導語：如何才能寫好一篇論述糧食安全的重要性，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

[關鍵詞]糧食 數量 質量 衛(wèi)生 安全 措施

中圖分類號：S181.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）25-0266-03

[Abstract]In this paper The author introduces the meaning of "food security"，Emphatically from the two aspects discuss the number of food safety and quality and safety measures to protect the safety of food. To ensure the safety of food quantity measures include ：Food crops production， food storage， food consumption， grain supply emergency security system establishment and perfect， the improvement of the food market management system and measures should be taken to the establishment of the market order， etc ；Ensure food quality and safety measures include： cultivation of grain production， management of after harvest of grain， grain purchase inventory， food storage， food sales， dispatch， food processing， food consumption of measures should be taken.

[Key words]Food The number of The quality of Health Security Measures

前言 “民以食為天、食以安為先”，說明糧食安全的重要性。我國作為世界第一人口大國，對糧食生產和供給始終是黨和政府關注的頭等大事。十余年來，我國糧食生產能力和水平持續(xù)提升，糧食產量實現(xiàn)了“十二連增”，為保障我國糧食安全奠定了堅實的基礎。但由于汽車尾氣、工業(yè)廢氣污染等導致的日益嚴峻的氣候變化，已使我國的糧食安全面臨最大挑戰(zhàn)，因此如何確保糧食安全，已經成為我們面臨的一大問題。

糧食安全事關人類的身體健康和生命安全，事關社會經濟發(fā)展與和諧穩(wěn)定，是國家安全的重要基礎和保障【1】。《糧食流通管理條例》和《國務院關于建立健全糧食安全省長負責制的若干意見》等法規(guī)和相關文件，明確了中央和地方政府要積極采取必要措施，保障糧食安全。

聯(lián)合國糧農組織對糧食安全的定義是“保證任何人在任何地方都能夠得到未來生存和健康所需要的足夠食品。”其包括三個具體內容：一是確保生產足夠數量的糧食；二是最大限度地穩(wěn)定糧食供應；三是確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。

通俗理解糧食安全包括兩層涵義，即糧食數量安全和糧食質量安全。在我國，糧食數量安全可理解為：一是要保證糧食產量滿足食用、飼用等需要，二是確保糧食市場供應平穩(wěn)，三是消費者能夠買到自己所需的糧食品種；糧食質量安全可理解為：糧食質量符合國家糧食質量標準、儲存品質標準和食品衛(wèi)生安全標準及有關規(guī)定等，確保消費者“舌尖上”的安全。

1 保障糧食數量安全的措施

2016年中央1號文件關于“在資源環(huán)境約束趨緊背景下，如何加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，確保糧食等重要農產品有效供給”的論述，明確提出了今后如何確保糧食數量安全。

1.1 糧食種植生產環(huán)節(jié)措施

一要加強耕地保護，保證我市要足夠的耕地面積，保住基本農田不被侵占，確保耕地這條紅線不被突破，確保糧食穩(wěn)產增產，這是保障糧食數量安全的根本；二是加強農田水利設施建設，有條件的地區(qū)要多打深井、興修水庫，實現(xiàn)農田灌溉，解決農民靠天吃飯的問題，盡量減少我市因干旱造成的糧食減產；三是認真調查統(tǒng)計我市主要糧食品種的需求量，指導農民調整種植機構，以便使主要糧食品種的產量滿足需求；四是大力支持我市農科院和種子公司等單位積極研發(fā)、培育和推廣“高產、優(yōu)質、高抗”的糧油種子品種，大力推廣農民種植，達到糧食高產穩(wěn)產的目的；五是積極提倡糧食作物科學間種和輪作，盡量提高我市糧食總產量；六是加強農田基本建設，山坡地要修梯田，防治水土流失，低洼地要修排水溝，防治洪澇，降低我市因自然災害造成的糧食產量的減產；七是研發(fā)推廣高效的化學肥料，積極推廣使用高效無害的農家肥，促進糧食增產；八是對種糧者實行經濟補償，做到補貼到位、多種多補、多種多收，這樣有利提高農民及其他種糧者種糧的積極性。

1.2 糧食儲存環(huán)節(jié)措施

一是適度增加地方糧食儲備數量；二是調整地方儲備糧的品種及數量結構；三是轄區(qū)內各類性質的糧食經營企業(yè)，要積極采用科學儲糧新技術，減少糧食保管損耗，防止糧食質量劣變造成數量損失；四是糧食科技工作者，要經常深入農戶指導農民采取有利于糧食干燥降水、減少老鼠為害、減少糧食霉變、減少儲糧害蟲為害的科學保糧方式，以降低農戶儲糧損失；四是實行糧食經營者保證糧食最低庫存制度，確保糧食庫存充足。

1.3 糧食加工環(huán)節(jié)的保障措施

政府要在大力扶持糧食加工農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的同時，積極引導中小型糧食加工企業(yè)通過改造設備、改進工藝等措施來提高產量，確保企業(yè)生產出質量合格、數量足的成品糧油。

1.4 糧食消費入口環(huán)節(jié)措施

市農委、教育局、科技局、市廣播電臺電視臺等部門要積極開展“愛糧節(jié)糧，健康消費”為主題的愛糧節(jié)糧宣傳活動，認真貫徹中央關于厲行節(jié)約反對食品浪費的文件精神，圍繞消費環(huán)節(jié)促進節(jié)糧減損，深入推進糧食科普宣傳活動，以提高人民群眾節(jié)糧減損的自覺性，同時普及膳食平衡、合理營養(yǎng)、科學消費等理念和知識，引導消費者樹立節(jié)儉養(yǎng)德意識、營養(yǎng)健康意識，真正做到不浪費一粒糧食【2】。

1.5 食應急供應保障體系的建立

根據國務院《糧食流通管理條例》和《關于建立健全糧食安全省長負責制的若干意見》要求，為確保我市在遭受嚴重自然災害或緊急狀態(tài)時的糧食供應，應建立和完善糧食供應應急保障體系。

為滿足糧食應急供應保障工作的需要，我市要建立以市縣（區(qū)）所在地為重點、網點遍布全市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）布局合理的糧食應急供應保障網絡體系，真正做到糧食應急供應網點無盲區(qū)全覆蓋，確保嚴重自然災害或緊急狀態(tài)時的糧食供應，國有糧食企業(yè)應在糧食流通中發(fā)揮主渠道作用，帶頭執(zhí)行國家糧食政策【3】。

1.6 糧食市場經營體系的完善與市場新秩序的的建立

《糧食流通管理條例》明確指出，要鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經營活動，因此應積極培育種糧農民大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、糧食經紀人等糧食生產經營主體，市縣農委（糧食局）、工商局等部門要依據有關法律法規(guī)，加強對糧食市場的監(jiān)督管理，建立健全規(guī)范經營的糧食市場經營體系，堅決打擊無證經營、囤積居奇、哄抬物價等一切擾亂糧食市場經營秩序的行為，努力建立繁榮有序的糧食市場新秩序【4】。

1.7 建立糧食監(jiān)測預警系統(tǒng)

在深入認真調查分析我市糧食生產、流通、消費等環(huán)節(jié)現(xiàn)狀的基礎上，建立我市糧食安全預警系統(tǒng)，責任單位和部門要及時監(jiān)測并上報我市糧食產供銷各環(huán)節(jié)的糧食安全狀況，讓政府及時準確掌握糧食安全現(xiàn)狀和動態(tài)，當我市糧食生產、流通【5】、消費等環(huán)節(jié)存在糧食不安全隱患時，為市政府及時采取應對措施信息。為此應做好以下工作：

