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黨的代表大會制度是黨的根本政治制度。黨的各級代表大會是同級黨組織的最高權力機關，是該級黨組織的最高決策機關和最高監(jiān)督機關。組成這個最高權力機關的基本單位是黨代表，黨代表的集體意志，就是黨的代表大會的最終決策。因此，做好黨代表候選人的推薦、考察、選舉工作，推選出高素質的黨代表，是開好黨的代表大會的基本保證。

一、黨代表候選人的推薦、考察、選舉工作的重要性

黨的代表大會能否充分行使好職權，正確討論決定黨的重大問題，選舉出有創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力的黨的領導集體，關鍵在于黨代表。所以，做好黨代表候選人的推薦、考察、選舉工作尤為重要。

（一）做好黨代表候選人的推薦、考察、選舉工作，是提高黨代表素質的前提基礎。黨代表素質高低，直接決定著能否正確行使黨代表大會的職權?！饵h章》規(guī)定，黨的地方各級代表大會的職權是：（1）聽取和審查同級委員會的報告；（2）聽取和審查同級紀律檢查委員會的報告；（3)討論本地區(qū)范圍內的重大問題并做出決議；（4）選舉同級黨的委員會，選舉同級黨的紀律檢查委員會。由上述規(guī)定可以看出，無論是工作報告的聽取和審查、重大問題的討論決定，還是兩個委員會的選舉產(chǎn)生，都要通過黨代表的工作來完成。因此，只有嚴格按照推薦、考察、選舉的程序做好黨代表的推選工作，才能確保選出的黨代表既能體現(xiàn)黨的先進性要求，又有較強的議黨議政議事能力，使黨代表隊伍的素質得到保障，才能確保黨代表的作用得到有效發(fā)揮，使黨的代表大會的職權得到正確行使。這樣，對于我們高舉鄧小平理論和“三個代表”重要思想偉大旗幟，堅持黨的基本路線和基本綱領，鞏固深化黨的先進性建設，必將起到重要的引領作用。

（二）做好黨代表候選人的推薦、考察、選舉工作，是增強黨代表代表性的關鍵環(huán)節(jié)。我們黨是一個擁有7000多萬黨員的大黨，代表著先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求、先進文化的前進方向和最廣大人民的根本利益。黨的代表大會所作出的決策，必須要體現(xiàn)“三個代表”的要求。這就需要聽取來自不同階層、不同領域、不同地區(qū)的廣大黨員的見解、主張、意愿和訴求，需要集中全黨智慧，這就要求黨代表隊伍必須具有廣泛的代表性。而只有嚴格按照推薦、考察、選舉的程序做好黨代表的推選工作，使黨代表中領導干部、先進模范人物、專業(yè)技術人員以及生產(chǎn)一線、工商企業(yè)、少數(shù)民族、婦女、工人、農(nóng)民等各階層、各領域、各地區(qū)的代表占有科學合理的比例，才能增強黨代表的代表性，才能更廣泛的代表廣大黨員行使民主權利、參與黨內政治生活，從而為黨的代表大會正確決策提供科學依據(jù)，使廣大黨員的意志得到充分體現(xiàn)，使黨的先進性得到保證。

（三）做好黨代表候選人的推薦、考察、選舉工作，是提高黨代表公認程度的重要保證。一名合格的黨代表，不但在推選過程中應該得到廣大黨員的認可，而且在當選后履行職責的過程中更應該贏得公眾的認可。目前，與人大代表、政協(xié)委員相比，黨代表的公認程度處于劣勢，這與我們的體制有關，更與黨代表的推選工作有關。因此，只有嚴格按照推薦、考察、選舉的程序做好黨代表的推選工作，切實做到擴大民主、依法選舉，才能確保將那些黨性強、業(yè)務精、作風正、紀律嚴、效率高、觀念新，廣大黨員公認的、能夠代表廣大黨員和群眾意志的優(yōu)秀黨員選上來，成為廣大黨員和群眾的真正代言人，進而使廣大黨員和群眾的見解、主張、意愿、訴求在黨代會上真正反映出來，使黨代表的作用得到了充分發(fā)揮。這樣，黨代表的公認程度就會逐步得到提高，從而進一步激發(fā)廣大黨員和黨代表的榮譽感、使命感、責任感和參政議政的熱情，使我們黨始終保持先進性。

