經(jīng)濟(jì)利益鏈下征地沖突問題探討
時(shí)間:2022-12-07 15:02:21
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摘要:城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷發(fā)展使得農(nóng)村土地征收利用愈來愈多,農(nóng)民自身利益受到挑戰(zhàn),征地沖突事件顯著增多,這并不利于社會的和諧發(fā)展?;诖?,文章從經(jīng)濟(jì)利益鏈視角出發(fā),首先對征地沖突產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析,總結(jié)不同主體之間的利益沖突與利益博弈,并基于經(jīng)濟(jì)利益鏈對存在問題進(jìn)行審視,提出緩解征地沖突的措施及解決方案。
關(guān)鍵詞:經(jīng)濟(jì)利益鏈;征地沖突;管理
基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,征地沖突事件的發(fā)生頻率逐漸增加,對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。從經(jīng)濟(jì)利益鏈角度來說,每個(gè)個(gè)體都是理性經(jīng)濟(jì)人,利益最大化是每個(gè)個(gè)體的主要追求。但從農(nóng)民的視角來說,土地征收是一種強(qiáng)制性行為,盡管會給予農(nóng)民一定的征地補(bǔ)償,但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府制定,農(nóng)民在既定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下,并沒有討價(jià)還價(jià)的余地,因此,農(nóng)民與政府之間利益沖突顯著。
一、基于經(jīng)濟(jì)利益鏈視角的征地沖突誘因分析
(一)多主體之間的利益沖突和利益博弈
政府、開發(fā)商和農(nóng)民是征地過程中的重要經(jīng)濟(jì)主體,基于不同的角色與發(fā)展立場,每個(gè)個(gè)體的發(fā)展需求不同,所追求的利益目標(biāo)也有所不同。從政府發(fā)展的角度出發(fā),注重提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益,或區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益。開發(fā)商希望付出較少的資金,從經(jīng)濟(jì)上獲得最大的收益。對于被征地的農(nóng)民來說,最大的愿望是獲得最多的土地征用補(bǔ)償?;谶@一問題,不同主體在追求自身發(fā)展利益的同時(shí),主體之間的矛盾也愈發(fā)尖銳。
1.政府與農(nóng)民之間的利益關(guān)系
土地征收過程中,政府始終處于主導(dǎo)地位。農(nóng)民希望政府能夠給予高于,或不低于土地收入的補(bǔ)償,甚至希望政府能夠?qū)ν恋匚磥淼脑鲋颠M(jìn)行估算并計(jì)入補(bǔ)償范圍。雖然被征地農(nóng)民或多或少獲取土地增值收益,但并沒有足夠的力量抵制其他主體或客觀因素的影響。因此,政府與農(nóng)民之間存在利益博弈,且在此過程中,政府既是博弈參與者,也是土地征收的管理者,而農(nóng)民僅僅是參與成員,二者地位不平等。在關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)牟┺闹校r(nóng)民既無法決定談判價(jià)格,也不能自主退出,二者之間很容易產(chǎn)生爭議。此時(shí),農(nóng)民會通過各種渠道維護(hù)自己的利益,尤其新土地法實(shí)施后,明確規(guī)定征地前期需完善征地預(yù)公告、現(xiàn)狀調(diào)查、安置方案公告、征地聽證、補(bǔ)償?shù)怯?、協(xié)議簽訂等程序,其中均需被征地農(nóng)民配合確認(rèn),但利益沖突導(dǎo)致被征地農(nóng)民有可能不配合征地工作的開展,影響項(xiàng)目落地進(jìn)度,分散政府治理協(xié)調(diào)精力。
2.開發(fā)商與農(nóng)民的利益沖突
