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非稅收入是政府財(cái)政收入體系的重要組成部分，是各級(jí)政府除稅收以外最重要的財(cái)政收入來(lái)源。從統(tǒng)一預(yù)算的研究視角來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為，應(yīng)首先對(duì)預(yù)算外收入、非稅收入、納入預(yù)算的非稅收入這三個(gè)概念的范疇進(jìn)行明確的界定，這是將非稅收入納入統(tǒng)一預(yù)算的當(dāng)務(wù)之急。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府部門(mén)和理論界一直使用的是預(yù)算外收入的概念。隨著財(cái)政管理體制改革的不斷推進(jìn)，預(yù)算外收入的范疇已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)財(cái)政管理的需要。在政策導(dǎo)向?qū)用妫?004年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》；在技術(shù)操作層面上，全國(guó)各地紛紛改預(yù)算外收入管理局為非稅收入管理局，印發(fā)《非稅收入管理?xiàng)l例》，從而使非稅收入漸漸成為社會(huì)各界廣泛使用的專(zhuān)業(yè)詞匯。筆者認(rèn)為，由預(yù)算外收入轉(zhuǎn)換到非稅收入的概念是一個(gè)進(jìn)步，并應(yīng)該放到統(tǒng)一預(yù)算的角度去考察和分析。

一、預(yù)算外收入與非稅收入范疇的比較

預(yù)算外收入是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。其范圍主要包括：法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和附加收入等，國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府及其財(cái)政、計(jì)劃（物價(jià)）部門(mén)審批的行政事業(yè)性收費(fèi)，國(guó)務(wù)院以及財(cái)政部審批設(shè)立的基金、附加收入等，主管部門(mén)從所屬單位集中的上繳資金，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)支的鄉(xiāng)自籌和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金，其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金。也就是說(shuō)，預(yù)算外收入主要是指行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式。政府非稅收入管理范圍包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入以及政府財(cái)政資金所產(chǎn)生的利息收入等。

我國(guó)非稅收入的種類(lèi)比較多。經(jīng)筆者總結(jié)，目前已經(jīng)納入一般預(yù)算管理的非稅收入大致可以分為六大類(lèi)：第一類(lèi)是專(zhuān)項(xiàng)收入，主要包括排污費(fèi)收入、水資源費(fèi)收入、教育費(fèi)附加收入、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)及價(jià)款收入、國(guó)家留成油銷(xiāo)售后上繳收入等；第二類(lèi)是行政事業(yè)性收費(fèi)收入；第三類(lèi)是罰沒(méi)收入；第四類(lèi)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入；第五類(lèi)是國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入；第六類(lèi)是其他收入。

二、從預(yù)算外收入到非稅收入，沿著預(yù)算統(tǒng)一的路徑轉(zhuǎn)變

1．內(nèi)涵與外延的變化。

根據(jù)現(xiàn)行的預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定，目前，預(yù)算外資金被劃分為以下幾個(gè)部分進(jìn)行管理，一是納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)，二是預(yù)算外收入（包括行政事業(yè)性收費(fèi)、納入預(yù)算外管理的基金、主管部門(mén)集中的收入等），三是事業(yè)收入（不含上述預(yù)算外收入），四是事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入，五是納入預(yù)算管理的政府性基金等。非稅收入與預(yù)算外收入既有區(qū)別又有聯(lián)系，與預(yù)算外收入相比，非稅收入是一個(gè)更為廣泛的概念，它是指除了政府以稅收形式獲得的財(cái)政收入以外的所有收入。二者最主要的差別是非稅收入是將各種機(jī)構(gòu)和組織利用國(guó)家信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)等獲取的收入納入范圍，并與稅收收入共同構(gòu)成了完整的國(guó)家財(cái)政收入體系，預(yù)算外收入則是非稅收入的重要組成部分。

2．財(cái)政管理理念的變化。

從預(yù)算外收入到非稅收入的變化，體現(xiàn)了政府財(cái)政管理方式的變化。非稅收入概念的提出，說(shuō)明政府對(duì)于過(guò)去重資金管理方式轉(zhuǎn)變到重資金來(lái)源渠道。預(yù)算外收入是對(duì)政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類(lèi)，是相對(duì)于財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金而言的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。非稅收入是按照收入形式對(duì)政府收入進(jìn)行的分類(lèi)，是相對(duì)于稅收收入而言的，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。在管理方法上，政府非稅收入對(duì)基金、國(guó)有資源（資產(chǎn)）使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、彩票公益金等不同類(lèi)別的非稅收入實(shí)行分類(lèi)管理，加以規(guī)范；在收繳模式上，政府非稅收入從提高效率、降低征收成本的原則出發(fā)，可以由財(cái)政部門(mén)直接征收，也可以由財(cái)政部門(mén)委托的部門(mén)和單位征收。

