一、政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用以及存在的問題分析

（一）政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用

中國城市社區(qū)管理所取得的顯著成效，各級政府的主導(dǎo)作用功不可沒,首先表現(xiàn)為社區(qū)建設(shè)運動是由政府發(fā)起和組織的。政府還通過制定社區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策，引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、規(guī)范社區(qū)行為，對社區(qū)建設(shè)進行宏觀指導(dǎo)；其次，政府均有專門的機構(gòu)和組織來具體負責社區(qū)管理工作，為社區(qū)提供管理和服務(wù)；第三政府為社區(qū)建設(shè)投入了大量的人力、物力和財力。政府運用國家財政資金投入社區(qū)建設(shè)，不斷提高社區(qū)硬件建設(shè)水平，在政府強有力地推動下，社區(qū)改造，尤其是硬件設(shè)施建設(shè)在短期內(nèi)得到推進和改善；最后，政府是社區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)者和控制者。在改革開放后，政府在中國城市社區(qū)發(fā)展過程中漸漸讓渡出部分權(quán)力，其改革目標是扮演規(guī)劃者角色。這里說的協(xié)調(diào)者，是指政府對于中國城市社區(qū)的發(fā)展方向和目標進行引導(dǎo)和監(jiān)管，逐漸由過去的政府機構(gòu)直接管理，向總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的間接調(diào)控方式過渡。

（二）政府在社區(qū)管理中存在的問題

毋庸置疑，政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著無可替代的作用。但是，從現(xiàn)階段社區(qū)管理的實際來看，政府在其角色的扮演和行政職能的行使中，也存在著許多不容忽視的現(xiàn)象和問題?？傮w來說，這些現(xiàn)象和問題可以概括為政府職能的越位、缺位和錯位。政府職能的越位是指政府在行政過程中超越了其本來的職能和權(quán)限，是超職責、超權(quán)限的行政過程。[2]

政府越位主要表現(xiàn)在以下三方面：行政因素向社區(qū)彌漫式滲透，使自組織力量和機制難以發(fā)揮作用；政府包攬社區(qū)事務(wù)必然導(dǎo)致政府承擔所有的成本；社區(qū)行政化,政府成為社區(qū)的惟一資源來源，社區(qū)居民沒有形成對社區(qū)的認同感和責任感。政府的無限責任誘發(fā)了社區(qū)的道德風(fēng)險，不利于社區(qū)自組織的培育、本地社區(qū)內(nèi)資源的聚集。

內(nèi)容摘要

本文將通過對城市社區(qū)舊有的組織管理體制、現(xiàn)在政治體制改革下重新建立的新的社區(qū)組織管理體制的分析，來說明城市社區(qū)管理的問題及如何實現(xiàn)城市社區(qū)管理的民主化，并說明政府應(yīng)采取的相應(yīng)措施。

前言

近年來，隨著我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的進行，社會生活的各個領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化，舊有的一些社會組織、管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展了。社區(qū)問題正是在這種情況下得到越來越多的重視。從80年代中期開始，社區(qū)的概念重新在我國城市的社會生活中被得到運用。

“社區(qū)”一詞譯自英文的Community，其原意為“人群共同體”，20年代傳入中國時和“社會”一詞混用，特指一種以地域特征聯(lián)系起來的初級社會。在這樣的社會里，人們具有同樣的文化特質(zhì)，守望相助，形成一些基本的社會關(guān)系。它是社會學(xué)中常用的概念。本文中所討論的城市社區(qū)是由社會學(xué)的概念發(fā)展而來，是指聚集在城市范圍內(nèi)的社會群體和組織按照一定的規(guī)范和制度結(jié)合而成的社會實體。社會學(xué)家認為社區(qū)具有以下一些基本的構(gòu)成要素：①具有一定數(shù)量的、以一定社會關(guān)系聯(lián)結(jié)起來的、參與共同社會生活的人群；②有一定界限的地域，其界限一般來說是比較明確的；③有一套相對完善的生活設(shè)施；④有一套相互配合的生活制度和管理機構(gòu)；⑤生活在其中的社會成員在情感和心理上具有一定的認同感和歸屬感。由此，可以看出社區(qū)具有的地域性特質(zhì)，它還包含著一定的社會和文化的含義。城市社區(qū)是一種不簡單地等同于行政區(qū)劃的概念，它超脫了行政轄區(qū)的范圍。在如今的社會生活中，我們越來越多地用到社區(qū)這個概念。

我國社區(qū)管理的現(xiàn)狀

摘要：隨著我國經(jīng)濟實力不斷增長，社區(qū)物業(yè)管理也迅速發(fā)展。然而，越來越多的問題突顯出來，一定程度上制約了我國物業(yè)管理行業(yè)的發(fā)展，使得我國物業(yè)管理行業(yè)在市場化日趨成熟的大環(huán)境下缺乏一個明確的發(fā)展方向，進而難以取得突破性發(fā)展。為此，對我國城市社區(qū)物業(yè)管理中現(xiàn)存問題展開深入挖掘，探尋問題形成的原因，并在此基礎(chǔ)上探索優(yōu)化我國城市物業(yè)管理的解決措施，對促進我國城市社區(qū)物業(yè)管理的發(fā)展有著重要意義。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；物業(yè)管理；業(yè)主

1我國城市社區(qū)物業(yè)管理現(xiàn)存問題

1．1城市社區(qū)物業(yè)管理企業(yè)管理能力有限

與發(fā)達國家相比，我國社區(qū)物業(yè)由于起步較晚其發(fā)展相對滯后，加上國內(nèi)物業(yè)管理方面人才匱乏，致使城市社區(qū)物業(yè)管理企業(yè)大多管理能力不足。主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主、房地產(chǎn)開發(fā)商三者關(guān)系處理不到位。其二，將物業(yè)管理的重點放在對外宣傳上，而自身實際管理經(jīng)驗的累積和管理相關(guān)設(shè)施發(fā)展與宣傳相悖，在一定程度上導(dǎo)致我國城市社區(qū)物業(yè)管理企業(yè)高科技管理設(shè)施逐漸成為擺設(shè)，難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用。

