導(dǎo)語：如何才能寫好一篇國(guó)有土地征收賠償條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：土地征用；房屋拆遷；公共利益；個(gè)人利益

中圖分類號(hào)：DF4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673－291X（2011）17－0182－02

拆遷問題近幾年一直是熱議的話題，就以《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》來說，無論是在力度上和速度上都得到了廣泛的關(guān)注。當(dāng)我們受到個(gè)案沖擊時(shí)，不得不考慮的一個(gè)問題是，我們到底是存在哪些制度性的問題，還是拆遷條例所呈現(xiàn)出與社會(huì)進(jìn)步不同步的體制問題。經(jīng)過專家的廣泛調(diào)查研究，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》與《憲法》、《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》保護(hù)公民房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸，這導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩者之間的嚴(yán)重沖突，也導(dǎo)致了公共利益和個(gè)人利益在土地征用和房屋拆遷中的失衡。即便是2011年1月21日起正式實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》也不能完全根除土地征用和房屋拆遷中的失衡現(xiàn)象。

一

一部法律的修改不僅僅是文字的變化，更多的是其背后復(fù)雜的利益調(diào)整。關(guān)于土地征用和拆遷問題法律也是幾經(jīng)修改。1991年6月為了與《城市規(guī)劃法》建立配套的法規(guī)，國(guó)務(wù)院了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。當(dāng)時(shí)的城建主體多是國(guó)有性質(zhì)，拆遷行為基本依靠政府計(jì)劃，當(dāng)然鮮有涉及公共利益與非公共利益的差別，商業(yè)拆遷多半按照政府拆遷的模式。1994年7月《房地產(chǎn)管理法》出臺(tái)，分稅制實(shí)行改革，城建主體中增加了開發(fā)商，開發(fā)商由后臺(tái)走向前臺(tái)，土地財(cái)政成為重要因素被地方政府倚重。2001年6月《拆遷條例》修改頒布，但是沒有在根本上解決公共利益和非公共利益的差別，政府既是審批者又是裁判者，對(duì)被拆遷人拒絕拆遷的實(shí)行強(qiáng)制拆遷等做法給民眾帶來了一定程度的經(jīng)濟(jì)利益損失和精神傷害。2004年3月《憲法》增“征用補(bǔ)償”條款，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但是憲法修正案仍然沒有界定“公共利益”的范疇。2007年3月《物權(quán)法》規(guī)定“拆遷補(bǔ)償”， 第42條針對(duì)城市房屋的拆遷的三項(xiàng)補(bǔ)償安置原則，提高了對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2011年1月21日起正式實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》有了更多的改善，對(duì)公共利益與個(gè)人利益的平衡，對(duì)各種利益的博弈都發(fā)揮了一定的督促和限制的作用。

二

以往條例中對(duì)于“公共利益”都沒有明確的界定，新條例在這一點(diǎn)上有了較大的突破，并采取了列舉方式。對(duì)于公共利益的界定，第八條以列舉的體例將“公共益處的需要”界定在：國(guó)防和交際的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等根本行動(dòng)措施扶植的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、情況和資本呵護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物呵護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程扶植的需要；由政府遵照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)劃定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、根本行動(dòng)措施落伍等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；法令、行政律例劃定的其他公共益處的需要。公共利益的界定避免了以往開發(fā)建設(shè)拆遷的發(fā)展經(jīng)濟(jì)和公共利益需要的偽裝，主要是區(qū)分了公共利益和非公共利益，并不能實(shí)際上解決在土地征用和房屋拆遷中公共利益和個(gè)人利益失衡的問題。公共利益和個(gè)人利益失衡的根本原因是不能使被拆遷者得到滿意的補(bǔ)償。針對(duì)補(bǔ)償問題，新條例也有相關(guān)的規(guī)定。新條例在第三章針對(duì)補(bǔ)償問題做了規(guī)定。條例規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。即便是在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布之時(shí)，黑龍江省密山市的強(qiáng)制拆遷自焚事件、江蘇拆遷戶的自焚事件似乎也對(duì)我們提出了疑問，新條例的頒布實(shí)施能不能真正解決拆遷與征用中的矛盾，能不能真正地平衡公共利益和個(gè)人利益？公共利益的明確界定能否真正區(qū)分“政府組織實(shí)施”和“開發(fā)商商業(yè)行為”？直補(bǔ)是不是解決征地矛盾的關(guān)鍵？

三

剛出臺(tái)的新拆遷條例的頒布在形式上結(jié)合民眾意見和專家意見，考慮公共權(quán)力與個(gè)人權(quán)益，體現(xiàn)了立法的民主性與科學(xué)性；在內(nèi)容方面，對(duì)于公共利益的界定，拆遷補(bǔ)償范圍、原則和程序，從行政強(qiáng)制拆遷向司法強(qiáng)制搬遷的演變，都是符合民意和立法目的的突破性的規(guī)定，但不乏也存在一定的弊端，筆者通過對(duì)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的優(yōu)勢(shì)和隱患的分析，淺談如何更好地在條例中體現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的平衡，如何有效地解決行政權(quán)力與公民權(quán)利的矛盾。

從條例頒布的優(yōu)勢(shì)分析，筆者認(rèn)為，第一， 公共利益的界定改變了以往政府和開發(fā)商形式上以公共利益為名，實(shí)質(zhì)上為謀取私利的狀況，甚至某些政府或者國(guó)家機(jī)關(guān)的辦公用房的開發(fā)也施行以公共利益為名的拆遷。第二， 責(zé)任明確 以往房屋拆遷安置補(bǔ)償，拆遷許可證的效力等等都受《行政許可法》的影響，但是即便如此，國(guó)務(wù)院以及房屋拆遷主管部門沒有規(guī)定制定房屋拆遷行政許可聽證程序。新條例將拆遷許可證的方式廢除，市縣級(jí)人民政府成為直接責(zé)任主體，國(guó)有土地的政府征收行為成為政府行為，政府從幕后走向前臺(tái)，不能在逃避責(zé)任。新條例規(guī)定政府是做出的征收決定的主體，政府自己不能再作任何的行政裁決，只能由上級(jí)政府監(jiān)督或者法院的裁判。第三， 行政補(bǔ)償以人為本 舊條例忽視被征收人的合法權(quán)益，新條例重視被拆遷人和公眾的意愿，以往在征收人的補(bǔ)償方面因價(jià)格偏低，過少的考慮被征收人的利益，被征收人往往存在抵觸情緒，新條例規(guī)定被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償不得低于類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，即便在制定初期也體現(xiàn)出以人為本的原則，通過社會(huì)的廣泛參與，廣泛聽取民眾意見并結(jié)合專家意見，新條例還規(guī)定，被征收人對(duì)市、縣級(jí)政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。所以在救濟(jì)制度上也摒棄了舊條例的不利制度，民主貫穿在制定和執(zhí)行條例的始終。第四，取消了行政強(qiáng)制拆遷 這又是新條例的一大突破，政府既是參與者又是裁判者的局面終于有所改變，新條例將行政強(qiáng)制拆遷變?yōu)樗痉◤?qiáng)制搬遷，有利于制約政府的征收和補(bǔ)償工作，使其盡量在公平公正的基礎(chǔ)上進(jìn)行，從而減少在房屋征收與補(bǔ)償中因公共利益和個(gè)人利益失衡而產(chǎn)生的矛盾與沖突。

四

新條例的眾多優(yōu)勢(shì)在一定程度上緩解了公共利益和個(gè)人利益在房屋征收和補(bǔ)償?shù)拿?，但是得不到根本性的解決，筆者認(rèn)為直補(bǔ)不是解決征地矛盾的關(guān)鍵，《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》仍然存在一定的劣勢(shì)。

第一，筆者認(rèn)為，在新條例中缺少治理的決心。最近三年發(fā)生的8起拆遷自焚或活埋案中無一名地方官員因此受到追究。江海、鹽城，北京海淀，山東膠州，福建泉州，黑龍江東寧先后發(fā)生拆遷戶自焚，湖北武漢拆遷戶被鏟土機(jī)活埋，當(dāng)?shù)毓賳T無一人被問責(zé)；就是唐福珍事件中被停職的科級(jí)干部在事件過后不久也是官復(fù)原職。如果想真正解決征地與補(bǔ)償中公共利益和個(gè)人利益的矛盾，關(guān)鍵并不是能補(bǔ)償多少，而應(yīng)該是制約權(quán)力，對(duì)于在這一行政行為行使過程中建立一整套公平公正的處罰制度，加強(qiáng)行政監(jiān)督司法監(jiān)督的力度，把問責(zé)制落到實(shí)處，并應(yīng)賦予群眾代表一定的參與權(quán)和談判權(quán)，這才能真正地實(shí)現(xiàn)公共權(quán)益和個(gè)人權(quán)利的平衡。

第二，關(guān)于公共利益和非公共利益進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分是否能真正解決征收與補(bǔ)償中存在的矛盾。關(guān)于這一點(diǎn)我們要一分為二。筆者認(rèn)為，更好的界定公共利益的目的是防止部分開發(fā)商以政府的名義，即以公共利益為名行己之利，實(shí)現(xiàn)“非公共利益”的目的，對(duì)于部分開發(fā)商是有一定的限定標(biāo)準(zhǔn)。但只是把開發(fā)商的這種行為由舊條例的混淆狀態(tài)，變?yōu)槿缃竦恼婵諣顟B(tài)，同時(shí)又增加了“外交需要”，筆者是否可以這樣理解，即便是開發(fā)商純粹的商業(yè)開發(fā)目的，只要其是“外交需要”作為條件，依然可以征收。在新條例中是否應(yīng)該將“外交需要”的條件詮釋的更加明確，使政府，開發(fā)商和普通民眾均不產(chǎn)生重大誤解。

第三，關(guān)于征收主體。從新條例可以看出，市縣人民政府是理所當(dāng)然的征收主體。第四條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。第15條規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。而這些內(nèi)容的執(zhí)行，首先應(yīng)該考慮的關(guān)系背景是市縣人民政府和房屋征收部門的關(guān)系。房屋征收部門能否作為行政主體以自己的名義行使行政職權(quán)最終獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任？如果其不能作為行政主體行使行政職權(quán)，而只能以法律法規(guī)授權(quán)的組織或者受委托組織的身份行使職權(quán)，受委托的房屋征收實(shí)施單位和房屋征收部門又是什么關(guān)系？

第四，關(guān)于賠償。新《條例》明令禁止政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補(bǔ)償工作中不履行職責(zé)、、、。禁止野蠻搬遷、暴力搬遷，禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)。禁止貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)用。禁止房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯(cuò)的評(píng)估報(bào)告。對(duì)違反者視情節(jié)輕重依法給予通報(bào)批評(píng)、行政處分、行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。但是對(duì)于具體的賠償標(biāo)準(zhǔn)卻沒有加以規(guī)定，只能參照《國(guó)家賠償法》。建議受賠償人應(yīng)有權(quán)選擇賠償形式。比如是選擇貨幣賠償還是房屋賠償?shù)鹊?。這樣才能平衡公共利益和個(gè)人利益。

參考文獻(xiàn)：

[1] 彭小兵.城市拆遷中的公共利益與博弈[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2007-06-28（5）.

篇2

一、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包含的內(nèi)容

《征收條例》第12條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)包括哪些內(nèi)容?筆者認(rèn)為，應(yīng)包括如下內(nèi)容：1.征收項(xiàng)目的實(shí)施是否符合有關(guān)法律、法規(guī)、政策的要求，尤其是征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，是否是為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要；是否符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建是否納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃；2.征收項(xiàng)目實(shí)施的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作是否充分，如征收補(bǔ)償方案是否進(jìn)行了論證并征求公眾意見，補(bǔ)償資金、安置房源是否落實(shí)，對(duì)困難家庭的保障條件是否具備，征收法規(guī)政策的宣傳公示是否到位等；3.征收項(xiàng)目的實(shí)施是否會(huì)引起征收片區(qū)內(nèi)或周邊居民的嚴(yán)重不滿，征收補(bǔ)償是否與同類地區(qū)的項(xiàng)目存在明顯的不公平；4.可能引發(fā)不穩(wěn)定因素的其他方面；5.征收項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策和預(yù)案措施等。

二、對(duì)被征收房屋存在租賃關(guān)系的補(bǔ)償安置問題

《征收條例》未對(duì)被征收房屋存在租賃關(guān)系的補(bǔ)償問題作出明確具體的規(guī)定，其立法本意是要求承租當(dāng)事人雙方通過民事協(xié)商、調(diào)解、訴訟等方式解決租賃糾紛，政府不介入其中。但在具體征收補(bǔ)償過程中，租賃雙方未能解除租賃關(guān)系的情況時(shí)常存在，這在一定程度上增加了征收補(bǔ)償工作的難度，需要謹(jǐn)慎對(duì)待。

1.補(bǔ)償方式的選擇

《征收條例》第21條規(guī)定，被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。對(duì)征收補(bǔ)償時(shí)不能與承租人解除租賃關(guān)系的被征收人是否既可以適用貨幣補(bǔ)償，又可適用房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換呢?筆者認(rèn)為，此種情況對(duì)被征收人只能適用房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。其原因是被征收人與房屋承租人仍可就產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋建立新的租賃關(guān)系，避免房屋承租人沒有房屋居住或使用而要求房屋征收人提供房屋，同時(shí)可規(guī)避房屋征收人介入房屋租賃糾紛。

2.停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第17條規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)被征收人給予因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。如果被征收房屋存在租賃關(guān)系，實(shí)際由承租人經(jīng)營(yíng)，那么，真正意義上的停產(chǎn)停業(yè)損失由承租人承擔(dān)，因此，停產(chǎn)停業(yè)損失理所當(dāng)然應(yīng)補(bǔ)償給房屋承租人，對(duì)被征收人只存在租金損失的問題。房屋租賃當(dāng)事人可就停產(chǎn)停業(yè)損失費(fèi)協(xié)商房屋租金補(bǔ)償問題，或者依照房屋租賃協(xié)議或合同處理相關(guān)補(bǔ)償問題。

3.房屋征收獎(jiǎng)勵(lì)

《征收條例》第17條規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)存在租賃關(guān)系的被征收房屋，房屋征收獎(jiǎng)勵(lì)是給予被征收人還是房屋承租人?筆者認(rèn)為，房屋征收獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)給予被征收人。因?yàn)檎魇摘?jiǎng)勵(lì)的目的是促使被征收人及早搬遷，征收人可根據(jù)征收項(xiàng)目的實(shí)際情況制定合理的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，而最終向征收人騰空并移交房屋的是被征收入，而不是房屋承租人。被征收人為獲得最高額度的征收獎(jiǎng)勵(lì)，可催促房屋承租人盡快騰空房屋，如果因房屋承租人遲遲未騰空房屋而導(dǎo)致征收獎(jiǎng)勵(lì)損失，被征收人可通過司法渠道向房屋承租人追索。

三、在行政復(fù)議、訴訟前是否存在先予執(zhí)行的問題

按照《征收條例》第28條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的條件，一是被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，二是被征收人在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷。按照《行政復(fù)議法》第9條的規(guī)定，被征收人申請(qǐng)行政復(fù)議的期限一般為補(bǔ)償決定送達(dá)之日起六十日，按照《行政訴訟法》第39條的規(guī)定，被征收人提起行政訴訟的期限一般為補(bǔ)償決定送達(dá)之日起三個(gè)月，而補(bǔ)償決定規(guī)定的搬遷期限一般為補(bǔ)償決定送達(dá)之日起十五日內(nèi)。因此，在補(bǔ)償決定送達(dá)之日起三個(gè)月內(nèi)，亦即被征收人提起行政訴訟前，市、縣級(jí)人民政府是不能申請(qǐng)司法強(qiáng)拆的。這極可能造成重大公共工程延期或影響絕大部分被拆遷人按時(shí)返遷等。在補(bǔ)償決定送達(dá)三個(gè)月后，無論被征收人是否提起行政訴訟，市、縣級(jí)人民政府均可依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在訴訟期間，人民法院對(duì)征收人已依照有關(guān)規(guī)定對(duì)被征收人作了貨幣補(bǔ)償或者提供了安置用房、周轉(zhuǎn)用房且對(duì)被征收房屋進(jìn)行了證據(jù)保全的，可依法先予執(zhí)行。

四、商業(yè)拆遷問題

《征收條例》只規(guī)定了為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要對(duì)房屋進(jìn)行征收，而對(duì)商業(yè)拆遷未作規(guī)定。而實(shí)際上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)拆遷在一定時(shí)期內(nèi)依然存在，這必然涉及到拆遷管理和對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償安置問題。