3．預(yù)算編制改革的變化。

為了準(zhǔn)確全面地反映財(cái)政撥款以外的其他收入來(lái)源，適應(yīng)部門(mén)預(yù)算改革的需要，必須逐漸淡化預(yù)算外收入的概念，并用非稅收入的概念來(lái)表述各種來(lái)源的收入。目前非稅收入的主體還是預(yù)算外資金，但有的部門(mén)和行業(yè)還可以利用自己的行業(yè)優(yōu)勢(shì)或者本身所擁有的各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)（資源），取得大量其他形式的非財(cái)政撥款收入。非稅收入的提出，可以完整地反映這些部門(mén)和行業(yè)的收支預(yù)算安排。

根據(jù)非稅收入的政府派生性及其經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，非稅收入是我國(guó)財(cái)政收入的重要組成部分，是政府財(cái)政權(quán)力的重要體現(xiàn)，是財(cái)政實(shí)現(xiàn)資源配置功能的重要工具，而作為我國(guó)財(cái)政管理體制中核心的預(yù)算管理體系，理應(yīng)逐步將非稅收入納入統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算，并從預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理，從而進(jìn)一步提高我國(guó)財(cái)政資源的整合程度，進(jìn)一步提高財(cái)政資源的配置效率，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政政策的宏觀調(diào)控能力。

三、非稅收入管理改革阻力分析

1．分權(quán)式改革導(dǎo)致事權(quán)的財(cái)權(quán)化，進(jìn)一步形成了財(cái)權(quán)的產(chǎn)權(quán)化，激活并逐步固化了原先受到壓抑的局部利益。

改革過(guò)程中自上而下逐步把經(jīng)濟(jì)管理權(quán)分散給各級(jí)政府和主管部門(mén)。由于預(yù)算內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付存在較嚴(yán)重的非客觀性而苦樂(lè)不均、逆向激勵(lì)，地方政府不再把更多的希望寄托在預(yù)算內(nèi)資金的轉(zhuǎn)移支付上，而是擴(kuò)張預(yù)算外資金和制度外資金，進(jìn)而形成了各自的收入產(chǎn)權(quán)。

2．各級(jí)政府互相博弈，使預(yù)算約束外的財(cái)政資金最大化。

“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”規(guī)則的存在勢(shì)必促使各級(jí)政府維護(hù)本級(jí)利益并盡可能擴(kuò)張收入。由于政府之間的資金分配尚未走上法治化道路，各級(jí)政府盡可能通過(guò)擴(kuò)張預(yù)算外收入來(lái)不斷加大自己的可支配財(cái)力。

3．政府系統(tǒng)各部門(mén)通過(guò)擴(kuò)張可供其支配的預(yù)算外收入來(lái)尋求其福利最大化。

我國(guó)政府系統(tǒng)及財(cái)政供養(yǎng)的事業(yè)單位幾度出現(xiàn)“創(chuàng)收”高潮，其方式手段五花八門(mén)，除創(chuàng)辦出來(lái)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體要以種種方式對(duì)政府部門(mén)的權(quán)力環(huán)節(jié)上交部分收入之外，也包括直接收取的各種費(fèi)用。所有這些政府系統(tǒng)創(chuàng)收而來(lái)的收入，一部分歸入預(yù)算外收入，另外相當(dāng)可觀的一部分則歸入制度外收入。非稅收入在部門(mén)、單位收支掛鉤的激勵(lì)下，利益驅(qū)動(dòng)十分強(qiáng)大。

4．多頭管理的運(yùn)作機(jī)制。

根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行中央和省級(jí)兩級(jí)管理，按隸屬關(guān)系分別由國(guó)務(wù)院和省級(jí)物價(jià)、財(cái)政部門(mén)組織實(shí)施。在一些相關(guān)文件中還賦予了地方政府審批附加費(fèi)、建設(shè)費(fèi)的職權(quán)。這種相互交叉、多頭控制的運(yùn)行機(jī)制，成為導(dǎo)致非稅收入管理阻力之一。