1.7.1確定重點監(jiān)測的糧食種類

在我市，主要種植糧食作物有玉米、水稻、花生、大豆等；消費環(huán)節(jié)主要有玉米及其制品、大米、小麥粉、花生、大豆、大豆油等糧油品種。綜合考慮，我市應將玉米、稻谷、大米、小麥粉、大豆油等糧油品種做為重點監(jiān)測對象。

1.7.2 確定糧食安全監(jiān)測預警指標

從確保糧食數量安全的角度講，監(jiān)測預警指標應包括能夠反映糧食生產安全的數量指標（全市平年糧食總產量）、能夠反映糧食流通安全的數量指標（全市平年糧食商品流通總量）、能夠反映糧食消費安全的數量指標（本地區(qū)社會糧食總需求量）。

1.7.3 確定可靠的信息來源

我市糧食安全監(jiān)測預警信息主要來源不外乎這幾方面：一是來源國家統(tǒng)計局、國家糧食局、商務部等國家層面的信息，二是來源省農委、省統(tǒng)計局等省級層面的信息，三是來源市縣農委（糧食局）、統(tǒng)計局等的信息，四是來源國際糧食市場的信息，有關責任單位和部門部門要及時準確收集并上報這些信息。

2 保障糧食質量安全的措施

2016年中央1號文件明確提出：要加快完善食品安全國家標準，到2020年農獸藥殘留限量指標基本與國際食品法典標準接軌；加強產地環(huán)境保護和源頭治理，實行嚴格的農業(yè)投入品使用管理制度；加快健全從農田到餐桌的農產品質量和食品安全監(jiān)管體系，建立全程可追溯、互聯(lián)共享的信息平臺，加強標準體系建設，健全風險監(jiān)測評估和檢驗檢測體系；落實生產經營主體責任，嚴懲各類食品安全違法犯罪；強化食品安全責任制，把保障農產品質量和食品安全作為衡量黨政領導班子政績的重要考核指標，這些充分說明了糧食質量安全的重要性。

2.1 糧食種植生產環(huán)節(jié)措施

一是市環(huán)保局要加強對轄區(qū)內的“工業(yè)三廢”治理工作，杜絕或減少“工業(yè)三廢”對耕地、水資源、空氣的污染，降低糧食作物在田間生長過程中受污染程度，糧食質量安全檢驗監(jiān)測機構要會同環(huán)境保護監(jiān)測部門，根據環(huán)保部門的監(jiān)測結果結合每年秋季國家糧食局組織開展的國家級糧食質量衛(wèi)生安全監(jiān)測結果，確定本轄區(qū)內的污染地域；二是市農科院和種子管理公司要積極培育和引進推廣種植對田間真菌毒素（嘔吐毒素、玉米赤霉烯酮、赭曲霉毒素等）具有較高抗性的糧食品種，以減少糧食作物在田間生長過程中遭受田間真菌毒素的污染【6】；三是加強農業(yè)轉基因技術研發(fā)和監(jiān)管，在確保安全的基礎上慎重推廣轉基因糧油品種；四是有關部門培育推廣種植對農作物病蟲害有較高抗性的品種，以降低農藥的使用量；五是大力開發(fā)推廣使用高效低殘留的農藥品種，減少農藥殘留對糧食的污染；六是推廣使用高效農家肥、高效低毒的復合肥，降低糧食田間污染。

2.2 糧食收獲后待售環(huán)節(jié)措施

糧食成熟收獲后，一要積極采取科學有效的干燥降水措施，盡快將糧食水分降到安全水分，以減少真菌毒素的感染【7】；二在進行糧食脫粒時，要盡量采取選棒（穗）脫粒，即將生霉粒含量較多的糧食棒（穗）挑選出來，然后單獨脫粒，單獨存放；三是有條件的種糧戶要采用真菌毒素快速檢測儀對脫粒后的糧食進行檢測，經檢測真菌毒素超標的糧食單獨儲存，定向銷售。

2.3 糧食收購入庫環(huán)節(jié)措施

糧食企業(yè)要對收購入庫的糧食的質量衛(wèi)生安全指標進行批次檢驗（重金屬、真菌毒素、農藥殘留等可采用相應的快速檢測儀進行檢測），經檢驗合格才能入庫；糧食質量安全檢驗監(jiān)測機構要對企業(yè)收購入庫的糧食衛(wèi)生安全指標進行監(jiān)測，對監(jiān)測結果不合格的糧食批次要責令企業(yè)單獨保存、督促企業(yè)積極整理，經整理合格方可入庫，否則要依據國家有關規(guī)定指導督促企業(yè)改變該批次的糧食用途。

2.4 糧食儲存環(huán)節(jié)措施

糧食質量安全檢驗監(jiān)測機構要經常派人深入糧食企業(yè)，監(jiān)測企業(yè)庫存糧食質量變化情況，指導企業(yè)科學保糧，尤其是對經過熏蒸或已知污染的糧食要做相應衛(wèi)生安全指標的監(jiān)測，確保糧食儲存安全。

2.5 糧食銷售出庫環(huán)節(jié)措施

糧食銷售出庫前，企業(yè)應對出庫的糧食質量指標實行批次檢驗，出具質量檢驗報告單（包括質量指標、衛(wèi)生安全指標），企業(yè)不具備衛(wèi)生安全指標檢測能力的要經過糧食質量安全檢驗監(jiān)測機構對出庫糧食的衛(wèi)生安全指標進行監(jiān)測，并出具合格的檢驗報告單后，糧食方可銷售出庫[8]，嚴禁衛(wèi)生安全指標不合格的糧食流入口糧市場。

2.6 糧食加工環(huán)節(jié)措施

糧食加工前，首先要對原料糧進行認真清理篩選，加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生條件要符合國家有關規(guī)定，成品糧出庫時，加工企業(yè)要出具合格成品糧的質量檢驗報告（內容包括質量指標和衛(wèi)生安全指標），企業(yè)不具備衛(wèi)生安全指標檢驗能力的，要經過糧食質量安全檢驗監(jiān)測機構進行批次檢驗并出具合格的檢驗報告單【9】。

2.7 糧食消費入口環(huán)節(jié)措施

糧食科技工作者要積極向城鄉(xiāng)居民宣傳如何選購優(yōu)質的糧油及其制品知識，積極宣傳推廣普及及家庭科學儲糧方法[10]，有關部門要加強對市場成品糧油的質量衛(wèi)生安全監(jiān)管，確保入口的糧油質量完好、衛(wèi)生安全。

糧食科技工作者要積極向城鄉(xiāng)居民宣傳如何選購優(yōu)質的糧油及其制品知識，積極宣傳推廣普及及家庭科學儲糧方法，有關部門要加強對市場成品糧油的質量衛(wèi)生安全監(jiān)管，確保入口的糧油質量完好、衛(wèi)生安全。

2.8 建立健全糧食質量安全監(jiān)測體系

建立健全糧食質量安全監(jiān)測體系，提升糧食企業(yè)及市縣級糧食質量安全監(jiān)測監(jiān)測機構的檢驗監(jiān)測能力，是確保有效實施糧食質量安全監(jiān)管的必要手段?！哆|寧省糧食安全省長責任制考核辦法（試行）》中關于“加強耕地污染防治，提高糧食質量安全檢驗監(jiān)測能力和超標糧食處置能力，禁止不合格食品安全標準的糧食流入口糧市場”的考核內容，將“健全糧食質量安全監(jiān)測體系”作為重點考核事項，將“糧食質量監(jiān)測機構建設，糧食質量安全監(jiān)測業(yè)務經費保障，庫存糧食質量監(jiān)管”等作為重點考核指標。為完成“健全糧食質量安全監(jiān)測體系”這一工作目標，應做好以下工作。

