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近年來，*區(qū)以“暖促”工程和創(chuàng)建小康社區(qū)為載體，在全區(qū)全面開展了對困難群眾的助醫(yī)、助學、助殘、危房改造、救災及臨時救濟和培訓就業(yè)援助、機關干部結對幫扶等專項救助活動，加大了區(qū)財政投入力度，不斷提高低保標準，強化“五?！惫B(yǎng)等工作舉措，初步改善了我區(qū)低收入群體的生活狀況。為全面掌握我區(qū)低收入群體生活現狀，了解當前存在的主要問題，提出進一步推進全區(qū)改善低收入群體生活的對策與工作措施。根據本期副科級干部理論研修班課程安排，課題組深入部門機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，在充分調研的基礎上，進行認真討論，現將調研情況匯報如下。

一、基本情況

（一）我區(qū)低收入群體現狀和產生原因

近幾年我區(qū)經濟和各項社會事業(yè)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民生活水平得到了顯著的提高，20*年全區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22364元，農漁民人均純收入9741元，低收入群眾生活工作改善取得了明顯的成效。但由于各方面原因，城鎮(zhèn)家庭人均年收入低于5000元、農漁村家庭人均年收入低于3000元的低收入群體還占相當比重。據調查，全區(qū)共有低收入3409戶5799人，其中城鎮(zhèn)有519戶1021人，農漁村有2890戶4778人，城鎮(zhèn)低收入人口占總人口的0.6%，農漁村分別占總戶數的4.15%和總人口數的2.63%。經分析，產生貧困的主要原因：

1、因病因殘致貧。一些低收入家庭因自身經濟狀況不好，有病不就醫(yī)、小病成大病的事例增多，陷入小病苦自己、大病累全家的困苦中，全區(qū)因病因殘致貧的低收入有1303戶占總戶數的38.2%，其中農漁村1131戶,重大疾?。ㄖ卮髿埣玻┯?11戶，經醫(yī)療機構鑒定精神病殘疾603人（全區(qū)有不同程度的精神病患者2000人左右）。

2、因缺少勞動力致貧。就業(yè)是脫貧致富的根本，我區(qū)有較多數量的低收入家庭是因缺少勞動力造成的，同時由于社會保障制度尚不健全，老有所養(yǎng)問題得不到全面落實，年老喪失勞動能力后沒了經濟收入來源而導致貧困。據調查，全區(qū)低收入家庭年老體弱、孤兒等無勞動能力的有1045戶占低收入群體總戶數的30.6%。，其中城鎮(zhèn)282戶，農漁村763戶。

3、因子女上學致貧。我區(qū)教育費用高，上學負擔依然較重，上高中（技校），特別是大學費用更高，據測算，目前供養(yǎng)一名大學生最低費用在4萬元以上，這對于城鎮(zhèn)家庭年人均純收入不足5000元、農村不足3000元的低收入群體來說，無疑是一個沉重的負擔。全區(qū)因子女上學而產生貧困的266戶，占總戶數的7.8%,其中城鎮(zhèn)65戶，農漁村201戶。。

4、因缺少就業(yè)致貧。一些低收入家庭也想發(fā)展和就業(yè)，但缺少發(fā)展生產所需的資金和技術，一定程度上制約他們加快脫貧致富步伐，不少低收入家庭勞動力素質不高，就業(yè)難度大。全區(qū)缺少生產資金的有249戶，占低收入家庭的7.3%；要求參加各類就業(yè)培訓的有659戶占低收入總戶數的19.3%，其中城鎮(zhèn)170戶、農漁村489戶；要求介紹就業(yè)或外出打工的有688戶占低收入總戶數的20.1%。

5、因不愿參加勞動致貧。這類人員人數雖然不多，但因個別對象游手好閑、不務正業(yè)、吃光用光，如一旦納入低保、“五?！被颉叭裏o”供養(yǎng)對象，其不良影響較大，群眾意見大。