1.拆遷管理問題

由于商業(yè)拆遷行為是純粹的民事行為，拆遷法律關(guān)系是民事法律關(guān)系，拆遷當(dāng)事人雙方是平等的民事主體，因此，房屋征收人是不能對(duì)之進(jìn)行管理的，各級(jí)房產(chǎn)管理部門只能對(duì)之進(jìn)行指導(dǎo)。但盡管如此，筆者認(rèn)為，拆遷人要從事拆遷行為，應(yīng)當(dāng)具備建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地批準(zhǔn)文件、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件，同時(shí)，為保障被拆遷人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，被拆遷房屋所在地的縣級(jí)人民政府可以指定有關(guān)部門對(duì)拆遷補(bǔ)償安置資金進(jìn)行監(jiān)管。

2.拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題

對(duì)商業(yè)拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為可參照房屋征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，拆遷人對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償至少不低于房屋拆遷之日同時(shí)期、同結(jié)構(gòu)、同區(qū)域、同用途的二手房市場(chǎng)價(jià)格。如果拆遷當(dāng)事人雙方協(xié)商一致的，依照約定。

3.對(duì)違規(guī)拆遷的處理問題

篇3

一、我國(guó)現(xiàn)行拆遷制度存在的問題

（一）國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題不明確

拆遷人進(jìn)行房屋拆遷的最直接目的是獲取被拆除房屋所占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，而不是要取得被拆遷人的房屋。被拆遷人擁有自己房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)是不容置疑的。土地使用權(quán)是被拆遷人的合法私有財(cái)產(chǎn)，受法律保護(hù)?！锻恋胤ā返谑龡l明確規(guī)定：依法登記的土地使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。同時(shí)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中也規(guī)定，當(dāng)?shù)卣S可房屋拆遷的單位實(shí)施拆遷的前提條件就是在拆遷之前必須擁有該區(qū)域內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件。當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)拆遷人使用該宗土地時(shí)，必須是當(dāng)?shù)卣磳⒃撟谕恋氐氖褂脵?quán)出讓給他人，或者當(dāng)?shù)卣呀?jīng)依據(jù)《土地法》第五十八條之規(guī)定，依法收回了該宗土地的使用權(quán)。但現(xiàn)實(shí)中是土地部門未收回被拆遷人的土地使用權(quán)證書，就又給拆遷人發(fā)放了同一塊土地的土地使用權(quán)證書，所以就會(huì)出現(xiàn)：在法庭上被拆遷人拿著土地使用權(quán)證書質(zhì)問拆遷人：“我有國(guó)家發(fā)放的土地使用權(quán)證書，你為什么也有土地使用權(quán)證書”的情形了。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)行拆遷制度下，政府不作為拆遷的實(shí)施主體，且避開了征用或征收程序，被拆遷人的土地使用權(quán)這一特殊的財(cái)產(chǎn)在沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償前提下被隱性的“收回”，這樣對(duì)被拆遷人來說顯失公平。

（二）補(bǔ)償安置協(xié)議的定性錯(cuò)誤

拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議究竟是民事合同還是行政合同，法學(xué)界有過爭(zhēng)論，現(xiàn)在比較一致的看法是它應(yīng)是行政合同，其基本理由是：1、按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，被拆遷人沒有選擇不被拆遷的權(quán)利，只有選擇貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)置換的權(quán)利。2、補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格、方式都必須在拆遷條例和政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，被拆遷人討價(jià)還價(jià)的余地很小。3、政府對(duì)達(dá)不成協(xié)議的拆遷裁決無論被拆遷人是否同意，對(duì)拆遷當(dāng)事人均有約束力?？梢姡疬w補(bǔ)償安置協(xié)議離《民法》和《合同法》規(guī)定的平等、自愿、公平、等價(jià)有償?shù)然驹瓌t相去甚遠(yuǎn)。

（三）缺乏對(duì)被拆遷人基本人權(quán)的保障條款

生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等權(quán)是社會(huì)公認(rèn)的基本人權(quán)。由于房屋是城市居民安生立命之所，對(duì)房屋的拆遷，也關(guān)乎個(gè)人基本人權(quán)的保護(hù)問題，拆遷中存在一些被拆遷人只有一處小面積住宅，因拆遷補(bǔ)償所得款無法購買住房或產(chǎn)權(quán)調(diào)換的面積不足最小成套的住房面積，被拆遷人又無力購買超出原面積部分，這樣無形中對(duì)這部分被拆遷人的基本人權(quán)保障構(gòu)成挑戰(zhàn)。其次，住宅中供水、供電、供氣、供暖現(xiàn)在已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ畹幕拘枨?，而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中對(duì)強(qiáng)制拆遷的強(qiáng)制方式未作任何限制，致使現(xiàn)實(shí)中的野蠻拆遷時(shí)有發(fā)生，甚至在未提起強(qiáng)制拆遷程序的前提下，拆遷人也經(jīng)常采取停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通等手段，強(qiáng)迫被拆遷居民搬遷，被拆遷人的基本生存條件在拆遷中經(jīng)常受到威脅。再次，《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第七條規(guī)定：“未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請(qǐng)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。具體標(biāo)準(zhǔn)、程序由省、自治區(qū)、直轄市人民政府房屋拆遷管理部門規(guī)定。”這條規(guī)定的淺層次的含義是未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請(qǐng)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證；反之，若未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較少或比例較低的，就不需要聽證了。公民的陳述權(quán)和申辯權(quán)只有在人數(shù)較多時(shí)才需要尊重保護(hù)，人數(shù)較少時(shí)就可以不尊重、不保護(hù)了，這是一種不合邏輯的條款。

二、城市房屋拆遷的完善

（一）制定房屋拆遷法，完善拆遷管理法律制度

城市房屋拆遷的根本問題，實(shí)質(zhì)上是涉及到當(dāng)?shù)卣欠裼袡?quán)處置被拆遷人合法擁有的房屋，以及如何處置被拆遷人私有房屋的法律問題?！读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，只能由法律規(guī)定。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)房屋拆遷法，確保地方政府在征收公民、法人和其他組織的國(guó)有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)時(shí)，能夠依照法律進(jìn)行，而不是依據(jù)現(xiàn)行的行政法規(guī)。房屋拆遷法應(yīng)當(dāng)將國(guó)有土地、集體土地上的房屋拆遷都納入到該法調(diào)整的范圍，切實(shí)保護(hù)好公民最基本的私有財(cái)產(chǎn)——國(guó)有（集體）土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。

（二）建立保障被拆遷人基本人權(quán)的約束機(jī)制

為保障被拆遷人的基本人權(quán)，應(yīng)堅(jiān)決杜絕野蠻拆遷、暴力拆遷，除了對(duì)被拆遷人的必要生活做好安排外，不得采取停水、停電、停氣等方式，強(qiáng)迫被拆遷人搬出房屋。如違反上述規(guī)定者，對(duì)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)厲的制裁措施，對(duì)被拆遷人的損失應(yīng)照價(jià)賠償，并給予一定的精神慰撫金?！段餀?quán)法》第四十二條第三款規(guī)定：征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。因此，在拆遷補(bǔ)償?shù)木唧w制度中，對(duì)被拆遷人僅有一處住房且獲得的貨幣補(bǔ)償金額低于拆遷補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定拆遷補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被拆遷人予以補(bǔ)償。拆遷補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)可授權(quán)由設(shè)區(qū)市的人民政府參照《國(guó)家住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定的最小戶型面積或當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)適用住房面積、價(jià)值等因素確定。

（三）確立先補(bǔ)償后拆遷的原則

篇4

一、土地征用

土地征用是指國(guó)家基于特殊情形而使用他人的土地且給予合理的補(bǔ)償,待使用完畢后,仍將土地歸還所有人或使用人。土地的征用的對(duì)象為土地使用權(quán)。

1.土地征用的程序

用地單位要得到被征土地的使用權(quán),須按國(guó)家規(guī)定的合法程序進(jìn)行。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定,征用土地一般要履行以下程序:(1)申請(qǐng);(2)選址;(3)商定補(bǔ)償安置方案;(4)劃撥建設(shè)用地;(5)核發(fā)國(guó)有土地使用證。

2.征地批準(zhǔn)權(quán)限

對(duì)征用集體土地,《土地管理法》規(guī)定了嚴(yán)格的批準(zhǔn)權(quán)限。根據(jù)《土地管理法》第25條及其《實(shí)施條例》第21條的規(guī)定(略)。

二、征用補(bǔ)償

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條(略)、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條(略),在農(nóng)村土地征收中確立公平補(bǔ)償對(duì)于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范政府行為、優(yōu)化資源配置、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等具有重要意義。落實(shí)公平補(bǔ)償應(yīng)做到重塑以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)的完全補(bǔ)償原則,逐步擴(kuò)大農(nóng)地征收的補(bǔ)償范圍、合理拓展農(nóng)地征收的補(bǔ)償方式、完善征地補(bǔ)償?shù)某绦蚺c救濟(jì)途徑。

1.公平補(bǔ)償?shù)膶?dǎo)入與意義

我國(guó)關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)臈l款最早見于1944年頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中,之后1950年的《鐵路留用辦法》和《城市郊區(qū)條例》、1962年的《農(nóng)村工作條例修正草案》、1982年的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》都對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)膯栴}做了或多或少的規(guī)定,2001年國(guó)土資源部頒布的《征用土地公告辦法》中對(duì)征收土地的補(bǔ)償程序問題做了相應(yīng)的規(guī)定。目前有關(guān)土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定主要集中在2004年修訂后《土地管理法》第47條。根據(jù)該條的規(guī)定,相較于農(nóng)民因征地所遭受的全部損失而言,是一種不完全補(bǔ)償。這種不完全的補(bǔ)償制度對(duì)于農(nóng)民而言極具不公平:(1)以產(chǎn)值數(shù)倍法的方法測(cè)算農(nóng)民的損失未能全面體現(xiàn)土地的實(shí)際價(jià)值,漠視了土地對(duì)于農(nóng)民而言所具有的歸依和發(fā)展功能。(2)單一的金錢補(bǔ)償方式限制了農(nóng)民的補(bǔ)償選擇空間,難以保障失地農(nóng)民的生活水平不下降。(3)對(duì)因征地造成的間接損失不予補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的充分救濟(jì),亦會(huì)增加農(nóng)民今后的生產(chǎn)生活負(fù)擔(dān)。(4)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的高度行政化剝奪了失地農(nóng)民的公平參與權(quán),同時(shí)加劇了征地違法腐敗案件的發(fā)生。(5)補(bǔ)償糾紛救濟(jì)機(jī)制的缺位、不到位有礙于農(nóng)民權(quán)益的有效保護(hù),也影響到征地工作的順利開展。

2.公平補(bǔ)償?shù)穆窂皆O(shè)想

(1)逐步擴(kuò)大農(nóng)地征收的補(bǔ)償范圍

與世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的征收補(bǔ)償范圍相比,我國(guó)目前的征地補(bǔ)償僅限于與被征收客體直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)損失,并沒有涉及到由征地行為造成的其他諸如殘余地等間接相關(guān)損失。目前各國(guó)對(duì)于征地造成的損害進(jìn)行賠償,從范圍上看至少有三項(xiàng)內(nèi)容是不可或缺的:土地及其地上建筑物、附著物和構(gòu)筑物的補(bǔ)償;因征收造成的困難補(bǔ)償;因征地活動(dòng)引起的其他補(bǔ)償,如殘余地補(bǔ)償、相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償?shù)取?/p>

(2)合理拓展農(nóng)地征收的補(bǔ)償方式

征收補(bǔ)償?shù)姆绞绞侵冈谡魇昭a(bǔ)償?shù)倪^程中國(guó)家對(duì)遭受損失的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)救所采取的各種形式。正確適用補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)彌補(bǔ)受害人的損失具有重要意義。征收補(bǔ)償有直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償兩種方式。直接補(bǔ)償是指以金錢或?qū)嵨锏姆绞街苯訌浹a(bǔ)受害人所遭受的損失,如支付補(bǔ)償金。間接補(bǔ)償是通過授予某種權(quán)利或利益,間接彌補(bǔ)受害人所受的損失。我國(guó)目前主要采取的是生活導(dǎo)向性的金錢補(bǔ)償方式,除了原來的金錢補(bǔ)償方式外,可以考慮增加以下幾種補(bǔ)償方式并在立法層面作出進(jìn)一步具體的規(guī)定。

(3)完善征地補(bǔ)償?shù)某绦蚺c救濟(jì)途徑

完善的的補(bǔ)償程序與救濟(jì)機(jī)制是農(nóng)民獲得公平補(bǔ)償?shù)闹匾ＷC。從各國(guó)的立法例來看,一般都針對(duì)國(guó)家征收權(quán)行使的不同階段設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)途徑,征收補(bǔ)償?shù)某绦蚝途葷?jì)途徑并非涇渭分明。具體到我國(guó),盡管《征用土地公告辦法》和《國(guó)土資源聽證規(guī)定》對(duì)征收補(bǔ)償?shù)某绦蜃隽讼鄳?yīng)的規(guī)定,但是在實(shí)踐中還是存在一些問題,有鑒于此,我們必須進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償?shù)某绦?、?qiáng)化對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償糾紛的救濟(jì)。

3.完善途徑

(1)規(guī)范土地征用程序,加強(qiáng)民主監(jiān)督,明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在征用過程中,應(yīng)該嚴(yán)格按程序辦事,發(fā)揮村民的民主監(jiān)督作用,避免土地資源的浪費(fèi),促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置,維護(hù)農(nóng)村集體和廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。

(2)設(shè)村民代表會(huì)議

設(shè)村民代表會(huì)議行使集體土地所有權(quán),以解決集體所有權(quán)主體虛位化的問題。

(3)嚴(yán)格界定“公共利益”

在法律中應(yīng)明確具體全面地列舉出“公共利益”,同時(shí)規(guī)定列舉之外的土地征用必須由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。嚴(yán)格區(qū)分公共利益目的的用地和私人利益目的的用地。

(4)允許集體土地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)

農(nóng)地征用制度應(yīng)該符合法制化要求,堅(jiān)持實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,努力探索與我國(guó)城市化發(fā)展步伐相適應(yīng)的農(nóng)地征用制度,更好地促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展,將集體所有的土地與國(guó)有土地的所有權(quán)平等保護(hù),適當(dāng)開放土地一級(jí)市場(chǎng),讓政府成為這一市場(chǎng)上起監(jiān)督作用的中介者,這是一個(gè)建立在尊重歷史和承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。

(5)探索新的補(bǔ)償方式

政府在工商、稅務(wù)等方面,可以出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)失地農(nóng)民興辦城鄉(xiāng)第三產(chǎn)業(yè)和自主創(chuàng)業(yè),多形式開展就業(yè)和教育培訓(xùn),提高失地農(nóng)民的勞動(dòng)技能和再就業(yè)能力。允許農(nóng)民以土地使用權(quán)入股、租賃等方式參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的合作開發(fā)或自行開發(fā)經(jīng)營(yíng),讓被征地農(nóng)民能長(zhǎng)期分享土地的增值收益。在征地時(shí)按照一定面積比例留土地給集體使用,由村集體用這部分土地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)安置被征地農(nóng)民,可以更好地解決農(nóng)民的后顧之憂,有利于維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

篇5

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國(guó)家以公權(quán)力強(qiáng)制地對(duì)他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國(guó)家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國(guó)家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼?。骸锻恋胤ā罚_(tái)1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國(guó)家因公共事業(yè)的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對(duì)他人土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時(shí)，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼?。骸锻恋胤ā?，臺(tái)1996年版，第494頁。）他人的土地所有權(quán)并不因國(guó)家的征用行為而消滅。

在現(xiàn)代法制國(guó)家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時(shí)須依嚴(yán)格的程序防止國(guó)家權(quán)力對(duì)他人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項(xiàng)權(quán)利人在顧及國(guó)家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟(jì)，獲得公正、必要的補(bǔ)償。

名義上，我國(guó)現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用。《憲法》規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十條。）《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對(duì)象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國(guó)家征地”而發(fā)生變更。（注：原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國(guó)家征地”應(yīng)理解為國(guó)家對(duì)集體土地的征收，因?yàn)樗鹆思w土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對(duì)集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國(guó)家的土地”屬于國(guó)家所有。）

實(shí)際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實(shí)引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國(guó)家土地所有權(quán)。《土地管理法實(shí)施條例》即規(guī)定了“國(guó)家依法征用的土地”屬于國(guó)家所有?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國(guó)家建設(shè)征用的土地，屬于國(guó)家所有。”（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現(xiàn)行法名義上為土地征用，實(shí)際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)他人土地權(quán)或土地他項(xiàng)權(quán)利予以強(qiáng)制性剝奪，但這種強(qiáng)制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國(guó)防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機(jī)關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權(quán)予以強(qiáng)制征收而是對(duì)他人的土地他項(xiàng)權(quán)利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對(duì)具體的公共利益事項(xiàng)予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國(guó)家公權(quán)力的過分干預(yù)，應(yīng)是保護(hù)土地資源的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實(shí)，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個(gè)問題。

二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)集體土地所有權(quán)予以強(qiáng)制剝奪，不以集體土地所有權(quán)人的同意為必要條件。這正如《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》所言，“國(guó)家建設(shè)征用土地”，“被征用社隊(duì)干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻撓?！保ㄗⅲ骸秶?guó)家建設(shè)征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補(bǔ)償。”（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條。）強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的兩個(gè)基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發(fā)動(dòng)到土地征收的具體實(shí)施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個(gè)基本特征。

