導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)政府危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制存在的問(wèn)題及對(duì)策一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文提要：本文從公共危機(jī)的角度出發(fā)，深入分析了轉(zhuǎn)軌時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，指出轉(zhuǎn)軌時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)所具有的過(guò)渡色彩和諸多不穩(wěn)定、不平衡因素，加劇了社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的公共風(fēng)險(xiǎn)，增加了公共危機(jī)發(fā)生的可能性。我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式雙重轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期，存在誘發(fā)公共危機(jī)的潛在的制度及非制度因素。高度重視公共危機(jī)管理、建立公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制和干預(yù)公共危機(jī)尤為必要。論文強(qiáng)調(diào)，公共危機(jī)管理是政府應(yīng)提供的公共品，政府應(yīng)成為公共危機(jī)管理的主體；轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府應(yīng)在公共危機(jī)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。最后論文提出，轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府加強(qiáng)公共危機(jī)管理的建議：1、完善公共危機(jī)立法；2、建立公共風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警機(jī)制，提高公共風(fēng)險(xiǎn)的分析和預(yù)警能力；3、完善公共危機(jī)的管理機(jī)制；4、積極推動(dòng)各項(xiàng)改革，化解和消除轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中公共危機(jī)的各種誘因。

一、公共危機(jī)的表現(xiàn)和特點(diǎn)

公共危機(jī)是來(lái)自社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程內(nèi)部的不確定性及由此導(dǎo)致的各種危機(jī)。公共危機(jī)有多種表現(xiàn)和類(lèi)別：按危機(jī)的具體性質(zhì)劃分，公共危機(jī)可分為經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)和政治危機(jī)。在現(xiàn)代社會(huì)，各種公共危機(jī)互為因果、相互疊加、傳染和擴(kuò)展，單一性公共危機(jī)常常演變成復(fù)合性危機(jī)。

（一）公共危機(jī)的表現(xiàn)

經(jīng)濟(jì)危機(jī)包括財(cái)政危機(jī)、金融危機(jī)、資源危機(jī)和全面的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。如1997年的東南亞金融危機(jī)、2000年底的土耳其財(cái)政金融危機(jī)、2001年的阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)等。當(dāng)一國(guó)政府因無(wú)力籌措足夠的資金維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)力償付到期的內(nèi)外債務(wù)而陷入危機(jī)，造成財(cái)政事實(shí)上的破產(chǎn)時(shí)，即爆發(fā)財(cái)政危機(jī)。當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)累計(jì)到一定程度，超出金融體系或經(jīng)濟(jì)體系的承載力時(shí)就會(huì)爆發(fā)金融危機(jī)，出現(xiàn)金融體系和金融制度的混亂和動(dòng)蕩，由于金融在經(jīng)濟(jì)中處于核心地位，金融危機(jī)時(shí)間持久且處置不當(dāng)，不僅會(huì)在金融系統(tǒng)內(nèi)部擴(kuò)展成為全面的金融危機(jī)，還會(huì)向金融領(lǐng)域以外傳遞，向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治領(lǐng)域擴(kuò)展，并進(jìn)一步擴(kuò)展為經(jīng)濟(jì)危機(jī)甚至社會(huì)政治危機(jī)。金融危機(jī)主要表現(xiàn)為：強(qiáng)制清理舊債，商業(yè)信用劇減，銀行資金呆滯，存款者大量提取現(xiàn)鈔，部分金融機(jī)構(gòu)倒閉，有價(jià)證券行市低落，發(fā)行銳減，貨幣饑荒嚴(yán)重，借貸資金缺乏，市場(chǎng)利率猛烈提高，金融市場(chǎng)動(dòng)蕩不寧，本幣幣值下降，資金迅速外逃。由于戰(zhàn)爭(zhēng)或其他原因?qū)е沦Y源供求矛盾銳化，資源價(jià)格飛漲，對(duì)相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，直至對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生影響，即爆發(fā)資源危機(jī)。如伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)的石油危機(jī)。當(dāng)全面的經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，一國(guó)整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行陷于危機(jī)。全面的經(jīng)濟(jì)危機(jī)具體表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退，失業(yè)率上升，本幣幣值不穩(wěn)，對(duì)外貿(mào)易失衡，債務(wù)危機(jī)嚴(yán)重，整體經(jīng)濟(jì)狀況惡化。