（二）我區(qū)改善低收入群體生活狀況工作情況

1、初步建立了低收入群體的社會保障制度。從1998年起，我區(qū)推行農漁村最低生活保障制度，2002年出臺了《*區(qū)最低生活保障實施辦法》，尤其是20*年以來，相繼制定出臺了《關于印發(fā)建立新型社會救助體系的若干意見（試行）的通知》（定政發(fā)[20*]27號）、《關于印發(fā)區(qū)扶持殘疾人實施辦法的通知》（定政發(fā)[20*]40號）、《舟山市*區(qū)新型農漁村合作醫(yī)療制度管理辦法（試行）》（定政發(fā)[20*]6號）、《舟山市*區(qū)貧困群體醫(yī)療救助實施細則的通知》（定政發(fā)[20*]47號）等規(guī)范性文件，落實了一系列保障低收入群眾基本生活的措施，初步建立了低收入群體的社會保障制度。

2、落實了低收入群體的生活保障措施。一是提高了低保標準。全區(qū)實施最低生活保障制度以來，按“應保盡?！焙蛣討B(tài)管理的要求，擴大城鎮(zhèn)和農漁村低保面，不斷提高低保標準。到目前，全區(qū)納入低保2713戶4211人，10年來，6次提高低保標準，低保金農村從85元/月.人到170元/月，城鎮(zhèn)提高到280元/月.人。二是加強了五保供養(yǎng)工作。全區(qū)共有五保對象324人，其中入院供養(yǎng)284人，戶院掛鉤29人，分散供養(yǎng)11人，集中供養(yǎng)率96.7%，同時，大力改善敬老院基礎硬件設施，累計完成敬老院改、擴建15所。三是開展了專項救助工作。助醫(yī)。20*年我區(qū)共安排低保對象、低保邊緣對象等貧困群體醫(yī)療救助資金98萬元。在農村合作醫(yī)療報銷的基礎上，全區(qū)共有1*5人次得到救助，救助金額103.7343萬元。2008年，醫(yī)療救助專項資金提高到人均6元的標準，共200萬元。助學。從2003年開始實施助學制度，對低保家庭和貧困家庭子女考入大專院校學的給予一次性5000元或2500元的補助，20*年，對25名低保家庭的子女考上大專院校的每人一次性補助5000元；對6名低保邊緣家庭子女考上大專院校的每人一次性補助2500元，合計救助金額14萬元。救災及臨時救濟。對雖不符合五保“三無”供養(yǎng)和低保條件、因病、因災、因求學或特發(fā)性災難等意外傷亡影響的困難群體，主要采取了臨時救濟的方式，以保障受災的困難群眾基本生活，*年，全區(qū)發(fā)放春夏救濟款40萬元。危房改造。以實施“暖人心、促發(fā)展”工程為載體，推進農漁村困難群眾危房改造工作，改造對象從低保、五保、殘疾人貧困家庭擴大到低保邊緣戶，四年來，累計完成942戶。集中醫(yī)治重癥精神病患者。2004年到20*年全區(qū)集中醫(yī)治精神病患者累計125人（次），通過救助，減輕其家庭經濟負擔和對社會的危害。機關干部結對幫扶。2004年以來，我區(qū)建立了機關干部與農漁村低收入家庭結對幫扶機制，按“處級領導一幫一”、“科級領導二幫一”、“一般干部三幫一”進行幫扶，全區(qū)累計幫扶困難群眾3589戶（次），其中20*年結對幫扶困難戶1168戶；經過幫扶，已累計脫貧191戶。此外，還發(fā)動企業(yè)和社會各界，廣泛開展了各種社會救助、慈善和慰問、獻愛心等活動，幫助和解決了一些低收入群眾生活困難等問題。