在實(shí)施土地征收時(shí)，必然涉及到法律適用的問題?！稇椃ā?、《土地管理法》、《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國(guó)家為社會(huì)管理的需要，須行使行政管理權(quán)，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，行政機(jī)關(guān)如果從部門利益出發(fā)行使社會(huì)管理的職能，則有可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用及權(quán)利保護(hù)的不力。對(duì)土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應(yīng)具有合法性；土地征收必須嚴(yán)格依法實(shí)施，禁止濫用土地征收權(quán)。

土地征收雖具有強(qiáng)制性，但這并不意味著可以任意為之?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定了國(guó)家實(shí)施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實(shí)施的前提條件，如不存在公共利益的需要?jiǎng)t無土地征收可言。而如何對(duì)公共利益進(jìn)行界定并非容易?，F(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對(duì)社會(huì)公共利益的界定持謹(jǐn)慎的態(tài)度。如何進(jìn)一步明確公共利益范圍是立法的一個(gè)任務(wù)。而由于《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對(duì)土地征收來說有其現(xiàn)實(shí)意義。（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第2條規(guī)定，“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時(shí)，必須按照本條例辦理?！保┘词狗煞ㄒ?guī)之間的效力可通過立法原則及技術(shù)解決，對(duì)“公共利益”、“國(guó)家建設(shè)”與“經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及社會(huì)公共事業(yè)”的理解和解釋，將會(huì)對(duì)土地征收產(chǎn)生影響。有學(xué)者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國(guó)家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟(jì)政策間作嚴(yán)格界定，對(duì)完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策，需要使用農(nóng)民土地的，應(yīng)采用財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實(shí)行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關(guān)系。土地征收行為目的應(yīng)具有公益性，即國(guó)家征收集體土地的目的是滿足社會(huì)公共利益的需要。土地征收的強(qiáng)制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)。

土地征收是國(guó)家行使其“最高所有權(quán)”的體現(xiàn)。我國(guó)并不存在私人土地所有權(quán)，土地征收是在國(guó)家和集體之間展開的。在我國(guó)，土地征收法律關(guān)系的主體只能是國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，既是其自身財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也是其成員財(cái)產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認(rèn)土地征收法律關(guān)系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)政策而引起的土地開發(fā)排除在土地征收之外。這對(duì)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益具有現(xiàn)實(shí)意義。以此為基礎(chǔ)，還可以說，土地征收權(quán)具有專有性，只有國(guó)家享有征收集體土地的權(quán)利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟(jì)組織不能以實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策的名義進(jìn)行土地征收，亦不應(yīng)通過國(guó)家達(dá)到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是對(duì)補(bǔ)償和安置方案的實(shí)施?！罢魇昭a(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條。）對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@便是土地征收爭(zhēng)端解決機(jī)制，政府的裁決為終局裁決。當(dāng)土地征收爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護(hù)，則司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的行使應(yīng)為集體土地所有權(quán)人及其成員的權(quán)利。問題在于，集體土地所有權(quán)人及其成員以什么途徑尋求救濟(jì)？

憲法對(duì)多種經(jīng)濟(jì)成份并存的確認(rèn)，要求對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)予以平等的一體保護(hù)。國(guó)家實(shí)施土地征收時(shí)，一方面有權(quán)行使其“最高所有權(quán)”；另一方面，“最高所有權(quán)”的行使應(yīng)在一定范圍和限度內(nèi)進(jìn)行，否則即構(gòu)成土地征收權(quán)的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)未能予以平等的一體保護(hù)的體現(xiàn)。為防止土地征收權(quán)的濫用，除了需對(duì)征收土地的目的進(jìn)行嚴(yán)格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上考慮其他措施。（注：《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準(zhǔn)土地的機(jī)關(guān)同意延期使用的土地外，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案。”）

前已述及，強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的基本特征。土地征收的強(qiáng)制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強(qiáng)制性并不能導(dǎo)致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學(xué)者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭(zhēng)端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺(tái)灣地區(qū)，土地所有人如對(duì)于政府征收其土地而引起補(bǔ)償數(shù)額爭(zhēng)端時(shí)，應(yīng)以行政爭(zhēng)訴程序解決，而非審理私權(quán)的普通法院所審理?？蓞⒖紡埪。骸锻恋胤ā?，臺(tái)1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關(guān)系，且土地征收的公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)，但強(qiáng)制性與行政行為之間并不具有必要的因果關(guān)系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時(shí)的土地購買請(qǐng)求權(quán)，雖具有強(qiáng)制性，但并不能否定該請(qǐng)求權(quán)的民事屬性。（注：臺(tái)灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請(qǐng)求土地所有人，以相當(dāng)價(jià)額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第199頁。）實(shí)際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國(guó)基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權(quán)只有依法律或法律的原因進(jìn)行，且該法律對(duì)損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對(duì)公共利益進(jìn)行公平衡量之后確定；對(duì)損害賠償?shù)母叩陀袪?zhēng)議時(shí)可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權(quán)的變更及對(duì)原土地所有人與他項(xiàng)土地權(quán)利人的補(bǔ)償。國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的一體保護(hù)，要求土地征收應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而不是厚此薄彼，在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強(qiáng)制性為開端的土地征收，與土地所有權(quán)的變更及土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，應(yīng)是一個(gè)連續(xù)的過程，是一個(gè)不可分割的整體。土地征收時(shí)，土地所有權(quán)的變更與其說是國(guó)家行使社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的一個(gè)結(jié)果，還不如說是權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個(gè)意義上說，土地征收所引起的土地所有權(quán)的變動(dòng)使得土地征收的后果具有物權(quán)性。土地征收補(bǔ)償金的確定，與其以行政管理的方式進(jìn)行，不如在平等的基礎(chǔ)上為之，以既能保障不同民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展。

從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強(qiáng)制性、土地征收的補(bǔ)償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說，土地征收是民事行為。

三、土地征收與物權(quán)變動(dòng)土地所有權(quán)的本質(zhì)，在于它是土地所有權(quán)人對(duì)土地所享有的排他性的權(quán)利。對(duì)土地所有權(quán)人占有、使用、收益、處分土地的權(quán)利的干預(yù)或剝奪，一般構(gòu)成對(duì)土地所有權(quán)的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權(quán)移于國(guó)家之手。土地征收權(quán)的核心，在于不需要土地所有人的同意而強(qiáng)制取得其土地。土地征收權(quán)與土地所有權(quán)沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權(quán)對(duì)土地所有權(quán)排他性的否定。

土地征收權(quán)的行使，實(shí)際上是使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動(dòng)。物權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權(quán)的變動(dòng)。探討土地征收與物權(quán)變動(dòng)的關(guān)系，可進(jìn)一步認(rèn)識(shí)土地征收對(duì)集體土地所有權(quán)的影響，以及集體土地所有權(quán)變更為國(guó)有土地所有權(quán)時(shí)所涉及到的物權(quán)法上的問題。從廣義上說，物權(quán)的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴(yán)格意義上的物權(quán)變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權(quán)的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲?guó)家。土地征收時(shí)土地所有權(quán)的變更涉及到土地所有權(quán)的取得和喪失-國(guó)家取得被征收土地的所有權(quán)，而集體喪失了被征收土地的所有權(quán)。土地征收也會(huì)引起征收土地物權(quán)內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權(quán)的消滅是相對(duì)的消滅。

土地征收引起的物權(quán)變動(dòng)，屬于非依法律行為的物權(quán)變動(dòng)。它不要求具備依法律行為的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的要件，即須為有處分權(quán)人所為，須有物權(quán)變動(dòng)的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權(quán)，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國(guó)家強(qiáng)制力介入便可發(fā)生物權(quán)變動(dòng)，且物權(quán)的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第77頁以下。）經(jīng)土地征收取得的國(guó)有土地所有權(quán)不需登記實(shí)際上已為實(shí)踐所采。“土地登記是國(guó)家依法對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利的登記。”（注：原國(guó)家土地管理局《土地登記規(guī)則》第二條。）

一般情況下，土地征收引起的土地物權(quán)變更，特別是土地所有權(quán)變動(dòng)具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權(quán)不能恢復(fù)到原來的狀態(tài)。“已征用二年還不使用的土地，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權(quán)限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊(duì)耕種。生產(chǎn)隊(duì)在耕種期間，不準(zhǔn)在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國(guó)家建設(shè)需要使用時(shí)，生產(chǎn)隊(duì)必須立即交還，不得再提出補(bǔ)償、安置的要求?！保ㄗⅲ骸秶?guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊(duì)”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對(duì)因征收引起的土地所有權(quán)變動(dòng)不可逆性的探討。

對(duì)土地征收需對(duì)其目的進(jìn)行嚴(yán)格限制，以防土地征收權(quán)的濫用；而對(duì)土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權(quán)的正當(dāng)性。上述對(duì)經(jīng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應(yīng)該是存在征收土地的需要再進(jìn)行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達(dá)一定期限不予使用，則按審批權(quán)限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊(duì)耕種”的情形也是對(duì)土地資源的浪費(fèi)。因此，不能將公共利益需要的原因與國(guó)家行使土地征收權(quán)的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權(quán)變動(dòng)的不可逆性不是沒有疑問。

土地征收引起的土地所有權(quán)變動(dòng)的不可逆性，意味著國(guó)有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權(quán)的濫用及維持國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)之間必要的靜態(tài)平衡，當(dāng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時(shí)，能否恢復(fù)原土地所有人的所有權(quán)，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應(yīng)是征收土地前就設(shè)定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費(fèi)及土地征收權(quán)的濫用。公共利益為國(guó)家和社會(huì)的一個(gè)永恒主題，在物權(quán)變動(dòng)上限制土地征收權(quán)的濫用時(shí)，能否考慮既能保證土地征收權(quán)的正當(dāng)性、又能維護(hù)及促進(jìn)公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺(tái)灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來所需的土地，在未為需用以前，預(yù)為呈請(qǐng)核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對(duì)我們應(yīng)該有所啟發(fā)。）

對(duì)集體土地的征收，除涉及集體土地所有權(quán)外，還涉及土地他項(xiàng)權(quán)利，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的其他土地權(quán)利，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等。集體土地所有權(quán)的變動(dòng)，是否、能否引起土地他項(xiàng)權(quán)利的變動(dòng)？在集體土地使用權(quán)的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。（注：《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實(shí)施，集體土地所有權(quán)變更為國(guó)有土地所有權(quán)后，在集體土地上設(shè)定的以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)因集體土地使用權(quán)的消滅而成“虛權(quán)”。抵押權(quán)為一種期待權(quán)；當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)以集體土地使用權(quán)抵押時(shí)，因集體土地使用權(quán)的消滅而使債權(quán)人的債權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押和抵押權(quán)的關(guān)系以及抵押人和抵押權(quán)人之間的關(guān)系將是抵押制度的一個(gè)難題。土地征收后，集體土地地上權(quán)、租賃權(quán)一般也消滅，同時(shí)也會(huì)涉及到對(duì)地上權(quán)人、租賃權(quán)人的補(bǔ)償問題。這在下文會(huì)有所述及。

四、土地征收引發(fā)的主要問題客觀地講，土地征收的社會(huì)影響具有兩面性。如果土地征收權(quán)行使得當(dāng)，可以增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權(quán)，則構(gòu)成對(duì)集體及其成員財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當(dāng)程度對(duì)土地征收本身有重要影響。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個(gè)過程。在此背景下，重視對(duì)土地征收引發(fā)的主要問題顯得必要而又緊迫。

土地征收的補(bǔ)償性問題目前還未進(jìn)行深入、全面的研究。《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理需要進(jìn)一步考慮。“土地補(bǔ)償費(fèi)”應(yīng)是農(nóng)地地價(jià)的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價(jià)則為農(nóng)地所有權(quán)在未來年期收益的資本化區(qū)域平均價(jià)格。由于農(nóng)地市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)，如何確定農(nóng)地地價(jià)，使其趨于客觀、合理需要一個(gè)過程。就集體土地的地上權(quán)和租賃權(quán)而言，土地征收的補(bǔ)償涉及到地上附著物及青苗的補(bǔ)償，特別是地上附著物的補(bǔ)償與集體土地使用權(quán)的價(jià)值緊密聯(lián)系，進(jìn)而言之，也許可以說，集體土地的市場(chǎng)化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進(jìn)土地征收的正當(dāng)性和合理性，又能推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展，值得認(rèn)真研究。

直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場(chǎng)為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認(rèn)土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會(huì)保障的替代物，為占中國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險(xiǎn)功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國(guó)農(nóng)地制度：一個(gè)分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究》，北京大學(xué)出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟(jì)組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的確定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從如何維持社會(huì)保障所要求的生活水平出發(fā)。實(shí)際上，這也是在維護(hù)農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會(huì)助長(zhǎng)城鄉(xiāng)差別。

“土地補(bǔ)償費(fèi)用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著及青苗的所有者所有?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬容易確定；而土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬則可能引起爭(zhēng)端?！稗r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。”（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條。）集體土地所有權(quán)事實(shí)上的虛位，（注：參見王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年版，第99頁。）可能會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地征收補(bǔ)償費(fèi)的歸屬發(fā)生爭(zhēng)端。集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)端應(yīng)由物權(quán)法調(diào)整。

篇6

中國(guó)土地所有權(quán)性質(zhì)的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結(jié)構(gòu)，集體土地上房屋征收補(bǔ)償在實(shí)踐中以《物權(quán)法》《土管法》等法律作為主要依據(jù)已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。文章通過對(duì)2011-2015年貴州省高級(jí)人民法院受理的集體土地征收補(bǔ)償180件二審行政案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果進(jìn)行分析，歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償實(shí)施中存在的不足，指出行政機(jī)關(guān)征收?qǐng)?zhí)法過程中存在的主要問題，并提出集體土地上房屋征收補(bǔ)償法治化建構(gòu)中立法完善、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法的路徑和重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補(bǔ)償；司法審查

中圖分類號(hào)：D9233 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：

10085831（2016）05012208

一、問題的提出

基于房屋依附的土地所有權(quán)性質(zhì)不同，現(xiàn)行土地上房屋征收補(bǔ)償制度分為國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償與集體土地上房屋征收補(bǔ)償，二者法律定位①、法律依據(jù)、操作程序以及補(bǔ)償機(jī)制（包括標(biāo)準(zhǔn)、范圍、價(jià)值確定程序等）完全不同，形成了中國(guó)特色的房屋征收二元制。由于城鎮(zhèn)化步伐加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求加大，土地征用成為國(guó)家獲得非農(nóng)建設(shè)用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對(duì)其專門立法，因而造成對(duì)于集體土地上的房屋所有權(quán)人沒有得到合理的保護(hù)。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機(jī)關(guān)采取的征收方式簡(jiǎn)單粗暴等造成侵犯被征收人合法權(quán)益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產(chǎn)生大量訴訟和以及的重災(zāi)區(qū)。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補(bǔ)償行政案件進(jìn)入法院，但法院對(duì)于農(nóng)村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補(bǔ)償程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題存在不同認(rèn)識(shí)，就連復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、上下級(jí)法院之間也存在不同認(rèn)識(shí)，該類案件存在依法行政與加快發(fā)展的價(jià)值性矛盾、公共利益與個(gè)人利益的物質(zhì)性矛盾、充分保障被征收人合法權(quán)益與防止被征收人濫用訴權(quán)的結(jié)構(gòu)性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件作為研究對(duì)象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點(diǎn)、裁判理由和結(jié)果，歸納出集體土地上房屋征收補(bǔ)償存在的不足，指出行政機(jī)關(guān)法律實(shí)施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化司法等途徑實(shí)現(xiàn)集體土地房屋征收與補(bǔ)償法治化。

二、貴州省集體土地上房屋征收補(bǔ)償案件的基本情況與特點(diǎn)

土地權(quán)利人或利害關(guān)系人對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補(bǔ)償，故，重點(diǎn)涉及房屋征收補(bǔ)償相關(guān)爭(zhēng)議，包括責(zé)令交出土地行政決定的非訴執(zhí)行、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補(bǔ)償案件的所有二審案件數(shù)據(jù)，并對(duì)此進(jìn)行了相關(guān)情況分析。

（一）案件基本情況

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政二審案件180件，每年的受案數(shù)量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)用地專用的集中審批、用地人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數(shù)量是2011年的38倍。

2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補(bǔ)償行政二審案件情況見表1。

說明：數(shù)據(jù)來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國(guó)法院裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計(jì)。

從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補(bǔ)償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達(dá)到井噴狀態(tài)，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識(shí)的集體土地所有權(quán)人開始運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)益。