二、黨代表選舉工作及其履行職責過程中存在的問題及原因分析

我們現(xiàn)行的黨代表選舉辦法，主要是依據(jù)1990年制定的《基層組織選舉工作暫行條例》和1994年修訂的《地方組織選舉工作條例》制定的。顯然，十幾年來，我們國家的政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個方面都發(fā)生了顯著變化，反映到政治生活領域，人們的主體意識、參與意識、民主意識、競爭意識明顯增強，廣大黨員參與政治生活的要求越來越高，原有的黨代表選舉工作存在著許多需要改進和完善的地方。

（一）黨代表候選人的推薦、考察、選舉工作中存在的問題

1、選區(qū)劃分不夠科學。目前，選舉黨代表的選區(qū)是按照黨組織的隸屬關系來劃分的，每個選區(qū)范圍過大，黨員類型復雜，平時接觸少，彼此了解不多，有的甚至根本不認識。這樣，不利于選出代表性和廣泛性都很強的黨代表。

2、候選人提名不夠民主。在黨代表的推選工作中，雖然規(guī)定了候選人的提名要有幾上幾下、反復醞釀的程序，但是在實際操作過程中，一些黨組織往往根據(jù)分配的代表名額、結構等情況，安排出意向性人選進行考察了解，沒有明顯問題后，報經(jīng)黨委研究同意形成初步人選，最后交由黨員大會或黨代表大會選舉產(chǎn)生。整個醞釀、提名過程，黨組織發(fā)揮了主體作用，而黨員的意志沒有全面充分體現(xiàn)。候選人當選也往往認為是“組織安排”，黨代表逐漸成了一種“政治榮譽”。這不但影響了黨代表素質的提高，而且影響了選舉制度民主本質的充分體現(xiàn)。另外，差額人選的確定，組織意圖也十分明顯。有的地方為保證組織上提名的候選人當選，在挑選差額人選時，選擇工作能力較弱、群眾評價一般的人，讓代表感到選他明顯不合適，出現(xiàn)“陪選”現(xiàn)象。有的還向黨員間接暗示甚至直接點明差額人選名單。這些都違背了選舉工作的基本原則和有關要求，挫傷了黨員參與選舉的積極性，導致差額選舉工作存在形式化。所以有人對黨內選舉的評價是“走形式、設懸念”。

3、介紹候選人的方式過于簡單。目前，對候選人的介紹只是印發(fā)候選人的名冊、簡歷。這種靜態(tài)式的文字介紹，只能說明一個人曾從事過什么工作、擔任過什么職務，并不能說明他干得怎么樣，不足以判斷他的能力、水平和政治素養(yǎng)、思想品德。選舉人在較短時間內，從眾多不熟悉、不了解的人選中選擇出政治水平高、工作能力強、實績突出的黨代表是有一定難度的。于是，一些黨員往往投的是對組織提名的“信任票”、對熟悉人選的“感情票”、對某個候選人一知半解的“印象票”或從簡歷中得來的“感性認識票”。這就形成了廣大黨員、黨代表參與而不知情，投了票卻不了解候選人能否真正代表黨員意愿的情況，導致了選舉的隨意性和盲目性。

（二）黨代表的素質、代表性和公認程度方面存在的問題

1、少數(shù)代表素質低，難以盡職盡責。盡管近年來各級黨組織加大黨員培訓、教育、管理力度，黨員的政治覺悟、理論水平及業(yè)務技能均有所進步，但貧困地區(qū)農(nóng)村黨員代表由于年齡大、文化程度低，在履行職責過程中，思想上存在著舊的傳統(tǒng)觀念，認為年齡大的干部有工作經(jīng)驗、處事穩(wěn)重，年輕干部思想偏激、辦事不牢靠，怕其上任后壓不了臺，在其思想作風、工作能力等方面不能量化比較時，往往注重候選人的資歷及以前所擔任過的職務，因而造成一些新提拔的干部落選。再有，就是缺少責任心，在選舉領導班子過程中，認為圈好劃叉難找，選誰都一樣，便隨意選擇，在聽取和討論報告的過程中也只是例行程序、敷衍了事，提不出自己的見解和主張。