社會(huì)危機(jī)包括自然災(zāi)害和人為原因引發(fā)的危機(jī)。具體有：自然災(zāi)害引發(fā)的危機(jī)，如地震、氣候反常引起的大澇、大旱引發(fā)的危機(jī)；生態(tài)環(huán)境惡化引發(fā)的生態(tài)危機(jī)；社會(huì)公共領(lǐng)域發(fā)生的危機(jī)，如城市市政設(shè)施供求矛盾引起的缺水、缺電事件引發(fā)的城市公共危機(jī)；不知名的傳染病引發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)，如非典危機(jī)；恐怖主義活動(dòng)引發(fā)的公共安全危機(jī)，如美國(guó)“9.11事件”等。

政治危機(jī)包括由于戰(zhàn)爭(zhēng)、政變以及其他政治原因引發(fā)的政府信譽(yù)危機(jī)、外交危機(jī)、國(guó)家安全危機(jī)以及社會(huì)騷亂、國(guó)際恐怖主義等等。這類(lèi)危機(jī)會(huì)直接危及到社會(huì)的安定和國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定，影響巨大。

（二）公共危機(jī)的特點(diǎn)

1、公共危機(jī)具有普遍存在性。在現(xiàn)代社會(huì)中，公共風(fēng)險(xiǎn)是普遍存在的，因而公共危機(jī)具有普遍存在性和不可避免性。如，金融風(fēng)險(xiǎn)廣泛存在于現(xiàn)代社會(huì)各國(guó)的開(kāi)放經(jīng)濟(jì)中，幾乎所有實(shí)行開(kāi)放政策的國(guó)家與地區(qū)都曾受到金融危機(jī)的沖擊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1980年到1996年，共有133各國(guó)家發(fā)生過(guò)銀行部門(mén)的嚴(yán)重危機(jī)或問(wèn)題（IMF，WorldEconomicOutlook，May，1998）。公務(wù)員之家版權(quán)所有

2、公共危機(jī)具有較強(qiáng)的突發(fā)性。由于各種公共風(fēng)險(xiǎn)具有一定的隱蔽性和或然性，往往不易發(fā)覺(jué)或被隱匿而被推遲和掩蓋。比如信用循環(huán)性、金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)造信用功能、利益誘導(dǎo)機(jī)制和非經(jīng)濟(jì)因素，使得金融風(fēng)險(xiǎn)的顯露和釋放更為復(fù)雜，往往不能察覺(jué)或發(fā)現(xiàn)過(guò)晚。由于公共風(fēng)險(xiǎn)的這種隱蔽性和不確定性，導(dǎo)致公共危機(jī)的爆發(fā)具有突發(fā)性強(qiáng)的特點(diǎn)。公共危機(jī)是突發(fā)的偶然事件，其發(fā)生時(shí)間難以預(yù)測(cè)，過(guò)程難以控制，結(jié)果難以估量。

3、公共危機(jī)具有高頻發(fā)性。公共危機(jī)的出現(xiàn)頻率在不斷提高。近20年來(lái)，各種國(guó)際間、地區(qū)間的危機(jī)從來(lái)沒(méi)有間斷過(guò)，1974年和1979年兩次石油危機(jī)、1990年波斯灣危機(jī)、1991年美元危機(jī)、1992年歐洲貨幣危機(jī)、1994年墨西哥貨幣危機(jī)、1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)、2000年底的土耳其財(cái)政金融危機(jī)、2001年的阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)、震驚世界的美國(guó)“9.11事件”，還有各種地區(qū)間的沖突和恐怖活動(dòng)，伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)的石油危機(jī)以及2003年爆發(fā)的非典危機(jī)等。不能忽視的是，由于污染的日益嚴(yán)重和生態(tài)環(huán)境的惡化，洪澇等自然災(zāi)害發(fā)生越來(lái)越頻繁，大型和特大型城市由于缺水、缺電等產(chǎn)生的公共危機(jī)時(shí)有發(fā)生。

4、公共危機(jī)具有較強(qiáng)的擴(kuò)散性。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域潛伏的各種風(fēng)險(xiǎn)很少為某種孤立的系統(tǒng)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)，大部分會(huì)擴(kuò)散輻射到社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個(gè)方面。如金融危機(jī)的爆發(fā)，不僅導(dǎo)致系統(tǒng)性的和全局性的金融動(dòng)蕩，而且影響整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個(gè)方面。全球化加劇了這種擴(kuò)散性，如個(gè)別國(guó)家發(fā)生的金融危機(jī)會(huì)迅速波及到全球范圍。在目前全球化、全國(guó)化的趨勢(shì)下，社會(huì)系統(tǒng)的精密程度也在提高，社會(huì)利益主體之間交往和沖突也在增加，從系統(tǒng)論的角度來(lái)說(shuō)，系統(tǒng)越復(fù)雜，它的可靠性也越差。在其他條件相同的情況下，誘發(fā)危機(jī)的渠道可能更多，危機(jī)的蔓延可能更嚴(yán)重（