1．2服務(wù)觀念落后

摘要:轉(zhuǎn)型時期特定的國情和社會背景，決定了我國城市社區(qū)管理必須選擇“政府主導(dǎo)”的模式。社區(qū)管理中的政府主導(dǎo)，主要體現(xiàn)在政府必須扮演多種角色、行使多樣職能，更好地培育和扶持社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。但是，政府角色的不當和政府行為的“越位”、“缺位”和“錯位”，容易導(dǎo)致社區(qū)管理中的“政府失靈”現(xiàn)象。因此要推進我國城市社區(qū)管理的穩(wěn)步、健康發(fā)展，就必須解決政府在社區(qū)管理中如何進行功能定位的問題。

關(guān)鍵詞:政府;社區(qū);社區(qū)管理;功能定位

社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的社會共同體。社區(qū)管理是指在黨和政府的主導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)健康發(fā)展的過程，是對社區(qū)工作的總體概括。[1]社區(qū)管理靠兩種力量的推動，一是社區(qū)組織與社區(qū)居民的力量，二是政府的力量。從目前的實踐看，隨著城市社區(qū)建設(shè)的開展，政府支持不力或包辦過多(行政化傾向)，是城市社區(qū)管理中的普遍的現(xiàn)象，而這一問題的存在，相當程度上已影響了社區(qū)建設(shè)走向深入。因此，筆者認為，要真正找到社區(qū)管理的出路，推動社區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，目前必須解決的一個問題是：政府在社區(qū)管理中如何進行功能定位的問題。

一、政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用以及存在的問題分析

（一）政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用

中國城市社區(qū)管理所取得的顯著成效，各級政府的主導(dǎo)作用功不可沒,首先表現(xiàn)為社區(qū)建設(shè)運動是由政府發(fā)起和組織的。政府還通過制定社區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策，引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、規(guī)范社區(qū)行為，對社區(qū)建設(shè)進行宏觀指導(dǎo)；其次，政府均有專門的機構(gòu)和組織來具體負責社區(qū)管理工作，為社區(qū)提供管理和服務(wù)；第三政府為社區(qū)建設(shè)投入了大量的人力、物力和財力。政府運用國家財政資金投入社區(qū)建設(shè)，不斷提高社區(qū)硬件建設(shè)水平，在政府強有力地推動下，社區(qū)改造，尤其是硬件設(shè)施建設(shè)在短期內(nèi)得到推進和改善；最后，政府是社區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)者和控制者。在改革開放后，政府在中國城市社區(qū)發(fā)展過程中漸漸讓渡出部分權(quán)力，其改革目標是扮演規(guī)劃者角色。這里說的協(xié)調(diào)者，是指政府對于中國城市社區(qū)的發(fā)展方向和目標進行引導(dǎo)和監(jiān)管，逐漸由過去的政府機構(gòu)直接管理，向總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的間接調(diào)控方式過渡。

摘要:轉(zhuǎn)型時期特定的國情和社會背景，決定了我國城市社區(qū)管理必須選擇“政府主導(dǎo)”的模式。社區(qū)管理中的政府主導(dǎo)，主要體現(xiàn)在政府必須扮演多種角色、行使多樣職能，更好地培育和扶持社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。但是，政府角色的不當和政府行為的“越位”、“缺位”和“錯位”，容易導(dǎo)致社區(qū)管理中的“政府失靈”現(xiàn)象。因此要推進我國城市社區(qū)管理的穩(wěn)步、健康發(fā)展，就必須解決政府在社區(qū)管理中如何進行功能定位的問題。

關(guān)鍵詞:政府;社區(qū);社區(qū)管理;功能定位

社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的社會共同體。社區(qū)管理是指在黨和政府的主導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)健康發(fā)展的過程，是對社區(qū)工作的總體概括。[1]社區(qū)管理靠兩種力量的推動，一是社區(qū)組織與社區(qū)居民的力量，二是政府的力量。從目前的實踐看，隨著城市社區(qū)建設(shè)的開展，政府支持不力或包辦過多(行政化傾向)，是城市社區(qū)管理中的普遍的現(xiàn)象，而這一問題的存在，相當程度上已影響了社區(qū)建設(shè)走向深入。因此，筆者認為，要真正找到社區(qū)管理的出路，推動社區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，目前必須解決的一個問題是：政府在社區(qū)管理中如何進行功能定位的問題。

一、政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用以及存在的問題分析

（一）政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用

中國城市社區(qū)管理所取得的顯著成效，各級政府的主導(dǎo)作用功不可沒,首先表現(xiàn)為社區(qū)建設(shè)運動是由政府發(fā)起和組織的。政府還通過制定社區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策，引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、規(guī)范社區(qū)行為，對社區(qū)建設(shè)進行宏觀指導(dǎo)；其次，政府均有專門的機構(gòu)和組織來具體負責社區(qū)管理工作，為社區(qū)提供管理和服務(wù)；第三政府為社區(qū)建設(shè)投入了大量的人力、物力和財力。政府運用國家財政資金投入社區(qū)建設(shè)，不斷提高社區(qū)硬件建設(shè)水平，在政府強有力地推動下，社區(qū)改造，尤其是硬件設(shè)施建設(shè)在短期內(nèi)得到推進和改善；最后，政府是社區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)者和控制者。在改革開放后，政府在中國城市社區(qū)發(fā)展過程中漸漸讓渡出部分權(quán)力，其改革目標是扮演規(guī)劃者角色。這里說的協(xié)調(diào)者，是指政府對于中國城市社區(qū)的發(fā)展方向和目標進行引導(dǎo)和監(jiān)管，逐漸由過去的政府機構(gòu)直接管理，向總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的間接調(diào)控方式過渡。