2.8.1確定市縣級糧食質量安全檢驗檢查機構的性質

在事業(yè)單位進行機構改革的過程中，我市應該將市縣級糧食質量安全檢驗監(jiān)測機構，全部認定為具有獨立法人資格、本級財政全額撥款、財務獨立的事業(yè)單位。

2.8.2 保證糧食質量安全檢驗監(jiān)測機構的業(yè)務經費來源

目前我市糧食質量安全檢驗監(jiān)測機構的經費來源基本情況是：性質為財政全額撥款的事業(yè)單位本級財政只撥付“人頭費”及少量的辦公經費，建議政府有關部門將糧食質量安全檢驗監(jiān)測機構的業(yè)務經費納入同級財政預算。

2.8.3提升糧食質量安全檢驗監(jiān)測機構的監(jiān)測能力

糧食質量安全檢驗監(jiān)測機構的監(jiān)測能力，直接決定糧食質量安全監(jiān)測工作的成果，建議政府有關部門為檢驗監(jiān)測機構做好這些事情：一是質量監(jiān)測機構擁有滿足工作需要的實驗環(huán)境，需要財政投入資金；二是實驗室要配齊配好監(jiān)測用儀器設備，需要財政投入專項資金支持；三是配奇滿足工作需要的檢驗人員。

2.8.4對糧食質量安全檢驗監(jiān)測機構工作實行目標管理

為做好糧食質量安全監(jiān)測與監(jiān)管工作，最大限度調動糧食質量安全檢驗監(jiān)測機構的工作積極性，建議對其工作情況實行目標管理，即年初由其行政主管部門與其簽訂工作目標管理責任狀，年終對其完成的糧食質量檢驗監(jiān)測工作情況，按照目標管理責任狀的內容進行認真考核，對經考核達標機構的領導給予適當的精神和物質獎勵，對考核不達標的機構領導給予相應的行政和經濟處罰。

參考文獻：

[1]國務院關于建立健全糧食安全省長負責制的若干意見[Z].2014-12-31.

[2]國家糧食局 教育部 .關于舉辦2014年糧食科技活動周的通知[Z].2014-04-24.

[3]國務院. 糧食流通管理條例[Z].2004-05-26.

[4]國務院. 糧食流通管理條例[Z].2004-05-26.

[5]國務院關于建立健全糧食安全省長負責制的若干意見[Z].2014-12-31.

[6]美國谷物協(xié)會.谷物儲藏[M].2011-11：236-237.

[7]預防與降低谷物中真菌毒素污染操作規(guī)程[S] .北京：中國標準出版社，2008 1-3.

[8]國務院.糧食流通管理條例[Z].2004-05-26.

[9]國務院.糧食流通管理條例[Z].2004-05-26.

[10]國家糧食局 教育部 .關于舉辦2015年糧食科技活動周的通知[Z].2015-04-24.

篇2

摘要:討論了我國現(xiàn)有農業(yè)政策和環(huán)境政策的相互影響,分析了在不影響現(xiàn)有農業(yè)政策目標的情況下,農業(yè)政策和農村環(huán)境政策的協(xié)調發(fā)展形式:農業(yè)環(huán)境政策一體化。政策決策者必須在農業(yè)污染控制、糧食安全和農民收入之間尋找平衡點,通過改進制度安排,強化與農業(yè)投入品的使用有關的規(guī)定,提供咨詢和推廣服務,修改與產品標準有關的規(guī)定,實施環(huán)境成本分擔以及加強監(jiān)測和研究活動,同時借鑒發(fā)達國家的實踐,在農民收入不受影響或者部分少量減少、增加農民整體收入的同時,減少污染并改善農村環(huán)境質量。

關鍵詞:農業(yè)政策;環(huán)境政策;政策一體化

農業(yè)一直被認為是一個非競爭性的行業(yè),具有市場失靈的特點,并提高了環(huán)境質量。由于農業(yè)的重要性和其弱質性,幾乎所有的國家制定了影響農業(yè)市場的農業(yè)政策。我國為促進農業(yè)和農村經濟的發(fā)展、提高農民收入出臺了很多政策,有些政策在促進農業(yè)、農村經濟發(fā)展和提高農民收入的同時,也加重了環(huán)境污染和對生態(tài)環(huán)境的破壞。隨著國家對工業(yè)污染和生活污染控制的加強,農業(yè)已經成為中國水域中含氮污染物的主要來源,水污染已經超越洪澇災害成為中國政府最大和最難解決的問題[1]。

本文討論了我國農業(yè)環(huán)境問題的來源、現(xiàn)有農業(yè)政策對環(huán)境的影響以及環(huán)境政策對農業(yè)的影響;分析了在不影響現(xiàn)有農業(yè)政策目標的情況下,農業(yè)政策和環(huán)境政策的協(xié)調發(fā)展形式:農業(yè)環(huán)境政策一體化。

一、中國農業(yè)環(huán)境問題的來源

進入21世紀以來,在工業(yè)點源污染得到有效控制之后,農業(yè)環(huán)境污染主要是農業(yè)面源污染逐漸成為我國最為重要的環(huán)境問題[2]。農業(yè)污染指人們從事農業(yè)活動時產生的非點源污染,主要包括化肥、農藥、畜禽糞便等造成的水環(huán)境污染。農業(yè)污染具有廣域性、隨機性和監(jiān)測困難等特點,其污染分量小,但總量極大。在發(fā)達國家也面臨同樣的問題,歐洲的農業(yè)污染是造成水體污染的首要來源,農業(yè)磷污染占地表水污染總負荷的24%~71%[3],美國60%~80%的水體污染來自農業(yè)污染[4]。農業(yè)面源污染主要來自于農用化學品、農業(yè)廢棄物、農村的養(yǎng)殖業(yè)等。

化肥:許多研究都認為化肥的過量使用是造成水污染的最主要原因。在“綠色革命”以后,糧食產量的增加主要依賴農用化學品(化肥、農藥等)的投入。我國糧食產量的不斷增加很重要的原因就是化肥投入的增加,但實際上,化肥的利用率并不高,很多都流失到水體、土壤中,有研究表明,氮肥的利用率僅為30%~50%,磷肥為10%~20%,鉀肥為35%~50%[5]。

農藥:我國是農藥的生產和消費大國,但是農藥的利用率一直很低,一般來講,只有10%~20%,大約有80%的農藥直接進入環(huán)境,造成對土壤、水體、人體健康等的污染,尤其是高毒農藥的使用,危害更大[6]。

農業(yè)廢棄物:包括農村居民生活垃圾、生活廢水、農田中秸稈殘茬以及田間農膜殘片等。生活污水、生活垃圾任意排放、丟棄導致農業(yè)污染;大部分農業(yè)秸稈被焚燒,污染大氣;農用塑料薄膜帶來的白色污染,導致土壤的退化、水肥的遷移等。

養(yǎng)殖業(yè):隨著農村養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展,畜禽糞便直接進入附近水體和土地,嚴重影響地下水和地表水的水質,并危害人體健康。對土地資源的過度開發(fā)也帶來水土流失、土壤退化等環(huán)境問題。

二、現(xiàn)有的農業(yè)政策對環(huán)境的影響

針對以上農業(yè)環(huán)境污染問題,我國出臺了很多與農業(yè)環(huán)境有關的法律,如中華人民共和國水污染防治法、中華人民共和國環(huán)境保護法、中華人民共和國農業(yè)法、中華人民共和國野生動物保護法等。但從整體上看,我國的農業(yè)環(huán)境政策實施的效果并不理想。很多農業(yè)政策在促進農業(yè)經濟發(fā)展、提高糧食產量和農民收入的同時,加重了環(huán)境污染和對生態(tài)環(huán)境的破壞。