第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請(qǐng)求在結(jié)案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機(jī)關(guān)的行政行為判決。集體土地征收補(bǔ)償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點(diǎn)的根本原因在于：案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，司法審查難點(diǎn)在補(bǔ)償合理性。但是大部分進(jìn)入實(shí)體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為具有合法性但缺乏合理性時(shí)，法院對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求判決多采取予以駁回訴請(qǐng)的方式。因此，駁回訴訟請(qǐng)求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而起?？v觀近幾年該類行政案件，當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)并不在于土地征收的合法性，而在于補(bǔ)償數(shù)額的多少。從案件協(xié)調(diào)解決的情況看，原告雖對(duì)土地征收的合法性提出異議，但其真實(shí)目的是想增加補(bǔ)償?shù)恼勁谢I碼。補(bǔ)償中存在相鄰地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同一、同一地區(qū)因人而異、搬遷簽約前后補(bǔ)償不同、集體土地上房屋與國(guó)有土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大的現(xiàn)象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補(bǔ)償糾紛案詳見貴州省高級(jí)人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號(hào)”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區(qū)修建工業(yè)園區(qū)，對(duì)同一區(qū)域地段進(jìn)行征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于因修建高鐵的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，陸某等人要求按照補(bǔ)償較高的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行補(bǔ)償，但政府認(rèn)為由于沒有政策依據(jù)而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時(shí)間不同、征用用途不同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同的現(xiàn)狀。

（二）案件主要特點(diǎn)

土地房屋征收補(bǔ)償行政案件是目前所有行政案件中關(guān)注度較高、對(duì)抗性較強(qiáng)、審判難度較大的案件種類。案件數(shù)量增長(zhǎng)快、類型較復(fù)雜，且此類案件涉及農(nóng)民權(quán)益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對(duì)于省政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的征地行為是否可訴；司法可否進(jìn)行公共利益認(rèn)定；村民作為個(gè)人是否有權(quán)對(duì)征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；“責(zé)令交出土地”的性質(zhì)等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點(diǎn)主要是：第一，由于房屋涉及當(dāng)事人切身利益，當(dāng)事人對(duì)案件相當(dāng)重視，與行政機(jī)關(guān)對(duì)抗性強(qiáng)、矛盾尖銳，容易引發(fā)。據(jù)了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當(dāng)事人請(qǐng)的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕16號(hào)、19號(hào)、20-43號(hào)、58號(hào)、60-88號(hào)、89-93號(hào)、106-142號(hào)、146號(hào)、176-209號(hào)”行政判決書。案件當(dāng)事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數(shù)的8824%。有的案件當(dāng)事人還通過尋求輿論支撐，引發(fā)輿論炒作或造成網(wǎng)絡(luò)事件，一旦處理不當(dāng)，極易形成極端惡性事件。

第二，土地房屋征收補(bǔ)償案件“連環(huán)訴訟”多發(fā)，往往一個(gè)問題引發(fā)多個(gè)糾紛。由于土地房屋征收補(bǔ)償案件與信息公開、撤銷國(guó)有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個(gè)案件會(huì)引發(fā)多個(gè)案件甚至連環(huán)訴訟。在貴州省高級(jí)人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復(fù)議申請(qǐng)一案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕143號(hào)”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關(guān)信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號(hào)用地批復(fù)后再向省政府對(duì)用地批復(fù)的合法性申請(qǐng)復(fù)議；又如王某等人訴省政府駁回復(fù)議申請(qǐng)三案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號(hào)”行政判決書。，由于前期王某等人申請(qǐng)政府信息公開而獲取了用地批復(fù)信息，王某等人對(duì)用地批復(fù)不服向省政府提起復(fù)議，省政府認(rèn)為其不是利害關(guān)系人而決定對(duì)復(fù)議不予受理，法院經(jīng)審查則認(rèn)為由于政府之前因原告申請(qǐng)信息公開而向原告公開了批復(fù)，則其公開信息行為初步證明了原告與批復(fù)之間存在利害關(guān)系，則省政府以原告不是利害關(guān)系人而決定不予受理復(fù)議不當(dāng)，最終判決撤銷省政府不予受理復(fù)議決定，責(zé)令其重新作出行政行為。

第三，部分案件的行政相對(duì)人訴訟法律意識(shí)淡薄。部分行政相對(duì)人對(duì)行政訴訟相關(guān)法律知識(shí)不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請(qǐng)求和理由不適當(dāng)、復(fù)議和訴訟關(guān)系理解錯(cuò)誤、時(shí)機(jī)和舉證時(shí)限不當(dāng)?shù)纫蛩囟鴶≡V。并且行政相對(duì)人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟(jì)卻最終因超過法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補(bǔ)償出現(xiàn)前述特點(diǎn)，主要原因在于有關(guān)征地拆遷的法律規(guī)范尚不健全、地方政府征地行為不夠規(guī)范、輿論氛圍和司法環(huán)境不佳、個(gè)別被征收人素質(zhì)不高、補(bǔ)償期望值太高。

三、集體土地房屋征收補(bǔ)償存在的問題及原因分析

集體土地房屋征收補(bǔ)償實(shí)踐中產(chǎn)生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。

（一）征地拆遷補(bǔ)償法律規(guī)范不健全，司法審查依據(jù)不充分

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條第4款規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。通過授權(quán)方式，對(duì)土地征收的規(guī)定最終轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)甚至行政規(guī)章。農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定[3]，但具體由哪一個(gè)部門規(guī)定，實(shí)踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個(gè)別地方省級(jí)人大、政府又將該項(xiàng)權(quán)利授權(quán)給市、縣級(jí)地方政府部門。再者，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其對(duì)集體土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無據(jù)，隨意性極大。實(shí)踐中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“政出多門”，甚至同一地方不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定不一，十分混亂。征收農(nóng)村房屋時(shí)，除了一些宣示性的法條外，幾乎無法可依。2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）只針對(duì)國(guó)有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國(guó)有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復(fù)雜、合法建筑與違章建筑并存的特點(diǎn)，對(duì)其征收操作起來更加困難，問題也更為復(fù)雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對(duì)該區(qū)域房屋進(jìn)行征收時(shí)，要考慮雖然其土地權(quán)屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)范圍， 如仍依據(jù)農(nóng)村集體土地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償安置必然有所不妥。對(duì)此，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問題的答復(fù)》（法行他字〔2005〕5號(hào)）規(guī)定“行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后， 被征用土地上的原農(nóng)村居民對(duì)房屋仍享有所有權(quán)， 房屋所在地已被納人城市規(guī)劃區(qū)的， 應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置”[4]?！稐l例》頒布后，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被廢止，該答復(fù)也隨之失效。但最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》對(duì)前述規(guī)定的精神予以了延續(xù)，其第12條第2款規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予以支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)。”

（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業(yè)利益交織，司法審查認(rèn)定難

中國(guó)《憲法》及《物權(quán)法》僅規(guī)定了公益征收，將國(guó)家征收的目的限于“公共利益”?！稇椃ā返?0條第3款規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！稐l例》第8條對(duì)“公共利益”列舉了6種情形：國(guó)防和外交、能源交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化市政等公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改造、法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對(duì)“公共利益”形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)法律沒有對(duì)“公共利益”這一概念進(jìn)行解釋和規(guī)定，征收實(shí)踐中出現(xiàn)了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也存在不同認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致裁判尺度不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)同區(qū)域法官對(duì)類似案件裁判的不同[6]。

（三）政府規(guī)避法律，違反法律和相關(guān)程序征收土地

第一，違規(guī)下放土地征收審批權(quán)。地方政府打著便民的旗號(hào)，將土地征收的審批權(quán)下放，如將土地審批權(quán)層層授權(quán)到轄區(qū)縣市乃至開發(fā)區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這不僅違背了《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)泛濫，出現(xiàn)圈占、倒賣、囤積土地的現(xiàn)象。

第二，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在土地征收過程中變通執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。具體表現(xiàn)在：（1）以租代征。通過租賃的方式直接將農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)建設(shè)。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復(fù)一案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2013〕19號(hào)”行政判決書。。某食品廠以建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名，行個(gè)人獨(dú)資企業(yè)為實(shí)租用農(nóng)村集體土地引發(fā)糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進(jìn)程，先征收土地再辦理報(bào)批手續(xù)，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2014〕6號(hào)”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對(duì)該案法院以當(dāng)事人訴請(qǐng)不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現(xiàn)象確實(shí)存在。（3）化整為零。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第45條

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”規(guī)定由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)征收超過35公頃基本農(nóng)田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。 一些地方政府通過化整為零的手法，或擅自調(diào)整規(guī)劃，或拆分項(xiàng)目多次征地，達(dá)到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區(qū)人民政府土地征收案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2014〕32號(hào)”行政判決書。中張某等人提出區(qū)政府征收的集體土地達(dá)到1 200畝，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院實(shí)施征收，區(qū)政府無權(quán)征收。（4）臨時(shí)改變用途。如貴州省高級(jí)人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2012〕10號(hào)”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)對(duì)省政府作出的用地批復(fù)進(jìn)行裁決，國(guó)務(wù)院認(rèn)定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規(guī)劃將基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田進(jìn)而批準(zhǔn)征收，屬于規(guī)避占用基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)依法上報(bào)國(guó)務(wù)院審批的行為，違反了相關(guān)法律規(guī)定。鑒于被征收土地符合現(xiàn)已批準(zhǔn)的赫章縣新一輪土地利用總體規(guī)劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區(qū)搬遷項(xiàng)目建設(shè)，解決已破產(chǎn)鉛鋅礦下崗職工生計(jì)問題，目前也已經(jīng)建設(shè)完畢，如果撤銷將會(huì)給公共利益造成重大損失，據(jù)此裁定確認(rèn)省政府作出的用地批復(fù)合法。（4）強(qiáng)行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號(hào)”行政賠償調(diào)解書。，紫云縣政府因建設(shè)白云工業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)化廠房的需要，對(duì)吳某等人所在的村組集體土地實(shí)施征收工作。紫云縣政府在強(qiáng)制征收土地的過程中與吳某等村民發(fā)生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請(qǐng)行政賠償。有的地方政府為了達(dá)到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補(bǔ)償協(xié)議，然后通過民事訴訟先予執(zhí)行或者通過以土地儲(chǔ)備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機(jī)關(guān)履行協(xié)議或者法定職責(zé)，再通過行政先予執(zhí)行方式達(dá)到征地目的。

（五）行政機(jī)關(guān)忽視征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性要求

通過對(duì)近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機(jī)關(guān)敗訴原因的具體分析，發(fā)現(xiàn)少數(shù)行政機(jī)關(guān)在集體土地房屋征收活動(dòng)中存在片面強(qiáng)調(diào)行政效率而忽視依法行政，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視群眾利益，不注重規(guī)范程序，不注重合理性，認(rèn)定事實(shí)主要證據(jù)不足，甚至超越職權(quán)、等問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

其一，重實(shí)體，輕程序。部分行政機(jī)關(guān)缺乏程序意識(shí)，對(duì)于行政行為必要的公告、通知、送達(dá)等程序缺失或者行為不規(guī)范，在集體土地征收的審批、公告、補(bǔ)償?shù)怯浖按_定補(bǔ)償方案、組織實(shí)施的幾個(gè)環(huán)節(jié)中，行政機(jī)關(guān)始終處于主導(dǎo)地位，而土地所有權(quán)人并沒有充分參與到征收環(huán)節(jié)中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協(xié)商。具體到實(shí)踐中，以下問題尤其突出：一是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的形式不規(guī)范。在集體土地征收過程中，對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償、安置后，其拒絕交出土地的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第45條

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第45條規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！奔啊顿F州省土地管理?xiàng)l例》第42條

《貴州省土地管理?xiàng)l例》第42條規(guī)定：“依法征用、占用集體土地和使用國(guó)有土地，且對(duì)當(dāng)事人補(bǔ)償、安置后，當(dāng)事人拒不交出土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！敝?guī)定，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出。法律、法規(guī)對(duì)責(zé)令交出土地形式未明確規(guī)定，實(shí)踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強(qiáng)制力，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第37條《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第37條規(guī)定：“經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定?！?、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第14條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第45條的規(guī)定，申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件……”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采取“決定”形式責(zé)令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規(guī)范。土地征用的兩個(gè)必經(jīng)程序在《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝Ｊ?、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付?！敝杏幸?guī)定，即地方政府對(duì)同意批準(zhǔn)征用土地進(jìn)行公告、土管部門對(duì)征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行公告。實(shí)踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。

其二，重決定，輕救濟(jì)。土地房屋征收爭(zhēng)議，往往背景復(fù)雜，很難案結(jié)事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機(jī)關(guān)單純關(guān)注征收決定、補(bǔ)償安置決定，忽視對(duì)被征收人的行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議等行政救濟(jì)請(qǐng)求?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養(yǎng)殖場(chǎng)訴省政府不履行法定職責(zé)上訴一案詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2011〕29號(hào)”行政判決書。 ，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，向擬定征地補(bǔ)償安置方案的市政府的上一級(jí)政府申請(qǐng)協(xié)調(diào)，省政府收到上訴人協(xié)調(diào)申請(qǐng)書后，有責(zé)任對(duì)此依法作出處理；收到協(xié)調(diào)申請(qǐng)后未予答復(fù)處理的，屬于不履行法定職責(zé)的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議行政協(xié)調(diào)案詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕27號(hào)”行政判決書。 。

其三，重合法，輕合理。一些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，合理性屬于自由裁量權(quán)的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對(duì)因歷時(shí)較長(zhǎng)、居住困難、行政機(jī)關(guān)不作為或違規(guī)頒發(fā)用地規(guī)劃、施工許可手續(xù)等原因形成的房屋，是否認(rèn)定為違章、改建、擴(kuò)建建筑等標(biāo)準(zhǔn)混亂。近幾年受理的因征收補(bǔ)償背景而引發(fā)的行政機(jī)關(guān)作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號(hào)”行政判決書。 ：原告在訴請(qǐng)理由里便提到政府因?yàn)檎鞯囟鴮⑵浞课葑鳛檫`章建筑，存在選擇性執(zhí)法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔20115〕144號(hào)”行政判決書。 ，由于政府違反行政強(qiáng)制法相關(guān)規(guī)定而被法院撤銷決定，責(zé)令重作。

四、集體土地房屋征收補(bǔ)償法治化路徑

黨的十八屆四中全會(huì)提出依憲治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，并指出“法律是治國(guó)之重器、良法是善治之前提。建設(shè)社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行”。因新的行政訴訟法實(shí)施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件出現(xiàn)井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對(duì)這180件案件的分析可以看出中國(guó)土地征收立法還不完善，行政機(jī)關(guān)違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據(jù)、規(guī)范行政執(zhí)法程序、加大司法保障力度、切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民的合法利益成為當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)在中國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合發(fā)展實(shí)際的農(nóng)村土地征收的法治標(biāo)準(zhǔn)，以解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收中出現(xiàn)的問題。

（一）加快集體土地房屋征收補(bǔ)償立法進(jìn)程

《中華人民共和國(guó)土地管理法》立法目的側(cè)重于維護(hù)國(guó)家整體利益、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序[8]，內(nèi)容涉及土地所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用、耕地保護(hù)、建設(shè)用地等土地管理基本制度。農(nóng)村集體土地征收中房屋的征收與補(bǔ)償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規(guī)定，而不是簡(jiǎn)單地作為土地的“附著物”進(jìn)行征收補(bǔ)償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權(quán)益內(nèi)容的法規(guī)，如《集體土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，制定統(tǒng)一的《房地產(chǎn)征收法》[9]，以適用于城市房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋，實(shí)現(xiàn)征收主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序等全覆蓋。

法律法規(guī)完善的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足于確立合理補(bǔ)償原則。從對(duì)該類型案件的分析可以看出，當(dāng)前激發(fā)矛盾的直接原因是補(bǔ)償?shù)墓胶侠韱栴}，遵循合法合理的補(bǔ)償原則是當(dāng)務(wù)之急。一是擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。比如補(bǔ)償擴(kuò)大到農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村房屋等土地附著物、建筑物的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)參照適用城市房屋的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，確立市場(chǎng)等價(jià)有償原則，縮小農(nóng)村與城市房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距，逐步推動(dòng)補(bǔ)償結(jié)構(gòu)方式的同質(zhì)化。三是拓寬補(bǔ)償方式。除現(xiàn)金補(bǔ)償外，也可借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)采取通過股權(quán)或債券進(jìn)行補(bǔ)償或替代性補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

（二）嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的征收補(bǔ)償行為

第一，尊重被征收人的參與權(quán)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)適用公開透明、平等參與的規(guī)范程序，進(jìn)一步尊重被征收人的參與權(quán)。對(duì)于集體土地房屋征收補(bǔ)償行政行為，正確適用《中華人民共和國(guó)土地管理法》，參照適用《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，完善手續(xù)、規(guī)范程序。充分認(rèn)識(shí)程序正當(dāng)原則，并充分給予被征收人在征收過程中協(xié)商談判的權(quán)利，避免程序違法。