我國的社區(qū)管理是國家經(jīng)濟、政治體制改革的產(chǎn)物。它作為彌補改革中出現(xiàn)的管理缺位，從其誕生之日起，就受到政府、理論界以及百姓的高度關(guān)注。在經(jīng)歷了近10年的探索之后，反思其運行軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)管理中“政社不分”的情況依然存在，尤其是在街道管理層面，政府的行政管理與社區(qū)自治管理職能集于一身，其直接后果是現(xiàn)有社區(qū)管理體制的確立既未明顯減輕政府的社會管理負擔，也未從更深層次上提高廣大居民的民主參與社會管理的意識，社區(qū)管理仍舊更多地體現(xiàn)為一種政府行為。我們通過對國內(nèi)外諸多城市的考察、研究、對比發(fā)現(xiàn)，社區(qū)管理組織不同于政府組織，有其自身的運行規(guī)律；而由于國情差異，我們不可能、也沒必要完全照搬國外模式。在我國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型期內(nèi)，科學(xué)地界定政府的行政管理與社區(qū)自治管理的職能權(quán)限，并將二者有機地銜接起來，是建構(gòu)具有中國特色網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)管理體系的關(guān)鍵所在。1.理論依據(jù)在我國目前特定的社會管理背景下，采取政府推動下的縱向社區(qū)管理組織體系與橫向的社區(qū)居民自治管理組織同步與協(xié)調(diào)發(fā)展的縱橫相接的網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)組織模式，符合現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)換與市民組織發(fā)展關(guān)系理論的基本原則。當前我國正處于由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過渡時期。期間，適應(yīng)經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展需要的政府職能的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型期平穩(wěn)過渡的基本保證。依據(jù)政治學(xué)家的觀點，現(xiàn)代政治社會中政府的職能主要體現(xiàn)在階級統(tǒng)治、社會管理、社會服務(wù)和社會平衡等四大方面。但在不同的社會發(fā)展階段，政府職能的結(jié)構(gòu)重心會發(fā)生位移，即我們所指的政府職能轉(zhuǎn)換。一般說來，傳統(tǒng)社會下的政府職能結(jié)構(gòu)的重心是階級統(tǒng)治職能，以后逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)社會的社會管理職能和后工業(yè)社會的社會服務(wù)職能。發(fā)生這種位移的主要原因在于經(jīng)濟增長模式的變換以及公民社會的成長發(fā)育。就現(xiàn)代社會發(fā)展進程的客觀運行規(guī)律而言，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型時期，相對有限的生產(chǎn)力發(fā)展水平對應(yīng)的是以階級統(tǒng)治為主的政府職能和由政府從屬于公民的一元從屬結(jié)構(gòu)向政府與公民的二元分立結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；在現(xiàn)代工業(yè)社會發(fā)展階段，以靠增加投資和勞動力，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的外延式經(jīng)濟增長模式對應(yīng)的是以社會管理為主的政府職能和政府與公民之間形成的有限制衡、相對獨立的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系；在后工業(yè)社會，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加科技含量和服務(wù)功能為核心內(nèi)容的內(nèi)涵式經(jīng)濟發(fā)展模式則對應(yīng)著以社會服務(wù)為主的政府職能和政府與公民從原先的制衡關(guān)系向相互依賴的一體化意義上的一元包容結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化。上述轉(zhuǎn)換模式體現(xiàn)了現(xiàn)代社會發(fā)展的普遍規(guī)律，但就發(fā)展中的社會主義國家與西方發(fā)達資本主義國家比較而言，由于各自進入現(xiàn)代社會時的社會制度、市場發(fā)育程度以及采取的經(jīng)濟發(fā)展政策不同，因而前者在社會發(fā)展階段和公民組織發(fā)育程度上存在明顯的滯后現(xiàn)象：一是西方發(fā)達資本主義國家實行的是建立在生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上的社會制度。它自17世紀確立資本主義生產(chǎn)方式起至今一直按照市場經(jīng)濟運行規(guī)則發(fā)展經(jīng)濟，因此，市場發(fā)育程度和生產(chǎn)力水平很高。目前，它已走過工業(yè)革命的啟動階段、工業(yè)社會發(fā)展階段進入了現(xiàn)代社會的第三階段——后工業(yè)社會；而社會主義國家實行的是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的社會制度。由于起步階段落后的封建、半封建生產(chǎn)方式占居主導(dǎo)地位，市場發(fā)育程度以及生產(chǎn)力水平都比較低下。近20年來，在經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的體制改革之后，一些社會主義國家已經(jīng)步入現(xiàn)代社會的第二階段－－工業(yè)社會發(fā)展階段。二是西方發(fā)達資本主義國家的公民社會已由早期的發(fā)生、發(fā)展走向成熟。公民社會是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。隨著資本主義市場經(jīng)濟的發(fā)展壯大，由國家和政府強制管理的“公域”日趨縮小，而由公民和社會通過非強制的市場手段加以調(diào)節(jié)與管理的“私域”越來越大，由此，相對獨立于國家與政府的公民社會得到迅速發(fā)展并走向成熟。與西方發(fā)達資本主義國家不同，發(fā)展中的社會主義國家在實行計劃經(jīng)濟體制時期，公民個人以及政府、企業(yè)的生產(chǎn)、分配、交換和消費全過程均由政府部門進行統(tǒng)籌安排，公民和社會失去了獨立行為的領(lǐng)域。直到社會主義國家實行改革開放政策，加快市場經(jīng)濟進程時，公民社會的作用才得以認同。但市場經(jīng)濟的發(fā)展畢竟是一個漸進的過程，因此，對于大部分發(fā)展中的社會主義國家來說，公民社會尚處在培育、發(fā)展階段。三是伴隨著后工業(yè)社會的來臨以及公民社會的發(fā)展、成熟，西方發(fā)達資本主義國家已經(jīng)實現(xiàn)了政府職能結(jié)構(gòu)重心由社會管理職能向社會服務(wù)職能的轉(zhuǎn)換。與社會發(fā)展階段、公民社會發(fā)育狀況相適應(yīng)，多數(shù)發(fā)展中的社會主義國家政府職能仍以社會管理為主。上述情況表明，盡管西方發(fā)達資本主義國家與發(fā)展中的社會主義國家因國體、政體以及市場發(fā)育程度不同，社會發(fā)展存在進程上的“時間差”，但有一點是相同的，即：現(xiàn)代社會政府職能的轉(zhuǎn)變，取決于經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和具有社會參與意識、參與能力的群眾自治組織的發(fā)育與成熟。我國是一個發(fā)展中的社會主義國家，尚處在工業(yè)社會的發(fā)展階段。隨著政府部分社會職能的轉(zhuǎn)歸和企業(yè)社會職能的逐步剝離，社區(qū)作為承接載體，在社會事務(wù)中將發(fā)揮越來越重要的作用，而社區(qū)管理組織的發(fā)育與成熟是實現(xiàn)社區(qū)工作效益最大化的關(guān)鍵所在。從理論上講，社區(qū)管理組織是獨立于政府和企業(yè)之外的社會組織系統(tǒng)，是社區(qū)內(nèi)居民為了達到某種共同目標，自動將其行為彼此協(xié)調(diào)與聯(lián)合起來所形成的社會團體。但從我國目前所處的社會發(fā)展階段仍需要政府具有較強的社會管理職能以及社區(qū)居民自治組織尚處在培育階段的國情出發(fā)，在一定時期內(nèi)，通過政府的外力推動，采用政府參與的縱向社區(qū)管理組織體系與橫向的社區(qū)居民自治管理組織同步與協(xié)調(diào)發(fā)展的縱橫相接的網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)組織模式，符合現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)換與市民組織發(fā)展關(guān)系理論的基本原則。2.對我國現(xiàn)有城市社區(qū)管理體制的分析與思考2.1基本評價：政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，效果顯著。但尚未走出政府職能轉(zhuǎn)換內(nèi)循環(huán)的老路。應(yīng)該說，從社區(qū)建設(shè)提出至今，我國城市社區(qū)管理組織已經(jīng)得到了長足的發(fā)展。突出表現(xiàn)在幾個方面：一是制度上的保證。1998年7月，配合國家政治體制改革與政府機構(gòu)調(diào)整，國務(wù)院正式賦予新組建的民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司“指導(dǎo)社區(qū)管理工作