2、代表結構比例不盡合理，缺乏代表性。目前，在各級黨代會的代表構成中，機關領導干部占了多數(shù)，勞動模范、專業(yè)技術人才和基層一線黨員占少數(shù)。從**地區(qū)今年各級黨代表隊伍的組成結構來看，與上屆黨代表構成相比，盡管勞動模范、專業(yè)技術人員和基層一線黨員的比例有明顯提高，但還存在著比例失調問題。這樣的代表結構，難以真正代表黨內各階層、各領域、各地區(qū)的意志和利益。

3、代表作用發(fā)揮得不夠充分，公認程度較低。目前，黨代表作用的發(fā)揮僅僅局限于黨的代表大會上，黨代會閉會后，黨代表發(fā)揮作用就失去了依托和載體，黨代表的身份似乎消失了，很難對黨代會決議的落實情況及“兩委”履行職責情況進行有效監(jiān)督。這與黨代表密切聯(lián)系廣大黨員和群眾，積極參與黨內各項事務管理的要求相差甚遠。黨代表只能機械的履行“明天開會，今天報到；聽完報告，舉手投票；選出領導，各自開道”的程序，其權利、地位和影響力明顯削弱，公認程度明顯低于人大代表和政協(xié)委員。

（三）存在上述問題的原因分析

1、代表選舉操作程序不夠規(guī)范。每次換屆選舉都要制定一次選舉辦法，選舉辦法沒有用法規(guī)的形式固定下來，政策缺乏連續(xù)性，隨意性較大，有時制定選舉辦法的主要任務成了保證組織意圖的實現(xiàn)。有的地區(qū)法制觀念淡薄，民主意識差，工作中怕麻煩、圖省事，未能廣泛征求黨員意見，未能按規(guī)定召開黨員大會或黨員代表會議對正式候選人進行預選票決，而是采取組織內定或協(xié)商確定，隨意性很強。有的黨組織在正式選舉中，在代表座位安排上有意識采取“間隔”辦法，或安排工作人員有意無意地監(jiān)督代表填寫選票，或在選票設計上做文章，采取同意的不劃圈，不同意、棄權的劃圈的做法，影響了投票人意愿的真實表達。這樣，代表的素質很難得到保證。

2、選舉監(jiān)督機制不健全。社會上普遍反映的一個問題就是黨內選舉監(jiān)督機制不完善，監(jiān)督乏力。一是監(jiān)督缺位。當前的選舉制度只對提名、選舉環(huán)節(jié)作出了相應規(guī)定，而對監(jiān)督、罷免環(huán)節(jié)并沒有作出具體規(guī)定，導致了黨代表權利運行過程中的監(jiān)督缺位，削弱了黨員代表的地位作用。二是監(jiān)督難到位。在黨內選舉中，黨代會主席團是負責選舉的機構，同時又是選舉的監(jiān)督機構，實際上充當了既當運動員又當裁判員的角色，難于起到監(jiān)督作用。三是監(jiān)督不到位。對黨內選舉工作中提名候選人程序、介紹候選人內容、醞釀候選人時間等關鍵環(huán)節(jié)的違規(guī)行為沒有作出禁止性規(guī)定。同時，同級組織、紀檢部門又不便于對同級黨委選舉實施監(jiān)督，使監(jiān)督工作不到位。

3、代表思想認識程度不夠。一是對黨內選舉制度的實質認識不到位。有的黨代表認為選舉只是為了完成黨組織的意圖，完成領導班子換屆任務，對用什么標準、選什么人不太重視。有的認為參與黨內選舉就是盡個義務，選舉任務完成，義務也就完成了。二是對黨內選舉制度的嚴肅性認識不到位。有的黨代表容易受宗派意識和非組織活動因素干擾，不能正確行使自己的民主權利。三是對黨內選舉制度的發(fā)展認識不到位。黨內選舉制度處在不斷的完善和發(fā)展中，民主程度不斷提高，但有些黨組織片面地強調黨員的義務，忽視了黨員的民主權利；少數(shù)黨員領導干部缺乏民主意識，存在“一言堂”、家長制的不良作風，沒有從制度建設、發(fā)展黨內民主、防止黨內集權和防止腐敗的高度來認識黨內選舉，導致廣大黨員的民主權利得不到保障。