開發(fā)商是土地征收后的使用方,土地利用會增加當(dāng)?shù)卣亩愂?,部分生產(chǎn)資源優(yōu)勢較高的企業(yè),還會給片區(qū)發(fā)展帶來更多的機(jī)會和效益,相較于農(nóng)民,企業(yè)在土地征收中優(yōu)勢更明顯。雖然國家明確規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)需凈地出讓,開發(fā)商并沒有直接從農(nóng)民手中取得土地,但是兩者在分配土地的過程中也有利益的沖突。首先,為了加快開發(fā)投資進(jìn)度,降低資金時(shí)間成本,開發(fā)商希望農(nóng)民快速向政府交付土地,但如果征地沖突存在,即使已經(jīng)完成征供地審批手續(xù),在批后實(shí)施過程中,土地交付、集體土地權(quán)證注銷也存在很大難度。雖然延遲交地開發(fā)商可以依據(jù)土地出讓合同取得交地違約金,但房地產(chǎn)開發(fā)受宏觀經(jīng)濟(jì)影響大,對開發(fā)時(shí)機(jī)把控要求極高,一旦錯(cuò)過最佳時(shí)機(jī),項(xiàng)目收益將受到極大影響甚至產(chǎn)生虧損。此外,即使項(xiàng)目土地交付后,訴求未得到滿足的被征地農(nóng)民也可能影響項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度,在一定程度上增加了開發(fā)商的投資成本,導(dǎo)致被征地農(nóng)民與開發(fā)商之間的利益沖突。
3.政府與開發(fā)商之間的博弈分析
政府與開發(fā)商之間的博弈主要集中在土地需求、土地收益分配兩方面。從土地需求層面來說,政府要通過土地征用來提高區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效益,而企業(yè)要靠土地經(jīng)營來增加收益。隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,開發(fā)商和農(nóng)戶的利益關(guān)系必須在一定程度上得到協(xié)調(diào)?,F(xiàn)階段,一些開發(fā)商試圖通過政府投資的緊迫性來減少土地成本,尋找更多的融資機(jī)會。在土地收入分配中,土地權(quán)益是一個(gè)相對固定的指標(biāo),而政府通過征收土地獲得更高的收益,并通過土地合理利用與開發(fā)創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益,提升城市建設(shè)質(zhì)量。企業(yè)希望在低價(jià)格擁有土地使用權(quán)的同時(shí),也能繼續(xù)享受到國家給予的優(yōu)惠政策。這就需要為被征收土地的農(nóng)民提供合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,或者通過其他方式為其生活提供保障,如就業(yè)政策放寬等。目前來說,政府在土地征收方面充分發(fā)揮了其作為管理者與參與者所具備的主觀能動(dòng)性,開發(fā)商依靠政府扶持也獲取了諸多紅利。
(二)征地制度機(jī)制缺陷
眾所周知,我國人口眾多?;谌丝诎l(fā)展特點(diǎn),要實(shí)現(xiàn)國家長遠(yuǎn)發(fā)展,法治是最根本的解決途徑。由此可見,政府與農(nóng)民、農(nóng)民與開發(fā)商等主體之間存在的矛盾大多與征地機(jī)制建設(shè)有關(guān)。有關(guān)證據(jù)表明,征地制度機(jī)制的缺少或不合理的征地機(jī)制的建立會導(dǎo)致沖突發(fā)生。事實(shí)上,我國部分地區(qū)不僅缺少征地制度機(jī)制,還沒有明確定義農(nóng)地產(chǎn)權(quán),為不合理行為的發(fā)生創(chuàng)造了機(jī)會。與此同時(shí),通過我國農(nóng)村征地管理現(xiàn)狀也可以看出,我國在土地征用方面的法律法規(guī)并不完善,征地矛盾與土地征用糾紛依然發(fā)生,土地征用法治化建設(shè)進(jìn)程緩慢。
二、基于經(jīng)濟(jì)利益鏈視角淺析征地沖突的管理途徑
(一)構(gòu)建失地農(nóng)民利益表達(dá)與保護(hù)機(jī)制,維護(hù)農(nóng)民利益