5、公共危機(jī)的波及面廣?，F(xiàn)代社會(huì)的公共危機(jī)越來(lái)越突破地域限制。如1997年爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)先從泰國(guó)發(fā)端，很快波及馬來(lái)西亞、印度尼西亞、菲律賓、新加坡、中國(guó)的臺(tái)灣、香港以及其他國(guó)家和地區(qū)，又逐步向北波及至韓國(guó)、日本，進(jìn)而危及俄羅斯、中東、歐洲和美國(guó)，足見(jiàn)危機(jī)的波及面之廣。

6、公共危機(jī)的影響力大。在現(xiàn)代社會(huì)，公共危機(jī)所產(chǎn)生的影響在時(shí)間上和空間上大大擴(kuò)大了。公共危機(jī)的爆發(fā)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)脫離正常軌道而陷入危機(jī)的非均衡狀態(tài)，極易威脅社會(huì)公共安全，影響社會(huì)穩(wěn)定。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)還是政治危機(jī)，如果在危機(jī)爆發(fā)初期沒(méi)有及時(shí)予以控制，就有可能意味著更大危機(jī)的爆發(fā)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加速，轉(zhuǎn)軌時(shí)期的公共危機(jī)日益具有全球化的特征。全球化不僅加速了公共危機(jī)的傳播，而且會(huì)增加控制危機(jī)的難度。如2003年爆發(fā)的非典危機(jī)從局部地區(qū)發(fā)現(xiàn)病例迅速演變成全球性的危機(jī)?！?.11事件”對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響和沖擊是全球性的。它不僅對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生影響，而且由于美國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退，對(duì)世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)連鎖反應(yīng)。

二、轉(zhuǎn)軌時(shí)期潛伏著公共危機(jī)的誘因

轉(zhuǎn)軌時(shí)期是新舊體制并存，各種矛盾激化、分解的時(shí)期。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于新的經(jīng)濟(jì)體制本身尚未成型，舊體制的慣性運(yùn)作仍在某些領(lǐng)域發(fā)揮作用，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于一種不確定的狀態(tài)。由于市場(chǎng)機(jī)制尚未發(fā)育成熟，政府職能轉(zhuǎn)換不到位，法律制度不健全，處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期的大部分國(guó)家潛伏的體制性矛盾和沖突較多。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各環(huán)節(jié)在時(shí)間上和空間上的分離是不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，并為公共危機(jī)的產(chǎn)生埋下隱患。

作為發(fā)展中大國(guó)，我國(guó)具有幅員遼闊，人口眾多，生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比較落后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中二元結(jié)構(gòu)特征明顯，市場(chǎng)體系不完善，法律制度不健全的特殊國(guó)情。我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)呈現(xiàn)的特點(diǎn)表明制度變革中潛伏著公共危機(jī)的誘因。

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不完善，對(duì)外開(kāi)放度增加，潛伏著公共危機(jī)的誘因

轉(zhuǎn)軌時(shí)期，工業(yè)化、城市化、全球化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變動(dòng)。放權(quán)讓利、價(jià)格改革、國(guó)有企業(yè)改革等各項(xiàng)改革舉措，對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)全面平衡產(chǎn)生巨大沖擊，影響國(guó)家財(cái)政和國(guó)際收支狀況。宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不平衡，整個(gè)金融體系的脆弱性，可能使整個(gè)國(guó)家面臨金融或經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)金融或經(jīng)濟(jì)危機(jī)。上世紀(jì)80年代廣泛發(fā)生于轉(zhuǎn)軌國(guó)家的通貨膨脹（部分國(guó)家發(fā)生惡性通貨膨脹）及90年生的通貨緊縮，與轉(zhuǎn)軌國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重失衡緊密相關(guān)。拉美和東南亞國(guó)家爆發(fā)金融危機(jī)的重要原因也在于其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。

