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［提要］在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，財(cái)政社會(huì)保障支出水平問(wèn)題有所凸顯，國(guó)家財(cái)政社會(huì)保障支出總量較少、增長(zhǎng)緩慢、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)峻，這是政府責(zé)任和社會(huì)公正的缺失，必將嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，我們必須站在戰(zhàn)略高度來(lái)解決好這些問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：財(cái)政社會(huì)保障支出水平；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；財(cái)政支出

規(guī)模社會(huì)保障是國(guó)家在勞動(dòng)者或全體社會(huì)成員因年老、疾病、喪失勞動(dòng)能力以及遇到其他社會(huì)困難時(shí)，向其提供保障或幫助的一種社會(huì)制度，是為了維護(hù)社會(huì)的公平與成員的福利。建立健全社會(huì)保障體系，強(qiáng)調(diào)國(guó)家政府的責(zé)任，政府財(cái)政要負(fù)擔(dān)起這一職責(zé)，必須按照公共財(cái)政的要求進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，相應(yīng)削減行政性經(jīng)費(fèi)和一般事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出，以此來(lái)增加社會(huì)保障支出，提高財(cái)政社會(huì)保障支出水平。所謂財(cái)政社會(huì)保障支出水平，指財(cái)政社會(huì)保障支出占財(cái)政支出總額（含社會(huì)保險(xiǎn)支出）的比重。隨著人口老齡化社會(huì)的到來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障支出壓力日益增大，需要通過(guò)各種途徑加大財(cái)政的支付力度來(lái)彌補(bǔ)社會(huì)保障支出所缺資金。國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出要提高轉(zhuǎn)移支出在財(cái)政支出中所占的比重，也有人提出應(yīng)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助支出占財(cái)政支出的比重，但都沒(méi)有提及提高財(cái)政社會(huì)保障支出水平。本文對(duì)財(cái)政社會(huì)保障支出水平這一領(lǐng)域考察了中國(guó)目前社會(huì)保障支出水平存在的諸多問(wèn)題，并提出可行性建議和對(duì)策。

一、我國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出現(xiàn)狀

（一）社會(huì)保障支出總量不足。社會(huì)保障支出作為社會(huì)收入再分配的一個(gè)主要途徑，與人們的生活息息相關(guān)，也是政府保障人民生活水平的主要手段，影響整個(gè)社會(huì)的安定和發(fā)展。然而，我國(guó)的社會(huì)保障支出總量一直相對(duì)不足。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)家財(cái)政中的社會(huì)保障支出總量不斷增加，但與GDP的相對(duì)增加量基本保持不變。自2003年至2009年，我國(guó)的社會(huì)保障支出從2，712.2億元增長(zhǎng)至7，606.68億元，絕對(duì)數(shù)量有了很大的增長(zhǎng)，但由于GDP水平同時(shí)在快速增長(zhǎng)，社會(huì)保障支出占財(cái)政比重保持在11%左右，2009年這一數(shù)字甚至下降到了不足10%。同時(shí)，若將社會(huì)保障支出與行政管理支出對(duì)比可發(fā)現(xiàn)，用于社會(huì)保障的財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及行政管理費(fèi)用高。并且，這之間的差距在不斷地?cái)U(kuò)大。如果此種現(xiàn)象不斷發(fā)展，必將導(dǎo)致政府財(cái)政支出的失衡，也不利于社會(huì)公平正義與建設(shè)廉潔政府的要求。我國(guó)社會(huì)保障支出總量不足這一事實(shí)還可通過(guò)與其他國(guó)家對(duì)比發(fā)現(xiàn)。我國(guó)自2006年起，人均GDP超過(guò)了2，000美元，已達(dá)到了中等以上發(fā)展中國(guó)家的水平。然而，社會(huì)保障支出水平卻遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到相應(yīng)的水平。以1980年的中等以上發(fā)展中國(guó)家哥斯達(dá)黎加為例。1980年哥斯達(dá)黎加的社會(huì)保障支出達(dá)到了在人均生產(chǎn)總值中占30.8%的水平。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障支出水平尚不如20世紀(jì)80年代的中等以上發(fā)展中國(guó)家，更不用說(shuō)是社會(huì)保障支出比例高達(dá)40%的各發(fā)達(dá)國(guó)家了?？梢?jiàn)，我國(guó)的社會(huì)保障支出水平是很低的。雖然在發(fā)達(dá)國(guó)家高福利在一定程度上帶來(lái)了“福利病”，但我國(guó)的社會(huì)保障支出水平距國(guó)際水平仍有較大距離。盡管近兩年中央也一再要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)要通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)將財(cái)政支出的15%～20%用于社會(huì)保障，但由于缺乏立法約束，財(cái)政對(duì)社會(huì)保障投入帶有明顯的隨意性。社會(huì)保障支出總量不足，就無(wú)法保障人們的生活水平，特別是中低收入或無(wú)收入人群的基本生活。