當(dāng)前農(nóng)民群體在土地征用方面的利益表達(dá)機(jī)會欠缺、難以維護(hù)自身發(fā)展利益。因此,有必要建立農(nóng)民利益表達(dá)與保護(hù)機(jī)制,并通過表達(dá)機(jī)制、決策機(jī)制、協(xié)商機(jī)制等的建立進(jìn)行完善與優(yōu)化。其中,表達(dá)機(jī)制的建立是實(shí)施農(nóng)民保護(hù)的重要前提,決策制度的建立是農(nóng)民進(jìn)行利益表達(dá)的主要平臺,協(xié)商制度的建立是進(jìn)行利益表達(dá),從而達(dá)到權(quán)益保護(hù)的主要手段。除此以外,還要建立監(jiān)督管理機(jī)制,為農(nóng)民自身權(quán)益的保護(hù)提供保障。多項(xiàng)發(fā)展機(jī)制的建立共同形成維護(hù)農(nóng)民利益的有機(jī)整體。首先,就利益表達(dá)機(jī)制的建立而言,其前提是尊重農(nóng)民自身的發(fā)展權(quán)益,凸顯其主體地位,通過法律制度的建立使得農(nóng)民有平等的機(jī)會參與到土地征用制度決策中。其次,決策與協(xié)商機(jī)制的建立需要政府強(qiáng)化前期調(diào)查,結(jié)合調(diào)查內(nèi)容與結(jié)果出臺相關(guān)政策,人大代表在此過程中負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。其次,制定與土地征用或涉及農(nóng)民利益的發(fā)展政策時(shí),主動(dòng)傾聽農(nóng)民群體的意見,確保政策的制定能夠滿足絕大多數(shù)農(nóng)民群體的實(shí)際發(fā)展需求。若在政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)不足之處,可再次組織決策大會,由政府部門同農(nóng)民進(jìn)行共同表決,進(jìn)行修改完善。在與農(nóng)民利益相關(guān)問題的探討上,需要站在農(nóng)民的角度思考問題,始終保持平等溝通。例如,進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革或征地制度的全方位變革,要求各項(xiàng)土地征用制度的制定必須啟動(dòng)協(xié)商程序,并生成結(jié)果性文件,賦予農(nóng)民同等的法律權(quán)利及政府、開發(fā)商等同等的法律約束力。最后,利益監(jiān)督機(jī)制的建立可首先建立聽證制度,要求國家立法機(jī)關(guān)舉行聽證會,并拓展聽證范圍。其次,公示制度的建立也能夠進(jìn)行有效監(jiān)督,如政府機(jī)關(guān)需要提供有關(guān)土地征收的重要事項(xiàng)公告,對事件內(nèi)容等進(jìn)行詳細(xì)說明,增強(qiáng)農(nóng)民群體對政府相關(guān)部門的信任度,同時(shí)保證農(nóng)民群體所具備的知情權(quán)。當(dāng)然,也可以采取行政訴訟制度,即農(nóng)民個(gè)人發(fā)展權(quán)益受到威脅時(shí),可通過法律手段進(jìn)行求助,從而維護(hù)自身權(quán)益。
(二)建立健全土地征收制度,緩解利益沖突
土地征收制度的建立是緩解開發(fā)商、政府及農(nóng)民等利益沖突的重要手段。通過上述分析不難發(fā)現(xiàn),農(nóng)民、開發(fā)商及政府等主體之間之所以會發(fā)生利益沖突,大多與利益分配不均有關(guān)?;诖?,土地征用制度的建立,首先要合理劃分多個(gè)主體的利益。這就要求有關(guān)部門對補(bǔ)償制度、拆遷管理制度等進(jìn)行重新思考并優(yōu)化。其中,就補(bǔ)償制度的建立來說,有必要將土地生產(chǎn)能力作為非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的重點(diǎn),不能僅對農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入進(jìn)行考量。尤其在當(dāng)前的農(nóng)村土地管理中,要以流轉(zhuǎn)后的生產(chǎn)能力為主要依據(jù)。其次,建立征地補(bǔ)償制度必須反映出土地征收補(bǔ)償?shù)睦脙r(jià)值。土地征收后,農(nóng)民所放棄的只是一段時(shí)間內(nèi)的使用權(quán),并不是其他相關(guān)的經(jīng)濟(jì)收入。從另一方面來說,土地征收后,經(jīng)濟(jì)賠償作為農(nóng)民的主要經(jīng)營收入,需要適當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及土地增收情況,對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提升。最后,土地征收制度的建立同樣需要法律法規(guī)進(jìn)行約束。因此,需要政府有關(guān)部門派遣專業(yè)人士進(jìn)行規(guī)劃處理。