第二，關(guān)注被征收人正當(dāng)合理訴求。在注重政策原則、堅(jiān)持依法補(bǔ)償、一視同仁的同時(shí)，要考慮被征收人基于房屋的區(qū)位價(jià)值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當(dāng)訴求，根據(jù)實(shí)際情況確定適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)于當(dāng)前爭(zhēng)議比較集中的由于歷史原因或者行政機(jī)關(guān)方面原因形成的“住改商”經(jīng)營(yíng)性用房、違法建筑，可根據(jù)實(shí)際經(jīng)營(yíng)使用狀況、是否辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當(dāng)合理補(bǔ)償。

第三，完善補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的行政救濟(jì)程序。從案件分析中發(fā)現(xiàn)一些行政機(jī)關(guān)在對(duì)集體土地所有人進(jìn)行征收補(bǔ)償安置時(shí)行使的程序不完善，從實(shí)質(zhì)性解決糾紛的角度，重視行政協(xié)調(diào)、行政裁決、行政復(fù)議程序，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)優(yōu)勢(shì)。如某村村民訴省國(guó)土廳不履行行政裁決職責(zé)的案件

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2011〕12號(hào)”行政判決書。 ，省國(guó)土廳提出貴州省尚未明確設(shè)置行政裁決職能部門。

第四，加大信息公開力度。對(duì)這180件案件進(jìn)行分析可以看出因征地補(bǔ)償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號(hào)”行政判決書。 中，龔某等人向開陽縣人民政府申請(qǐng)公開省政府關(guān)于征地補(bǔ)償方案的批復(fù)，雖然在一審過程中縣政府已對(duì)龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認(rèn)為信息公開訴訟作為義務(wù)之訴，政府信息公開申請(qǐng)人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機(jī)關(guān)履行政府信息公開的法定職責(zé)。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務(wù)，開陽縣政府在法定期限內(nèi)未依法及時(shí)履行政府信息公開義務(wù)，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條

《政府信息公開條例》第24條：“行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請(qǐng)，能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù)。行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長(zhǎng)答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過15個(gè)工作日?！?之規(guī)定。

（三）依法履行審判職能，在促進(jìn)發(fā)展與保障被征收人合法權(quán)益中尋求平衡

在審理的集體土地房屋征收補(bǔ)償行政案件中，面臨依法行政與加快發(fā)展的價(jià)值性矛盾、公共利益與個(gè)人利益的矛盾，需要堅(jiān)持法治底線，充分發(fā)揮司法審查功能，促進(jìn)政府在法治軌道上加速發(fā)展。

1從嚴(yán)“公共利益”司法審查

為克服行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益目的的隨意性擴(kuò)大解釋，司法應(yīng)對(duì)是否屬于公共利益作出審查認(rèn)定，法院對(duì)公共利益認(rèn)定具有審查判斷權(quán)和終局性認(rèn)定毋庸置疑。實(shí)踐中，司法審查應(yīng)通過嚴(yán)格的形式審查，堅(jiān)持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當(dāng)程序原則，保障公共利益認(rèn)定的程序，保證土地征收公共利益的正當(dāng)性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認(rèn)定中對(duì)征地行為是否基于公共利益的需要進(jìn)行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區(qū)人民政府房屋征收案

詳見貴州省高級(jí)人民法院“黔高行終字〔2013〕7號(hào)”行政判決書。中，法院就認(rèn)為區(qū)政府征收莫某等人的房屋是為了標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，此項(xiàng)目所屬的貴州省高新中小企業(yè)創(chuàng)新園系生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)園的組成部分，由相關(guān)地方政府主導(dǎo)實(shí)施，與貴州省的科技發(fā)展密切相關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第8條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定，政府進(jìn)行征收的范圍是符合公共利益需要的。

2嚴(yán)格行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避的審查

對(duì)于行政機(jī)關(guān)法律規(guī)避行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)是否有利于相對(duì)人權(quán)利保護(hù)、是否對(duì)相對(duì)人權(quán)利造成損害作出判定[10]。如果行政機(jī)關(guān)的法律選擇有利于維護(hù)相對(duì)人權(quán)利，體現(xiàn)行政行為受益性，可以予以支持。反之，對(duì)相對(duì)人增設(shè)義務(wù)、減少權(quán)利的行為則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制約。如對(duì)于集體土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》操作，但是如果行政機(jī)關(guān)選擇按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的程序進(jìn)行補(bǔ)償，按照后者規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于前者，且程序更為嚴(yán)格，則在司法實(shí)踐中對(duì)于集體土地上房屋的征收補(bǔ)償，如政府主動(dòng)參照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)行，這屬于有利于相對(duì)人權(quán)利的行為，法院應(yīng)當(dāng)予以支持。

篇7

西安市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法全文第一章　總則

第一條　為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，根據(jù)國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條　在本市新城區(qū)、碑林區(qū)、蓮湖區(qū)、雁塔區(qū)、未央?yún)^(qū)、灞橋區(qū)以及西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、西安曲江新區(qū)、西安浐灞生態(tài)區(qū)、西安國(guó)際港務(wù)區(qū)、西安閻良國(guó)家航空高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、西安國(guó)家民用航天產(chǎn)業(yè)基地、西安灃東新城(以下簡(jiǎn)稱開發(fā)區(qū))轄區(qū)范圍內(nèi)國(guó)有土地上，為了公共利益的需要，征收單位和個(gè)人的房屋，適用本辦法。

第三條　市住房保障和房屋管理局是本市房屋征收與補(bǔ)償?shù)男姓鞴懿块T(以下簡(jiǎn)稱市征收主管部門)，其所屬的市房屋征收管理辦公室具體負(fù)責(zé)本市房屋征收與補(bǔ)償?shù)娜粘１O(jiān)督管理工作。

新城區(qū)、碑林區(qū)、蓮湖區(qū)、雁塔區(qū)、未央?yún)^(qū)、灞橋區(qū)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作。區(qū)人民政府確定的房屋征收部門具體組織實(shí)施本轄區(qū)內(nèi)的房屋征收與補(bǔ)償工作。

開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱開發(fā)區(qū)管委會(huì))受市人民政府委托具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施本轄區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作。

市人民政府確定的重大項(xiàng)目的房屋征收與補(bǔ)償工作由市人民政府負(fù)責(zé)。

第四條　發(fā)展改革、建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、棚改、財(cái)政、公安、城管執(zhí)法等有關(guān)部門依照本辦法的規(guī)定和職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。

第五條　房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則。

第六條　市房屋征收管理辦公室應(yīng)當(dāng)建立全市統(tǒng)一的房屋征收信息平臺(tái)，加強(qiáng)房屋征收監(jiān)督管理。區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照市房屋征收管理辦公室的要求，將房屋征收與補(bǔ)償信息納入房屋征收信息平臺(tái)。

第七條　任何組織和個(gè)人對(duì)違反本辦法規(guī)定的行為，都有權(quán)向市征收主管部門、區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)舉報(bào)。接到舉報(bào)的市征收主管部門、區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理。

第二章　征收決定

第八條　為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、區(qū)人民政府作出房屋征收決定，開發(fā)區(qū)管委會(huì)根據(jù)市人民政府的委托作出房屋征收決定:

(一)國(guó)防和外交的需要;

(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;

(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;

(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;

(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;

(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

房屋征收決定作出前，區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)向市征收主管部門備案，具體工作由市房屋征收管理辦公室負(fù)責(zé)。

第九條　作出房屋征收決定時(shí)，需具備下列條件:

(一)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)文件;

(二)規(guī)劃部門核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證或確認(rèn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件;

(三)國(guó)土資源部門的土地相關(guān)文件;

(四)征收補(bǔ)償方案。

保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，還應(yīng)當(dāng)納入市、區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。

第十條　區(qū)房屋征收部門、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)對(duì)征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況進(jìn)行調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在征收范圍內(nèi)向被征收人公布。被征收人對(duì)調(diào)查結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查核實(shí)。

第十一條　實(shí)施房屋征收時(shí)，以房屋權(quán)屬證書或土地使用權(quán)證、公有房屋租賃憑證計(jì)戶補(bǔ)償。

第十二條　房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等增加補(bǔ)償費(fèi)用的不當(dāng)行為;違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。市房屋征收管理辦公室、區(qū)房屋征收部門、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)書面通知有關(guān)部門暫停辦理下列手續(xù):

(一)暫停辦理房屋新建、擴(kuò)建、改建和改變房屋用途及分戶手續(xù);

(二)暫停辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照手續(xù)。

書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限，暫停期限最長(zhǎng)不得超過1年。

第十三條　區(qū)房屋征收部門、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)前期調(diào)查、征收費(fèi)用概算等情況，按照本辦法規(guī)定擬定征收補(bǔ)償方案。

市、區(qū)人民政府或開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

第十四條　市、區(qū)人民政府或開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改情況及時(shí)公布。

因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本辦法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)情況修改方案。

第十五條　區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并按照規(guī)定將評(píng)估報(bào)告報(bào)送相關(guān)部門。

區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)用于征收的補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)足額到位，專款專用;實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，應(yīng)當(dāng)落實(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源。

第十六條　房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，由市、區(qū)人民政府常務(wù)會(huì)議討論決定。

第十七條　房屋征收決定作出后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)。

市房屋征收管理辦公室應(yīng)對(duì)從事房屋征收與補(bǔ)償工作的人員進(jìn)行法律、法規(guī)等相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)。

市房屋征收管理辦公室、征收范圍所在地區(qū)人民政府或開發(fā)區(qū)管委會(huì)及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)做好房屋征收與補(bǔ)償?shù)男麄?、解釋工作?/p>

房屋被依法征收的，國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回。

第十八條　被征收人對(duì)房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

第三章　補(bǔ)償

第十九條　房屋征收決定作出前，市、區(qū)人民政府或開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)組織規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)等部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定合法的建筑應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償;對(duì)未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑應(yīng)當(dāng)根據(jù)其剩余使用年限給予補(bǔ)償;對(duì)違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償。

第二十條　被征收房屋的建筑面積、用途，以房屋權(quán)屬證書的記載為準(zhǔn)。被征收房屋權(quán)屬證書未載明建筑面積、用途或者建筑面積、用途有爭(zhēng)議的，市、區(qū)人民政府或開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)組織發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)等有關(guān)部門依照法律、法規(guī)進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。

第二十一條　房屋征收決定作出后，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人給予下列補(bǔ)償:

(一)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償;

(二)因征收房屋造成搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償;

(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。

第二十二條　被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本地城市規(guī)劃提供征收范圍內(nèi)或就近的房屋。

第二十三條　對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。

被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估確定。

房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定、信用管理、估價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、估價(jià)糾紛等事項(xiàng)按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第二十四條　被征收人選擇貨幣補(bǔ)償?shù)模幢徽魇辗课菰u(píng)估價(jià)值的20%給予補(bǔ)貼。

第二十五條　被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，應(yīng)當(dāng)計(jì)算、結(jié)清被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的差價(jià)。

被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值應(yīng)由同一家房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)選用同一估價(jià)時(shí)點(diǎn)，采用相同價(jià)值內(nèi)涵及技術(shù)路線進(jìn)行評(píng)估。

市征收主管部門應(yīng)當(dāng)組織成立由房地產(chǎn)估價(jià)師以及價(jià)格、房地產(chǎn)、城市規(guī)劃、法律等方面專家組成的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)，申請(qǐng)人對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的復(fù)核結(jié)果有異議的，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行鑒定。

第二十六條　征收公有房屋的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換后被征收人應(yīng)當(dāng)與承租人重新簽訂房屋租賃合同。征收前另有約定的，從其約定。

第二十七條　實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的住宅房屋，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的套內(nèi)建筑面積應(yīng)不少于被征收房屋的套內(nèi)建筑面積。

在征收范圍外產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，按產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋區(qū)位，每戶獎(jiǎng)勵(lì)被征收房屋套內(nèi)建筑面積10%至20%的套內(nèi)建筑面積，具體獎(jiǎng)勵(lì)面積在征收補(bǔ)償方案中予以明確。

被征收房屋套內(nèi)建筑面積與獎(jiǎng)勵(lì)的套內(nèi)建筑面積之和就近上靠戶型進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

產(chǎn)權(quán)調(diào)換為私產(chǎn)的，被征收房屋套內(nèi)建筑面積部分與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋套內(nèi)建筑面積部分，按評(píng)估價(jià)值結(jié)算差價(jià)。獎(jiǎng)勵(lì)的套內(nèi)建筑面積不結(jié)算房?jī)r(jià)款。

公攤面積部分均不結(jié)算房?jī)r(jià)款。

第二十八條　被征收人符合享受最低生活保障條件的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋套內(nèi)建筑面積與被征收房屋套內(nèi)建筑面積相等部分，除被征收房屋評(píng)估價(jià)值高于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋評(píng)估價(jià)值外，不結(jié)算差價(jià);按本辦法第二十七條規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)的套內(nèi)建筑面積部分，不結(jié)算房?jī)r(jià)款;未達(dá)到相近戶型套內(nèi)建筑面積部分按產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋評(píng)估價(jià)值的50%結(jié)算。

第二十九條　被征收人符合住房保障條件的，按照省、市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第三十條　征收獨(dú)立營(yíng)業(yè)用房采取大廳式營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的套內(nèi)建筑面積應(yīng)不少于被征收房屋的套內(nèi)建筑面積，套內(nèi)建筑面積部分按評(píng)估價(jià)值結(jié)算差價(jià)。

公攤面積部分均不結(jié)算房?jī)r(jià)款。

第三十一條　征收營(yíng)業(yè)用房和其他非住宅用房實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，因城市規(guī)劃等原因，在征收范圍外產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，按產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋區(qū)位每戶獎(jiǎng)勵(lì)被征收房屋套內(nèi)建筑面積10%至30%的套內(nèi)建筑面積，獎(jiǎng)勵(lì)的套內(nèi)建筑面積部分不予結(jié)算房?jī)r(jià)款，具體獎(jiǎng)勵(lì)面積在征收補(bǔ)償方案中予以明確。

第三十二條　區(qū)房屋征收部門、開發(fā)區(qū)管委會(huì)未向選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的被征收人、公有房屋承租人提供周轉(zhuǎn)用房的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，應(yīng)當(dāng)在過渡期內(nèi)按下列規(guī)定向被征收人、公有房屋承租人支付費(fèi)用:

(一)征收住宅房屋的，每月支付被征收房屋評(píng)估價(jià)值0.35%的臨時(shí)安置補(bǔ)償費(fèi)。臨時(shí)安置補(bǔ)償費(fèi)低于500元/月的，按500元/月支付。

(二)征收營(yíng)業(yè)、生產(chǎn)加工業(yè)房屋的，每月支付被征收房屋評(píng)估價(jià)值0.35%的臨時(shí)安置補(bǔ)償費(fèi);造成停產(chǎn)停業(yè)損失的，每月支付被征收房屋評(píng)估價(jià)值0.1%的停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)。

(三)征收辦公用房的，每月支付被征收房屋評(píng)估價(jià)值0.35%的臨時(shí)安置補(bǔ)償費(fèi)。

(四)征收倉儲(chǔ)及其他用房的，每月支付被征收房屋評(píng)估價(jià)值0.25%的臨時(shí)安置補(bǔ)償費(fèi)。

第三十三條　產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋為多層房屋(七層以下含七層)的過渡期限一般不超過24個(gè)月;小高層、高層房屋的過渡期限一般不超過30個(gè)月。過渡期限自被征收人或公有房屋承租人交付房屋之日起計(jì)算。

超過補(bǔ)償協(xié)議約定過渡期限的，自逾期之月起，每月按原標(biāo)準(zhǔn)的2倍支付臨時(shí)安置補(bǔ)償費(fèi)和停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)。

第三十四條　因征收營(yíng)業(yè)、生產(chǎn)加工業(yè)房屋，被征收人選擇貨幣補(bǔ)償，造成停產(chǎn)、停業(yè)損失的，按被征收房屋評(píng)估價(jià)值的2%一次性給予停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)。

被征收房屋的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位或個(gè)人不是被征收人的，依照其與被征收人的約定分配停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi);沒有約定的，由被征收人和生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位或個(gè)人協(xié)商分配;協(xié)商不成的，由區(qū)房屋征收部門、開發(fā)區(qū)管委會(huì)將停產(chǎn)、停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)辦理提存公證，在當(dāng)事人協(xié)商或訴訟結(jié)果確定后支付。

第三十五條　區(qū)房屋征收部門、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照下列規(guī)定向被征收人、公有房屋承租人支付搬遷補(bǔ)償費(fèi):

(一)搬遷補(bǔ)償費(fèi)20xx元/戶。

(二)涉及固定電話移機(jī)、空調(diào)、有線電視、寬帶網(wǎng)遷裝等費(fèi)用，按征收決定公告之日的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。