三、改革和完善黨代表選舉工作，提高黨代表的素質、代表性和公認程度的對策建議

改革和完善黨代表選舉工作，要根據(jù)《黨章》和黨內選舉工作條例的有關精神，借鑒人大、政協(xié)和國外的一些好的選舉經(jīng)驗和做法，堅持公開、平等、競爭的原則，采取標本兼治的措施，以健全制度為重點，努力使黨代表選舉工作朝著民主化、程序化、制度化、規(guī)范化方向推進，逐步在黨內形成透明度高、充分真實地體現(xiàn)黨員主體意志的民主選舉機制。

（一）做好黨代表候選人的推薦、考察、選舉工作主要措施

1、優(yōu)化黨代表的結構。代表的廣泛性是在黨代表選舉工作中發(fā)揚民主的本質要求。只有當代表來自各個行業(yè)、各個層面且結構比例適當時，才會有利于黨的民主決策、科學決策。確定代表的結構比例，可以采取按行業(yè)、部門、系統(tǒng)，結合地域來確定代表結構類型。重點從三個方面優(yōu)化結構：一是優(yōu)化職業(yè)結構，減少領導干部代表比例，增加基層一線和新的社會階層代表的比例。領導干部代表在各級黨代會中比例不宜超過50％，這樣才能有利于反映不同類型、不同階層黨員的意愿和利益。二是優(yōu)化代表知識結構，增加法律、經(jīng)濟、文化、教育、科技等方面人才在代表中的比例，以利于增強代表的整體素質，發(fā)揮黨代會的整體功能。三是優(yōu)化代表年齡結構，代表隊伍中既要有經(jīng)驗豐富的老同志，又要吸收熱愛黨的工作、年富力強的年輕同志；既要保留一定比例素質較高、參政議政能力較強的上屆代表，又要注意引導其他黨員積極競選黨代表，從而使代表隊伍形成梯次，充滿活力，保持工作連續(xù)性和穩(wěn)定性。

2、科學劃分選區(qū)。選舉的本質意義在于通過法律規(guī)定的程序，挑選出能夠代表某一階層、某一群體人員的意志和利益的代言人。只有合理劃分選區(qū)，才能便于選出代表黨員意志的黨代表。在當前社會轉型不斷加速、人員結構不斷分化的情況下，要改變目前僅按黨組織的隸屬關系確定選區(qū)的做法，可以按行業(yè)、部門、系統(tǒng)，結合地域、黨組織設置情況劃分選舉單位。同時，要劃小選區(qū)，以便于黨員對代表候選人的了解和監(jiān)督。

3、完善候選人產(chǎn)生的程序。黨代表候選人的提出既要發(fā)揚民主，又要嚴把資格條件關，確保參加正式選舉的代表候選人有較高的素質和較強的能力。選舉單位應按照分配名額，采用自下而上、自上而下、上下結合的方式提名，經(jīng)過充分醞釀協(xié)商，根據(jù)多數(shù)黨組織或多數(shù)黨員的意見，按照多于候選人名額一定的比例提出代表候選人初步人選；選舉單位對候選人初步人選要逐個進行全面考察，尤其要考察他們在關鍵時刻、重大原則問題上的政治立場和政治傾向，并征求所在單位黨員、群眾和有關方面的意見后，形成個體考察材料，由選舉單位召開黨委會議，按一定的差額比例確定代表候選人預備人選。

4、完善黨代表的選舉機制。在選舉工作中，關鍵要克服選舉對主客體范圍的局限性，落實代表的選擇權。一是硬化黨代表的標準，在選舉的各個環(huán)節(jié)上體現(xiàn)代表的意愿。大多數(shù)黨員群眾不推薦的人選不能列為考察人選。二是防止選舉失真，確保選舉結果的公正性。毋庸諱言，影響候選人得票率的因素很多，除了其工作實績、人品和能力等素質條件外，還包括參與選舉人的個人情感等不可忽略的人為因素。一些候選人在選舉過程中請客送禮拉關系，想方設法提高得票率。針對這種現(xiàn)象，要嚴肅選舉工作和政治紀律，對于拉選票、搞賄選等違紀違法行為者要堅決查處，并加強對黨員的教育，進一步增強他們的政治責任心和民主意識，真正使之做到出手公正，而不是從一己私利出發(fā)，投人情票。三是注意改進工作方法，把黨員的選擇權落到實處。要建立健全基層黨組織選舉制度，使之更規(guī)范、更有可操作性，將體現(xiàn)黨組織的意圖與保證選舉者的自主選舉權有機結合起來，防止出現(xiàn)形式主義和走過場的做法。