3、增加了公共財政對改善低收入群體生活狀況的投入。這幾年，我區(qū)以“暖促”工程和新農村建設為抓手，加大財政對社會保障方面的投入，通過擴大農村最低生活保障覆蓋面，實行農村五保對象集中供養(yǎng)，實施新型農村合作醫(yī)療制度，建立健全貧困群體大病醫(yī)療救助體系，落實新型社區(qū)老年人“以獎代補”政策，對農村60周歲以上老年人發(fā)放獎勵保障金等措施，財政社會保障方面支出從2004年7680萬元增長到20*年1.47億元（大口徑），年平均增長30％。

4、加強了對低收入群體幫扶長效機制的探索。把培訓就業(yè)作為低收入群體幫扶機制探索的重點和突破口。對參加職業(yè)技能培訓農漁民，取得相應職業(yè)資格證書的給予一次性的300元補貼，就業(yè)困難人員一次性補貼600元。參加緊缺職業(yè)（工種）培訓的人員，并取得相應職業(yè)資格證書的給予一次性的800元的補貼。用人單位（除國家限制的行業(yè)外）新增崗位新招用農漁村勞動力，并與其在公益性崗位簽訂一年以上勞動合同且實際工作半年以上，按實際招用人數給予用人單位一次性每人300元的就業(yè)補貼，其中就困難人員每人600元。農漁村勞動力從事個體經營（除國家限制行業(yè)外），實際經營六個月以上的，憑工商營業(yè)執(zhí)照給予一次性800元的創(chuàng)業(yè)扶持補貼，其中就業(yè)困難人員一次性補貼1500元。

二、改善低收入群體生活狀況目前存在的主要問題

一是低收入群體脫貧主體意識不強，依賴性大。有較多低收入家庭，其家庭成員屬于年老病殘人員，有的喪失了勞動能力，其他的也普遍存在就業(yè)難問題。在獲得政府、社會救助后，在生活上產生了較強的依賴性，脫貧主體意識不強，“等、靠、要”思想嚴重，存在著“不要白不要”的不正確觀念，有個別低保家庭把“低?！碑敗皠诒！保踔脸霈F個別困難群眾見政府送彩電后，還要求為其解決電費和視聽費的怪現象。

二是低保制度設計與鼓勵就業(yè)存在矛盾。目前的低保制度條款在執(zhí)行過程中不利于調動低收入家庭就業(yè)積極性。低保制度規(guī)定以家庭為單位進行救助，以家庭人均收入狀況為標準確定對象，并采用差額補助形式，最低補助不低于低保標準的40%，即：城市不少于115元、農漁村不少于70元。以低保戶三人之家為例，無就業(yè)的城鎮(zhèn)低保戶每月可全額獲得840元的補助、農漁村為510元。有就業(yè)的低保戶補助額應扣除就業(yè)收入，由于低收入家庭大多只能從事簡單的勞力型工作，工資收入較低，為此，有低保戶認為參加勞動反而減少“低?！笔杖?，還不如在家閑著，產生一些低保對象不愿參加勞動脫貧，也有的為享受低保政策故意隱瞞家庭財產和收入，強行擠入低保行列。據統(tǒng)計，在農漁村低收入家庭中有勞動能力的有1484人占28%，通過勞動就業(yè)脫貧具有相當潛力。

三是低收入家庭勞動力素質不高，收入來源單一。據統(tǒng)計，在農漁村低收入家庭勞動力中，小學及以下文化程度3988人，占總人數的75%；大專以上文化程度127人僅占2%。受勞動力素質的限制，低收入群眾接受勞動技能培訓的主動性和積極性普遍不高，對市場需求信息反應慢，就業(yè)競爭能力差，致富渠道窄，滿足于自給自足的家庭經濟模式，“戀土守家”觀念束縛了自己的手腳，導致自我發(fā)展能力不足。全區(qū)農漁村低收入農戶中，有1416戶占總戶數55%的低收入家庭仍從事第一產業(yè)，家庭收入來源主要依靠務農和打臨工。