(三)涉及設(shè)備搬遷的，按照國(guó)家和省市有關(guān)貨物運(yùn)輸價(jià)格等規(guī)定支付搬遷補(bǔ)償費(fèi)。

第三十六條　被征收人或公有房屋承租人在房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)選定之日起20日內(nèi)搬遷的，區(qū)房屋征收部門、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)給予每戶1.5萬元獎(jiǎng)勵(lì)，選擇貨幣補(bǔ)償?shù)模繎粼僭黾?.5萬元獎(jiǎng)勵(lì);20日至30日內(nèi)搬遷的，每戶給予1萬元獎(jiǎng)勵(lì)，選擇貨幣補(bǔ)償?shù)模繎粼僭黾?萬元獎(jiǎng)勵(lì);超過30日搬遷的，不予獎(jiǎng)勵(lì)。

第三十七條　產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的層次、朝向等，由被征收人、公有房屋承租人按照交房順序號(hào)自主選擇，并予以公布。

第三十八條　用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，應(yīng)當(dāng)符合下列規(guī)定:

(一)符合國(guó)家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn);

(二)產(chǎn)權(quán)清晰;

(三)達(dá)到入住條件。

用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的住宅房屋最小戶型套內(nèi)建筑面積不得小于40平方米，每種戶型套內(nèi)建筑面積之差不低于8平方米。

第三十九條　區(qū)房屋征收部門、開發(fā)區(qū)管委會(huì)與被征收人、公有房屋承租人應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)訂立補(bǔ)償協(xié)議。

補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。

第四十條　區(qū)房屋征收部門、開發(fā)區(qū)管委會(huì)與被征收人、公有房屋承租人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由作出房屋征收決定的人民政府依照本辦法的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

作出補(bǔ)償決定前，區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償決定方案報(bào)市房屋征收管理辦公室備案。

被征收人、公有房屋承租人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。

第四十一條　房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。

對(duì)被征收人、公有房屋承租人給予補(bǔ)償后，被征收人、公有房屋承租人應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償協(xié)議約定或補(bǔ)償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。

任何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人、公有房屋承租人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)。

第四十二條　被征收人、公有房屋承租人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第四十三條　征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂后，被征收人、公有房屋承租人應(yīng)當(dāng)將土地使用證、房屋所有權(quán)證、租賃憑證等相關(guān)資料一并繳回，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)到國(guó)土資源、房屋管理部門辦理注銷手續(xù)。

實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議的規(guī)定，給被征收人及時(shí)辦理房屋登記手續(xù)。被征收人應(yīng)當(dāng)按照住宅專項(xiàng)維修資金的相關(guān)管理規(guī)定繳存產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的專項(xiàng)維修資金。

第四十四條　監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)參與房屋征收與補(bǔ)償工作的單位及其工作人員的監(jiān)察。

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計(jì)結(jié)果。

第四章　法律責(zé)任

第四十五條　在房屋征收與補(bǔ)償工作中，有關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由市、區(qū)人民政府責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng);造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第四十六條　采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分;構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

第四十七條　采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補(bǔ)償工作，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

第四十八條　貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)用的，責(zé)令改正，追回有關(guān)款項(xiàng)，限期退還違法所得，對(duì)有關(guān)責(zé)任單位通報(bào)批評(píng)、給予警告;造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。

第四十九條　房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯(cuò)的評(píng)估報(bào)告的，由發(fā)證機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，給予警告，對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)并處5萬元以上20萬元以下罰款，對(duì)房地產(chǎn)估價(jià)師并處1萬元以上3萬元以下罰款，并記入信用檔案;情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書、注冊(cè)證書;造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第五章　附則

第五十條　臨潼區(qū)、閻良區(qū)、長(zhǎng)安區(qū)和市轄縣國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作，由所在區(qū)、縣人民政府參照本辦法規(guī)定執(zhí)行。

第五十一條　本辦法自公布之日起施行。20xx年5月10日西安市人民政府令第22號(hào)公布的《西安市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》同時(shí)廢止。本辦法施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目，按照原批準(zhǔn)的實(shí)施方案，繼續(xù)沿用原有規(guī)定執(zhí)行，但政府不得責(zé)成有關(guān)部門行政強(qiáng)制拆遷。

西安市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法 修改《西安市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》的決定一、將第二條修改為:在本市新城區(qū)、碑林區(qū)、蓮湖區(qū)、雁塔區(qū)、未央?yún)^(qū)、灞橋區(qū)以及西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、西安曲江新區(qū)、西安浐灞生態(tài)區(qū)、西安國(guó)際港務(wù)區(qū)、西安閻良國(guó)家航空高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、西安國(guó)家民用航天產(chǎn)業(yè)基地、西安灃東新城(以下簡(jiǎn)稱開發(fā)區(qū))轄區(qū)范圍內(nèi)國(guó)有土地上，為了公共利益的需要，征收單位和個(gè)人的房屋，適用本辦法。

二、將第三條修改為:市住房保障和房屋管理局是本市房屋征收與補(bǔ)償?shù)男姓鞴懿块T(以下簡(jiǎn)稱市征收主管部門)，其所屬的市房屋征收管理辦公室具體負(fù)責(zé)本市房屋征收與補(bǔ)償?shù)娜粘１O(jiān)督管理工作。

新城區(qū)、碑林區(qū)、蓮湖區(qū)、雁塔區(qū)、未央?yún)^(qū)、灞橋區(qū)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作。區(qū)人民政府確定的房屋征收部門具體組織實(shí)施本轄區(qū)內(nèi)的房屋征收與補(bǔ)償工作。

開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱開發(fā)區(qū)管委會(huì))受市人民政府委托具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施本轄區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作。

市人民政府確定的重大項(xiàng)目的房屋征收與補(bǔ)償工作由市人民政府負(fù)責(zé)。

三、將第四條修改為:發(fā)展改革、建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、棚改、財(cái)政、公安、城管執(zhí)法等有關(guān)部門依照本辦法的規(guī)定和職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。

四、增加一條作為第六條:市房屋征收管理辦公室應(yīng)當(dāng)建立全市統(tǒng)一的房屋征收信息平臺(tái)，加強(qiáng)房屋征收監(jiān)督管理。區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照市房屋征收管理辦公室的要求，將房屋征收與補(bǔ)償信息納入房屋征收信息平臺(tái)。

五、將第六條改為第七條，修改為:任何組織和個(gè)人對(duì)違反本辦法規(guī)定的行為，都有權(quán)向市征收主管部門、區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)舉報(bào)。接到舉報(bào)的市征收主管部門、區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理。

六、將第七條改為第八條，第一款中的由市人民政府作出房屋征收決定修改為由市、區(qū)人民政府作出房屋征收決定，開發(fā)區(qū)管委會(huì)根據(jù)市人民政府的委托作出房屋征收決定。

增加一款作為第二款:房屋征收決定作出前，區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)向市征收主管部門備案，具體工作由市房屋征收管理辦公室負(fù)責(zé)。

七、將第九條、第十二條第一款、第三十一條、第三十三條第二款、第三十四條、第三十五條、第三十八條第一款中的征收范圍所在地區(qū)人民政府或開發(fā)區(qū)管委會(huì)及相關(guān)部門修改為區(qū)房屋征收部門、開發(fā)區(qū)管委會(huì)。

八、將第十一條改為第十二條，第一款中的市房屋征收管理辦公室修改為市房屋征收管理辦公室、區(qū)房屋征收部門、開發(fā)區(qū)管委會(huì)。

九、將第十二條第二款、第十三條第一款、第十九條中的征收范圍所在地區(qū)人民政府或開發(fā)區(qū)管委會(huì)及相關(guān)部門修改為市、區(qū)人民政府或開發(fā)區(qū)管委會(huì)。

十、將第十四條改為第十五條，修改為:區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并按照規(guī)定將評(píng)估報(bào)告報(bào)送相關(guān)部門。

區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)用于征收的補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)足額到位，專款專用;實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，應(yīng)當(dāng)落實(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源。

十一、將第十五條改為第十六條，修改為:房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，由市、區(qū)人民政府常務(wù)會(huì)議討論決定。

十二、將第十八條改為第十九條，其中的征收范圍所在地區(qū)人民政府或開發(fā)區(qū)管委會(huì)及相關(guān)部門修改為房屋征收決定作出前，市、區(qū)人民政府或開發(fā)區(qū)管委會(huì)。

十三、將第二十一條改為第二十二條，第二款修改為:因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本地城市規(guī)劃提供征收范圍內(nèi)或就近的房屋。

十四、將第二十四條改為第二十五條，增加一款作為第三款:市征收主管部門應(yīng)當(dāng)組織成立由房地產(chǎn)估價(jià)師以及價(jià)格、房地產(chǎn)、城市規(guī)劃、法律等方面專家組成的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)，申請(qǐng)人對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的復(fù)核結(jié)果有異議的，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行鑒定。

十五、將第三十九條改為第四十條，第一款修改為:區(qū)房屋征收部門、開發(fā)區(qū)管委會(huì)與被征收人、公有房屋承租人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由作出房屋征收決定的人民政府依照本辦法的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

增加一款作為該條第二款:作出補(bǔ)償決定前，區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償決定方案報(bào)市房屋征收管理辦公室備案。

十六、將第四十一條改為第四十二條，修改為:被征收人、公有房屋承租人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

篇8

[關(guān)鍵詞]拆遷補(bǔ)償；問題；方法

[DOI] 10.13939/ki.zgsc.2015.08.

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，城市建設(shè)對(duì)于土地的需求也快速增長(zhǎng)。為滿足城市建設(shè)用地的需求，地方政府一方面征收農(nóng)村集體土地，并將這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，一方面通過拆遷城市舊房獲得城市建設(shè)用地。在上述獲得城市用地的方式中，拆遷舊房是最主要的方式，這種方式既滿足率城市建設(shè)對(duì)土地的需求，有改善了城市的居住環(huán)境，提升了城市的形象。但是，在舊房拆遷過程中，被拆遷方與拆遷方常常因?yàn)椴疬w補(bǔ)償發(fā)生矛盾，有的大打出手，有的訴諸法律。在這種情況下，研究拆遷補(bǔ)償中存在的問題，對(duì)于化解被拆遷方與拆遷方之間的矛盾，推動(dòng)城市化進(jìn)程就具有了十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 當(dāng)前拆遷補(bǔ)償中存在的問題

1.1 集體土地征用補(bǔ)償制度不盡完善

在我國(guó)《憲法》中規(guī)定，政府對(duì)于集體土地?fù)碛姓饔脵?quán)，但是對(duì)于具體補(bǔ)償并沒有任何規(guī)定，這樣，從法律層面上來講，對(duì)于集體土地，我國(guó)公民就面臨著保障不足的難題。此外，由于我國(guó)地域廣，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，貧富差距較大，集體土地的種植結(jié)構(gòu)、耕作水平也存在著較大的差異，土地創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也不盡相同，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。最后，由于區(qū)域之間的發(fā)展不平衡，與農(nóng)民現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與今后生活的需要，當(dāng)前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法保障或改善農(nóng)民現(xiàn)有的生活，為今后生活考慮，如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，便會(huì)導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償問題[1]。

1.2 拆遷補(bǔ)償程序模糊不清

在拆遷補(bǔ)償過程中，被拆遷人與拆遷人的民事主體關(guān)系是平等的，而建立在這種民事主體平等關(guān)系之上的拆遷補(bǔ)償程序也必然是透明的。但是因?yàn)椴疬w人與政府之間常常存在著十分密切的關(guān)系，處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位，這樣就將被拆遷人置于非常被動(dòng)的地位。在這種情況下，拆遷人與被拆遷人甚至根本不對(duì)拆遷補(bǔ)償進(jìn)行協(xié)商，部分地區(qū)甚至只是簡(jiǎn)單地一個(gè)拆遷公告，拆遷公告上對(duì)拆遷補(bǔ)償進(jìn)行簡(jiǎn)單的闡述，根本不涉及拆遷補(bǔ)償程序，對(duì)于這樣的拆遷補(bǔ)償，被拆遷人只能被動(dòng)接受。正是因?yàn)椴疬w補(bǔ)償程序模糊不清，使得拆遷人與被拆遷人處于對(duì)立關(guān)系之中，同時(shí)，部分被拆遷人還可以通過走關(guān)系獲取更多的拆遷補(bǔ)償，使得被拆遷人之間原本平等的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椴黄降鹊年P(guān)系。這樣就經(jīng)常導(dǎo)致抗拆遷事件的發(fā)生[2]。

1.3 拆遷補(bǔ)償范圍模糊不清

按照我國(guó)《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，拆遷補(bǔ)償既可以以貨幣進(jìn)行補(bǔ)償，還可以實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。貨幣補(bǔ)償金額按照被拆遷建筑的區(qū)位、建筑面積、用途等因素由房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估，并依據(jù)評(píng)估的價(jià)格確定。其具體方法由省市等各級(jí)人民政府規(guī)定。對(duì)于調(diào)換房屋產(chǎn)權(quán)的，須按照《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，對(duì)被拆遷房屋的補(bǔ)償金額以及條換房屋的價(jià)格進(jìn)行計(jì)算，并將產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價(jià)結(jié)清。這樣，表面上看《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》似乎對(duì)被拆遷人的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行了全面考慮，體現(xiàn)出等價(jià)交換原則。但是《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》過分抽象，且彈性太大，缺乏實(shí)踐操作性。實(shí)際上，在對(duì)舊有房屋的評(píng)估過程中，相關(guān)單位并沒有嚴(yán)格的拆遷補(bǔ)償范圍標(biāo)準(zhǔn)，在價(jià)值的評(píng)估上，只是對(duì)房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，其中不但不包括土地出讓金、搬遷損失費(fèi)、裝修材料費(fèi)以及適當(dāng)?shù)木葷?jì)補(bǔ)償，甚至還不包括其他的隱形損失等。但是重新開發(fā)建設(shè)的商品房，其銷售價(jià)格除了包含土地出讓金外，還包括支付給被拆遷人的補(bǔ)償費(fèi)用、市政建設(shè)配套費(fèi)用、經(jīng)營(yíng)成本、裝修成本與開發(fā)商自身獲取的利潤(rùn)。這樣常常導(dǎo)致被拆遷人在得到補(bǔ)償款后買不起商品房，或者在調(diào)換產(chǎn)權(quán)后難以支付商品房比原來房屋多出面積的價(jià)款[3]。在這種情況下，就會(huì)經(jīng)常導(dǎo)致抗拆遷事件的發(fā)生。

1.4 房地產(chǎn)評(píng)估缺乏規(guī)范

目前，對(duì)于房屋拆遷賠償?shù)姆康禺a(chǎn)評(píng)估非常不規(guī)范，相當(dāng)多的市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏資質(zhì)，甚至直接由政府出面組成評(píng)估機(jī)構(gòu)，其評(píng)估人員資質(zhì)自然良莠不齊，甚至根本不具備任何評(píng)估資質(zhì)，這樣就導(dǎo)致拆遷賠償評(píng)估缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性，甚至拆遷賠償價(jià)格嚴(yán)重偏離房屋價(jià)值。在房屋拆遷賠償過程中，估價(jià)機(jī)構(gòu)難以獨(dú)立進(jìn)行賠償，正常價(jià)格評(píng)估常常受到政府或者其他機(jī)構(gòu)干預(yù)，部分政府單位為了將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降到最低，常常直接出面干預(yù)價(jià)格評(píng)估，導(dǎo)致房屋拆遷評(píng)估價(jià)格嚴(yán)重偏低。在房屋拆遷評(píng)估過程中，為承攬?jiān)u估業(yè)務(wù)，部分評(píng)估機(jī)構(gòu)常常迎合某些單位或個(gè)人的需要，假評(píng)估、亂評(píng)估，違規(guī)進(jìn)行評(píng)估，甚至出具嚴(yán)重偏離房屋實(shí)際價(jià)值的違規(guī)評(píng)估報(bào)告[4]。

1.5 片面擴(kuò)大公共利益界定的范疇

由于公共利益本身界定的范疇并不確定，也沒有較為統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，這樣就導(dǎo)致部分地方政府管理人員打著“公共利益”的旗號(hào)，違法違規(guī)征收公民的房屋與土地，然后再將這些土地以政府的名義批給房地產(chǎn)開發(fā)商，從而謀取不正當(dāng)?shù)臋?quán)益。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，城鎮(zhèn)建設(shè)，尤其是城鎮(zhèn)居民住宅建設(shè)主要是由開發(fā)商進(jìn)行的，這樣常常導(dǎo)致開發(fā)商打著“公共利益”的招牌開發(fā)城鎮(zhèn)居民住宅，并按照“公共利益”給房屋的所有者進(jìn)行賠償，其本質(zhì)上是打著“公共利益”的招牌對(duì)公民房屋所有權(quán)的剝奪與損害。