(三)完善土地監(jiān)督管理與沖突管理機(jī)制,從農(nóng)民實(shí)際利益出發(fā)
目前來說,農(nóng)民在征地收益分配中仍然是被動(dòng)的,政府承擔(dān)著代理人的角色。要想提升利益分配的合理性,需要強(qiáng)化社會輿論的積極作用,還要賦予農(nóng)民的監(jiān)督管理權(quán)力,對政府相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。首先,可以通過制定決策相關(guān)的政策法規(guī)來監(jiān)督基層政府,如進(jìn)一步明確政府的職權(quán)范圍,確保政府、開發(fā)商及農(nóng)民的職權(quán)保持獨(dú)立,且公正。同時(shí),政府部門也要不斷進(jìn)行自我審查與監(jiān)督,真正做到換位思考,不能僅關(guān)注地區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)利益,或土地征收帶來的政治發(fā)展機(jī)會。對于前文提到的多主體發(fā)生利益沖突,需要建立有效的沖突管理機(jī)制,相關(guān)部門要設(shè)置沖突預(yù)警部門,專門處理相關(guān)沖突。日常管理過程中,還要對之前已經(jīng)發(fā)生的沖突事件進(jìn)行再度分析,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),并據(jù)此制定不同類型沖突事件發(fā)生的應(yīng)急預(yù)案,從而在沖突事件發(fā)生的第一時(shí)間做出反應(yīng)。為防止沖突事件的發(fā)生,還可以建立預(yù)警機(jī)制,在沖突事件萌芽階段對當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解,或積極引導(dǎo)。如成立調(diào)解委員會,或三方社會組織等。除此以外,還可以使用信息技術(shù)手段,如網(wǎng)絡(luò)平臺等收集反饋信息,多部門之間共享征地矛盾信息,并相互合作,針對利益相關(guān)者的訴求提出解決方案。
(四)根據(jù)項(xiàng)目特征分類征收,合理補(bǔ)償
由于地理位置不同、村莊復(fù)雜度不同,被征地用途也存在較大差異。為合理應(yīng)對上述差異,需要結(jié)合項(xiàng)目特征進(jìn)行分類征收。例如,可針對被征用土地村莊的地理位置,對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和社會保障體系進(jìn)行思考,確保該地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不受土地征用的影響。其次,在歷史地理原因的影響下部分地區(qū)華僑華人較多,村莊作為華僑與血脈的主要連接,在啟動(dòng)土地征收之前需要將征收用途等系列事項(xiàng)與華僑華人等進(jìn)行溝通,并商討合理的賠償方式或征用模式。最后,基于被征用土地的面積、用途,對利益主體的訴求進(jìn)行分類,從而分層遞進(jìn)地開展土地征收。
三、結(jié)語
綜上,就現(xiàn)行的法律法規(guī)而言,農(nóng)村土地征用成本較高。若不重視開發(fā)商、政府與農(nóng)民之間的利益沖突,政府將會承受諸多直接經(jīng)濟(jì)損失、間接經(jīng)濟(jì)損失?;诖耍瑧?yīng)不斷通過發(fā)展方案的應(yīng)用對各利益相關(guān)者之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào),從而達(dá)到利益分配的相對平衡,促進(jìn)土地利用效率的提升。本文基于當(dāng)前土地征用現(xiàn)狀,將經(jīng)濟(jì)利益鏈作為討論核心,提出了包含建立健全土地征收制度、完善土地監(jiān)督管理制度、危機(jī)預(yù)警機(jī)制等在內(nèi)的多項(xiàng)發(fā)展措施,從而為農(nóng)民合法權(quán)益提供保障,最大程度上降低征地沖突的發(fā)生,使我國土地征用相關(guān)制度能夠滿足農(nóng)民群體的實(shí)際發(fā)展需求,且與國情相適應(yīng),確保土地征用科學(xué)合理。
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作者:林艷 單位:福州市國土資源局征地工作部
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