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作者：曹玉單位：黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院

兼顧公平與效益的工作理念效率至上的原則一直處于行政學(xué)研究核心地位，直到公共管理變革開始，將公平提到了與效率等高的地位，也正因?yàn)槿绱?，公平與效率之間的爭論始終未有結(jié)論。公共管理理論突出回應(yīng)性、公眾利益、公眾參與，與檔案管理工作為社會服務(wù)的理念如出一轍，若要兼顧效率與公平，無論在理論與實(shí)踐中，都缺乏可操作性。檔案管理的效率是管理收益與管理成本之比，即用最小的投入（包括人力資源與物質(zhì)資源）完成與檔案相關(guān)的各項(xiàng)工作，并取得利用成果的最大收益。檔案管理收益包括工作效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益。檔案管理公平的理念體現(xiàn)自由、平等、正義、參與、評估原則。在公平面前，公眾與國家平等地享受檔案利用的權(quán)利，轉(zhuǎn)變檔案服務(wù)于政治、經(jīng)濟(jì)為服務(wù)于社會的價值取向，效益公平講求權(quán)衡社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、工作效益；利用主體公平要兼顧組織與個人、中國人與外國人，特別注重對弱勢群體檔案利用的公平性；利用客體公平要合理劃定保密年限及開放范圍。在公平的理念下保證該開放的檔案資源及時開放，方便各類型利用者的利用，發(fā)揮檔案資源的社會效益與經(jīng)濟(jì)效益。檔案館是服務(wù)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，服務(wù)對象為社會組織或個人，所體現(xiàn)的社會效益高于經(jīng)濟(jì)效益，這一先天優(yōu)勢有利于檔案館在效率與公平的鐘擺上站穩(wěn)腳尖，檔案的公平服務(wù)不僅有利于消除信息鴻溝及信息不對稱的現(xiàn)象，檔案資源的公平利用、共享服務(wù)更能夠降低由于貧富差距、種族矛盾所引起的社會動蕩危機(jī)。

公共管理視閾下檔案管理的理性化路徑

公共管理提出顧客導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略，是對官僚體制的補(bǔ)充與完善，公共管理理論要秉承官僚體制的合理性，并創(chuàng)新建立在顧客滿意基礎(chǔ)上的理性化。檔案管理在追尋以利用者為導(dǎo)向的服務(wù)路徑時，必須兼顧效率與公平，基于此，一套完備的理性化管理體制便應(yīng)運(yùn)而生?，F(xiàn)代化的理性管理體制，以制度為根基，以機(jī)制為支撐，以文化為基調(diào)，制度是外化的綱領(lǐng)性文件，機(jī)制是內(nèi)在的協(xié)調(diào)性準(zhǔn)則，文化是自覺遵守的規(guī)范。只有理性化的服務(wù)路徑，才能保證檔案管理理念的實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)檔案管理制度化建設(shè)制度建立的目的并不是使制度執(zhí)行者實(shí)行強(qiáng)制性的統(tǒng)一，而是合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一。制度的制定主體、執(zhí)行主體、責(zé)任主體、受益主體、受控主體等相關(guān)主體都是人，也就是說，制度的根本作用是促進(jìn)人的全面發(fā)展、劃定人的職、權(quán)、責(zé)、利。“制度的功效能否滿足社會的要求,一個重要的方面便取決于制度本身的程序設(shè)定。程序設(shè)定科學(xué)、有效,制度功效滿足社會需要的程度自然會高一些,否則,制度的合法性便面臨危機(jī)?！