（二）社會(huì)保障支出增長(zhǎng)緩慢。評(píng)價(jià)任何一項(xiàng)公共支出的增長(zhǎng)，既要看絕對(duì)數(shù)額的增長(zhǎng)，也要看相對(duì)份額的增長(zhǎng)。近年來(lái)，在忽略物價(jià)上漲等市場(chǎng)因素的前提下，我國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出的絕對(duì)數(shù)額在緩慢增長(zhǎng)，但是增長(zhǎng)速度過(guò)慢，沒(méi)有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政支出增長(zhǎng)相聯(lián)動(dòng)。盡管有學(xué)者提出：社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度一般呈“此增彼減”的關(guān)系，當(dāng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)時(shí)，居民收入水平增長(zhǎng)較快，享受社會(huì)保障的人數(shù)相應(yīng)減少，社會(huì)保障支出水平往往下降。但是，筆者并不認(rèn)同這種觀點(diǎn)能夠適用于當(dāng)前的我國(guó)，當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是一種失衡的增長(zhǎng)，并由于基礎(chǔ)性財(cái)富分配秩序的不規(guī)范，不能使所有人都分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。當(dāng)前我國(guó)處在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)保障制度健全與否仍然至關(guān)重要，增加財(cái)政社會(huì)保障支出是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的需要，但在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有反映出來(lái)。財(cái)政社會(huì)保障支出增長(zhǎng)彈性系數(shù)是指社會(huì)保障支出增長(zhǎng)率和財(cái)政支出增長(zhǎng)率的比值，如2011年社會(huì)保障支出增長(zhǎng)率為21.9%，財(cái)政總支出增長(zhǎng)率為22.3%，則彈性系數(shù)為0.98。從這一指標(biāo)來(lái)看，2007～2011年這一系數(shù)分別為0.92、0.96、0.53、1.14、0.98。可以看出，除2010年外，其彈性系數(shù)一般不足1，如果不及時(shí)采取相關(guān)措施，社會(huì)保障增長(zhǎng)彈性系數(shù)會(huì)穩(wěn)定在1這個(gè)水平上，并有下降的危險(xiǎn)，可以理解為社會(huì)保障支出只會(huì)隨財(cái)政總支出做相等比例或更低比例的增長(zhǎng)，也就是說(shuō)社會(huì)保障水平?jīng)]有提高的可能性。這對(duì)當(dāng)前的我國(guó)是不適合的，筆者認(rèn)為如果一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)保障處于飽和狀態(tài)，財(cái)政社會(huì)保障支出足以滿足公共需求，那么財(cái)政社會(huì)保障支出彈性系數(shù)維持在1這個(gè)水平上是很正常也是很適合的，但當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)保障離飽和狀態(tài)還很遠(yuǎn)，很多人還并未享受到充分的社會(huì)保障。出現(xiàn)這一現(xiàn)象，部分是由于在每年財(cái)政總支出增加的情況下，財(cái)政社會(huì)保障支出卻沒(méi)有相應(yīng)的增加。因?yàn)槊磕曦?cái)政支出的增加部分大多都用到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理等事業(yè)上，這很顯然是不合理的，政府應(yīng)該把公共財(cái)政多投入到公共領(lǐng)域，讓一些在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中未受益或少受益的個(gè)人和群體能夠通過(guò)公共支出分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。綜上所述，筆者認(rèn)為，我國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出增長(zhǎng)緩慢，應(yīng)該以超過(guò)財(cái)政總支出增長(zhǎng)的速度增長(zhǎng)，方能滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共需求。