，推動社區(qū)建設(shè)”的職能，從而在制度上保證了我國社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展。二是將原有的市、區(qū)、街縱向城市管理體制引入社區(qū)，初步形成了以“兩級政府、三級管理、四級落實”為主要特征，兼具各地特色的社區(qū)建設(shè)管理組織方式，如青島市建立了以民政系統(tǒng)為主導(dǎo)的社區(qū)管理組織體系，且市、區(qū)、街、居四個層次均實行“一把手工程”。石家莊市專門成立了市區(qū)工作委員會，負責對全市社區(qū)工作的宏觀策劃、政策研究、綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督等任務(wù)。南京鼓樓區(qū)委、區(qū)政府以社區(qū)黨建聯(lián)席會和社區(qū)建設(shè)發(fā)展委員會的組織形式，將轄區(qū)內(nèi)有影響的部門和單位聯(lián)接起來，通過確立全區(qū)的社區(qū)建設(shè)目標、確定社區(qū)建設(shè)的重大項目，協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)中的有關(guān)問題等方式，實現(xiàn)社區(qū)單位的有效整合等。三是確立了街道辦事處在社區(qū)管理中的主導(dǎo)地位。以北京市為例，市政府明確提出了“一確立、兩賦予、三分開”的改革思路，即：確立街道辦事處對轄區(qū)管理負總責的地位；統(tǒng)攬轄區(qū)內(nèi)的地區(qū)性、社會性、公益性、群眾性工作；實現(xiàn)政企、政事、政社分開。四是各地區(qū)都在積極探索基層社區(qū)組織的制度創(chuàng)新，例如沈陽市去年出臺了《關(guān)于加強社區(qū)建設(shè)的意見》，強調(diào)要在全市普遍建立新型的基層社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，包括：建立社區(qū)黨組織，對不在國有企事業(yè)單位工作、從事社區(qū)服務(wù)事業(yè)或在民辦非企業(yè)和小型民辦企業(yè)工作、以及處于離退休、待崗等情況的黨員實行屬地管理；建立社區(qū)居民大會或居民代表會議制度；建立社區(qū)管理委員會（依法選舉產(chǎn)生的居民委員會）；探索建立社區(qū)的協(xié)商議事機構(gòu)等。許多城市通過采取選派、招聘、直選等方式，調(diào)整居委會人員結(jié)構(gòu)，加強居委會組織制度建設(shè)。工、青、婦等社團組織也根據(jù)形勢發(fā)展需要，將工作的觸角延伸至社區(qū)。上述實踐活動表明，我國城市社區(qū)管理組織的基本架構(gòu)已經(jīng)初步形成。雖然我國城市社區(qū)管理組織的發(fā)育成長在一定程度上提高了城市管理水平，但就總體而言，以街道管理體制改革作為突破口的現(xiàn)行社區(qū)管理體制依舊更多體現(xiàn)的是政府內(nèi)部職能的轉(zhuǎn)換。因為街道辦事處作為城市基層政府的派出機構(gòu)，依據(jù)城市管理重心下移的改革方針，對基層社會行使全方位的行政管理職能，是政府內(nèi)部職能部門權(quán)限調(diào)整的結(jié)果。而街道轄區(qū)作為操作層面的社區(qū)，辦事處同時又代表社區(qū)居民行使社區(qū)自治管理職能。顯然，街道管理層面的政社合一，職責不清將直接導(dǎo)致街道辦事處的功能錯位。近幾年，不少城市在探索居委會改革道路時，大多把居委會定位在社區(qū)成員代表大會的辦事機構(gòu)上，委員們享受政府補貼。在居委會管轄的社區(qū)內(nèi)，由于居民自覺參與社區(qū)管理動能不足，沒有明確法律地位的社區(qū)協(xié)商議事會的作用也難以得到有效發(fā)揮。我們擔心，長此以往，這種由政府直接管理社區(qū)的做法，將失去依靠社區(qū)居民開展社區(qū)建設(shè)的真正意義。2.2理性思考：澄清認識誤區(qū)，明確職能定位，建立銜接渠道。2.2.1城市行政管理與社區(qū)自治管理的區(qū)別與聯(lián)系。目前，人們在談及城市管理時，誤將它與政府對城市的行政管理等同起來。實際上，城市管理大致包括社會管理、經(jīng)濟管理、生態(tài)環(huán)境管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理等四項內(nèi)容，其中社會管理既包括政府的行政管理，也包括社區(qū)的自治管理。雖然兩者的管理目標都是要實現(xiàn)區(qū)域社會的可持續(xù)發(fā)展，但其管理主體和實施手段卻完全不同。城市行政管理的主體是政府，政府對城市的管理主要采用包括政權(quán)、法律、政策、紀律等在內(nèi)的強制性控制方式；而社區(qū)自治管理的主體是社區(qū)成員，他們對社區(qū)的管理主要依賴思想觀念、社會心理等非強制力手段，包括習(xí)俗、道德、宗教、輿論等一些具體方式的運用。城市行政管理系統(tǒng)與社區(qū)自治管理體系是一種平行互補關(guān)系，它們作為社會管理體系的組成部分，將隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社區(qū)管理體系中居民自管能力的增強，呈現(xiàn)城市行政管理系統(tǒng)趨弱的格局，從而實現(xiàn)政府職能結(jié)構(gòu)重心由社會管理向社會服務(wù)的位移。2.2.2政府與社區(qū)居民自治組織的相互關(guān)系以及各自在社區(qū)管理中的職能定位。依據(jù)社會機制“三板塊”理論，政府與社區(qū)居民自治組織之間是一種互補增益的伙伴關(guān)系。在現(xiàn)代社會中，政府是以強制（權(quán)力運作）方式滿足公共利益的機制，而社區(qū)居民自治組織則是以志愿方式滿足公共利益的機制。在社會管理體系中，政府與社區(qū)管理組織扮演著不同的角色。以社會治安管理為例，維護社會治安秩序，通過“社會管理”與“自我管理”相結(jié)合的方式預(yù)防犯罪是社區(qū)管理組織應(yīng)盡的責任，但打擊違法犯罪則屬政府的職權(quán)范圍。兩者之間的互補關(guān)系，維系著整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。同時，政府作為全體公民利益的代言人，追求的是社會效益的最大化；而社區(qū)居民自治組織作為轄區(qū)居民的代表，在不違背社會公共利益的前提下，可以通過自助的方式，滿足社區(qū)成員多元化的需求。顯然，兩種“服務(wù)資源”的有效整合，可以大大增強整個社會承擔社會需求和處理社會問題的能力。既然政府與社區(qū)居民自治組織在社會管理系統(tǒng)中的功能與角色不同，科學(xué)地界定它們各自的職能權(quán)限就成為實踐的準則。在社區(qū)管理體系中，政府的職能是作為推動主體，通過規(guī)劃、資金支持和嚴格的宏觀控制與管理，引導(dǎo)社區(qū)的發(fā)展方向。社區(qū)居民自治組織的職能是作為實施主體，代表當?shù)鼐用窭?，在轄區(qū)范圍內(nèi)行使綜合管理各項社會事務(wù)的權(quán)利。2.2.3在街道行政社區(qū)，以具有法律地位的半官方性質(zhì)的社區(qū)委員會為連接紐帶，構(gòu)筑政府與社區(qū)居民自治組織上下對接、縱橫交織的強大的城市社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)。目前我國城市社區(qū)管理組織呈現(xiàn)“縱強”、“橫弱”的不對稱發(fā)展格局。如果不加大后者的扶持與培育力度，“小政府、大社會”的改革目標將無法實現(xiàn)。社區(qū)管理組織培育是一項系統(tǒng)工程，必須從制度創(chuàng)新入手。筆者認為，在社區(qū)由政府行政管理向居民自治管理的過渡階段，通過在街道層面組建具有法律地位的半官方的社區(qū)委員會，作為溝通政府與社區(qū)居民自治組織之間的橋梁與紐帶，不失為一種理想選擇。所謂半官方的社區(qū)管理委員會是指經(jīng)“社區(qū)代表大會”選舉產(chǎn)生、由社區(qū)內(nèi)政府、企事業(yè)單位、社團法人代表、社會知名人士以及社區(qū)居民自治組織代表所組成的社區(qū)綜合性管理組織，其中，政府代表由街道辦事處主任和其他有關(guān)行政管理職能部門的負責人擔任，主要起溝通制衡作用，即：負責向上級政府部門反映社區(qū)的民情民意，向社區(qū)轉(zhuǎn)達政府對社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理的意見