盵2]制度作為工具理性的具體表現(xiàn)形式，其功能的實(shí)現(xiàn)必須建立在價值理性的基礎(chǔ)上，公共管理理念下的檔案管理制度程序的設(shè)定必然要以滿足人的發(fā)展為前提，這也是檔案管理工作制度構(gòu)建的價值取向。檔案工作制度以《中華人民共和國檔案法》為根本，以法規(guī)為主體，以規(guī)章為補(bǔ)充，建立檔案管理工作的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)制度監(jiān)管，保證相關(guān)權(quán)利人按照章程行事，正確把握個體職、責(zé)、權(quán)、利的尺度，強(qiáng)化自身的責(zé)任意識，更好地適應(yīng)公共管理的需要。完善檔案管理與服務(wù)機(jī)制“機(jī)制指維系各對象之間有效運(yùn)作的準(zhǔn)則，著眼于在不同對象之間建立有機(jī)聯(lián)系，使之有效互動，以期建立對象間的合理關(guān)系?！盵3]公共管理以顧客為導(dǎo)向，以公眾利益為先導(dǎo)，因此公共管理視閾下的檔案管理機(jī)制，除競爭、獎懲等老生常談的管理機(jī)制外，責(zé)任機(jī)制是檔案管理中最為重要的，同時也是目前檔案管理所欠缺的。責(zé)任機(jī)制是內(nèi)在的驅(qū)動力，是制度有效執(zhí)行的保障，責(zé)任機(jī)制是責(zé)任主體與其履行相應(yīng)職責(zé)，并對此做出客觀評價以及評價基礎(chǔ)上的職、權(quán)、責(zé)、利之間建立起的內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系。責(zé)任機(jī)制的外顯形式包括崗位目標(biāo)責(zé)任制、責(zé)任評估與責(zé)任追究。崗位目標(biāo)責(zé)任制以科學(xué)、合理的分工為基礎(chǔ)，明確的責(zé)任分工，不僅能使管理目標(biāo)按時按質(zhì)按量，甚至是超額完成，而且能使責(zé)任主體認(rèn)識到工作中的不足，及時調(diào)整，發(fā)揮主觀創(chuàng)造性。責(zé)任評估，也是績效考核的重要組成部分，是根據(jù)既定的目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)對責(zé)任主體所做工作的進(jìn)行鑒定與評價的活動，評估機(jī)制的建立要全面考慮眼前的及長遠(yuǎn)的利益，把握量變與質(zhì)變的關(guān)系。責(zé)任追究建立在責(zé)任評估基礎(chǔ)上，根據(jù)評估的結(jié)果給予相應(yīng)的獎勵或懲罰，其最終目的并不是獎與懲，而是通過問責(zé)激發(fā)責(zé)任主體的潛在意識，更好地履行各自的崗位職責(zé)。我國檔案工作的評估主體大多是政府機(jī)關(guān)及檔案行政部門，評估標(biāo)準(zhǔn)以制度規(guī)范為主，這對于公共管理視閾下的檔案管理來說顯然是滯后的、缺乏靈活性的，以目標(biāo)為評估標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)自我評估、社會評估、媒體評估是保證機(jī)制有效發(fā)揮的途徑。營造檔案管理文化氛圍檔案管理文化從廣義上講，既包括檔案管理的環(huán)境、制度、設(shè)備實(shí)施、人員、氛圍等與實(shí)體保管相關(guān)的資源，還包括檔案管理所創(chuàng)造的成果及價值等信息資源。檔案是信息資源的源頭與基礎(chǔ)，檔案所創(chuàng)造的成果雖然是滯后的、隱性的、難以量化的，但也是豐富的、創(chuàng)造性的、不可或缺的。在公共管理改革之際，為檔案工作發(fā)展帶來了機(jī)遇，黨和國家對檔案資源的重視度明顯提升，擺脫了檔案為政府獨(dú)享物的囚籠。借此契機(jī)，加大資源接收力度，擴(kuò)大檔案利用范圍，簡化檔案利用手續(xù)，使更多人全方位了解檔案及檔案工作，更好地發(fā)揮檔案的文化價值。