（二）提高黨代表的素質、代表性和公認程度的主要途徑

1、切實保障黨員和黨代表的民主權利。離開了黨員民主權利的充分行使和切實保障，任何所謂黨內民主，都會成為無源之水，無本之木。我們首先要從制度上作出設計和安排，保證選出來的黨代表能夠真正享有民主權利，真正能夠代表大多數(shù)黨員意志，真正發(fā)揮應有的作用。這是改革和完善黨代表選舉工作的前提和保證。當前，要努力在選舉、審議、監(jiān)督、質詢、罷免等五個方面，保障黨代表享有充分的權利。

2、擴大差額比例。競爭是選舉的題中應有之義。通過競爭，既可以激發(fā)黨員的政治熱情，增添選舉活力，拓寬選舉范圍，提高選舉質量，又可以為候選人創(chuàng)造公平競爭、施展才能的機會。目前黨代表選舉差額比例，可以擴大到30％。

3、進一步建立健全監(jiān)督機制。建立健全監(jiān)督機制，能夠有效保證黨內選舉沿著民主、健康、有序軌道運行。（1）建立專門的監(jiān)督工作機構。調查對象普遍認為同級之間不便于監(jiān)督，建議由上一級黨委組織部門、紀檢部門、黨員代表組成專門的黨內選舉監(jiān)督機構，對下一級黨組織選舉黨代表的全過程進行監(jiān)督，對選舉中的違紀違規(guī)現(xiàn)象進行調查處理，為確保黨內選舉工作健康順利進行提供組織保證。（2）建立公示制度和質詢制度。在黨內選舉中，應建立并規(guī)范公示制度和質詢制度。公示制度應包括公示時間、內容、結果等，公示時間一般為7到10天。公示期間，上一級黨組織接到有關反映后，要負責調查、核實、公布，并按黨章、選舉工作條例和有關規(guī)定處理。內容要以候選人的推薦、提名、醞釀和選舉等關鍵環(huán)節(jié)為重點。（3）建立聯(lián)名罷免制度。在黨內選舉中應建立罷免制，便于對委托權力運行不良后果及時進行校正。罷免案應當由一定數(shù)額的黨代表向同級的代表大會或黨委提出，經(jīng)同級黨委查證認定后，提交同級黨的代表大會進行表決。

4、善代表在選舉工作中的知情機制。傳統(tǒng)的選舉工作過分強調保密，保密的范圍過寬，普通黨員對干部選舉這個環(huán)節(jié)知情的領域過窄，使選舉工作步入神秘化的誤區(qū)。黨代表對選舉工作應當具有知情權，這是落實群眾在干部選拔任用工作中的參與權、選舉權、監(jiān)督權的前提和基礎。在選舉前，應以書面或通過媒體的形式公開擬選干部職位、任職條件和資格、選舉的程序和結果、考察方法、工作紀律等，讓代表熟悉擬選干部的情況，掌握政策標準，監(jiān)督整個選舉工作。同時，保障黨員代表知情權的落實應貫徹適時適度的公開原則，處理好選舉工作的公開化與保密性的關系。代表對選舉工作不知情；貫徹群眾公認的原則就是一句空話。但是干部的任免決定涉及到一些同志的進退留轉，上下左右都比較敏感，如果該保的密保不住，就會給選舉工作造成很大的被動。為避免引起不必要的思想波動，尤其要注意兩個方面：一是從保證組織意圖的角度，要選準公開時間。二是從調動被公開對象工作積極性的角度出發(fā)，要慎重公開內容。主要公開擬任干部的姓名、年齡、性別、政治面貌、文化程度、現(xiàn)任職務等基本情況，從而確保黨代表有效的行使代表權。