四是社會保障水平較低。我區(qū)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度由于投入標準較低，享受水平也較低，最高的每月僅為幾百元，最低的僅有二、三十元；被征地農民養(yǎng)老保障由于大多數被征地農漁民不愿繳納保費，每個月僅享受由政府發(fā)給的生活補助80元/人；城鎮(zhèn)低保每人每月280元，農村每人每月170元，均低于每年5000元和3000元的低收入標準。另外新型合作醫(yī)療制度的門診報銷雖從20*年的10%提高到今年的15%(2年以上為18%),但仍然偏低,住院補償率僅為16.53%，水平相對較低。

五是區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政壓力大。隨著和諧社會建設的推進，我區(qū)各項社會事業(yè)有了長足的發(fā)展，投入的政府資金大幅增加，由于市與區(qū)特殊的財政管理體制，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是“吃飯”財政，因此，區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政壓力越來越大。

三、改善我區(qū)低收入群體生活狀況的對策措施

（一）科學編制低收入群體幫扶工作規(guī)劃。黨的十七屆三中全會提出，“重點提高農村貧困人口自我發(fā)展能力，對沒有勞動能力或勞動能力喪失的貧困人口實行社會救助”，按此總要求，我們要進一步統(tǒng)一思想認識，把完善低收入群體社會保障制度作為落實科學發(fā)展觀、建設海島和諧社會的重要舉措，將幫扶低收入群眾致富工作納入經濟社會發(fā)展和新農村建設工作整體規(guī)劃，堅持幫扶規(guī)劃與社會事業(yè)發(fā)展、產業(yè)發(fā)展等規(guī)劃相銜接，認真分析低收入群體的個體特點，緊緊抓住發(fā)展經濟、增加收入這一重點。根據各個社區(qū)（村）的自然稟賦、區(qū)位特點，揚長避短，因地制宜地規(guī)劃發(fā)展生態(tài)農漁業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和農家樂等產業(yè)；并根據低收入群眾的自身條件和實際狀況，對癥下藥，因人而異，分類制定規(guī)劃，引導不同人群按自身條件走開店經商、外出務工、種植養(yǎng)殖等多渠道的致富之路。明確幫扶規(guī)劃的目標和任務，進行科學量化和細化，在與區(qū)域總體規(guī)劃大框架相協(xié)調的前提下，根據我區(qū)的財力、物力和低收入農漁民的實際狀況，合理安排每個年度、每個階段的工作重點、目標任務和政策措施，做到量力而行、盡力而為、科學投入、穩(wěn)步推進。主要規(guī)劃目標為：

實現有勞動能力和就業(yè)意愿的“零就業(yè)”家庭至少有1人就業(yè)對有重大疾病、重大殘疾、精神病重癥患者和年老喪失勞動力的低收入家庭要“應保盡保”。城鄉(xiāng)“五?！睂ο蠹泄B(yǎng)率達到95%以上，供養(yǎng)標準不低于當地上年度農民人均收入的60%。提高低保標準，使我地低保標準與我地經濟社會發(fā)展水平相適應。到2012年，符合最低生活保障條件的城鄉(xiāng)低收入家庭全面納入最低生活保障，醫(yī)療、教育、危房改造救助全面覆蓋，其中住房困難的城鎮(zhèn)低收入家庭基本住上廉租住房或買上經濟適用住房農村家庭人均收入3000元以下的低收入農戶（“低?！鞭r戶除外）100%達到家庭人均收入超過4500元，城鎮(zhèn)低收入家庭（“低保”家庭除外）70%以上家庭人均可支配收入超過20*年當地“低?！睒藴实?倍，絕對貧困現象基本消除。