檔案文化價值的體現(xiàn)不能脫離檔案管理文化，必要的資金投入、必備的設(shè)備設(shè)施是基礎(chǔ)，良好的互動學(xué)習(xí)氛圍是關(guān)鍵，制度建設(shè)是保障，人是檔案管理文化價值體現(xiàn)的核心。創(chuàng)建適合檔案管理者工作、學(xué)習(xí)、交流、共享的文化環(huán)境，加強(qiáng)職業(yè)道德教育培訓(xùn)，建立專家、學(xué)者、實(shí)踐工作者互動的平臺，還要特別注重建立檔案工作者與利用者的溝通渠道，以及檔案管理與社會發(fā)展之間的內(nèi)在聯(lián)系。

公共管理視閾下檔案管理實(shí)踐范式

“范式”一詞最早見于1959年庫恩的《必要的張力》一文，1962年《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書，庫恩也未對“范式”做明確的界定，其中最為明晰的一種表述為，“范式就是一個公認(rèn)的模型或模式?！盵4]基于此，本文所指的檔案管理實(shí)踐范式，是檔案管理活動的模型或模式，用于指導(dǎo)檔案工作者實(shí)踐工作、理論研究的范例，是檔案實(shí)踐工作的世界觀及方法論。公共管理視閾下的檔案管理范式并不是規(guī)則與規(guī)定的確立，而是以體現(xiàn)公共服務(wù)理念為起點(diǎn)的管理模式，在民主與效率的平衡博弈中實(shí)現(xiàn)檔案管理的創(chuàng)新發(fā)展。文檔集成化管理范式政府信息公開為文檔集成化管理提供了契機(jī)，使得原本應(yīng)塵封的文檔提前受用于公眾，也加快了文檔一體化的進(jìn)程，使文檔集成化管理呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。文檔的集成化管理，是將文檔管理視為一個由若干過程組成的系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)的是文件與檔案的不可分割性，利用系統(tǒng)的方法進(jìn)行增值管理。系統(tǒng)方法尤其注重各個過程間的相互協(xié)調(diào)運(yùn)作，每個過程對于整個系統(tǒng)的運(yùn)作都起到至關(guān)重要的作用，而作用可以是正面的，也可以是負(fù)面的，若要確保系統(tǒng)的良性發(fā)展，首先就是要保證每個過程及過程間的銜接始終處于健康的狀態(tài)。然而我國文檔工作長期以來各成體系，文件由文書部門管理，檔案由檔案部門管理，文件形成者更多的是關(guān)注文件的內(nèi)容、價值、效用，忽視文件的完整性、規(guī)范性等要素，而文件的移交也是有時限的，因此檔案部門就只能照本宣科，從檔案接受開始便難以保證其完整性，更不用說30之后的開放利用。文檔的集成化管理范式是文檔工作者共同追求的目標(biāo)，強(qiáng)化文檔集成化管理也是保證檔案服務(wù)與公共管理的需要。資源管理范式自檔案工作產(chǎn)生以來，檔案僅僅是統(tǒng)治階級鞏固政權(quán)地位的一種工具，強(qiáng)調(diào)的是檔案實(shí)體的管理與利用，側(cè)重于檔案的憑證價值。伴隨著“信息”這一概念的廣泛應(yīng)用，檔案工作的重心轉(zhuǎn)向了信息管理，側(cè)重于檔案的情報價值。當(dāng)信息與物質(zhì)、能源并稱為三大資源時，檔案工作者的思維才最終得以轉(zhuǎn)變，信息資源為人類提供的是智力資源，1985年，國務(wù)院“大力開發(fā)檔案信息資源”的指示，推動了檔案信息資源意識的形成。2007年，國家檔案局局長楊冬權(quán)將檔案資源作為體系正式提出，兩個體系到三個體系的發(fā)展，資源體系建設(shè)始終是根本的、基礎(chǔ)的、主要的前提。在已經(jīng)到來的知識經(jīng)濟(jì)時代，知識管理成為主題，從知識的獲取、開發(fā)、存儲、加工到知識的利用、流通、共享，檔案資源始終處于基礎(chǔ)地位，是知識的來源。