這些政策主要集中在:(1)穩(wěn)定、提高糧食產量以保證糧食安全相關政策;(2)提高農民非農收入的政策;(3)農村經濟結構調整政策。

(一)穩(wěn)定、提高糧食產量以保證糧食安全相關政策為了提高糧食產量,國家制定了一系列促進增加糧食產量的相關政策。比如國家對化肥、農藥、水資源、土地等農業(yè)生產資料補貼政策、農資增支綜合直補制度等。這些政策在很大程度上增加了我國的糧食供給,但是這種單純注重糧食增產的政策也對環(huán)境帶來了許多負面影響。

1.農藥、化肥的污染農業(yè)化學品的補貼加劇了環(huán)境質量問題,造成對人體健康的損害,導致魚類中毒或者因為水質惡化導致的其他水生動物的減少,而且農藥用多了以后,害蟲會對農藥產生抗體。

政府一直在化肥生產、運輸、銷售等環(huán)節(jié)上有優(yōu)惠政策,促使農戶大量使用化肥以在短期內獲得最大的農業(yè)產出。農資增支綜合補貼政策干撓了市場機制,激勵農戶去多使用或一如既往地使用化肥、農藥污染品?，F(xiàn)行的關于化肥的政策環(huán)境并沒有把化肥施用的外部成本完全內部化,對農戶和農業(yè)行政部門的環(huán)保行為的激勵也不夠[7]?；兽r藥補貼、供水價格補貼等政策的運用從短期看提高了農民的生產積極性,但從長期來看由于扭曲了要素價格導致資源的不合理使用,帶來了生態(tài)破壞和環(huán)境污染;糧食安全的誤區(qū)導致已有耕種土地集約化程度提高、不適宜土地大量被開墾,對濕地、沼澤地帶的開墾破壞了動物棲息地,使得農村的野生動植物日益減少[8]。自1982年,國家確定以來,國內的化肥施用量呈穩(wěn)步增長,2007年,國內的化肥施用量為5108萬噸,較1982年的1513萬噸增長了2·38倍,25年以來化肥施肥量復合增長率達到了4·99%。中國化肥施用強度已經超過發(fā)達國家為防止水體污染而設置的225kg/hm2的安全標準?；手写罅窟^剩的氮素流入河流湖泊造成了水體的富養(yǎng)化。在一些地方,由于過量施用化肥造成土壤肥力持續(xù)下降,農民為維持農田生產能力,更加依賴于增施化肥,使農業(yè)生產呈現(xiàn)出“過量使用化肥—污染環(huán)境—土壤結構惡化—地力下降—追加化肥施用量”的惡性循環(huán),既造成環(huán)境污染,也使農業(yè)成本逐年上升[9]。

2·塑料薄膜的污染國家對設施農業(yè)的鼓勵以及對農膜的補貼,在某種程度上鼓勵了農民對農膜的使用。2005年地膜使用量為95萬噸,地膜覆蓋面積為1351萬公頃,分別較2004年增加了3%和3·14%[10]。目前我國平均每公頃農田殘留地膜75千克左右,地膜殘留平均每公頃高達64500塊左右,全國平均殘留率為20%~30%。農用地膜屬高分子有機化學聚合物,在土壤中不易降解,大量廢膜滯留田間使土壤保水保肥能力下降,造成農作物減產。而且降解之后產生有害物質,逐年積累,最終破壞土壤,導致作物減產[11]。此外,農村大量的秸稈焚燒也造成了濃重的大氣污染。

3.水資源浪費嚴重現(xiàn)有的水資源管理政策導致水價偏低,水資源浪費現(xiàn)象嚴重。在美國,對干旱的西部地區(qū)的灌溉水補貼,是環(huán)境質量問題的主要根源。它導致了河水鹽堿化,重金屬流入地表水,損害了野生動物。河流減少也損害了野生動物,因為土地都變成耕地,野生動物的生活環(huán)境受到損害[12]。

(二)提高農民非農收入的政策農村勞動力兼業(yè)和非農轉移雖然可以穩(wěn)定和增加農戶經濟收入、發(fā)展農村社會經濟,但是,農戶的兼業(yè)和勞動力非農轉移行為必然會引起人力、物力和財力等的轉移,使本來就有限的人力、物力和財力更加分散,而且外出勞動力絕大部分為青壯勞力,導致從事農業(yè)生產和農田管理的勞動力減少。非農就業(yè)會對化肥施用水平產生一定的促進作用[13]。勞動力外出轉移增加了農業(yè)生產勞動力投入的機會成本,導致了農民對除草劑的依賴,特別是在高收益的水果和蔬菜作物的生產中,化肥和農藥的過度使用情況十分突出。

從單季稻生產用工量看,從20世紀90年代中期的40個工降至現(xiàn)在的10個工。在施肥用工上,20世紀90年代中期每畝水稻施肥用工占總用工的20%左右,現(xiàn)在降至9%左右,降低了十多個百分點。更為重要的是減少的用工主要源于不再實行深施肥,而是灑施于土表或水表。

上個世紀80年代以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦企業(yè)的迅速發(fā)展為促進我國農村的經濟和社會發(fā)展發(fā)揮了極大的作用。據統(tǒng)計我國農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數量已達到2200萬家。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦企業(yè)在促進農村經濟發(fā)展的同時,廢水、廢氣、廢物的排放劇增。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)廢水、廢氣、廢物的排放占全國工業(yè)污染排放總量的比重由改革開放初期的11%增加到50%左右[10]。特別是部分采礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在濫采亂挖、采富棄貧的現(xiàn)象,對環(huán)境的破壞和資源浪費更為嚴重。

(三)農村經濟結構調整政策近年來,作為調整產業(yè)結構的措施,國家出臺了一系列促進養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的政策措施,鼓勵農產品出口。

在我國畜牧業(yè)取得高速增長的同時,規(guī)?；B(yǎng)殖所帶來的環(huán)境污染問題也越來越嚴重。為保障大、中城市菜籃子供給,方便運輸,規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場大多分布在大中城市郊區(qū)和人口稠密地區(qū),絕大多數畜禽場的糞便沒有綜合利用和污水治理設施,使得大城市周邊地帶和郊區(qū)農村單位土地面積的糞便承載量過高,糞便的肆意排放導致水體嚴重污染。農村大量涌現(xiàn)的養(yǎng)殖小區(qū)也對農村居民的生活環(huán)境造成很大的影響。許多畜禽糞便不加處理,堆在路邊并通過水渠、河道,造成地表水及地下水的污染。由于化肥的大量使用取代了畜禽有機肥,畜禽糞便沒有應用出路,使畜禽糞便從“利”變“害”發(fā)生了質的變化,造成嚴重的環(huán)境污染問題。農民認為在放牧養(yǎng)殖和農藥化肥方面國家出臺的促進政策會對現(xiàn)有的資源保護產生不利影響。

其他一些農業(yè)政策也對環(huán)境產生了不良影響。如農業(yè)貿易政策、農業(yè)保險政策等。農業(yè)貿易政策總體上對環(huán)境帶來了不利影響,JohnK.Horowitz和ErLichtenberg研究了美國中部地區(qū)農作物保險對谷農化肥和農藥使用的影響。發(fā)現(xiàn)因為“道德風險”的存在作物保險可能會影響化學品的使用,購買農業(yè)保險的農戶比沒有購買保險的農戶每英畝N肥的使用量多19%,農藥多21%,除草劑和殺蟲劑分布多7%和63%[14]。在各項具體政策中,農產品對外貿易政策帶來的不利影響最大。

三、環(huán)境政策對農業(yè)的影響:

