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摘要:政府績效評估體制改革，對于落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會主義和諧社會，推進(jìn)全面建設(shè)小康社會和整個現(xiàn)代化事業(yè)，具有重要意義。本文主要研究政府績效評估體制的涵義，現(xiàn)行政府績效評估體制的弊端，改革的客觀必然性及改革的對策。

關(guān)鍵詞：政府績效；政府職能；科學(xué)發(fā)展觀

一、政府績效評估體制的內(nèi)涵

（一）政府績效評估體制的界定

為研究政府績效評估體制改革，首先要明確什么是政府績效評估體制。所謂政府績效評估體制，是指對政府行為產(chǎn)生的政績和效果進(jìn)行評估的體系和制度。它包括政府績效評估指標(biāo)體系的設(shè)定，評估機(jī)制的運(yùn)用，評估方式的選擇，評估制度的制定等內(nèi)容。

（二）政府績效評估體制的影響因素

1.政府的性質(zhì)。政府性質(zhì)不同，決定了政府績效評估體制不同。資本主義國家政府，以為資產(chǎn)階級整體利益和長遠(yuǎn)利益服務(wù)的績效為中心，社會主義國家政府，要以為人民服務(wù)的績效為中心。

2.經(jīng)濟(jì)體制的類型。經(jīng)濟(jì)體制類型不同，決定了政府職能范疇不同，從而決定了政府績效評估體制不同。計劃經(jīng)濟(jì)體制，決定了政府對企業(yè)的高度集中統(tǒng)一管理，政府的績效就由政府對企業(yè)集中統(tǒng)一管理的績效決定，并由此形成了一整套適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的政府績效評估體制。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，決定了政府職能轉(zhuǎn)變，實行政企分開，政府只管應(yīng)該管又管得好的事，如經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)，切實履行宏觀調(diào)控職能，把不該管的事交給企業(yè)、社會中介組織和市場，把該管的事管好，并適應(yīng)新情況，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段加強(qiáng)管理。以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行膶υ性u估體制進(jìn)行改革，建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的政府績效評估體制。

3.官員的政績觀。政績觀是衡量政府績效的標(biāo)準(zhǔn)在人們頭腦中的反映。官員的政績觀不同，對政府績效衡量的標(biāo)準(zhǔn)就會不同，對政績效果的評價標(biāo)準(zhǔn)也會不同，從而在一定政績觀指導(dǎo)下建立的政府績效評估體制也就不同。在傳統(tǒng)政績觀指導(dǎo)下，政府績效評估是以社會總產(chǎn)值或GDP的增長速度為中心的，忽視了為獲得一定社會總產(chǎn)值或GDP支付的物質(zhì)消耗，資源浪費，環(huán)境破壞等的代價。在與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的新的政績觀指導(dǎo)下，政府績效評估是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展為中心的，政府績效評估不僅要重視政府行為對GDP增長速度的影響，更要重視政府行為對經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的影響；不僅要重視政府行為對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，更要重視政府行為對社會發(fā)展的影響；不僅要重視政府行為對自然環(huán)境的影響，更要重視政府行為對人的全面發(fā)展的影響。因此，能否建立起科學(xué)的政府績效評估體制，關(guān)鍵在于是否樹立了與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的正確的政績觀[1].

二、現(xiàn)行政府績效評估體制的弊端

（一）現(xiàn)行政府績效評估指標(biāo)設(shè)定不科學(xué)，阻礙政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變

根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府職能主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、杜會管理、公共服務(wù)和國有資產(chǎn)管理上。但現(xiàn)行政府績效評估指標(biāo)，著重強(qiáng)調(diào)GDP增長率，即使推出綠色GDP，還是由于評價指標(biāo)過于狹窄，仍過多強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，不能全面考核政府行使其他職能的績效，從而不能對政府職能轉(zhuǎn)變起導(dǎo)向作用，在一定程度上，阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變。

（二）現(xiàn)行政府績效評估法制不健全，減弱績效評估機(jī)制的作用

政府績效評估，是激勵政府提高績效的機(jī)制。但現(xiàn)行政府績效評估制度化、法制化程度不高，表現(xiàn)在評估標(biāo)準(zhǔn)、評估原則、評估流程、評估時限、評估機(jī)構(gòu)等方面，幾乎都是基于政府本身需要而定，沒有制度性、法規(guī)性規(guī)定，隨意性大。例如評估時限的確定就很隨意，往往在出現(xiàn)大的問題（SARS流行、煤礦安全事故頻發(fā)等）時，才對政府績效進(jìn)行“運(yùn)動式”評估，沒有制度化、法律化、戰(zhàn)略性的規(guī)定，使績效評估流于形式。有些績效評估甚至創(chuàng)造了一些人收受禮品、收受賄賂的機(jī)會。缺乏制度化、法制化的績效評估，權(quán)威性、制約性不強(qiáng)，不能充分發(fā)揮績效評估促進(jìn)政府績效提高的機(jī)制的作用。