知識管理是信息管理的創(chuàng)新，就檔案管理而言，目前走過了信息管理階段，更加注重檔案資源的管理，正朝著知識管理邁進(jìn)。人性化管理范式公共管理提倡以顧客為導(dǎo)向，只有人與人之間才能建立起最為有效的溝通，因此，人性化管理也是檔案管理的另一實(shí)踐范式。人性化與人格化是兩個性質(zhì)完全不同的概念，人性化是以人為本的體現(xiàn)，而人格化則是偏激的、片面的強(qiáng)調(diào)人的因素在管理中的作用?！拔臋n工作的非人格化，指嚴(yán)格按照已有的制度、政策規(guī)定開展文檔業(yè)務(wù)工作，進(jìn)行文檔工作管理，防止制度與政策外行為，或因人而異地執(zhí)行制度與政策?！盵1]在管理過程中，避免個人感情因素的影響，按照有關(guān)制度規(guī)定的要求開展服務(wù)與利用工作。檔案是日后處理糾紛、查考取證的工具，也是文化傳播與交流的重要史料，收藏的根本目的是為了利用，因此，通過各種渠道大力開發(fā)檔案信息資源以擴(kuò)大館藏范圍，確保所收集的檔案齊全、完整、便于統(tǒng)一保管，在管理過程中，恪盡職守，維護(hù)檔案的實(shí)體完整、狀態(tài)完整、信息完整是檔案安全保管的重要內(nèi)容。與檔案工作相關(guān)的人包括檔案工作者及檔案利用者。檔案工作者是前鋒，也是規(guī)章制度的執(zhí)行主體，檔案利用者是促使檔案價值有效發(fā)揮的主體，公共管理的核心理念———以顧客為導(dǎo)向更加充分說明利用者在檔案工作中的重要地位。換句話說，無論從實(shí)踐角度還是理論角度，檔案工作者與利用者都將是公共管理理論中的權(quán)利主體。這也就要求在檔案管理實(shí)踐工作中，要切實(shí)考慮權(quán)利人的思想因素及價值體現(xiàn)。現(xiàn)代化管理范式創(chuàng)新是傳統(tǒng)管理范式向現(xiàn)代管理范式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，各種新型載體文檔，特別是電子文件的涌現(xiàn)為檔案管理帶來了諸多新問題，如何做好新型載體檔案及電子文件的管理與利用是近些年研究的重點(diǎn)。與此同時，因特網(wǎng)的發(fā)展也為信息高速公路的建設(shè)帶來了機(jī)遇，檔案部門要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，借助于網(wǎng)絡(luò)化的管理提高管理效益，擴(kuò)大利用面，使利用變得更為快捷、便利。面對如此復(fù)雜多變的技術(shù)管理，檔案工作者必將會力不從心，因此，要主動與管理部門、信息部門、技術(shù)部門建立良好的伙伴關(guān)系，共建合作平臺，共享合作成果，共同為社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。在以往的紙質(zhì)文檔管理實(shí)踐中，面對單一的管理對象，很難實(shí)現(xiàn)管理創(chuàng)新，如今，技術(shù)的進(jìn)步不僅催生了多種載體文件，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展也使得檔案利用者的需求多樣化，利用群體復(fù)雜化，這雖然是挑戰(zhàn)，但也是創(chuàng)新管理、創(chuàng)新發(fā)展、創(chuàng)新服務(wù)的機(jī)遇。公共管理視閾下的檔案管理工作必須堅(jiān)持以服務(wù)為目的，以利用者為導(dǎo)向，兼顧效率與公平的管理理念，建立完善的管理體制，注重文檔管理與資源管理，實(shí)現(xiàn)管理的現(xiàn)代化、人性化，建立檔案公共管理實(shí)踐范式，才能適應(yīng)政府公共管理的發(fā)展進(jìn)程，為國家和社會公眾提供最有價值的檔案信息資源。