對(duì)外開(kāi)放有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于金融市場(chǎng)不夠發(fā)達(dá)，資金缺乏，我國(guó)在改革開(kāi)放中制定了一系列優(yōu)惠政策，積極引進(jìn)外資，不可否認(rèn)，外資在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了十分重要的作用。近年來(lái)，國(guó)家不斷推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易體制改革，市場(chǎng)開(kāi)放度逐年增加。市場(chǎng)開(kāi)放程度提高，意味著發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)勢(shì)市場(chǎng)力量滲入的程度加深，與世界市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)度日益緊密。唇亡齒寒，一旦國(guó)際市場(chǎng)出現(xiàn)風(fēng)吹草動(dòng)，國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)極易受到?jīng)_擊。換言之，在經(jīng)濟(jì)和金融日益全球化的條件下，對(duì)外資和國(guó)外市場(chǎng)的依賴(lài)度越強(qiáng)，誘發(fā)經(jīng)濟(jì)和金融動(dòng)蕩的可能性越高。80年代以來(lái)，頻繁發(fā)生的債務(wù)和金融危機(jī)，均是在那些開(kāi)放程度較高的國(guó)家，這固然與這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱有關(guān)，但其廣泛的市場(chǎng)開(kāi)放度也是誘發(fā)危機(jī)的重要原因。

（二）城鄉(xiāng)、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不均衡，潛伏著公共危機(jī)的誘因

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在著嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)，即發(fā)達(dá)的城市與落后的農(nóng)村、現(xiàn)代的工業(yè)與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)并存。這種二元結(jié)構(gòu)造成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的嚴(yán)重不均衡，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間發(fā)展的不均衡。1、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡。多年來(lái)，我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，分配政策也向城市傾斜，造成城鄉(xiāng)之間發(fā)展極不平衡。城市較好的公共服務(wù)水平和農(nóng)村幾乎為零的公共服務(wù)形成鮮明的對(duì)比，城鄉(xiāng)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面存在天壤之別。2、地區(qū)間發(fā)展差距擴(kuò)大。2000年?yáng)|部地區(qū)人均收入是西部的2.26倍，最高的省與最低的省差距超過(guò)3倍，而且平均數(shù)掩蓋了實(shí)際差異，全國(guó)尚有22.8%的縣未上溫飽線，86%的縣未達(dá)小康線，5%的貧困縣與5%的富?？h人均GDP差異為16.4倍（于祖堯，2002）。

改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)居民收入均有大幅增長(zhǎng)，居民生活水平也有很大提高，2001年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)分別下降為0.379和0.477.與此同時(shí)，收入分配的不均衡性日益顯現(xiàn)。我國(guó)居民收入總體性差距逐年拉大，基尼系數(shù)從1990年的0.282上升到2000年的0.458，超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的承受線0.40.城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，2001年城市居民人均可支配收入達(dá)到農(nóng)村居民人均純收入的2.90倍。即便是城鎮(zhèn)居民內(nèi)部，收入差距的擴(kuò)大速度也明顯加快，2002年1季度對(duì)城鎮(zhèn)居民的收入統(tǒng)計(jì)表明，20%的高收入者的收入占總收入的46.2%，20%的低收入者的收入僅占總收入的6%，高低收入差距為7.66倍（白景明等，2003）。轉(zhuǎn)軌時(shí)期是利益格局重新調(diào)整和急劇變動(dòng)的過(guò)程，必然出現(xiàn)利益分配的沖突和矛盾。分配方式的變革與收入分配的無(wú)序，導(dǎo)致不合理的利益分配格局和過(guò)大的收入分配差距。過(guò)大的收入分配差距，會(huì)對(duì)人們的思想、信念和價(jià)值體系造成嚴(yán)重的沖擊，導(dǎo)致社會(huì)沖突和秩序失范，威脅社會(huì)穩(wěn)定和安全。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展不同步，人與自然的發(fā)展不和諧，潛伏著公共危機(jī)的誘因

一方面，由于政府職能轉(zhuǎn)換不到位，政府與市場(chǎng)的責(zé)任邊界不清，存在政府職能的越位和缺位現(xiàn)象。政府包攬了一些與政府社會(huì)職能無(wú)關(guān)，本應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的事業(yè)，不合理地增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，而一些真正與政府社會(huì)職能有關(guān)，具有社會(huì)公益性的事業(yè)難以獲得足夠支持。另一方面，由于轉(zhuǎn)軌時(shí)期強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展與建設(shè)重視不夠，加之這一時(shí)期出現(xiàn)諸如通貨膨脹、失業(yè)、國(guó)有企業(yè)改革等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，需要政府予以關(guān)注和引導(dǎo)解決，客觀上分散了政府的財(cái)力，使得政府無(wú)力顧及或較少顧及很多公共領(lǐng)域，如對(duì)公共衛(wèi)生體系建設(shè)、義務(wù)教育、社會(huì)保障、貧富懸殊等社會(huì)問(wèn)題關(guān)注不夠，投入較少，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展不同步。