以退耕還林為例同樣,環(huán)境政策也會對農業(yè)產生一定的影響,這種影響是多方面的,本文以退耕還林為例進行說明。退耕還林是生態(tài)系統(tǒng)恢復的一種有效途徑,但一定程度上必然會影響到區(qū)域糧食安全。退耕還林使得農戶收入下降,生活水平、消費支出總體明顯下降,對農業(yè)產業(yè)結構調整沒有顯著的效果,對非農就業(yè)的促進效果也不盡理想。張志東等對在張北縣l8個退耕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的研究表明,有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧食安全出現(xiàn)了嚴重危機[15]。

徐晉濤對西部三省的研究表明:退耕還林使退耕地區(qū)畜牧業(yè)的發(fā)展和飼料供給面臨潛在威脅。退耕后,農民的人均耕地擁有量大幅度減少,三省總體上減少了三分之一強。其中,陜西省的退耕戶在退耕前人均耕地面積最多(3·61畝),退耕后卻成為人均耕地面積最少的省(1·37畝),耕地減少超過了60%[16]。

四、農業(yè)政策和環(huán)境政策的協(xié)調發(fā)展:

農業(yè)環(huán)境政策一體化建立全新的環(huán)境經濟政策體系已經成為未來中國環(huán)境管理體制變革的核心。

實現(xiàn)農業(yè)污染有效治理必須進行政策創(chuàng)新,采取靈活的、綜合運用的政策調控體系,而不是單獨使用某一種政策手段。人們對環(huán)境問題的重視和經濟的發(fā)展,為農業(yè)和環(huán)境政策的一體化提供了機遇,這對農業(yè)政策和環(huán)境政策目標雙方都有益處。必須放棄工業(yè)化初期追求農產品產量最大化和過度抽取農業(yè)剩余資本的政策目標,將政策目標的支持重點轉移到提高農產品質量、增加農民收入和改善生態(tài)環(huán)境等方面來[17]。一體化的環(huán)境政策要求人們在制定和實施有關社會經濟政策的早期就對環(huán)境問題加以考慮。由于一體化是一個雙向過程,制定和實施環(huán)境政策時也應全面考慮它們對社會經濟發(fā)展的潛在影響。農業(yè)政策可以以一種加強它們對環(huán)境的有利影響并減少其不利影響的方式得到制定和實施。成功的一體化要求政策制定者了解農業(yè)政策對環(huán)境的影響,同時也要了解環(huán)境政策對農業(yè)政策的影響。一體化的政策工具是一個完整的政策集合,它由一系列相互聯(lián)系同時又能夠組合到一塊交互發(fā)揮作用的法律法規(guī)、計劃、方案、措施等組成。準確把握這些政策工具對政策目標的影響以及它們之間的相互作用,是成功制定一體化政策的基礎[18]。

具體來講,主要包括以下五個方面:

(一)組織的一體化最理想的模式是建立綜合性的管理機構來負責政策的制定和部門之間的協(xié)調。

將環(huán)境保護的要求滲透到產業(yè)政策、價格政策、財稅政策、貿易政策等經濟發(fā)展政策的制定和執(zhí)行之中。農業(yè)部門、環(huán)境部門及其他相關部門政策制定者要充分考慮并接受他們的政策對所有其他部門目標的影響的責任。在不斷加強縣級環(huán)境管理機構的同時,建議在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置環(huán)保機構,并垂直于上一級環(huán)境保護機構管轄、監(jiān)督,賦予相應的職責和權限;積極培育農村民間環(huán)境保護組織,促使其發(fā)揮自我教育、自我管理、自我監(jiān)督并監(jiān)督政府和其他環(huán)境行為主體的職能。最需要建立的就是農業(yè)面源污染的綜合協(xié)調機構,實現(xiàn)農業(yè)、環(huán)保、水利、國土資源等多個部門的共同參與,突破單一的職能部門權責限制,促進環(huán)境管理協(xié)同能力的提高,改進管理效率,拓寬管理深度和廣度[19]。

(二)研究、推廣和咨詢工具農業(yè)活動充滿了風險和不確定性,導致農民使用過多的化肥和農藥等生產資料的投入來盡量減少病蟲害等風險以獲得最大的產量。

政府可以開展相關研究并更有效地提供推廣和咨詢服務。例如通過加大控釋氮肥的研究,來推廣對環(huán)境更友好的控釋氮肥;通過對農民的培訓,使他們獲得相關科學的生產管理知識;通過農業(yè)技術服務,鼓勵農民只使用實現(xiàn)最大利潤所需要的化肥施用量;通過加大宣教力度,鼓勵公眾參與加強環(huán)境保護宣傳教育來強化農民的環(huán)境意識,使農民獲得相應的環(huán)保知識,使農民自覺、自愿地采取有利于環(huán)保的農業(yè)生產方式和進行有利于環(huán)保的農業(yè)實踐活動。例如提供病蟲害預報和病蟲害的準確信息,將有利于農民采取更有效的病蟲害綜合治理策略;提供土壤質量和作物生長方面的知識將有助于農民更合理地施肥等。最終達到農業(yè)目標和環(huán)境目標的統(tǒng)一。

(三)政府和農民共同分擔費用通過政府和農民共同分擔費用來鼓勵農民保護生態(tài)環(huán)境和自然資源。實踐證明,當經濟鼓勵工具被用于鼓勵農民進行維護和改善環(huán)境的活動時,效果特別明顯。

具體而言,較高的價格會促進生產集約化程度的提高,且投入品使用得越多,相應的污染環(huán)境的風險也越大。所以,減少農業(yè)環(huán)境污染,可以通過削弱價格支持降低農業(yè)的集約化程度,把農業(yè)部門置于市場壓力下,這將建立起一個更有效率的農業(yè)部門并反過來減輕對環(huán)境的壓力。對農民的保護性耕作給予成本分擔,預防土壤流失。對分散化的家禽養(yǎng)殖場提供畜禽糞尿貯放、處理設施并提供部分補貼。對親環(huán)境技術和生產方式的使用和綠色農產品進行補貼。

(四)法規(guī)手段建立健全農業(yè)面源污染控制法律法規(guī)體系,包括對化肥和農藥制定化學標準,對存在潛在污染的農業(yè)活動進行限制,對不良農業(yè)活動進行禁止,對某些高度易侵蝕土壤的耕作活動進行禁止,對某些活動發(fā)放許可證(如對抽取地下水的深井發(fā)放許可證),用法律來約束和規(guī)范農業(yè)生產活動中人的行為。引入國外的“交叉承諾”制度,即農民獲得國家各項補貼以滿足一系列預先指定的土地使用規(guī)定為條件。這樣可以更好地調整各種社會關系,更好地保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境。

(五)因地制宜地調整環(huán)境與社會經濟關系農業(yè)生產和環(huán)境影響依賴于當地具體的環(huán)境特征,由于我國不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境和農業(yè)生產的差異較大,不同地區(qū)的經濟社會發(fā)展水平不一致,同一項環(huán)境政策在不同區(qū)域實施效果會產生明顯的差異,因此,要準確掌握特定地區(qū)的生產數據和環(huán)境數據,調整和完善環(huán)境政策時因地制宜地調整環(huán)境與社會經濟關系。

五、結論

農業(yè)生產一方面會改善環(huán)境質量,另一方面也會給環(huán)境帶來負面影響,在制定和實施農業(yè)政策時必須對環(huán)境問題加以充分考慮。環(huán)境政策也會對農業(yè)生產活動帶來負面的影響,因此在制定和實施環(huán)境政策的時候還必須全面考慮它們對農業(yè)產量、農民收入和糧食產量、糧食價格的潛在影響。政策決策者必須在農業(yè)污染控制、糧食安全和農民收入之間尋找平衡點,實施農業(yè)環(huán)境政策一體化政策。

可以通過以下手段來達到農業(yè)環(huán)境政策的協(xié)調發(fā)展:改進制度安排,強化與農業(yè)投入品使用有關的規(guī)定,加強咨詢和推廣服務,修改與產品標準有關的規(guī)定,實施環(huán)境成本分擔以及加強監(jiān)測和研究活動,同時借鑒發(fā)達國家的實踐經驗和教訓,在農民收入不受影污染并改善農村環(huán)境質量。

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篇3

關鍵詞 高標準農田；概念界定；內涵；外延

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2014）13-0212-03

Scientific Definition of High-standard Farmland

HAO Zhe TIAN Ya-guang

（Liaoning Nonferrous Geological Exploration and Research Institute，Shenyang Liaoning 110013）

Abstract Construction of high-standard farmland is the artificial measures of using and transforming nature，is the inevitable choice for solving the land use problems while social and economic development reaches a certain stage.As the current hot topics and new things，some basic concepts and principles of high-standard farmland were fuzzy and indistinct definition.In this paper，the related concepts of high-standard farmland and its construction were defined.The scientific connotation and extension of high-standard farmland construction were analyzed.It can provide reference for relevant designers and researchers.