（三）我國(guó)社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)差異顯著。我國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出的問(wèn)題，除了總體水平低之外，在結(jié)構(gòu)上也存在很大的不合理性和不平等，根據(jù)目前我國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制，社會(huì)保障大都屬于地方政府支出。表1顯示，1999年以來(lái)地方政府承擔(dān)的財(cái)政社會(huì)保障支出的比例均在90%以上。盡管存在中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，但考慮到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著較大的地區(qū)差距，因此在財(cái)政社會(huì)保障支出方面可能也存在著明顯的差異。（表1）長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的城鄉(xiāng)之間一直存在著明顯的差距，各級(jí)政府在財(cái)政支出方面也表現(xiàn)出強(qiáng)烈的城市偏向。因此，接下來(lái)將考察財(cái)政社會(huì)保障支出的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。從目前的情況來(lái)看，我國(guó)官方并沒(méi)有公布分城鄉(xiāng)的財(cái)政社會(huì)保障支出數(shù)據(jù)，而許多社會(huì)保障支出項(xiàng)目，例如對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)助、自然災(zāi)害生活救助等，也很難區(qū)分出其中的城鄉(xiāng)比例。因此，目前的相關(guān)研究大都使用城鄉(xiāng)居民的轉(zhuǎn)移性收入作為城鄉(xiāng)社會(huì)保障支出的變量。第一，城鄉(xiāng)居民的轉(zhuǎn)移性收入之間存在著較大差距。1998年城鎮(zhèn)居民的人均轉(zhuǎn)移性收入是農(nóng)村居民的11.77倍，而后繼續(xù)擴(kuò)大，2003年達(dá)到21.81倍。但隨著2002年黨中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，并陸續(xù)出臺(tái)了一系列加快農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的政策措施。此后，各級(jí)政府加大了對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入，其中的突出表現(xiàn)就是2003年開(kāi)始逐步建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。因此，城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入之間的差距在2003年以后開(kāi)始下降，但在2009年仍然達(dá)到了11.35倍。從這一指標(biāo)的情況來(lái)看，超過(guò)90%的財(cái)政社會(huì)保障支出均投向了城鎮(zhèn)居民。第二，從轉(zhuǎn)移性收入占可支配收入的比例來(lái)看，城鎮(zhèn)居民仍然明顯高于農(nóng)村居民。1998年轉(zhuǎn)移性收入占城鎮(zhèn)居民可支配收入的比例大約為19.96%，到2009年增至26.29%。而轉(zhuǎn)移性收入占農(nóng)村居民純收入的比例在1998年僅為4.26%，并且此后一直處于停滯狀況，直到2005年以后才呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)，但在2009年也僅為7.72%。經(jīng)過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移性收入占城鎮(zhèn)居民可支配收入的比例在1998～2009年之間一般是農(nóng)村居民的3倍以上。顯然，無(wú)論是從轉(zhuǎn)移性收入的絕對(duì)值還是從轉(zhuǎn)移性收入占可支配收入的比例來(lái)看，我國(guó)的財(cái)政社會(huì)保障支出均表現(xiàn)出了明顯的城市偏向。

二、對(duì)財(cái)政社會(huì)保障支出的重新認(rèn)識(shí)

我國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出之所以會(huì)出現(xiàn)前面已經(jīng)分析的現(xiàn)狀，這與當(dāng)前相關(guān)方面對(duì)財(cái)政社會(huì)保障支出的認(rèn)識(shí)不夠有極大的關(guān)系，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)都已經(jīng)步入了全新的時(shí)期，對(duì)財(cái)政社會(huì)保障支出的各個(gè)方面也應(yīng)重新認(rèn)識(shí)，不能總是用舊的觀點(diǎn)來(lái)對(duì)待新的事物和現(xiàn)象。下面就從兩個(gè)方面來(lái)重新認(rèn)識(shí)財(cái)政社會(huì)保障支出：

（一）財(cái)政社會(huì)保障支出的作用。貧困和不平等一直以來(lái)都是人類面臨的難題，而財(cái)政社會(huì)保障支出對(duì)消除貧困和不平等有著天然的不可替代性，這對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和政治穩(wěn)定都有促進(jìn)作用。社會(huì)保障支出作為公共支出的一部分，具有一定的生產(chǎn)性。消費(fèi)、投資和出口是拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車，而內(nèi)需不足一直都是困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題，收入差距擴(kuò)大和低收入群體收入增長(zhǎng)緩慢是造成內(nèi)需不足的一個(gè)主要原因，而財(cái)政社會(huì)保障支出恰恰具有擴(kuò)大內(nèi)需和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。因?yàn)橄硎苌鐣?huì)保障的個(gè)人和群體相對(duì)而言都是較為弱勢(shì)的，所獲得的財(cái)政支出均會(huì)用來(lái)為滿足基本生活需求而到市場(chǎng)上消費(fèi)，這就間接地促進(jìn)了消費(fèi)擴(kuò)大，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這表明財(cái)政社會(huì)保障支出并不是給財(cái)政添加負(fù)擔(dān)，而是具備了“工具價(jià)值”，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是有益的，并且還具有很高的“目標(biāo)價(jià)值”，因?yàn)樯鐣?huì)保障對(duì)消除貧困和提高福利水平有著巨大作用，有利于提高人民的整體生活水平，有助于政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。