5．諸多法律法規(guī)本身所規(guī)定的非稅收入過(guò)于駁雜。

例如我國(guó)的《土地管理法》規(guī)定了土地使用權(quán)出讓金、土地補(bǔ)償費(fèi)等多項(xiàng)收費(fèi)；《森林法》規(guī)定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金等征費(fèi)項(xiàng)目；《教育法》規(guī)定政府有權(quán)征收教育附加費(fèi)等。甚至有些由不同法律法規(guī)所規(guī)定的征收項(xiàng)目，由于缺乏充分的協(xié)調(diào)而出現(xiàn)交叉或重復(fù)。這些特定的法律法規(guī)也是我國(guó)非稅收入管理改革難以迅速推進(jìn)的重要原因。

四、我國(guó)政府非稅收入管理的改革建議

1．強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算，廢除政府收入的預(yù)算外管理體制，統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算。

應(yīng)取消“預(yù)算外資金”，盡快將仍處于非預(yù)算地位的資金（如某些地區(qū)的土地收益）納入預(yù)算。隨著分稅制的完善，在構(gòu)建地方稅體系過(guò)程中給予地方立法機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)囊虻刂埔说亩惵收{(diào)整權(quán)與設(shè)稅權(quán)。某些具有合理性但不宜改為稅的收費(fèi)，應(yīng)轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)的規(guī)費(fèi)形式。地區(qū)、社區(qū)內(nèi)的一次性集資，原則上應(yīng)經(jīng)過(guò)公共選擇程序決定。至于某些原政府單位企業(yè)化之后的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，應(yīng)與政府體系脫鉤，轉(zhuǎn)入商業(yè)性資金運(yùn)作模式。全部預(yù)算外資金和非預(yù)算資金應(yīng)以綜合預(yù)算進(jìn)行覆蓋，全部進(jìn)入財(cái)政預(yù)算管理的視野，發(fā)展統(tǒng)一完整、現(xiàn)代意義的政府預(yù)算。

2．整合分散的管理職能，形成非稅收入的核心管理機(jī)構(gòu)。

目前，我國(guó)不少地方財(cái)政部門(mén)都陸續(xù)成立了非稅收入管理處或非稅收入管理局。專(zhuān)職機(jī)構(gòu)的成立，對(duì)加強(qiáng)和完善非稅收入的規(guī)范化管理提供了組織保障。但是在中央層次上，非稅收入管理職能在機(jī)構(gòu)配置上卻屬于一種相對(duì)分散的管理模式。如行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金項(xiàng)目的設(shè)立和標(biāo)準(zhǔn)核定以及預(yù)算外資金管理政策的制定，由財(cái)政綜合部門(mén)負(fù)責(zé)；收費(fèi)票據(jù)的發(fā)放和監(jiān)管由財(cái)政票據(jù)監(jiān)管中心負(fù)責(zé)；非稅收入的核算和決算由國(guó)庫(kù)部門(mén)負(fù)責(zé)；非稅收入收支計(jì)劃由財(cái)政各歸口管理司局負(fù)責(zé)編制，預(yù)算部門(mén)負(fù)責(zé)審定。這種相對(duì)分離的管理模式，導(dǎo)致管理效率大為降低。因此，有必要將分散的管理職能進(jìn)行整合，形成核心的管理部門(mén)。

3．加強(qiáng)法制建設(shè)和制度規(guī)范。

當(dāng)前，有關(guān)非稅收入管理的規(guī)章制度大多是一些政府部門(mén)分散或聯(lián)合發(fā)文的決定、辦法和通知，法律級(jí)次較低，不易協(xié)調(diào)，實(shí)際貫徹執(zhí)行難以得到充分保障。建議在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，研究起草專(zhuān)門(mén)的非稅收入管理?xiàng)l例，對(duì)非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類(lèi)、征收管理以及支出規(guī)范作出明確的規(guī)定，解決非稅收入收繳過(guò)程中監(jiān)控不力、混亂無(wú)序的問(wèn)題。

4．建立健全非稅收入監(jiān)督機(jī)制。

應(yīng)建立多層次的監(jiān)督管理制度。其中包括接受人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等。

作者：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)、教授