quán)，并可在兩年內(nèi)設(shè)立全資子公司；但由于壽險業(yè)的特殊性，開放度會相對較小，外資壽險公司將以合資的形式進入中國市場，并且在合資企業(yè)中的股份不得超過50%.（4）在再保險方面，外資再保險公司可以進入中國市場，但中國保險市場上的原保險公司仍需將法定比率的業(yè)務(wù)分保給中國再保險公司。

中國加入WTO后，將面對外國保險業(yè)的競爭。我們必須充分認識到我國保險業(yè)與外國保險業(yè)的差距。

1、經(jīng)營實力的差距。進入中國保險市場或準備進入中國保險市場的外資保險公司經(jīng)營實力非常雄厚，具有中國保險業(yè)無法比擬的資本優(yōu)勢，發(fā)達國家保險公司絕大多數(shù)為上市公司或跨國集團。例如，法國的安盛保險集團在全球五十多個國家和地區(qū)設(shè)有機構(gòu)，資產(chǎn)總額達到5310億美元。而1998年底，中國保險業(yè)（包括各中資保險公司）的總資產(chǎn)仍不到

內(nèi)容提要:本文介紹了美國保險業(yè)的監(jiān)管模式，闡述了美國保險業(yè)的組織體系，全面分析了美國保險業(yè)的監(jiān)管手段，進而借鑒美國保險業(yè)的監(jiān)管經(jīng)驗，提出了我國保險業(yè)監(jiān)管制度發(fā)展和改革過程中應(yīng)采取的對策。

在美國，跨州的商業(yè)活動一般由聯(lián)邦政府管理，但保險業(yè)卻是個例外。保險業(yè)在美國傳統(tǒng)上一直由各州自行管理，保險公司的經(jīng)營許可證也由州政府頒發(fā)。早在1850年以前，由于購買保險者較少，保險市場很小，故各州的保險管理法規(guī)很少，如對保險公司并無需要繳納保證金，以便保證最低償付能力的要求，而且對保險公司的投資也不作任何約束。這種松散的管理方式對保險公司的發(fā)展不利，對保險的消費者——投保人和被保險人更不利。隨著美國保險業(yè)的發(fā)展，公眾要求保險業(yè)加強管理的呼聲日益高漲。1850年，新罕布什爾州首先設(shè)立了第一個保險委員會，對該州保險業(yè)進行監(jiān)管，這可認為是美國最早的保險監(jiān)督管理機構(gòu)。隨后，馬薩諸塞州、加利福尼亞州、康乃狄克州和紐約州等紛紛效仿。到1871年，幾乎所有州均建立了保險監(jiān)管機構(gòu)。而聯(lián)邦政府僅監(jiān)管具有全國性、不易由各州自我管轄的險種，如洪水保險、農(nóng)作物保險、犯罪保險和變額人壽保險等險種。

一、州保險業(yè)監(jiān)管的模式

美國各州對其州內(nèi)保險業(yè)的監(jiān)督管理一般是立法、司法和行政的三方監(jiān)管模式。

（一）立法監(jiān)督管理

美國各州立法機關(guān)均制定保險法規(guī)，以規(guī)范保險公司、保險中介人等的保險經(jīng)營活動，保障被保險人的合法權(quán)益，維持保險市場的健康、有序發(fā)展。這些法律一般都對保險公司的注冊和領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，業(yè)務(wù)范圍，解散、清算和破產(chǎn)以其保險公司提取和結(jié)轉(zhuǎn)準備金，費率的制定標準，資金的運用等都有嚴格的規(guī)定。如著名的紐約州保險法（NewYorkStateConsolidatedLaws）共99條，約200萬字以上，內(nèi)容主要以保險業(yè)法為主，對保險企業(yè)的經(jīng)營活動均有詳細的規(guī)定，對其他州保險法的制定影響較大。而加利福尼亞等少數(shù)州的保險法主要以保險合同法為主，側(cè)重于調(diào)整保險人和投保人、被保險人之間的關(guān)系，保證雙方行為受到法律規(guī)范的約束。