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【摘要】自國(guó)家發(fā)改委主持評(píng)審了水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位完成的《怒江中下游流域水電規(guī)劃報(bào)告》以來，怒江水電開發(fā)工程受到了政府、政策專家、社會(huì)團(tuán)體、公共輿論和社會(huì)群眾的廣泛關(guān)注。文章從影響公共政策制定的利益集團(tuán)出發(fā)分析其對(duì)怒江水電開發(fā)政策的可行性和最終價(jià)值目標(biāo)的論證。

【關(guān)鍵詞】利益集團(tuán)；公共政策；怒江；水電開發(fā)

2003年9月以來，怒江水電開發(fā)工程引發(fā)了政府和社會(huì)各界人士的廣泛討論。對(duì)怒江水電開發(fā)政策論證過程的分析研究對(duì)我國(guó)公共政策的制定、政策科學(xué)的發(fā)展有著重要的意義。對(duì)公共政策論證過程分析也是對(duì)利益集團(tuán)之間博弈過程的分析，從利益集團(tuán)出發(fā)來客觀評(píng)價(jià)公共政策的必要性、可行性以及是否符合當(dāng)今提倡的科學(xué)發(fā)展觀是拓寬公眾參與渠道、提高政策制定科學(xué)性的必要條件。

一、理論基礎(chǔ)——利益集團(tuán)

（一）利益集團(tuán)的定義

美國(guó)政治學(xué)家阿爾蒙德定義：“所謂利益集團(tuán)，是指因興趣或利益而聯(lián)系在一起，并意識(shí)到這些共同利益的人的組合?！泵绹?guó)學(xué)者戴維·杜魯門在1951年發(fā)表的《政府過程》中給出的利益集團(tuán)的定義為“利益集團(tuán)是一個(gè)持有共同態(tài)度、向社會(huì)其他集團(tuán)提出要求的集團(tuán)，如果它向政府機(jī)構(gòu)提出要求，它就變成一個(gè)政治性的利益集團(tuán)?！表n麗華等人認(rèn)為：“有共同利益的個(gè)人通常會(huì)組成集團(tuán)，通過對(duì)公共選擇施加影響和壓力以增進(jìn)他們所認(rèn)可的共同利益，這就是利益集團(tuán)?！庇梢陨峡梢钥闯隼婕瘓F(tuán)包含以下內(nèi)容：首先他們是群體并有著共同的利益目標(biāo)；其次他們通過影響政府政策來達(dá)到自己的目標(biāo)。本文認(rèn)為，利益集團(tuán)是有著共同利益目標(biāo)的一群人、某個(gè)組織組成的以影響政府公共政策來實(shí)現(xiàn)自己利益和目標(biāo)的團(tuán)體。

（二）利益集團(tuán)的分類

《政策科學(xué)》中按照政策活動(dòng)者分為官方利益集團(tuán)和非官方利益集團(tuán)，前者主要存在于立法機(jī)關(guān)、政黨、政府行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)之中，其組織基礎(chǔ)為其提供了許多資源和接近權(quán)力中心的機(jī)會(huì)，具有強(qiáng)有力的特征。后者主要存在于政治體制外的、不直接行使公共權(quán)力的政策過程的參與者之中，如公民、大眾傳播媒介和公司組織等。其次，王玉瓊在《利益集團(tuán)與政策決策》中將利益集團(tuán)分為四類：1.非正規(guī)的利益集團(tuán)（無組織的暴徒或抗議者自發(fā)組成）；2.非社團(tuán)性利益集團(tuán)（無專門組織）；3.機(jī)構(gòu)性利益集團(tuán)（存在于正規(guī)機(jī)構(gòu)之中）；4.社團(tuán)性利益集團(tuán)（專門從事利益表達(dá)并高度組織化的利益集團(tuán)）。

利益集團(tuán)是公眾政治活動(dòng)的基本單位，是公眾參與的重要途徑，是利益表達(dá)的代表。社會(huì)中談及到的利益集團(tuán)一般是涉及現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益，而本文涉及怒江水電開發(fā)這一重大的關(guān)系國(guó)計(jì)民生的問題，不考慮微觀經(jīng)濟(jì)層面上的利益分歧，只考慮宏觀上的關(guān)于怒江水電開發(fā)的可行性和最終價(jià)值目標(biāo)選擇上的分歧。所以本文從以官方利益集團(tuán)為代表社會(huì)各界廣泛參與而形成的兩大利益集團(tuán)出發(fā)來分析怒江水電開發(fā)政策的論證過程。

二、怒江水電開發(fā)的決策過程

（一）公共政策的制定過程

《政策科學(xué)》認(rèn)為，政策過程為政策制定——政策執(zhí)行——政策評(píng)估——政策監(jiān)控——政策終結(jié)與周期這樣一個(gè)過程。其中政策的制定是政策過程的開始，是政策科學(xué)的核心主題。政策制定又包括政策議程、方案規(guī)劃和政策合法化三個(gè)方面。政策議程就是政治組織尤其是政府確定政策的輕重緩急，即公共問題怎樣引起了決策者注意；怎樣的現(xiàn)實(shí)問題引發(fā)了決策者之間的意見分歧?？撇己諓蹱柕聦⒄咦h程定義為：“那些被決策者選中或決策者感到必須對(duì)之采取行動(dòng)的要求構(gòu)成了政策議程?！贝_定了議程之后就要提出解決公共問題的方案規(guī)劃，最后將方案合法化成為具有權(quán)威性的政策，使之得到有效執(zhí)行。

（二）怒江水電開發(fā)的決策過程

1999年，國(guó)家發(fā)改委“根據(jù)我國(guó)的能源現(xiàn)狀，根據(jù)有關(guān)人大代表的呼吁，決定用合乎程序的辦法對(duì)怒江進(jìn)行開發(fā)”。2003年8月14日，怒江州完成的《怒江中下游流域水電規(guī)劃報(bào)告》又由發(fā)改委主持開展評(píng)審。國(guó)家環(huán)?？偩衷谠u(píng)審會(huì)上提出，自2003年9月1日起《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》將正式實(shí)施，該法規(guī)定大型水電開發(fā)工程必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，所以要求對(duì)怒江水電開發(fā)工程進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。2003年9月3日和10月20日、21日國(guó)家環(huán)保總局就怒江水電開發(fā)問題進(jìn)行了兩次“專家座談會(huì)”。會(huì)上，部分專家認(rèn)為，怒江梯級(jí)總裝機(jī)容量達(dá)2132千瓦，年發(fā)電量1029.6億千瓦時(shí)，裝機(jī)容量為我國(guó)目前水電總裝機(jī)容量的20%左右，是我國(guó)又一個(gè)西電東送的重要基地。另一部分院士專家則認(rèn)為怒江在保護(hù)生態(tài)多樣性和保護(hù)世界自然遺產(chǎn)方面有重要作用，具有很大的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，認(rèn)為為了怒江的可持續(xù)發(fā)展，為了子孫后代的生存環(huán)境，不宜在此處開發(fā)水電。由此，關(guān)于怒江水電開發(fā)工程利弊的報(bào)道開始頻繁出現(xiàn)在大眾媒體。在此過程中形成了爭(zhēng)論怒江是否可以興建水電梯級(jí)工程的支持方和反對(duì)方。支持方和反對(duì)方代表著社會(huì)各界的觀點(diǎn)，形成了兩大對(duì)峙的利益集團(tuán)。這兩大利益集團(tuán)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的重大公共問題。他們大致形成了以下觀點(diǎn)