（三）現(xiàn)行政府績效評估流程不完整，阻礙政府績效的提高

政府績效評估的完整流程應(yīng)該是：明確價值取向——設(shè)定指標(biāo)體系——確定評估主體——收集相關(guān)信息——得出評估結(jié)果——分析結(jié)果，提出改進(jìn)方案——收集相關(guān)信息，由此循環(huán)往復(fù)。但是，現(xiàn)行政府政績評估流程，只重形式，不重結(jié)果，往往只循流程在形式上走一遍，寫出評估報告，就算過關(guān)，造成評估中形式主義盛行，走過場[2].即使評估中采用了虛假信息，得出了錯誤的評估結(jié)論，一般也不會追究責(zé)任，因為相關(guān)職能部門只看報告做的好就可以了，評估考核單位也不歸他管。這種輕“結(jié)果”的評估方式使評估流程的環(huán)節(jié)殘缺不全，不可能對政府績效作出實事求是的評估，更談不上促進(jìn)政府績效的改善與提高。

（四）現(xiàn)行政府績效評估主體單一，難以提高人民對政府績效的滿意度

評估政府績效的根本標(biāo)準(zhǔn)，是人民群眾對政府績效的滿意程度。但現(xiàn)行政府績效評估主體單一，多是政府內(nèi)部評估，缺乏廣大民眾的參與，就是在政府內(nèi)部評估上，大多也是上級對下級的評估，職能部門的自我評估較少。即使有時也讓“公民評議政府”，但由于信息不對稱，主要是政府行為缺乏公開性、透明性，人民群眾也不可能對政府績效作出客觀準(zhǔn)確的評價，從而使政府公務(wù)員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力運(yùn)用上失去群眾監(jiān)督，由此產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。特別是第三方評估即由專家學(xué)者組成的專門評估機(jī)構(gòu)的評估，更處于不成熟的階段，使政府績效評估的客觀性、公正性、準(zhǔn)確性大打折扣。由于評估主體中缺乏人民群眾和專家學(xué)者的評估，難以提高人民對政府績效的滿意度。

三、政府績效評估體制改革的客觀必然性

（一）它是落實科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求

黨的十六大以來，我們黨和政府對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識有了新的飛躍，提出了以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會主義和諧社會的重大思想，這對于推進(jìn)全面建設(shè)小康社會和整個現(xiàn)代化事業(yè)具有全局的和長遠(yuǎn)的指導(dǎo)作用。科學(xué)發(fā)展觀是指導(dǎo)發(fā)展的世界觀和方法論的集中體現(xiàn)[3]，是我們黨在深刻總結(jié)我國長期以來經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的經(jīng)驗教訓(xùn)，吸收入類現(xiàn)代文明進(jìn)步成果的基礎(chǔ)上提出來的，是對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)指導(dǎo)思想的重大發(fā)展。在全面建設(shè)小康社會和整個現(xiàn)代化事業(yè)的過程中，必須認(rèn)真落實科學(xué)發(fā)展觀[1].

落實科學(xué)發(fā)展觀，政府起著關(guān)鍵性作用。因為落實科學(xué)發(fā)展觀的各項工作，都要由政府領(lǐng)導(dǎo)，組織實施。而政府績效評估體制對政府行為產(chǎn)生導(dǎo)向性作用，因此，政府績效評估體制改革是落實科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求。具體表現(xiàn)在：

第一，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，要求政府績效評估體制改革。原有的政府績效評估體制，在績效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上，片面強(qiáng)調(diào)GDP增長速度，將發(fā)展是硬道理變?yōu)榘l(fā)展速度是硬道理，忽視經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益的提高，忽視了資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，片面追求一時的高速度，盲目擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資規(guī)模，結(jié)果，必然造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)性，引起社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大起大落，不能平隱較快發(fā)展。要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又快又好地發(fā)展，必須改革現(xiàn)行政府績效評估體制。