和要求，同時對社區(qū)管理進行行政督導(dǎo)。社區(qū)委員會是非營利性的、具有法人資格的社團組織，有正規(guī)的章程、組織結(jié)構(gòu)和自治自主權(quán)利。在街道層面組建具有法人地位的半官方的社區(qū)管理委員的理由是：_街道雖然是行政社區(qū)，但從可操作角度出發(fā)，已經(jīng)成為事實上的社區(qū)建設(shè)操作層。轄區(qū)內(nèi)的單位和居民彼此熟悉，具有實現(xiàn)社區(qū)整合的可能性和高于居委會管理資源的地區(qū)優(yōu)勢。_現(xiàn)階段，政府在社區(qū)建設(shè)中的推動作用無法替代。我國社區(qū)建設(shè)的發(fā)展是外力推動的結(jié)果。雖然，近幾年社區(qū)建設(shè)的宣傳力度不斷加大，但由于“單位制”尚未解體，有關(guān)支持社區(qū)居民自治組織的政策也不到位，因此，社區(qū)居民自治組織的發(fā)育和創(chuàng)新能力比較脆弱，還無法完全承擔在社區(qū)工作中主體地位的責任。而街道辦事處作為基層政權(quán)（區(qū)政府）的派出機構(gòu)，一直承擔著地區(qū)社會工作的責任，具有從事社區(qū)工作的傳統(tǒng)和經(jīng)驗，特別是街道辦事處在地區(qū)社會事務(wù)中負總責的主體地位，使其在社區(qū)整合中的能力明顯增強。因此，街道辦事處代表政府參與社區(qū)委員會的工作，既可以發(fā)揮政府在社區(qū)建設(shè)中的推動作用，也便于指導(dǎo)和培育居民自治組織，使之盡快成長。_為街道體制逐漸向社區(qū)體制轉(zhuǎn)換奠定基礎(chǔ)。我們始終認為，政府直接參與社區(qū)管理只是一種過渡性措施，最終還要將社區(qū)管理的權(quán)力歸還社區(qū)居民自治組織。應(yīng)該說，當前的政府機構(gòu)改革給“政社分離”提供了佳機。此時，理性地把社區(qū)從政府概念中剝離出來，通過街道層面具有半官方性質(zhì)的社區(qū)管理委員會開展“社區(qū)工作”，不僅有利于精簡后的街道辦事處實現(xiàn)“政事、政社”分離，更好地行使政府職責，也為日后街道體制向社區(qū)體制的過渡創(chuàng)造條件。_有國內(nèi)外經(jīng)驗可供借鑒。近幾年，我們在承擔國家社科基金“九五”重點規(guī)劃項目《城市社區(qū)發(fā)展國際比較研究》課題過程中，通過對國內(nèi)外城市社區(qū)進行實地考察和查閱大量文獻資料發(fā)現(xiàn)，在美國、加拿大、新西蘭等西方國家，半官方性質(zhì)的社區(qū)委員會已經(jīng)成為政府介入社區(qū)工作的一種有效方式。它作為溝通政府與市民的橋梁和紐帶，在代表居民利益和意見、推動橫向聯(lián)合、組織社區(qū)資助和互助活動等方面發(fā)揮著重要的作用，是社區(qū)多元整合工作中的基本力量。就北京情況而言，西城區(qū)月壇街道辦事處已于1998年6月率先在街道層面組建了全市第一家具有法人資格的社團組織——月壇社區(qū)建設(shè)協(xié)會。作為半官方的社區(qū)管理組織，該協(xié)會正在積極探索替代政府機構(gòu)行使社區(qū)管理職能的有效途徑?？梢?，通過半官方性質(zhì)的社區(qū)管理委員會實現(xiàn)街道層面城市管理與社區(qū)管理的有機結(jié)合，從理論和實踐操作上都是可行的。3.城市社區(qū)管理創(chuàng)新體系的基本框架3.1按照機構(gòu)層次分明、職責明確的原則，健全市、區(qū)、街縱向社區(qū)建設(shè)管理組織體系。3.1.1建立具有權(quán)威性的市級社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。配合地方政府機構(gòu)的調(diào)整和改革，盡快落實市級社區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。新建社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)以全國社區(qū)指導(dǎo)綱要為依據(jù)，結(jié)合本市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定本地區(qū)的社區(qū)建設(shè)中、長期規(guī)劃并指導(dǎo)實施。政府有責任通過政策扶持、教育培訓(xùn)和資金引導(dǎo)等多種途徑，把握社區(qū)發(fā)展方向，引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展，同時按照工作職能要求做好相應(yīng)的督察和組織協(xié)調(diào)工作。3.1.2發(fā)揮區(qū)級政府資源整合優(yōu)勢，為社區(qū)建設(shè)提供財力支持。區(qū)級社區(qū)管理組織的最大優(yōu)勢在于其各成員所具有的不同權(quán)力和影響力。