2 解決當(dāng)前拆遷補(bǔ)償中存在問題的方法

2.1 依法完善城鎮(zhèn)房屋拆遷相關(guān)條例

認(rèn)真分析我國(guó)《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》，我們不難發(fā)現(xiàn)，該條例的制定主要是從管理者的角度進(jìn)行的，而不是從物權(quán)保護(hù)的角度進(jìn)行的，這樣就導(dǎo)致在房屋拆遷過程中行政過多干預(yù)現(xiàn)象的出現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，任何主體都必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定行使權(quán)利并履行義務(wù)，在房屋過程中，也必須依法完善城鎮(zhèn)房屋拆遷相關(guān)條例。而相關(guān)條例必須包含下面的內(nèi)容：第一，房屋拆遷必須有明確的目的，嚴(yán)格區(qū)分商業(yè)項(xiàng)目與公益項(xiàng)目，并且不同的項(xiàng)目要制定出不同的管理辦法。第二，房屋拆遷必須由一定行政級(jí)別的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行，對(duì)于不具備相關(guān)資格的政府機(jī)構(gòu)、單位或者個(gè)人嚴(yán)格進(jìn)行約束，如果超越行使權(quán)力，進(jìn)行房屋拆遷或者對(duì)房屋拆遷進(jìn)行干預(yù)，必須依法進(jìn)行處罰。第三，明確房屋拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)。在賠償標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中，必須認(rèn)真分析地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異分別制定不同的房屋拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)，并且按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)賠償標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。第四，嚴(yán)格房屋拆遷程序。房屋拆遷賠償程序，必須以法律法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)定，只有以法律法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)定，才能對(duì)政府機(jī)關(guān)形成約束。同時(shí)，要明確拆遷程序的具體實(shí)施細(xì)則，實(shí)施細(xì)則越詳細(xì)，對(duì)房屋所有者的保護(hù)力度也就越大。對(duì)于由于市場(chǎng)變化存在不確定性的拆遷細(xì)則上，必須建立一定程序的監(jiān)督機(jī)制，并且以法律的形式對(duì)這些監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行約束。

2.2 明確補(bǔ)償程序

在土地使用之前，土地使用者必須依法向政府提出土地使用申請(qǐng)，并提供使用土地所必須的相關(guān)證明。在收到申請(qǐng)后，政府必須依照相關(guān)程序?qū)ν恋厥褂蒙暾?qǐng)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，在審查過程中，本著公平、公正、公開的原則，政府管理人員要廣泛聽取各方面的意見，并舉行聽證會(huì)，如果審查符合相關(guān)規(guī)定，則向土地使用者頒發(fā)房屋拆遷許可證，否則，則不予頒發(fā)。政府在頒發(fā)房屋拆遷許可證之后，要進(jìn)行公告，并對(duì)相關(guān)拆遷事宜進(jìn)行明確的說明，并依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給予房屋所有者足量發(fā)放補(bǔ)償金。房屋所有者在領(lǐng)取足量的補(bǔ)償金后，要按照規(guī)定的時(shí)間進(jìn)行搬遷。

2.3 明確拆遷補(bǔ)償范圍

按照我國(guó)《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，房屋拆遷補(bǔ)償范圍主要包括房屋所有權(quán)、收益權(quán)以及附屬物所有權(quán)，補(bǔ)償?shù)氖找姘ㄉa(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的預(yù)期收益、租金、拆遷必需的費(fèi)用等。為保證房屋所有者的權(quán)利，必須明確上述補(bǔ)償范圍。而要想明確補(bǔ)償范圍，首先要對(duì)不同地方政府的補(bǔ)償規(guī)定給予嚴(yán)格的監(jiān)督與管理，對(duì)于不符合相關(guān)規(guī)定，或者不合理的補(bǔ)償，必須提出整改意見，并責(zé)令其進(jìn)行修改，并對(duì)整改完成的補(bǔ)償范圍進(jìn)行認(rèn)真的審查。其次，要鼓勵(lì)個(gè)地方政府盡最大可能擴(kuò)大房屋補(bǔ)償范圍，保證房屋所有權(quán)者合法權(quán)益，避免發(fā)生拆遷補(bǔ)償沖突。

2.4 依法規(guī)范房地產(chǎn)評(píng)估

為保證房屋所有者的經(jīng)濟(jì)利益不受侵犯，必須依法規(guī)范房地產(chǎn)評(píng)估。首先必須依法界定市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)，對(duì)于缺乏資質(zhì)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)堅(jiān)決進(jìn)行關(guān)停。其次，嚴(yán)格避免政府出面組成評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)于政府出面組成的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，必須撤銷。再次，政府機(jī)關(guān)人員要嚴(yán)格約束自己的行為，不得因?yàn)閭€(gè)人私欲直接出面干預(yù)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估。最后，政府要加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估單位的監(jiān)督與管理，切實(shí)避免房地產(chǎn)評(píng)估單位之間的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，避免為承攬?jiān)u估業(yè)務(wù)，迎合某些單位或個(gè)人的需要，搞假評(píng)估、亂評(píng)估，違規(guī)評(píng)估，甚至出具嚴(yán)重偏離房屋實(shí)際價(jià)值違規(guī)評(píng)估報(bào)告現(xiàn)象的發(fā)生。

2.5 明確公共利益

按照我國(guó)《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，只要是符合城鎮(zhèn)規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)舊區(qū)改造以及生態(tài)環(huán)境改善，有利于保護(hù)文物古跡的房屋拆遷，都可認(rèn)定為“公共目的”，但這個(gè)規(guī)定中并沒有對(duì)商業(yè)項(xiàng)目和公共項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分。按照國(guó)際上的慣例，公共利益主要包括國(guó)防、公共活動(dòng)場(chǎng)所、環(huán)境保護(hù)等方面。由此看來，社會(huì)公共利益是指全體社會(huì)成員的共同利益，是與社會(huì)整體穩(wěn)定與發(fā)展密切相關(guān)的。要想明確公共利益，可以采取列舉法對(duì)公共利益進(jìn)行規(guī)定，以避免政府濫用權(quán)力，征用土地，侵犯房屋所有權(quán)者利益事件的發(fā)生。

總之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，我國(guó)拆遷補(bǔ)償尚存在著一定的問題，為此，相關(guān)管理人員必須認(rèn)真加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，依法辦事，只有這樣才能從根本上解決問題，避免因拆遷補(bǔ)償引發(fā)的惡性事件的發(fā)生。

參考文獻(xiàn)：

[1]高照明，張躍躍.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償機(jī)制研究――以新鄉(xiāng)澗頭村為例[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，32（2）：85-89.

[2]王靜.房屋拆遷糾紛解決機(jī)制存在的問題及完善[J].行政法學(xué)研究，2010（1）：40-45.

[3]王福友.房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議外的國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償問題[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（6）：53-59.

篇9

一、當(dāng)前拆遷形勢(shì)的基本分析

1　《征收條例》與現(xiàn)行《城市拆遷管理?xiàng)l例》立法旨意是一致的

從《征收條例》與現(xiàn)行《城市拆遷管理?xiàng)l例》(下稱《條例》)的內(nèi)容對(duì)比看,《征收條例》進(jìn)一步凸顯了民意,凸顯了征收主體、范圍、程序,《征收條例》的出臺(tái)將進(jìn)一步推進(jìn)依法、規(guī)范拆遷,保障民生,促進(jìn)社會(huì)和諧。這也是現(xiàn)行《條例》最根本的指導(dǎo)思想:切實(shí)維護(hù)好被拆遷人的合法權(quán)益。從現(xiàn)行《條例》實(shí)施近10年來的情況看,各地通過不斷探索和實(shí)踐,已形成了一套比較完善的政策體系,最大限度地維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益,基本上都實(shí)行了市場(chǎng)化評(píng)估和政府提供安置房等補(bǔ)償加保障的做法,被拆遷人的實(shí)際補(bǔ)償已達(dá)到或超過了同類區(qū)商品房的市場(chǎng)價(jià)格,被拆遷群眾的合法利益得到了充分保護(hù)。只要把握了這個(gè)基本點(diǎn),依據(jù)現(xiàn)行《條例》實(shí)施拆遷就有底氣,即使《征收條例》出臺(tái)后也能較好地過渡銜接,拆遷將始終在依法、規(guī)范和體現(xiàn)政府執(zhí)政為民的理念上推進(jìn)。

2　現(xiàn)行《條例》的許可程序與《征收條例》的征收程序并不沖突

雖然《征收條例》對(duì)征收程序作了進(jìn)一步規(guī)范,尤其是危舊房改造項(xiàng)目必須征得90%以上被征收人同意等方面的規(guī)定更加具體明確,但現(xiàn)行《條例》與其相比并沒有沖突,特別是經(jīng)過多年來的不斷完善,已形成了一套比較規(guī)范的操作流程。如許可前的聽證制度,凡申請(qǐng)?jiān)S可的項(xiàng)目,基本上都將相關(guān)批文、安置方案、資金到位等通過聽證程序,進(jìn)一步征求被拆遷人意見,許可后被拆遷人還有對(duì)許可提起行政復(fù)議和訴訟的權(quán)利。在補(bǔ)償安置上也是采取先評(píng)估、后簽協(xié)議、再交房拆除和支付補(bǔ)償款的順序,與《征收條例》“先補(bǔ)償后搬遷”的原則是完全一致的。在危舊房改造項(xiàng)目上,南通等地也已采取了先期征求意見的辦法,在調(diào)查摸底階段,就將相關(guān)的改造方案送到產(chǎn)權(quán)人手中,充分征求意見,在得到大多數(shù)人同意或意見基本一致后才啟動(dòng)拆遷。此外,《征收條例》中有關(guān)嚴(yán)禁使用斷電、斷水、斷氣等暴力脅迫搬遷的規(guī)定是現(xiàn)行拆遷中明令禁止的,就江蘇而言,還通過“平安拆遷”考核等方式進(jìn)行了深化、細(xì)化,在行業(yè)管理上也為《征收條例》的實(shí)施完善了銜接條件。

3　現(xiàn)行拆遷與征收搬遷的實(shí)施方式基本相似

認(rèn)真研讀《征收條例》征求意見稿不難看出,《征收條例》出臺(tái)后,即使拆遷變?yōu)榘徇w,且征收的主體是政府,但其具體實(shí)施過程和方式與目前狀況不會(huì)變化太多,無論是目前的拆遷還是以后的征收搬遷,都需要具體的管理機(jī)構(gòu),需要一支專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和具備資質(zhì)能力的實(shí)施隊(duì)伍,這也是今后征收工作能夠?qū)崿F(xiàn)的有生力量。近年來,隨著行業(yè)管理的不斷加強(qiáng),拆遷實(shí)施單位、評(píng)估機(jī)構(gòu)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作能力進(jìn)一步提高,特別是做群眾思想工作的能力進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí),拆遷推進(jìn)的責(zé)任主體也由過去的拆遷人及委托的拆遷實(shí)施單位,變?yōu)轫?xiàng)目所在地的屬地政府,有些地方還專門成立了由相關(guān)部門人員組成的聯(lián)合工作組共同推進(jìn)拆遷,即使開發(fā)用地也是通過政府先拆遷、后熟地拍賣出讓的形式出現(xiàn)的。實(shí)踐證明這些做法的成效是好的,這與《征收條例》規(guī)定政府為搬遷主體的規(guī)定已初步接軌。因此,現(xiàn)行的拆遷機(jī)制與模式為以后的征收搬遷打下了基礎(chǔ),基于這樣的分析,目前形勢(shì)下,應(yīng)堅(jiān)定信心,大膽推進(jìn)拆遷。

在認(rèn)真分析形勢(shì),充分看到當(dāng)前拆遷推進(jìn)有利一面的同時(shí)也必須充分估計(jì)到當(dāng)前影響拆遷的不利因素。

一是社會(huì)對(duì)《征收條例》出臺(tái)的心理預(yù)期提高,拖延拆遷的現(xiàn)象會(huì)增多。由于《征收條例》征求意見稿已引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注,加上媒體和相關(guān)方面的炒作,社會(huì)對(duì)《征收條例》出臺(tái)后補(bǔ)償安置方面的期望值增加,但《征收條例》何時(shí)正式出臺(tái),征求意見后內(nèi)容有多大改動(dòng),與現(xiàn)行《條例》的差異到底多大等目前還不能確定。在《征收條例》出臺(tái)前,作為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展前瞻性、基礎(chǔ)性的拆遷工作不可能停止,需實(shí)施的拆遷項(xiàng)目只能沿用現(xiàn)行的政策處理,但在實(shí)施中有些被拆遷人可能會(huì)不積極配合拆遷,以期延緩進(jìn)程,期待《征收條例》施行后增加談判砝碼,從而獲得更多利益。目前這種苗頭已顯露,有些項(xiàng)目即使是《征收條例》所列的公共利益范圍,但在許可前的聽證中,被拆遷人也以種種理由加以抵制,有的甚至以集體上訪形式給政府部門施加壓力。在這樣的背景下,拆遷效率會(huì)打折扣,社會(huì)不穩(wěn)定因素會(huì)增加。

二是難度加大,拆遷過程更加艱難?！墩魇諚l例》征求意見稿中關(guān)于公共利益的界定和征收主體等熱議的焦點(diǎn),雖未以正式通過的法規(guī)確定下來,但其影響已深入人心,認(rèn)為這是《物權(quán)法》有關(guān)法律規(guī)定在拆遷方面的具體化。只有因公共利益需要才可以征收房屋已經(jīng)成了公眾心中的概念。從《征收條例》所列公共利益范圍和當(dāng)前的拆遷項(xiàng)目看,有一大部分項(xiàng)目不在其中,如土地儲(chǔ)備、工業(yè)項(xiàng)目、商業(yè)開發(fā)等以及集體土地上房屋拆遷等,而目前的拆遷項(xiàng)目又以集體土地、土地儲(chǔ)備、工業(yè)項(xiàng)目等居多,目前狀況下這些項(xiàng)目將遭到被拆遷人的“合法”抵制,這些項(xiàng)目即使實(shí)施拆遷,其工作的推進(jìn)難度、拆遷周期及拆遷成本等可能會(huì)較往年大幅增加。

三是行業(yè)管理難度進(jìn)一步加大。由于當(dāng)前拆遷政策處于敏感時(shí)期,如果保障機(jī)制不及時(shí)到位,暴力拆遷、野蠻拆遷、違法拆遷的現(xiàn)象會(huì)進(jìn)一步抬頭;重效率、輕規(guī)范、求結(jié)果、棄過程的狀況會(huì)更加明顯,由此導(dǎo)致的投訴、上訪及不穩(wěn)定因素會(huì)增加。

二、相關(guān)對(duì)策

1　加大正面引導(dǎo),減少政策理解誤區(qū)

要通過多種途徑大力宣傳《征收條例》與《條例》在內(nèi)容、程序、補(bǔ)償?shù)确矫娴墓餐c(diǎn);宣傳《征收條例》的規(guī)定在現(xiàn)行拆遷中已體現(xiàn)的可感點(diǎn);宣傳當(dāng)前在拆遷補(bǔ)償安置方面政府為民、惠民的做法。同時(shí),應(yīng)盡力減少群眾對(duì)現(xiàn)行拆遷政策的抵觸。此外,還要通過拆遷帶來的發(fā)展變化幫助被拆遷人算好三本帳:補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)帳、居住環(huán)境的改善帳、城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帳,通過正面引導(dǎo),防止一些片面的認(rèn)識(shí)和因?qū)Σ疬w政策體系不完全了解而產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)誤區(qū),減少拆遷阻力。

2　堅(jiān)持依法拆遷,慎重啟動(dòng)新項(xiàng)目

在《征收條例》出臺(tái)前,對(duì)準(zhǔn)備啟動(dòng)的新項(xiàng)目,要堅(jiān)持“公共利益優(yōu)先、民生工程優(yōu)先、重大項(xiàng)目?jī)?yōu)先”的原則,要根據(jù)項(xiàng)目急緩程度,分清主次,能緩的則緩,確保拆一個(gè)項(xiàng)目了一個(gè)項(xiàng)目,防止跨政策工程引發(fā)不必要的矛盾糾紛。對(duì)急需實(shí)施的拆遷項(xiàng)目,可參照《征收條例》征求意見稿相關(guān)要求,進(jìn)一步做好許可前的相關(guān)準(zhǔn)備工作,扎實(shí)搞好前期調(diào)查摸底,充分論證補(bǔ)償安置方案,廣泛征求被拆遷人意見,嚴(yán)格依法實(shí)施,提高規(guī)范化程度,努力減少矛盾。

3　堅(jiān)持陽光拆遷,增強(qiáng)拆遷補(bǔ)償?shù)墓_透明度

從現(xiàn)階段暴露的拆遷矛盾看,主要還是補(bǔ)償安置工作不夠公開透明,前后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一,沒有真正做到先走的不吃虧、后走的不沾光,造成被拆遷人之間相互攀比、商談不積極、漫天要價(jià)。根據(jù)南通等地近年來全面推行“十公示一監(jiān)督”制度的做法看,由于拆遷政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步公開透明,群眾對(duì)拆遷的理解配合程度增強(qiáng),拆遷推進(jìn)效率提高,矛盾明顯減少?！墩魇諚l例》也明確規(guī)定,房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償協(xié)議向全體被征收人公布,其目的就是要增強(qiáng)征收補(bǔ)償?shù)墓_透明度,接收被征收人和社會(huì)的監(jiān)督。為此,在《征收條例》出臺(tái)前,對(duì)新審批的拆遷許可項(xiàng)目,可試行將每個(gè)被拆遷人的補(bǔ)償安置結(jié)果完全公開,增加補(bǔ)償?shù)耐该鞫?增強(qiáng)政府及拆遷行為的公信力。