（二）加強組織領導，營造扶貧幫困的良好氛圍。首先是要加強組織領導，明確工作責任。區(qū)委區(qū)政府要把改善我區(qū)低收入群眾生活作為深化“暖促”工程、推進社會主義新農漁村建設的一大主要任務和執(zhí)政為民、解決民生的一項重要職責，區(qū)鄉(xiāng)兩級要成立低收入群體奔小康領導小組，具體指導、協(xié)調、督查相關工作，確保各項政策的落實和任務目標的完成。要將改善我區(qū)低收入群眾生活工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）推進社會主義新農漁村建設、改善民生和深化“暖促”工程的考核重要內容，明確工作責任，各項工作任務層層分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和有關責任部門，形成一級抓一級、層層抓落實的工作機制。其次是要強化措施，形成幫扶低收入群體的強大合力。要深化區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關干部結對幫扶貧困戶機制，建立健全“一戶一策一干部”的結對幫扶工作新機制，機關干部在聯(lián)系幫扶一戶貧困戶，落實領導定點幫扶、部門駐社區(qū)（村）幫扶、黨員干部結對幫扶措施。積極引導和動員全社會各方面力量，開展各種形式的送溫暖、獻愛心活動，努力營造人人關心和幫助農村低收入群眾的良好社會氛圍。最后是要積極引導，樹立低收入群體脫貧致富的信心。結合新農村建設，大力弘揚社會主義新風尚，積極開展和諧家庭、文明社區(qū)等創(chuàng)建活動，引導貧困城鎮(zhèn)和農村居民崇尚科學，抵制迷信，移風易俗，革除陳規(guī)陋習，提倡科學健康的生活方式，樹立正確的人生觀、價值觀和社會救助觀，特別是要鼓勵困難群眾自強、自立、戰(zhàn)勝困難。

（三）完善城鄉(xiāng)低收入群體的社會保障體系。要積極探索建立并加快完善符合我區(qū)城鄉(xiāng)低收入群體實際的社會保障體系，一是切實提高低收入群體的參保意識；把社會保險與社會救濟幫扶工作統(tǒng)一起來，鼓勵每一位農漁民參加社會保險。二是進一步完善低收入群體的社會救濟體系。對因病、因殘喪失勞動能力和弱智、低能的貧困群眾建立長效、穩(wěn)定、系統(tǒng)的分層分類救助機制，確保解決其溫飽問題。對于遭受疾病或自然災害而生活困難的農漁村低收入群眾，政府和社會各界要通過各種途徑，及時給予救助，幫助他們度過難關。對貧困失學兒童和貧困大學生，要廣泛動員社會力量捐資助學，保證貧困子女讀得起書，上得起學。三是全面構建貧困群眾社會保障體系。重點鞏固提高失地農民生活保障，“五保戶”集中供養(yǎng)、低收入群體養(yǎng)老、醫(yī)療救助、農漁村住房保險等社會保障工作成效，使農漁民共享經濟社會發(fā)展的成果。四是進一步完善新型農漁村合作醫(yī)療制度，提高農漁村低收入群眾的參與率，著力解決農漁村看病難、看病貴問題，讓貧困農民切實享受這項政策的好處，減少因病致貧現象的發(fā)生。五是逐步提高低保標準，使我地低保標準與我地經濟社會發(fā)展相適應，確保低收入群眾基本生活。六是要使低收入家庭有房住，解決住房困難，加大經濟適用房、廉租房建設和農漁村困難群眾危房改造力度，對象由低保戶擴大到低保邊緣戶，并切實把好資格確認關。