我國(guó)是發(fā)展中大國(guó)，生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，人口生存壓力大，已探明的資源儲(chǔ)量貧乏，生態(tài)環(huán)境惡化，環(huán)境污染嚴(yán)重。據(jù)估計(jì)，每年因破壞性“高速增長(zhǎng)”而支付的資源環(huán)境成本超過(guò)21萬(wàn)億人民幣，為全年國(guó)民生產(chǎn)總值的3倍以上（易正，2001）。人與自然的不和諧發(fā)展加大了原有不均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的結(jié)構(gòu)性張力，日益成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的瓶頸和社會(huì)穩(wěn)定的潛在隱患。在大中城市具有普遍性的缺水問(wèn)題、頻繁發(fā)生的洪澇災(zāi)害等已表明在目前的發(fā)展格局中人與自然相處的不和諧和可持續(xù)發(fā)展的重要性。

（四）市場(chǎng)體系發(fā)育不健全，微觀經(jīng)濟(jì)主體境況不佳，潛伏著公共危機(jī)的誘因

由于轉(zhuǎn)型時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正處于發(fā)育成長(zhǎng)階段，還存在著許多不完善的地方。如市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)功能發(fā)育不完善，各種市場(chǎng)尤其是要素市場(chǎng)缺乏良好的組織，市場(chǎng)信息不夠靈敏和準(zhǔn)確，不能及時(shí)、正確地反應(yīng)產(chǎn)品、勞務(wù)和資源的真實(shí)成本等。由于這種不完善性，許多市場(chǎng)本來(lái)應(yīng)該具有的資源配置功能就發(fā)揮不出來(lái)或不能有效地發(fā)揮。而法律制度的供給短缺，強(qiáng)化了市場(chǎng)的這種不完善，加劇了市場(chǎng)秩序的混亂狀態(tài)。市場(chǎng)體系的不健全和市場(chǎng)秩序的混亂可能會(huì)掩蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)中潛伏的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，一旦風(fēng)險(xiǎn)和矛盾累積到一定程度，將會(huì)一觸即發(fā)，引發(fā)社會(huì)公共危機(jī)。

相當(dāng)多的國(guó)有企業(yè)仍處困境，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率低下，資金積累和投資嚴(yán)重不足，許多設(shè)備急需更新，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)嚴(yán)重滯后，企業(yè)的技術(shù)改造和技術(shù)更新慢。盡管許多企業(yè)已經(jīng)實(shí)行股份制改造，但企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換滯后，產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)法滿足國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的需要。仍有一大批企業(yè)經(jīng)營(yíng)陷于困頓，下崗失業(yè)增多，表明參與市場(chǎng)的企業(yè)、個(gè)人等微觀經(jīng)濟(jì)主體活力不夠，預(yù)期不佳，在經(jīng)濟(jì)上和心理上對(duì)公共危機(jī)的承受能力差，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的任何危機(jī)的爆發(fā)都將使微觀經(jīng)濟(jì)主體遭受重創(chuàng)。

（五）法律和制度建設(shè)滯后，傳統(tǒng)道德文化體系失穩(wěn)，潛伏著公共危機(jī)的誘因

轉(zhuǎn)軌時(shí)期法律建設(shè)滯后，制度基礎(chǔ)薄弱表現(xiàn)在多個(gè)方面：1、法律制度不健全。表現(xiàn)為很多舊有法律規(guī)定的過(guò)時(shí)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)諸多層面法律的缺位。如對(duì)緊急狀態(tài)下政府及相關(guān)部門(mén)職責(zé)權(quán)力沒(méi)有法律規(guī)定等。2、政府職能轉(zhuǎn)換不到位，行政管理制度不健全，行政管理水平有待提高。諸侯經(jīng)濟(jì)、行政性壟斷產(chǎn)生的制度等阻礙資源自由流動(dòng)的因素依然存在，政府獲取信息和信息的渠道不夠暢通等。3、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的經(jīng)濟(jì)管理制度和體系尚未建立。金融外匯體系等存在脆弱性，貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)發(fā)育不成熟，國(guó)有銀行經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換不到位，現(xiàn)代市場(chǎng)體系初步建立，還有待進(jìn)一步發(fā)展和完善，市場(chǎng)秩序需要進(jìn)一步規(guī)范。這種法制建設(shè)滯后，制度基礎(chǔ)薄弱的狀況不利于完善市場(chǎng)體系，維護(hù)市場(chǎng)秩序，調(diào)整利益分配格局。尤其是沒(méi)有完備的在緊急狀態(tài)下的法律規(guī)范，不利于應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。