區(qū)級政府作為基層政權(quán)組織，具有街、居組織不具備的區(qū)域行政管理和創(chuàng)造財政收入的職能。要充分發(fā)揮區(qū)政府對轄區(qū)各級、各類單位實施行政管理的組織優(yōu)勢，做好協(xié)調(diào)工作，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的資源共享工作。并創(chuàng)造條件，改善投資環(huán)境，鼓勵吸引企業(yè)服務(wù)社區(qū)以擴大稅源，增加稅收，為社區(qū)建設(shè)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。3.1.3實行街道辦事處與社區(qū)管理委員會“雙軌并行”的管理組織模式。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機關(guān)，除了繼續(xù)做好政府賦予的地區(qū)行政管理工作之外，應(yīng)該積極支持與配合社區(qū)管理委員會探索社區(qū)自治管理的有效途徑。街道辦事處應(yīng)與社區(qū)管理委員會保持密切的合作伙伴關(guān)系，定期召開聯(lián)席工作會議，就社區(qū)發(fā)展的重大問題通報情況，聽取意見，確定長期和當前的工作計劃，商討、協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)事宜等。街道辦事處的社區(qū)工作職能主要體現(xiàn)在兩個方面：對居委會主要是指導(dǎo)職能；對政府有關(guān)部門則主要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督職能。此外，街道還將代表政府對社區(qū)中的福利對象提供社會保障。現(xiàn)階段，社區(qū)管理委員會作為街道辦事處的并行機構(gòu)，其性質(zhì)為半官方組織。其主要職能一是統(tǒng)籌規(guī)劃：根據(jù)全國社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)綱要和市政府及相關(guān)部門的要求和指導(dǎo)，結(jié)合社區(qū)自身實際情況，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，對社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理作出統(tǒng)一規(guī)劃，確定社區(qū)發(fā)展的近期、中期和長期目標與任務(wù)。二是組織協(xié)調(diào)：依據(jù)確立的目標、任務(wù)，利用靈活有效的機制和手段，通過招標、競標等方式落實任務(wù)責任者。同時負責協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)外各相關(guān)部門關(guān)系，保證社區(qū)管理工作的正常進行。三是監(jiān)督調(diào)控：以管理職責為依據(jù)，以相關(guān)的法規(guī)和協(xié)議合同為準則，對社區(qū)管理的情況進行檢查和監(jiān)督，使其符合社區(qū)管理的目標和要求。雖然，目前街道辦事處與社區(qū)管理委員在并行運作過程中，可能暫時存在一定的職能交叉，但從長遠發(fā)展趨勢來看，街道辦事處作為政府派出機構(gòu)所行使的政府行政管理權(quán)限終會隨著政治體制改革的逐步深化而日益縮小，而社區(qū)委員會作為政府與市民進行聯(lián)系的橋梁與紐帶，將替代街道辦事處全面行使對社區(qū)的綜合管理職能。這一階段可能尚待時日，但它卻代表著社區(qū)組織的發(fā)展方向。3.2組建真正意義上的橫向社區(qū)居民自治管理網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)居民自治管理組織的變革主要由三部分內(nèi)容構(gòu)成：（1）建立和完善社區(qū)居民代表大會制度。（2）按照議事層與執(zhí)行層相分離的原則，對居民委員會組織進行改造。應(yīng)該重新確認居委會在社區(qū)建設(shè)中的議事地位，而將其辦事職能從中分離出去，交由社區(qū)工作者承擔。改造后的居委會成員應(yīng)由轄區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、知名人士、社會工作者、政府高級管理人員、企事業(yè)單位和社會團體代表、業(yè)主委員會代表以及居民中有聲望并熱心社區(qū)公益事業(yè)的人員等經(jīng)社區(qū)居民代表大會民主選舉產(chǎn)生。居委會委員除了主任外，其他成員工作以社會兼職為主，在自愿的基礎(chǔ)上，義務(wù)為居民服務(wù)?？紤]到居委會幾十年的工作慣例，還不能一