（二）滿足公共社會(huì)保障需求是政府的責(zé)任。社會(huì)保障是市場(chǎng)不能提供和個(gè)人無(wú)法承擔(dān)的公共品，為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，只有依靠政府和財(cái)政。因?yàn)樘峁┕参锲泛头?wù)是政府的責(zé)任，要保證每一個(gè)公民都有機(jī)會(huì)和可能改善自己的生活前景，而對(duì)弱勢(shì)群體或個(gè)人而言，改善生活的最佳途徑就是由政府提供社會(huì)保障服務(wù)，由財(cái)政提供社會(huì)保障支出。這就涉及我國(guó)政府和財(cái)政的轉(zhuǎn)型問(wèn)題，有學(xué)者提出“政府要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型，財(cái)政要有投資型財(cái)政轉(zhuǎn)向公共型財(cái)政”。這種觀點(diǎn)有一定的道理，雖然在當(dāng)前我國(guó)不可能完全實(shí)現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)型，但應(yīng)該有所偏向，而當(dāng)前的各級(jí)政府大多都忽略了公共物品和服務(wù)的提供者角色，這就要求政府加快轉(zhuǎn)型，至少應(yīng)加快做一個(gè)責(zé)任型政府，履行作為政府的責(zé)任，把更多的公共資源用在社會(huì)保障領(lǐng)域，加大財(cái)政社會(huì)保障支出。

三、我國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出政策建議

針對(duì)以上我國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出的現(xiàn)狀，特提出以下政策建議：第一，著力提高社會(huì)保障支出占公共財(cái)政的比例。在《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中，我國(guó)政府就提出“逐步將社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重提高到15%～20%”，并且在“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃中均強(qiáng)調(diào)“逐步提高社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重”，但近年來(lái)我國(guó)社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重始終在10%左右徘徊。社會(huì)保障屬于基本公共服務(wù)，所以公共財(cái)政的大力支持是其順利發(fā)展的重要前提之一。因此，建議有效落實(shí)相關(guān)的政策，盡快將社會(huì)保障支出占公共財(cái)政的比例提高到目標(biāo)水平。第二，優(yōu)化財(cái)政社會(huì)保障支出的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。盡管行政事業(yè)單位的離退休費(fèi)占財(cái)政社會(huì)保障支出的比例呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，但仍然是新統(tǒng)計(jì)口徑中比例最高的子項(xiàng)目，在2009年達(dá)到了27.51%。根據(jù)定義，社會(huì)保障的受益對(duì)象應(yīng)為全體國(guó)民以及一些社會(huì)弱勢(shì)群體，所以由公共財(cái)政支付行政事業(yè)單位這一特殊群體的離退休費(fèi)用顯然不符合社會(huì)保障的基本含義，也非公共財(cái)政的題中之意。因此建議逐步改革行政事業(yè)單位的離退休制度，盡快將其與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度接軌。第三，緩解財(cái)政社會(huì)保障支出的地區(qū)間不平衡狀況。我國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出目前存在著明顯的地區(qū)差距，但在2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中就提出“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，而社會(huì)保障事業(yè)的地區(qū)間均等化顯然是其中的重要內(nèi)容之一。因此，兩方面的政策措施可以重點(diǎn)考慮：一方面可以提高某些社會(huì)保障項(xiàng)目的統(tǒng)籌層次，例如將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由目前的省級(jí)統(tǒng)籌改為全國(guó)統(tǒng)籌，從而降低由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距所導(dǎo)致的財(cái)政社會(huì)保障支出差距；另一方面加大中央政府的轉(zhuǎn)移支付力度，尤其要提高對(duì)地方社會(huì)保障事業(yè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付水平。第四，努力縮小財(cái)政社會(huì)保障支出的城鄉(xiāng)差距。研究顯示，我國(guó)城鄉(xiāng)居民的轉(zhuǎn)移性收入之間存在著較大的差距，甚至已經(jīng)超過(guò)城鄉(xiāng)居民的收入差距。這種情況表明，財(cái)政社會(huì)保障支出的不公平已經(jīng)成為擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距的原因之一。基于縮小城鄉(xiāng)差距以及公共服務(wù)均等化的目的，在此認(rèn)為，在保持城鎮(zhèn)居民享有合理社會(huì)保障水平的前提下，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的投入力度，除了繼續(xù)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，還要盡快開(kāi)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)和推廣工作，同時(shí)著力提高各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)救助和社會(huì)福利的覆蓋面和保障水平。

作者:李原 單位:武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

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