由于轉(zhuǎn)軌時(shí)期社會(huì)秩序紊亂，價(jià)值觀念多元，建立在傳統(tǒng)的儒家思想體系和倫理道德觀念上的信仰面臨一定程度的沖擊和危機(jī)。加之在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中，教育發(fā)展滯后，社會(huì)道德、公共倫理出現(xiàn)失范，腐敗的社會(huì)風(fēng)氣使道德基礎(chǔ)發(fā)生動(dòng)搖，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代新的生活方式和交際手段嚴(yán)重沖擊著舊有的道德規(guī)范體系。嚴(yán)重的規(guī)范缺失和規(guī)范偏離現(xiàn)象、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的加劇以及科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，導(dǎo)致人們?cè)诓粩喑霈F(xiàn)的新的行動(dòng)內(nèi)容和選擇標(biāo)準(zhǔn)方面缺乏必要的規(guī)范、引導(dǎo)和約束，造成了人們?cè)诰唧w行動(dòng)中對(duì)道德規(guī)范的嚴(yán)重偏離和越軌（薛瀾等，2003）。社會(huì)信用秩序混亂從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了對(duì)傳統(tǒng)道德規(guī)范的背離，大量失信行為破壞了經(jīng)濟(jì)主體之間以合同契約為基礎(chǔ)的正常信用關(guān)系，造成了社會(huì)風(fēng)氣敗壞，道德水平滑坡等社會(huì)問(wèn)題。傳統(tǒng)道德文化體系的失穩(wěn)可能加劇經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)，成為公共危機(jī)的爆發(fā)的誘因，而這種來(lái)自非正式制度方面的誘因往往容易被忽視。

我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式雙重轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期，上述這些特征構(gòu)成誘發(fā)公共危機(jī)的潛在的制度及非制度因素。換言之，轉(zhuǎn)軌時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)所具有的過(guò)渡色彩和諸多不穩(wěn)定、不平衡因素，加劇了社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的公共風(fēng)險(xiǎn)，增加了公共危機(jī)發(fā)生的可能性。在既定的制度安排下，風(fēng)險(xiǎn)日益集中在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的某些環(huán)節(jié)上，一旦受外部因素的作用或內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)累積超過(guò)一定的限度，就可能爆發(fā)危機(jī)。由于沒(méi)有健全的機(jī)制和渠道反映公共風(fēng)險(xiǎn)的累積程度，干預(yù)和化解公共危機(jī)的相應(yīng)機(jī)制尚未建立，一旦發(fā)生公共危機(jī)，社會(huì)將遭受重大的乃至毀滅性的打擊。

三、轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政府公共危機(jī)管理

（一）公共危機(jī)管理是政府應(yīng)提供的公共品，政府應(yīng)成為公共危機(jī)管理的主體

公共危機(jī)管理具有公共品的特點(diǎn)。一方面，由于公共風(fēng)險(xiǎn)具有不可分割性和隱蔽性的特點(diǎn)，其責(zé)任邊界不清晰，市場(chǎng)機(jī)制難以承擔(dān)防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的使命，企業(yè)、個(gè)人等微觀經(jīng)濟(jì)主體很難有積極性去防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)公共風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)其臨界點(diǎn)變成現(xiàn)實(shí)時(shí)，公共危機(jī)爆發(fā)，公共危機(jī)的快速蔓延和危機(jī)的嚴(yán)重破壞性，決定了市場(chǎng)機(jī)制不可能在干預(yù)和消除危機(jī)的影響方面發(fā)揮主要作用，也決定了民間部門(mén)不可能在干預(yù)和消除危機(jī)的影響方面承擔(dān)主要責(zé)任。換言之，公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，帶有公共產(chǎn)品的特征，在防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)以及干預(yù)公共危機(jī)方面，政府責(zé)無(wú)旁貸，負(fù)有義不容辭的責(zé)任。另一方面，不論出現(xiàn)何種性質(zhì)的公共危機(jī)，都會(huì)影響到社會(huì)的各個(gè)方面，甚至觸發(fā)長(zhǎng)期形成的社會(huì)痼疾，形成危機(jī)的疊加效應(yīng)，導(dǎo)致更大范圍、更加復(fù)雜的公共危機(jī)，引發(fā)巨額的突發(fā)性支出。個(gè)人、家庭、企業(yè)等民間部門(mén)沒(méi)有能力承擔(dān)。因而，社會(huì)公共危機(jī)是個(gè)人、家庭、市場(chǎng)機(jī)制本身不能解決的社會(huì)問(wèn)題，需要政府著力動(dòng)員社會(huì)資源和公共力量加以解決。因而政府應(yīng)成為公共危機(jī)管理的主體，參與公共危機(jī)管理。