（四）強化監(jiān)督，規(guī)范社會救助管理。要建立和完善政府監(jiān)督和社區(qū)群眾監(jiān)督相結合的監(jiān)督管理機制，由區(qū)政府辦、農辦、監(jiān)察、審計、財政、民政等單位組成，成立社會救助工作監(jiān)督小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）也應建立相應的監(jiān)督機構，依法對社會救助工作進行行政和社會監(jiān)督，推動社會救助工作規(guī)范、健康發(fā)展。各類救助信息通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)計、由民政部門匯總并向社會公布，加強網絡化管理。具體實行“四統(tǒng)一”辦法：一是統(tǒng)一對象。低收入群體對象范圍，應劃分為低保對象和低保邊緣戶，并采取不同的救助辦法。低保對象的標準是城鎮(zhèn)家庭年人均純收入低于3360元（月收入低于280元），農漁村家庭人均純收入低于2040元（月收入低于170元），家庭人均年收入在本地低保標準100%至120%內為低保邊緣戶，這兩類群體均作為低收入，并隨經濟社會發(fā)展和物價變動等因素進行調整。二是統(tǒng)一建檔。以城鄉(xiāng)社區(qū)（村）為單位，建立低收入群體檔案和幫扶建檔立卡管理系統(tǒng)電子數據庫，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會救助管理服務站提供社會救助對象的基本資料信息，根據困難群眾的實際困難實施救助。三是統(tǒng)一實施。為預防社會救助對象救助不均衡情況，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會救助管理服務站統(tǒng)一組織實施，并向施救單位反饋有關救助信息。四是統(tǒng)一程序。低收入群體的社會救助要實行家庭申請、社區(qū)（村）評議核實和公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審查和區(qū)核準的工作程序，特別是要科學合理核定被列入低收入家庭的經濟收入狀況，接受社會的監(jiān)督，使社會救助工作成為“陽光工程”，并按照有進有出、動態(tài)管理的要求，實行動態(tài)監(jiān)測管理，及時調整對象。

（五）健全城鄉(xiāng)低收入群體幫扶的長效機制。要增加公共財政投入，區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政繼續(xù)向改善低收入群體生活傾斜，各級財政扶貧資金投入每年增長不低于20%（省里要求）。區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應統(tǒng)一建立改善低收入群體生活的社會救助基金，對救助資金實行統(tǒng)一專戶管理；要積極引導和動員全社會各方面力量，開展各種形式的送溫暖、獻愛心活動，并接受企業(yè)、社會各界和個人的捐贈。要加大扶持發(fā)展農漁村社區(qū)（村）集體經濟的力度，增強社區(qū)（村）集體經濟“造血功能”，提高社區(qū)（村）開展“自我教育、自我服務、自我管理”的能力，形成“政府主導、低收入群眾為主體、部門配合、社會廣泛參與”的合力幫扶格局。一是加大培訓就業(yè)扶持力度。對于有勞動能力的低收入人員，引導其參加緊缺職業(yè)（工種）培訓就業(yè)，對取得相應職業(yè)資格證書的，給予一次性數額的培訓補貼，已享受其他職業(yè)培訓補貼的，可重復享受一次緊缺職業(yè)（工種）的培訓補貼。二是開發(fā)公益性崗位。特別是要積極為城鄉(xiāng)低收入群眾提供保安、保潔工和服務員等低技能崗位；對提供公益性就業(yè)崗位、同低收入群眾簽訂一年以上合同的勞動用工單位，各級財政應按實際招錄人數給予用工單位一定的崗位補貼。三是項目貸款貼息補助。對有勞動能力、有發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)、來料加工、“農家樂”和其他經濟發(fā)展產業(yè)意向的低收入群眾，要給予一定的項目專項資金直接補助。鼓勵低收入家庭發(fā)展種植、養(yǎng)殖或發(fā)展家庭小工業(yè)、進入服務業(yè)。四是鼓勵就業(yè)帶頭人吸納低收入人員就業(yè)。要積極引導農漁業(yè)龍頭企業(yè)和農漁業(yè)專業(yè)合作社發(fā)揮帶動與輻射作用，與低收入家庭結成緊密的利益共同體，對吸納低收入人員多的民營企業(yè)、農漁業(yè)龍頭企業(yè)、農漁業(yè)專業(yè)合作社應在稅收減免、財政扶持等方面給與優(yōu)惠的支持。五是建立健全農漁村信用擔保體系。要充分發(fā)揮農信擔保公司的作用，為農漁村低收入群眾創(chuàng)業(yè)貸款提供方便。