步到位，可以在現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)管理委員會、居民議事會或顧問團的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)過渡，即暫時實行居委會與上述組織的“雙軌運行”機制，待社區(qū)工作者隊伍成熟或運行機制完善之后，再將議事組織通過選舉轉(zhuǎn)換為符合法律程序規(guī)定的居民委員會，現(xiàn)有居委會組織則轉(zhuǎn)換為社區(qū)工作辦公室，由職業(yè)的社區(qū)工作者承擔具體的工作任務(wù)。（3）建立社區(qū)工作辦公室。它是居委會試行議事層和執(zhí)行層分離后，專司由居委會委派、承擔社區(qū)具體工作職能的辦事機構(gòu)。社區(qū)辦公室的工作人員由社區(qū)工作者組成。他們必須符合招聘條件，通過競聘方式，由居委會根據(jù)工作需要聘任。社區(qū)工作者作為職業(yè)，其收入所得：一是通過與政府簽訂契約合同，由政府支付勞務(wù)報酬，二是社會捐贈，三是服務(wù)收費。除了上述綜合性社區(qū)管理組織外，還要在社區(qū)建立黨支部，實行黨員登記制度，以便充分發(fā)揮包括在職黨員在內(nèi)的全體黨員在社區(qū)中的先鋒模范作用。共青團、婦聯(lián)、少先隊等組織，也要積極探索組織管理與屬地化管理相結(jié)合的新辦法，通過不同角度、不同形式對其成員實行民主化管理。改革后的社區(qū)居民自治管理組織，由于合理地劃分職能權(quán)限，將不同的責任按照其事務(wù)性質(zhì)交由不同的組織和部門承擔，可以從根本上改變傳統(tǒng)居委會的行政工作模式，有利于推進基層民主建設(shè)的進程。新的社區(qū)居民自治管理組織組建之后，將形成以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，居民代表大會決議，居民委員會議事，社區(qū)工作者辦事，社區(qū)企事業(yè)單位、社會中介組織、居民群眾廣泛參與，各司其職，恪盡職守的社區(qū)管理新格局。