公共危機(jī)管理并不是新事物，幾乎所有國(guó)家都會(huì)遇到大型交通事故（如飛機(jī)失事、火車(chē)出軌）、自然災(zāi)害（如地震、干旱、洪水）以及流行病等突發(fā)事件引起的公共危機(jī)管理。在公共危機(jī)管理中，由于政府具有其他社會(huì)組織和團(tuán)體所不具有的優(yōu)勢(shì)、權(quán)威和強(qiáng)制力，所以政府必須成為公共危機(jī)管理的主體。由于公共危機(jī)的爆發(fā)時(shí)間短，傳播速度快，反應(yīng)的時(shí)間非常有限，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響非常大，需要政府做出快速反應(yīng)，積極予以干預(yù)。

（二）轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府應(yīng)在公共危機(jī)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，由于市場(chǎng)機(jī)制存在失靈和失效的領(lǐng)域，為克服市場(chǎng)機(jī)制的盲目性，緩解經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)，需要政府發(fā)揮適度的宏觀調(diào)控作用。由于轉(zhuǎn)軌時(shí)期市場(chǎng)體系不發(fā)達(dá)，市場(chǎng)機(jī)制不健全，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能不完善，政府必須履行一些原本應(yīng)該由市場(chǎng)完成的資源配置任務(wù)和宏觀調(diào)控職能。作為發(fā)展中國(guó)家的政府，還必須加強(qiáng)其在基礎(chǔ)設(shè)施、文教衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)等方面的投入，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高社會(huì)公共服務(wù)水平。

現(xiàn)代社會(huì)的實(shí)踐，證實(shí)了公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)在不斷擴(kuò)大，上個(gè)世紀(jì)80年代末90年代初原蘇聯(lián)和東歐國(guó)家的解體，使全球公共危機(jī)蔓延到“轉(zhuǎn)軌國(guó)家”。處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期的國(guó)家發(fā)生公共危機(jī)的可能性更大，因而在我國(guó)這樣一個(gè)快速轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代社會(huì)，公共危機(jī)不是在減少，而是在增加。

首先，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意味著公共風(fēng)險(xiǎn)增加，公共危機(jī)發(fā)生的頻率提高。隨著經(jīng)濟(jì)體制的逐步轉(zhuǎn)軌，社會(huì)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)的比重逐步增加。而社會(huì)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展方式，使分工和技術(shù)所引致的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行內(nèi)部的不確定性日益增加，由此導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到了前所未有的程度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)濟(jì)的高度貨幣化和信用化帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的金融化。漸趨成熟的資本市場(chǎng)的發(fā)展，促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置，加快了要素的流動(dòng)與重組，提高了資源的利用率和有效性。但資本自身一旦成為商品，成為交易的對(duì)象，將極易促使整個(gè)經(jīng)濟(jì)泡沫化和金融危機(jī)的形成

其次，日新月異的科學(xué)技術(shù)使社會(huì)分工細(xì)化，公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)擴(kuò)大。社會(huì)分工帶來(lái)效率，計(jì)算機(jī)、通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使社會(huì)分工的進(jìn)一步細(xì)化成為可能，也推動(dòng)了社會(huì)分工的技術(shù)化、生產(chǎn)的全球化和貿(mào)易的電子化和全球化，由此導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行過(guò)程的不確定性大大增加，公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，公共危機(jī)發(fā)生的概率增加。

再次，處在經(jīng)濟(jì)全球化潮流中的轉(zhuǎn)軌國(guó)家會(huì)面臨來(lái)自國(guó)內(nèi)外的各種危機(jī)的侵襲。經(jīng)濟(jì)全球化的潮流勢(shì)不可擋，身處其中的轉(zhuǎn)軌國(guó)家?guī)缀醪豢赡軐⒈緡?guó)維持在相對(duì)孤立和封閉的形態(tài)，因而其面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)也不可能具有傳染性相對(duì)較弱、時(shí)間上較慢、空間上較小和爆發(fā)頻率低的特征。轉(zhuǎn)軌國(guó)家不得不面臨時(shí)空范圍廣、傳遞速度快、爆發(fā)頻率高的前所未有的公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)。