Key words high-standard farmland；concept definition；connotation；extension

“三農”（農業(yè)、農村、農民）問題是決定社會和諧發(fā)展的關鍵，高標準農田建設作為“三農”工作的重要戰(zhàn)略舉措，是穩(wěn)步提高農業(yè)綜合生產能力、保障國家糧食長久安全的物質基礎，是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、建設社會主義新農村的現(xiàn)實要求。

按照國務院批準頒布的《全國土地整治規(guī)劃2011―2015年》[1]，2015年我國將建成2 666.67萬hm2高標準基本農田，進而2020年擬建成5 333.33萬hm2高標準基本農田。當前農村土地整治工作以大規(guī)模旱澇保收高標準農田建設為工作重點，增強土地資源對社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的支撐能力，并提出在資金分配和項目安排時重點向高標準農田建設示范縣傾斜[2]。高標準農田建設已成為各級政府、國土資源部及國務院相關部門的重要職責，也是各級國土資源管理部門的首要任務[3]。

2012年6月20日《高標準基本農田建設標準（TD/T 1033-2012）》[4]，并于2012年7月1日正式實施，該標準對高標準基本農田建設的相關技術問題進行了闡述。但高標準農田作為新名詞新事物，一些基本概念和原則還存在模糊、界定不清的問題。諸如：高標準農田的基本內涵是什么，高標準基本農田的要求，高標準農田的建設標準等，這些問題均亟待作以深入探討和澄清。為此，筆者在查閱相關文獻的基礎上，對高標準農田基本概念進行界定和剖析，供相關設計與研究人員參考。

1 高標準農田概念的科學界定

對基本概念的嚴密定義是任何學科發(fā)展到成熟階段的標志之一。因此，有必要首先澄清有關高標準農田的最基本概念，給予其科學界定。

1.1 高標準農田

1.1.1 農用地、耕地和農田。

（1）農用地。農用地是直接用于農業(yè)生產的土地。按照《中華人民共和國土地管理法》[5]，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，其中農用地包括耕地、園地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等?？梢姡r用地的范圍大于耕地。

（2）耕地。耕地是種植農作物的土地，按照《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2007）》[6]，它包括水田、水澆地和旱地3個二級地類。耕地是人類賴以生存的基本資源和條件。進入21世紀，人口不斷增多，耕地逐漸減少，保持農業(yè)可持續(xù)發(fā)展首先就要確保耕地的數量和質量。據聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）和糧農組織（FAO）不完全統(tǒng)計，全世界土地面積為18.29億hm2左右，人均耕地0.37 hm2；而我國現(xiàn)有耕地總面積為1.21億hm2，人均耕地0.08 hm2，只占世界人均耕地水平的1/4。

（3）農田。目前，對于農田尚未給出準確的定義。就查閱資料來看，農田的定義可分為狹義和廣義2種。狹義的農田就是指耕地[7]，中國古代有“已耕者為田”之說，因此農田應為經開墾耕種的土地；廣義的農田包括各類農耕生產用地，其范疇應介于耕地和農用地之間。農田分布受水分、溫度、土壤、地形等因素制約，尤以水分的影響最大，因此農田多分布在降水量比較充沛或水源比較豐富的地區(qū)，年降水量低于250 mm地區(qū)農田較少。我國的農田大部分集中在東南部濕潤及半濕潤地區(qū)，即從大興安嶺起，經張家口、榆林、蘭州、昌都，自東北斜貫西南一線的東南部。這些地區(qū)受季風影響，雨量充沛，是我國主要農作區(qū)。隨著農業(yè)的發(fā)展，農田分布范圍也在不斷擴大，農田可分為梯田、壩地、平壩田、沖田、圩田、條田、水田、水澆地、旱地和臺地等多種類型。

1.1.2 基本農田與一般農田。

（1）基本農田。是指根據一定時期人口和國民經濟對農產品的需求以及對建設用地的預測而確定的，在土地利用總體規(guī)劃期內未經國務院批準不得占用的耕地。這是從戰(zhàn)略高度出發(fā)必須確保的耕地最低需求量，老百姓稱之為“吃飯?zhí)铩?、“保命田”?；巨r田是耕地的精華，是最高產優(yōu)質的那一部分耕地?！锻恋毓芾矸ā泛汀痘巨r田保護條例》明確規(guī)定，基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用[8]。

（2）一般農田。是指基本農田以外的耕地，可以用作建設和其他用地，被確定為農業(yè)使用的耕地后備資源。主要類型包括：坡度大于25°但未列入生態(tài)退耕范圍的耕地、泄洪區(qū)內的耕地和其他劣質耕地等。目前我國耕地面積大約為1.2億hm2，基本農田約為1.13億hm2左右，其他逾666.67萬hm2為一般耕地；而我國糧食主產區(qū)劃定的基本農田保護區(qū)面積大約占其耕地的95%左右。

1.1.3 高標準基本農田。高標準基本農田是指一定時期內，通過土地整治建設形成的集中連片、設施配套、高產穩(wěn)產、生態(tài)良好、抗災能力強，與現(xiàn)代農業(yè)生產和經營方式相適應的基本農田。包括經過整治后達到標準的原有基本農田和新劃定的基本農田。高標準農田除了與各省市地區(qū)的耕地質量等別情況有關外，還與其城市化進程等因素有關。鑒于高標準農田旱澇保收的高產性要求，高標準農田均屬于基本農田的范疇。

1.2 高標準農田建設

1.2.1 中低產田改造。我國耕地中有78.5%的中低產田，其中中產田面積占37.3%，低產田面積占41.2%。在我國傳統(tǒng)的土地建設項目中，針對不同土壤的障礙因素進行中低產田改造，是提高土地生產力的重要途徑。改造中低產田比墾荒投入省、用工省、見效快，改造好了能長期見效益。改造中低產田的手段主要為增加養(yǎng)地作物，增施有機肥，并進行生態(tài)農業(yè)建設，提高土地生產能力。

1.2.2 土地整治。土地整治是對田、水、路、林、村進行的綜合整治，整治后田塊更加平整，灌排設施更加完善，路網林網更加科學便利，田塊集中連片程度提高，生產能力增強，耕地質量有所提高[9]。

土地整治歷經10余年的發(fā)展，其內涵和外延不斷拓展。在目標上，已由單純的補充耕地向建設性保護耕地與推進新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結合轉變，土地整治的目標更加多元化；在內容上，已包括農用地整治、建設用地整治、未利用地開發(fā)和土地復墾等內容；在內涵上，已由增加耕地數量為主向增加耕地數量、提高耕地質量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉變，區(qū)域綜合型特點更加鮮明；在外延上，已由分散的土地開發(fā)整理向集中連片的綜合整治轉變，逐步演變?yōu)槿蛞?guī)劃、全域設計、全域整治；在手段上，已由以項目為載體向以項目、工程為載體結合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等政策的運用轉變[2]。