4　進(jìn)一步完善現(xiàn)行拆遷政策,切實(shí)做好補(bǔ)償安置工作

越是在《征收條例》等政策因素處于朦朧狀態(tài)的背景下,越要規(guī)范拆遷行為,在做好補(bǔ)償安置工作方面下功夫,讓被拆遷人減少政策疑慮。緩解拆遷恐慌的心理,尤其是在現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,凡沒有達(dá)到市場(chǎng)化水平的,調(diào)整到市場(chǎng)化水平,甚至超過市場(chǎng)化水平。在安置點(diǎn)落實(shí)上,盡力提供原地安置,條件不允許的,盡力提供區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的地點(diǎn)給予安置。在安置房建設(shè)上,一要加快安置房建設(shè)速度,努力減少過渡周期,力爭(zhēng)實(shí)行零過渡;二要確保安置房質(zhì)量,不但要符合國(guó)家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn),而且新建的安置房其質(zhì)量、環(huán)境等與市場(chǎng)上新建的普通商品房不應(yīng)有明顯差別。在補(bǔ)償款支付上,做到足額按時(shí)支付,防止出現(xiàn)拖欠或打白條現(xiàn)象。

篇10

[關(guān)鍵詞] 財(cái)產(chǎn)權(quán)；保護(hù)；限制；行政行為

【中圖分類號(hào)】 D923.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1007-4244（2013）07-065-2

一、行政法對(duì)物權(quán)的限制

（一）行政法對(duì)物權(quán)限制的主要表現(xiàn)

行政法對(duì)于物權(quán)的限制主要是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依照行政法律法規(guī)對(duì)物權(quán)人所采取的一系列的行政管理、監(jiān)督與限制。行政法對(duì)于物權(quán)的限制主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是物權(quán)的行使影響了他人的權(quán)利。物權(quán)原本是所有權(quán)人對(duì)于所有物享有的支配控制權(quán)利，是屬于合法性、正當(dāng)性的權(quán)利。但是，當(dāng)其權(quán)利的行使危及到他人權(quán)利的時(shí)候，這種權(quán)利的行使便不具有了正當(dāng)性。舉例說明，在民法中，債權(quán)人的撤銷權(quán)的設(shè)置目的就是為了保護(hù)債權(quán)人的權(quán)利而對(duì)于物之所有人行使物權(quán)的限制；再者，行政法中交通事故的處理，車主對(duì)肇事車輛的物權(quán)的行使影響到交通事故的認(rèn)定以及被害人經(jīng)濟(jì)賠償?shù)臅r(shí)候，車主的物權(quán)行使就缺乏了法律依據(jù)；二是物權(quán)的取得或行使會(huì)影響公共利益的取得。在中國(guó)傳統(tǒng)的思想中，個(gè)人利益是要服從集體利益的，這種思想的對(duì)與錯(cuò)我們暫不評(píng)論。然而在法律規(guī)定中，當(dāng)物權(quán)的行使有礙于公共利益取得的時(shí)候，物權(quán)的行使就不具有合法性了。例如，在國(guó)有土地征收的過程中，公共利益為目的便成為了征收人干涉他人物權(quán)的合法性因素；三是物權(quán)的行使會(huì)影響公共安全和公共秩序。筆者不崇尚為了公共利益而犧牲個(gè)人利益的做法，但是，在面臨公共安全與公共秩序的時(shí)候，物權(quán)的行使必須有所限制。一旦危及公共秩序與公共安全，那么是在以他人的權(quán)利為犧牲的對(duì)象實(shí)現(xiàn)個(gè)人的物權(quán)的行使。法律的最基本原則就是法律面前人人平等，過分強(qiáng)調(diào)物權(quán)一定程度上違背法律的原則。

（二）行政法對(duì)物權(quán)限制遵循的原則

行政法在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)物權(quán)有一定的規(guī)制，然而，行政權(quán)具有自由裁量的性質(zhì)，所以，即使在法律的范圍內(nèi)，對(duì)于私人物權(quán)的干涉與限制也會(huì)超越權(quán)限。如何將行政法對(duì)于物權(quán)的規(guī)制限于法律規(guī)定的范圍內(nèi)，必須堅(jiān)持以下幾點(diǎn)原則：

1.公共利益的原則

公共利益是行政法干涉私人權(quán)利的合法因素，行政法對(duì)于物權(quán)的限制必須處于公共利益與公共秩序的考慮，不得為了小集體與個(gè)人謀取私利而任意的破壞他人私人的權(quán)利。

2.比例原則

行政法中比例原則是指行政機(jī)關(guān)在采取行政措施和手段時(shí)應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式來實(shí)現(xiàn)行政目的，應(yīng)盡量避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。將比例原則應(yīng)用于行政法對(duì)物權(quán)的限制中，可以這樣理解，行政法對(duì)物權(quán)的限制，應(yīng)進(jìn)行利益的衡量與比較，保證獲得的公共利益要大于受損的物權(quán)，即：對(duì)于物權(quán)行使的限制有助于公共利益的實(shí)現(xiàn)（合法性原則），對(duì)于所有能夠達(dá)到目的的手段中選擇最小的對(duì)物權(quán)侵害的方式（適當(dāng)性原則），對(duì)物權(quán)的行使的限制與公共利益之間應(yīng)有合理的比例，不能無時(shí)間、無空間的限制。

3.物權(quán)保護(hù)的原則

立法設(shè)定行政主體對(duì)物權(quán)的限制過程中，應(yīng)當(dāng)建立彌補(bǔ)私力救濟(jì)不足的救濟(jì)制度，保證物權(quán)人的權(quán)利不受私法以及公權(quán)力濫用的破壞。物權(quán)的破壞來源于刑法的層面已經(jīng)由刑法保護(hù)，民事的層面已經(jīng)由民商法保護(hù)，來源于政府權(quán)力濫用導(dǎo)致的物權(quán)破壞原則上可以有憲法和行政法保護(hù)，鑒于我國(guó)目前憲法實(shí)施的現(xiàn)狀，主要的保護(hù)重?fù)?dān)就落到了行政法的身上。所以，在進(jìn)行物權(quán)保護(hù)的過程中，政府以及行政主體一定要以物權(quán)保護(hù)為原則，樹立私權(quán)保護(hù)的行政理念，體現(xiàn)出行政立法保護(hù)物權(quán)的立法目的。

二、行政法對(duì)物權(quán)的保護(hù)現(xiàn)狀

（一）行政立法對(duì)于物權(quán)保護(hù)現(xiàn)狀

在中國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，對(duì)于物權(quán)的保護(hù)有很多途徑，憲法保護(hù)、刑法保護(hù)、民法保護(hù)以及行政法保護(hù)。然而，筆者認(rèn)為最有效的兩種途徑就是民法以及行政法保護(hù)。目前，我國(guó)行政法對(duì)于物權(quán)的保護(hù)除了行政法律法規(guī)以外，還有地方性的法律法規(guī)以及部門規(guī)章。例如：規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)以及動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的《土地管理法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等，規(guī)范商品流通交易的《產(chǎn)品質(zhì)量法》等，規(guī)范商品壟斷的《價(jià)格法》、《競(jìng)爭(zhēng)法》等，保護(hù)私有權(quán)利救濟(jì)的法律《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等等。目前，我國(guó)對(duì)于物權(quán)法的保護(hù)除了集中在不同階層的法律法規(guī)的設(shè)立上，同時(shí)在行政執(zhí)法程序中也有所體現(xiàn)。例如：行政征收征用的過程中，我國(guó)2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中明確提出要堅(jiān)持公平公正的原則給予被征收人現(xiàn)有利益以及未來利益的補(bǔ)償；行政處罰對(duì)物權(quán)的保護(hù)體現(xiàn)在《治安管理處罰條例》第2條以及23條的規(guī)定，對(duì)于侵犯公司財(cái)產(chǎn)的行政違法行為進(jìn)行處罰；行政訴訟和行政賠償制度的設(shè)立也在一定程度上為物權(quán)的私力救濟(jì)提供了救濟(jì)渠道。行政訴訟和行政賠償制度的設(shè)立目的是為了限制政府對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)利的過度干涉與破壞?！缎姓V訟法》第11條以及《國(guó)家賠償法》第4條都明確規(guī)定了，行政相對(duì)人對(duì)于行政權(quán)力侵犯其財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為可以提出行政訴訟與行政賠償請(qǐng)求。

（二）行政法對(duì)于物權(quán)保護(hù)存在的問題

1.行政權(quán)力對(duì)于物權(quán)干涉的隨意性

前文說到行政權(quán)力對(duì)于物權(quán)的限制主要以“公共利益”為合法因素，另外還有一個(gè)合法因素就是“程序的正當(dāng)性”。當(dāng)兩種合法因素同時(shí)并存時(shí)，認(rèn)定為對(duì)于物權(quán)的干涉具有合法性。然而，目前隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方各級(jí)政府行政權(quán)力的擴(kuò)張，導(dǎo)致了私人物權(quán)遭到了破壞。行政自由裁量權(quán)的濫用對(duì)私人物權(quán)進(jìn)行大肆的破壞與干涉，所謂的合法性因素也顯得隨意起來。

2.重管理效率、輕權(quán)利保護(hù)

行政法對(duì)于物權(quán)保護(hù)不力的地方不僅僅集中于行政立法保護(hù)的微弱，還表現(xiàn)在在行政管理的過程中，行政主體對(duì)于物權(quán)保護(hù)的理念的缺失，過分的追求行政管理的高效與便利，而忽視物權(quán)的保護(hù)。往往在行政執(zhí)法過程中以犧牲私權(quán)的保護(hù)而實(shí)現(xiàn)公權(quán)的管理目的。

3.物權(quán)保護(hù)未納入司法保護(hù)的范圍中

沒收、罰款、征收等各項(xiàng)措施都是針對(duì)物權(quán)而言的，這些都是政府對(duì)于物權(quán)限制的條條款款，但是，我國(guó)并沒有將限制物權(quán)的政府行為納入到司法審查的范圍中。首先，行政訴訟收案的范圍僅限于具體的行政行為，抽象的行政行為被排斥在外，導(dǎo)致大量的規(guī)制物權(quán)的行政法規(guī)缺乏必要的監(jiān)督，從而使受侵害的物權(quán)缺乏有效的救濟(jì)途徑。其次，大量本屬于具體行政行為的物權(quán)限制因?qū)ο蟮奶囟ǎ拗莆餀?quán)人的不特定而排斥在了司法救濟(jì)之外。

（三）物權(quán)行政法保護(hù)的完善

1.合理界定公共利益

公共利益是指一定范圍內(nèi)不特定的多數(shù)人的利益，它是一個(gè)不確定的法律概念。我國(guó)現(xiàn)行大量法律法規(guī)都將征收征用的目的規(guī)定為公共利益的需要，但是在公共利益的認(rèn)定方面卻缺乏相應(yīng)的具體的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)公共利益的解釋權(quán)、對(duì)公共利益合理限度的判斷權(quán)力等實(shí)際掌握在實(shí)施征收征用行為的各級(jí)政府手中。各級(jí)政府具有擴(kuò)大自身權(quán)力的天然傾向，在解釋征收征用的公共利益時(shí)，基本傾向是盡量擴(kuò)大公共利益的范圍，這無疑使對(duì)物權(quán)的恣意破壞。為了限制政府權(quán)力的肆意擴(kuò)大，切實(shí)保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受國(guó)家的不當(dāng)侵犯，筆者認(rèn)為，在立法上采用列舉式與概括式相結(jié)合的方式對(duì)公共利益做出相對(duì)明確的規(guī)定。

2.建立公平的補(bǔ)償制度

行政權(quán)力對(duì)于物權(quán)的破壞主要集中在三個(gè)程序中，第一，是干涉物權(quán)的合法性因素上。擅自惡意的擴(kuò)大物權(quán)干涉的合法因素；第二，在行政執(zhí)法的過程中無視物權(quán)的保護(hù)；第三，在對(duì)于物權(quán)的行使進(jìn)行了合法的限制后，需要給予補(bǔ)償時(shí)往往采取不合理的方式與手段。建立公平的補(bǔ)償制度就是為了解決行政主體在行政補(bǔ)償做出了不合理的、缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的補(bǔ)償行為。關(guān)于補(bǔ)償原則德國(guó)魏瑪憲法規(guī)定適當(dāng)補(bǔ)償，美國(guó)、日本均規(guī)定“正當(dāng)補(bǔ)償”。筆者認(rèn)為我國(guó)完全可以通過事前補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化確定等原則出發(fā)對(duì)該制度進(jìn)行完善。具體內(nèi)容可以包括以下幾個(gè)方面：（l）確立“物權(quán)規(guī)制依法進(jìn)行，堅(jiān)持法律保留”的原則；（2）政府規(guī)制物權(quán)應(yīng)依法律程序，并事先給予合理利償；（3）對(duì)政府規(guī)制物權(quán)的行為，公民應(yīng)該有知情權(quán)，協(xié)商權(quán)，司法救濟(jì)權(quán)；（4）對(duì)任何以經(jīng)濟(jì)和商業(yè)目的的財(cái)產(chǎn)征用，必須依民法自愿、公平、等價(jià)、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行。

3.建立正當(dāng)程序

正當(dāng)程序，又稱正當(dāng)法律程序。正當(dāng)程序的缺少會(huì)使政府權(quán)力的濫用暢通無阻，那么一切在行政權(quán)力濫用下的法定權(quán)利都無法得到保障，因而變得毫無意義。如果政府對(duì)于物權(quán)的干涉沒有正當(dāng)程序的伴隨，那么勢(shì)必導(dǎo)致公權(quán)力對(duì)于私權(quán)的大肆破壞，所以，要建立正當(dāng)?shù)姆沙绦颍谖餀?quán)程序上的保障。例如，在征收征用的過程中，完全可以引入公眾參與的程序以及可操作的聽證程序。通過行政程序的完善來限制行政主體權(quán)利的濫用，未雨綢繆，在過程中最大化的保護(hù)物權(quán)。

4.完善行政救濟(jì)制度

政府對(duì)于物權(quán)的限制行為有各種各樣的體現(xiàn)，但是多集中于具體的行政行為，這對(duì)公民造成的損失是顯而易見的，是典型的損益性的行政行為，因此有必要通過法律設(shè)定有效的救濟(jì)途徑，這是公民物權(quán)的最后保障。然而，目前我國(guó)行政復(fù)議制度的可操作性不強(qiáng)以及行政訴訟制度中的強(qiáng)權(quán)現(xiàn)象導(dǎo)致公民物權(quán)的救濟(jì)渠道受到了阻礙，有的學(xué)者提出加強(qiáng)司法救濟(jì)，筆者不贊成這一說法。并不是因?yàn)楣P者不同意加強(qiáng)司法救濟(jì)，救濟(jì)途徑的多樣化固然很好，但是，司法救濟(jì)的實(shí)踐中我們都會(huì)發(fā)現(xiàn)行政權(quán)力的干涉導(dǎo)致司法救濟(jì)缺乏了獨(dú)立性。解鈴還須系鈴人，問題出在哪里就要在根本上解決，逃避問題尋找新的救濟(jì)渠道是無法從根本上解決問題的。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)該將行政復(fù)議制度落到實(shí)處，加強(qiáng)行政復(fù)議的實(shí)踐。鼓勵(lì)培養(yǎng)公民維權(quán)的法制性，同時(shí)，還要完善行政訴訟制度，改變行政主體的強(qiáng)權(quán)觀念，引入“控權(quán)――服務(wù)”的行政理念。

三、結(jié)語

物權(quán)法律保護(hù)雖然在國(guó)外是一件平凡不過的事情，但在中國(guó)只能說是一件新生事物，這也反映了物權(quán)的保護(hù)是人類歷史發(fā)展的選擇，這意味著行政法保護(hù)的責(zé)任重?fù)?dān)更大了。在上文的論述中我們可以看到我國(guó)行政法對(duì)于物權(quán)的保護(hù)與規(guī)制還存在著很多的問題，尤其是行政權(quán)對(duì)于物權(quán)的保護(hù)還未到位，對(duì)物權(quán)的規(guī)制還不夠合理化、制度化。由于筆者的文筆以及專業(yè)水平有限所提出的建議也是不完善的，物權(quán)的行政法保護(hù)路漫漫其修遠(yuǎn)兮，吾輩將上下而求索！

參考文獻(xiàn)：

[1]孫笑俠.法律對(duì)行政的控制[M].濟(jì)南：山東人民出版社，1999：57.

[2]王學(xué)輝.邁向和諧行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012.

[3]（英）洛克.政府論（下）[M].崔菊家，葉啟芳，譯.北京：商務(wù)印書館，1986.