最后，由于環(huán)境污染日益嚴(yán)重，自然災(zāi)害危機(jī)和生態(tài)危機(jī)將呈上升趨勢(shì)。城市市政資源供給的有限性與城市擴(kuò)展的無(wú)限性之間的矛盾日益突出，由此引發(fā)的缺水、缺電危機(jī)將更頻繁地發(fā)生。由于跨國(guó)的恐怖主義組織和活動(dòng)日益增多，恐怖主義活動(dòng)的范圍不斷擴(kuò)大，由恐怖主義活動(dòng)引發(fā)的公共安全危機(jī)造成的破壞性和殺傷性日益增大。

由于受經(jīng)濟(jì)實(shí)力的制約，在危機(jī)發(fā)生時(shí)調(diào)集資源的能力和應(yīng)對(duì)危機(jī)的機(jī)制不健全，資源的有限性和對(duì)資源需求的無(wú)限性之間的矛盾更突出。因此，轉(zhuǎn)軌國(guó)家的政府必須對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)予以密切關(guān)注，并在防范公共風(fēng)險(xiǎn)和管理公共危機(jī)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。對(duì)于處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國(guó)政府而言，高度重視公共危機(jī)管理、建立公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制和干預(yù)公共危機(jī)就顯得尤為必要。

（三）轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府加強(qiáng)公共危機(jī)管理的建議

1、完善公共危機(jī)立法。我國(guó)目前缺乏統(tǒng)一的公共危機(jī)的基本大法，各級(jí)政府以及政府各部門(mén)的權(quán)利和責(zé)任缺乏明確的界定，不利于在突發(fā)事件或公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)的統(tǒng)一指揮和管理。為加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)事件的管理，應(yīng)盡快制定出臺(tái)《公共危機(jī)法》（或《緊急狀態(tài)法》），并在《憲法》中明確規(guī)定緊急狀態(tài)制度。統(tǒng)一規(guī)定在緊急狀態(tài)中各法律主體的法律責(zé)任和行政權(quán)力，規(guī)定對(duì)公共危機(jī)的監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、應(yīng)急報(bào)告制度、信息公布制度、舉報(bào)制度、應(yīng)急處理制度等。完善各部門(mén)的專(zhuān)門(mén)法律，明確規(guī)定在公共危機(jī)時(shí)各部門(mén)在人財(cái)物調(diào)度和問(wèn)題處理方面的權(quán)責(zé)。

2、建立公共風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警機(jī)制，提高公共風(fēng)險(xiǎn)的分析和預(yù)警能力。建立公共風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警指標(biāo)和分析體系，全面監(jiān)測(cè)各個(gè)領(lǐng)域公共風(fēng)險(xiǎn)的走向和程度。建立政府或有負(fù)債的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，提高政府或有負(fù)債的透明度。實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反應(yīng)政府的或有負(fù)債及未來(lái)支出責(zé)任。

3、完善公共危機(jī)的管理機(jī)制。建立一整套包括組織、決策和指揮，信息傳輸和處理、物資準(zhǔn)備和調(diào)度，人員培訓(xùn)和技術(shù)儲(chǔ)備在內(nèi)的公共危機(jī)管理系統(tǒng)。建立綜合協(xié)調(diào)公共危機(jī)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，制定長(zhǎng)期的反危機(jī)戰(zhàn)略和應(yīng)急計(jì)劃，制定緊急預(yù)案和應(yīng)急管理程序，建立公共危機(jī)的快速反應(yīng)機(jī)制。完善信息披露機(jī)制，發(fā)揮新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，形成政府和社會(huì)的良性互動(dòng)。

4、積極推動(dòng)各項(xiàng)改革，化解和消除轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中公共危機(jī)的各種誘因。加快金融制度改革，完善國(guó)有商業(yè)銀行的治理機(jī)制，降低金融系統(tǒng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)；加快國(guó)有企業(yè)改革，完善社會(huì)保障制度，擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)信息，降低失業(yè)率，關(guān)注下崗失業(yè)引發(fā)的貧困人口增加問(wèn)題；合理劃分各級(jí)政府在基礎(chǔ)教育方面的支出責(zé)任，保障基礎(chǔ)教育投入的合理增長(zhǎng)；增加環(huán)保支出，改善生態(tài)環(huán)境，彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境方面的欠賬。推動(dòng)和完善各項(xiàng)改革，切實(shí)解決轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中面臨的矛盾和問(wèn)題，積極化解公共風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然。

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