1.2.3 高標準農田建設。

（1）歷史沿革。20世紀80年代前，限制我國耕地土壤質量的主要問題是氮磷肥力不足，隨著多年來化肥投入量和作物產量的持續(xù)增長，土壤氮磷養(yǎng)分供應狀況已有較大改進，中低產田改造工作取得了較大成效。但目前靠增加化肥投入量的產量增長已近極限，隨之產生的“低、費、污”負面效應也日益凸顯，已逐步成為我國耕地土壤質量的新一輪核心問題。可見，為繼續(xù)提高我國糧食生產能力，僅靠增加農用化學品和能源投入量的模式是死路一條，只有提高耕地基礎地力、藏糧于土，才是建立我國未來糧食安全長效機制，實現(xiàn)糧食安全保障的必然選擇[2]。為解決這種現(xiàn)實困境與潛在隱憂，我國適時提出加快建設旱澇保收高標準基本農田，保障國家糧食安全，保證經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

（2）提出原因?！笆终湎?、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策。但是近年來的總趨勢是：建設用地的擴張一浪高過一浪，耕地、基本農田保護面臨嚴峻挑戰(zhàn)；地方政府過度追求經濟發(fā)展，盲目攀比，置資源環(huán)境問題于不顧；土地產權機制和土地收益分配機制不完善，導致土地資源合理利用的產權經濟機制缺失。更為嚴重的是，一些地方政府參與違法供地，引起部分行業(yè)和地區(qū)發(fā)展失控。另外，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，農村建設用地也呈現(xiàn)“人減地增”的逆向發(fā)展趨勢，從而對耕地保護造成了一種“雙擠”局面。從國內外實踐來看，解決土地利用問題，緩解人地矛盾的最合理途徑就是大力推進高標準土地整治，從而增加建設用地的流量，緩解城市建設用地的壓力，支持城鎮(zhèn)化進程。因此國家適時提出要加強高標準農田建設具有重要的戰(zhàn)略意義。

（3）高標準農田建設。高標準農田建設屬于土地整治的一種。是以建設高標準基本農田為目標，依據土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，通過土地整理等方法，對農田進行土地平整和田間水利設施、田間道路、田間防護林等建設，達到田成方、林成網、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排的要求，使農田生產條件得到明顯改善。如前所述，高標準農田建設是建立在以往中低產田改造工作的基礎上，為了應對當前建設用地過度擴張的嚴峻挑戰(zhàn)，提出的高標準土地整治工程。前期中低產田改造和傳統(tǒng)土地整治工作的經驗和教訓對高標準農田建設有重要借鑒意義，高標準農田建設是其升華和提升，是土地整治工程發(fā)展的高級階段，是新時期著力打造的亮點。

2 高標準農田建設的科學界定

隨著新時期下高標準農田建設的深入開展，需要給“高標準農田建設”界定合乎規(guī)律的內涵和外延，一是要求能客觀地反映新時期下高標準農田實踐，二是要求能準確地指出新時期下土地整治的發(fā)展方向。

2.1 高標準農田建設的內涵

目前對“高標準農田”內涵的理解不一，不少實際建設內容僅顯露于表象，有的項目其實就是土地平整也被冠之以“高標準農田建設”，而實際土地質量根本未得到改觀。因此，高標準農田的科學內涵必須予以明確?，F(xiàn)從以下5個方面界定高標準農田建設的內涵。

2.1.1 動態(tài)發(fā)展過程與系統(tǒng)工程。高標準農田建設應是與一定自然條件及社會經濟發(fā)展階段相聯(lián)系的動態(tài)發(fā)展過程，是一項復雜的系統(tǒng)工程?，F(xiàn)階段的高標準農田可以這樣理解：結合當地自然條件，與當地經濟社會發(fā)展水平相適應，經過科學規(guī)劃所建設的能滿足現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展需要，高產高效，并保持農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)良農田。高標準農田是科學完備的農田基礎設施加先進的管理機制，綜合應用農業(yè)先進技術為依托的復雜系統(tǒng)工程[10]。

2.1.2 核心目標。高標準農田建設的核心在于耕地地力提高和土壤綜合質量提升，有別于以往單純以增加耕地數量為目標的土地整理模式。目前我國耕地質量問題嚴重：一是土壤營養(yǎng)元素含量不均，全國有95%的耕地缺磷，23%的耕地缺鉀，14%的耕地磷鉀俱缺；二是土壤沙化、鹽堿化程度逐年加重，全國土壤沙化面積已達15 330萬hm2，占國土面積的15%，鹽堿化耕地面積為763萬hm2，占總耕地面積的8%；三是耕地退化加劇，干旱、半干旱地區(qū)有40%耕地嚴重退化。因此，提升耕地綜合質量，提高農用地等別是高標準農田建設的核心目標。

2.1.3 高標準基本農田的建設要點。主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是優(yōu)化土地利用結構與布局，實現(xiàn)集中連片，發(fā)揮規(guī)模效益；二是增加有效耕地面積，提高高標準基本農田比重；三是提高基本農田質量，完善田間基礎設施，穩(wěn)步提高糧食綜合生產能力；四是加強生態(tài)環(huán)境建設，發(fā)揮生產、生態(tài)、景觀的綜合功能；五是建立保護和補償機制，促進高標準基本農田的持續(xù)利用。

2.1.4 創(chuàng)新是高標準農田建設的推動力。高標準農田建設的特點在于高標準，為此必須始終堅持技術創(chuàng)新，保證其科技領先，這是高標準農田建設的推動力。高標準農田建設必須始終堅持以創(chuàng)新為引領，不斷提升高標準農田建設水平，為農業(yè)增效、農民增收打造一流平臺。這種創(chuàng)新體現(xiàn)在多方面：以理念的創(chuàng)新，為高標準農田建設增彩色；以管理的創(chuàng)新，為高標準農田建設提質量；以技術的創(chuàng)新，為高標準農田建設強效益；以主體的創(chuàng)新，為高標準農田建設添活力；以考評的創(chuàng)新，為高標準農田建設加保險。

2.1.5 高標準農田的建設特征。主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是農田水利、機耕道路、綠化防護、土壤監(jiān)測等設施完善，使用效率高，適宜機械耕作，便于集約經營，可有效抗御旱澇災害，確保旱澇保收；二是農田土壤的肥力狀況符合農業(yè)高產穩(wěn)產的要求，支持有機肥積造，鼓勵農民發(fā)展綠肥、秸稈還田和施用農家肥，保證土質肥沃，避免土壤沙化、土地鹽堿化和耕地退化；三是具備節(jié)能高效特征，生產成本和灌溉水用量等明顯下降，不因提高復種指數而降低土地產出率，不因常年連續(xù)耕種而出現(xiàn)年度間的產量大幅波動；四是要能夠防御風、沙等各種自然災害和防止水土流失，實現(xiàn)田園風光秀美，與自然和諧；五是對農田廢棄物、排放物和土壤肥力狀況等實現(xiàn)跟蹤監(jiān)測，監(jiān)控治理效果，提高耕地及水資源使用效率。

2.2 高標準農田建設標準的界定思想

科學的建設標準，是保證高標準農田質量、提高建設成效的關鍵。在制定標準過程中，應對不同類型區(qū)的高標準農田工程，深入調查研究、總結經驗、廣泛聽取意見，使“標準”具有較高的科學性、較強的針對性和可操作性。