第一章總則

第一條為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔*〕10號），加強對城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)設(shè)置與運行的管理，保障居民公平享有安全、有效、便捷、經(jīng)濟的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，根據(jù)《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國母嬰保健法》、《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)制定本辦法。

第二條本辦法所稱社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)是指在城市范圍內(nèi)設(shè)置的、經(jīng)區(qū)（市、縣）級政府衛(wèi)生行政部門登記注冊并取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站。

第三條社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)以社區(qū)、家庭和居民為服務(wù)對象，以婦女、兒童、老年人、慢性病人、殘疾人、貧困居民等為服務(wù)重點，開展健康教育、預(yù)防、保健、康復(fù)、計劃生育技術(shù)服務(wù)和一般常見病、多發(fā)病的診療服務(wù)，具有社會公益性質(zhì)，屬于非營利性醫(yī)療機構(gòu)。

第四條衛(wèi)生部負責全國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督管理。區(qū)（市、縣）級以上地方政府衛(wèi)生行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督管理。

第二章服務(wù)功能與執(zhí)業(yè)范圍

第一條為規(guī)范城市社區(qū)有線電視系統(tǒng)管理，滿足人民群眾收聽收看廣播電視節(jié)目的需要，促進社會主義精神文明建設(shè)，根據(jù)《廣播電視管理條例》，制定本辦法。

第二條本辦法適用于住宅小區(qū)和機關(guān)、企事業(yè)單位宿舍等居民集中居住區(qū)（以下簡稱城市社區(qū)）。

第三條國家廣播電影電視總局（以下簡稱廣電總局）負責全國城市社區(qū)有線電視系統(tǒng)的管理工作。

縣級以上地方廣播電視行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)城市社區(qū)有線電視系統(tǒng)的管理工作。

第四條當?shù)匦姓^(qū)域性有線廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)不能通達的社區(qū)，可以申請建立城市社區(qū)有線電視系統(tǒng)。

當?shù)匦姓^(qū)域性有線廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)已通達的社區(qū),其原有的城市社區(qū)有線電視系統(tǒng)必須與當?shù)匦姓^(qū)域性有線廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)，納入當?shù)匦姓^(qū)域性有線廣播電視網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一維護和管理。

第一條為規(guī)范城市社區(qū)有線電視系統(tǒng)管理，滿足人民群眾收聽收看廣播電視節(jié)目的需要，促進社會主義精神文明建設(shè)，根據(jù)《廣播電視管理條例》，制定本辦法。

第二條本辦法適用于住宅小區(qū)和機關(guān)、企事業(yè)單位宿舍等居民集中居住區(qū)（以下簡稱城市社區(qū)）。

第三條國家廣播電影電視總局（以下簡稱廣電總局）負責全國城市社區(qū)有線電視系統(tǒng)的管理工作?？h級以上地方廣播電視行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)城市社區(qū)有線電視系統(tǒng)的管理工作。

第四條當?shù)匦姓^(qū)域性有線廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)不能通達的社區(qū)，可以申請建立城市社區(qū)有線電視系統(tǒng)。當?shù)匦姓^(qū)域性有線廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)已通達的社區(qū),其原有的城市社區(qū)有線電視系統(tǒng)必須與當?shù)匦姓^(qū)域性有線廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)，納入當?shù)匦姓^(qū)域性有線廣播電視網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一維護和管理。

第五條申請建立城市社區(qū)有線電視系統(tǒng)需要提交以下材料：

1、申請書（申請人須在申請書中證明當?shù)匦姓^(qū)域性有線廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)尚不具備與該社區(qū)聯(lián)網(wǎng)的條件）；

摘要:轉(zhuǎn)型時期特定的國情和社會背景，決定了我國城市社區(qū)管理必須選擇“政府主導(dǎo)”的模式。社區(qū)管理中的政府主導(dǎo)，主要體現(xiàn)在政府必須扮演多種角色、行使多樣職能，更好地培育和扶持社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。但是，政府角色的不當和政府行為的“越位”、“缺位”和“錯位”，容易導(dǎo)致社區(qū)管理中的“政府失靈”現(xiàn)象。因此要推進我國城市社區(qū)管理的穩(wěn)步、健康發(fā)展，就必須解決政府在社區(qū)管理中如何進行功能定位的問題。

關(guān)鍵詞:政府;社區(qū);社區(qū)管理;功能定位

社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的社會共同體。社區(qū)管理是指在黨和政府的主導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)健康發(fā)展的過程，是對社區(qū)工作的總體概括。[1]社區(qū)管理靠兩種力量的推動，一是社區(qū)組織與社區(qū)居民的力量，二是政府的力量。從目前的實踐看，隨著城市社區(qū)建設(shè)的開展，政府支持不力或包辦過多(行政化傾向)，是城市社區(qū)管理中的普遍的現(xiàn)象，而這一問題的存在，相當程度上已影響了社區(qū)建設(shè)走向深入。因此，筆者認為，要真正找到社區(qū)管理的出路，推動社區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，目前必須解決的一個問題是：政府在社區(qū)管理中如何進行功能定位的問題。

一、政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用以及存在的問題分析

（一）政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用

中國城市社區(qū)管理所取得的顯著成效，各級政府的主導(dǎo)作用功不可沒,首先表現(xiàn)為社區(qū)建設(shè)運動是由政府發(fā)起和組織的。政府還通過制定社區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策，引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、規(guī)范社區(qū)行為，對社區(qū)建設(shè)進行宏觀指導(dǎo)；其次，政府均有專門的機構(gòu)和組織來具體負責社區(qū)管理工作，為社區(qū)提供管理和服務(wù)；第三政府為社區(qū)建設(shè)投入了大量的人力、物力和財力。政府運用國家財政資金投入社區(qū)建設(shè)，不斷提高社區(qū)硬件建設(shè)水平，在政府強有力地推動下，社區(qū)改造，尤其是硬件設(shè)施建設(shè)在短期內(nèi)得到推進和改善；最后，政府是社區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)者和控制者。在改革開放后，政府在中國城市社區(qū)發(fā)展過程中漸漸讓渡出部分權(quán)力，其改革目標是扮演規(guī)劃者角色。這里說的協(xié)調(diào)者，是指政府對于中國城市社區(qū)的發(fā)展方向和目標進行引導(dǎo)和監(jiān)管，逐漸由過去的政府機構(gòu)直接管理，向總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的間接調(diào)控方式過渡。