2.2.1 高標準農田界定標準的復雜性。從概念上講，全國的高標準基本農田應該是高等級、集中連片的農田。但這種高等級究竟是幾等地，由于耕地質量等別區(qū)域間的不平衡，在保證一定面積的基礎上，各地區(qū)的高標準基本農田質量等級也不完全相同，這導致了高標準農田建設標準界定的復雜性和多樣性。耕地質量分等定級成果讓耕地有了全國統(tǒng)一、可比的標準。但國家高標準基本農田建設標準是針對全國范圍制訂的，而各地區(qū)的自然條件與社會經濟發(fā)展水平千差萬別，統(tǒng)一用這個標準來建設高標準農田并不完全適合，必須針對各省的具體情況進行修訂和補充，以反映出我國耕地質量區(qū)域分布不均衡、決定因素復雜等特征。例如，目前優(yōu)等地僅占全國耕地總面積的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%；等別最高的1～3等地主要分布在湖北等7個省份，等別最低的13～15等地主要分布在內蒙古等22個省區(qū)。在這種耕地質量國情下，很難一刀切出一個全國通用、對應某個等級的“高標準”。另外，由于我國自然條件南北、東西差異較大，區(qū)域、局部性的耕地資源匹配情況不同，導致耕地質量等級建設難度不同，也會影響各省劃分高標準基本農田的結果。

2.2.2 高標準農田建設標準界定的指導思想。建成的高標準農田的總體指導思想是：具有完善的排灌系統(tǒng)、肥沃的土壤條件、優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境、便捷的田間道路、適度的農田規(guī)模、較高的生產能力。高標準農田建設，應堅持科學布局、典型示范的原則，因地制宜采取不同的界定原則，推動高標準農田建設示范工程協(xié)調發(fā)展。

高標準農田建設標準主要體現(xiàn)在：經過土地整治后的高標準農田至少應比整治前至少提升1個質量等別（等別劃分據《TD/T1004-2003 農用地分等規(guī)程》）。一般來講，農田每提升1個等級，平均增產糧食1 500～2 250 kg/hm2，生產水平低的農田，增產潛力更大。另外，建成后的耕地質量等級應達到所在縣的較高等級，高標準農田的農產品產出率和效益率必須高與當地平均水平的40%～50%才屬合理。

可通過土地質量地球化學評估成果等基礎數據，對高標準基本農田里的元素進行檢測和評定，查明建設區(qū)土地利用現(xiàn)狀、土地權屬狀況、耕地質量等級和生態(tài)地球化學背景等。將“提高1個等級”作為可測定、可考核、可檢驗的平均標準提出來，體現(xiàn)了實事求是、因地制宜的科學精神。該界定標準雖具可操作性，但過于籠統(tǒng)，具體的質量等級界定應依據《高標準基本農田建設標準（TD/T1033-2012）》，根據不同省、市、地區(qū)土壤特征、農用地類型等分別制定細則，并出臺相應的地方行業(yè)標準。

2.3 高標準農田建設的外延

高標準農田建設的目的就是保證土地建設可持續(xù)發(fā)展，其外延寬泛，應從人與自然和諧共生、與科學發(fā)展觀相適應等層面上，論述高標準農田的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與建設生態(tài)文明的必要性和重要性。現(xiàn)從以下幾方面闡述高標準農田概念的科學外延。

2.3.1 高標準農田建設充分體現(xiàn)了人與自然的和諧關系。高標準農田建設，無論在全球、地區(qū)，還是局部區(qū)域，形成的是由水利、土壤、作物、耕作、田間道路、農田林網以及小氣候等多種因素組成的有綜合功能的生態(tài)復合系統(tǒng)。該系統(tǒng)以其自身的運行規(guī)律、動力特性，影響著整個自然界的演進和變化，充分體現(xiàn)著人與自然的和諧，這是可持續(xù)生存和發(fā)展的重要標志。

2.3.2 高標準農田建設是充分落實科學發(fā)展觀的客觀要求。推進高標準農田建設，順應經濟發(fā)展的客觀趨勢，符合當今世界農業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，是促進農民增加收入的基本途徑，是提高農業(yè)綜合生產能力的重要舉措。用高標準物質條件裝備農業(yè)，用高標準科學技術改造農業(yè)，用高標準產業(yè)體系提升農業(yè)，用高標準經營形式推進農業(yè)，用高標準發(fā)展理念引領農業(yè)。建設高標準農業(yè)的過程，就是改造傳統(tǒng)農業(yè)、不斷發(fā)展農村生產力的過程，就是轉變農業(yè)增長方式、促進農業(yè)又好又快發(fā)展的過程。高標準農田建設是以科學發(fā)展觀統(tǒng)領農村工作的必然要求。

2.3.3 高標準農田建設是一項跨行業(yè)、跨部門、多學科的系統(tǒng)工程。這需要強有力的政府行為來保證宏觀上的有效調控、微觀上的協(xié)調運作；并需要調動各部門積極性，集聚各方力量、形成建設合力。與高標準基本農田建設有關的國家標準、行業(yè)標準和地方標準很多，相應的科研和設計部門要全面理解國土、農業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保等相關部門制定的行業(yè)內外相關標準；施工人員也必須不斷“充電”、更新知識，才能擔負起高標準農田的建設開發(fā)任務；同時，高標準農田建設應充分尊重農民群眾意愿，積極促進土地流轉和適度規(guī)模經營，讓項目建設得到廣大農民群眾的參與和支持。

2.3.4 高標準農田建設應因地制宜開展有差別化的整治活動。我國首個高標準基本農田建設標準出臺，從國家層面對各環(huán)節(jié)以及田間基礎設施占地率、耕作層厚度等諸多要素提出了量化要求。然而，正如“高標準”并非全國通用的絕對標準一樣，高標準農田建設應是一種統(tǒng)籌區(qū)域特征的差別化土地整治活動。比如，東北平原區(qū)應大規(guī)模建設旱澇保收高標準基本農田，積極推行規(guī)?；?、機械化糧食生產基地建設；長江中下游平原區(qū)和華南丘陵平原區(qū)應注重改善基本農田生態(tài)；云貴高原區(qū)應將農田整治與陡坡退耕還林政策有效結合，加強坡耕地整治；黃土高原區(qū)應結合小流域綜合治理和風沙防治綜合治理，重點加強農田水利建設?？梢?，“高標準”在一定程度上說更是對農田建設過程的高要求，需要各地從資源稟賦和發(fā)展實際出發(fā)，探索實施符合當地特征的高標準基本農田建設模式。

2.3.5 高標準農田是需要切實加強后期管護，保證工程效益持續(xù)有效發(fā)揮作用的建設項目。以前的土地整治工程普遍存在“重建輕管”的現(xiàn)象，項目實施后將土地和固定資產移交給項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村民委員會等管護主體后，整個工程就基本結束了，之后少有問津，這無疑使發(fā)揮資金投放效益和工程效益大打折扣。高標準基本農田建設，必須要全面加強工程后期管護：嚴格界定不同工程的管護主體，做到責任明晰；明確工程產權歸屬，使受益人、所有人、管護人合一，充分調動群眾對于管護工作的積極性；重新審視當前管護經費全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村來承擔的局面，考慮將部分費用納入財政預算；及時跟蹤工程管護實效，加強工程管護監(jiān)管。

3 結語

高標準農田是當前的熱點話題和新生事物，高標準農田建設已成為地方各級政府、國土資源部及國務院相關部門的重要職責，也是各級國土資源管理部門的首要任務，它是人類社會經濟發(fā)展到一定階段解決土地利用問題的必然選擇。本文針對高標準農田及其建設問題的相關概念進行了界定和深入剖析，供相關設計與研究人員參考。

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