第二，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，要求政府績效評估體制改革。原有政府績效評估體制，在對政府績效考核內(nèi)容上，重視政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長的考核，如將GDP增長率，引進(jìn)外資項目和金額增長率、固定資本投資增長率等作為考核政府績效的指標(biāo)，而忽視對政府運(yùn)用計劃手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段對經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力的考核；在對政府績效評估方式上，重視對政府行為即期績效的考核，忽視對政府行為遠(yuǎn)期績效的考核；在對政府績效評估機(jī)制上，以即期績效和上級領(lǐng)導(dǎo)的好惡作為干部升遷的依據(jù)，忽視將遠(yuǎn)期績效和人民群眾的評價作為干部升遷的依據(jù)，結(jié)果造成各地政府紛紛推出“政績工程”、“亮麗工程”、“形象工程”，特別是造成各地低層次重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，投資和消費關(guān)系失衡，進(jìn)而造成經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)不高，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在諸多矛盾。在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，是黨和政府必須緊緊抓住的一條主線。要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整的任務(wù)，保證經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，要求政府績效評估體制改革。

第三，大力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，要求政府績效評估體制改革?？茖W(xué)發(fā)展觀要求經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，從而要求大力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，由粗放型增長轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型增長。但是，現(xiàn)行政府績效評估體制，只重視“績”的考核，忽視“效”的考核，在這種評估體制的導(dǎo)向下，政府在經(jīng)濟(jì)決策中，只重視產(chǎn)出，忽視投入；為了產(chǎn)出，不計成本，不顧資源和環(huán)境的承載能力，造成我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過多地依靠擴(kuò)大投資規(guī)模和增加物質(zhì)投入，這種粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式與資源環(huán)境的矛盾越來越尖稅。要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)集約型增長，提高資源利用效率，降低物質(zhì)消耗，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，堅持節(jié)約發(fā)展，清潔發(fā)展，安全發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須改革現(xiàn)行政府績效評估體制。

第四，不斷提高全國人民生活水平，要求政府績效評估體制改革?？茖W(xué)發(fā)展觀要求以人為本，執(zhí)政為民，把提高人民生活水平和生活質(zhì)量作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點和歸宿。但是，現(xiàn)行政府績效評估體制，在績效評估形式上過于單一，主要是上級政府對下級政府績效的評估，缺乏真正意義上的人民群眾和專門評估機(jī)構(gòu)對政府績效的評估，使政府行為在頗大程度上失去人民群眾的監(jiān)督，不能在評估制度上保障政府將人民生活水平和生活質(zhì)量的提高放在首位。因此，要提高人民生活水平和生活質(zhì)量，必須改革政現(xiàn)行政府績效評估體制。

（二）它是加強(qiáng)和諧社會建設(shè)的客觀要求

構(gòu)建社會主義和諧社會，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要目標(biāo)，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要保障。要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的要求，加快推進(jìn)和諧社會建設(shè)。特別要突出解決好人民群眾最關(guān)心的就業(yè)、社會保障、扶貧、教育、醫(yī)療、環(huán)保和安全等問題。

政府績效評估體制改革，是加強(qiáng)社會主義和諧社會建設(shè)的客觀要求。我國現(xiàn)行的政府績效評估體制，缺乏政府行為對社會發(fā)展影響的績效評估，政府行為對擴(kuò)大就業(yè)，完善社會保障，實現(xiàn)收入分配的公平，保障義務(wù)教育，發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，提高人民群眾健康水平，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全等方面影響的績效評估，沒有科學(xué)的可操作性的考核指標(biāo)，對強(qiáng)化政府加強(qiáng)和諧社會建設(shè)的責(zé)任，不能起到導(dǎo)向性作用。因此，要加強(qiáng)和諧社會建設(shè)，迫切需要進(jìn)行政府績效評估體制改革。

（三）它是加快行政管理體制改革的客觀要求

加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。繼續(xù)推進(jìn)政企分開，政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批。各級政府要加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能，不得直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級，理順職責(zé)分工，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。要完成行政管理體制改革的這些任務(wù)，必須建立適合市場經(jīng)濟(jì)體制的政府績效評估體制，使行政管理體制改革與市場經(jīng)濟(jì)體制改革相互協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)。因此，加快行政管理體制改革，必須進(jìn)行政府績效評估體制改革。

四、政府績效評估體制改革的對策

政府績效評估體制改革的目標(biāo)，是建立和完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的政府績效評估體制。

為達(dá)此目標(biāo)，應(yīng)有以下對策：

（一）按政府職能轉(zhuǎn)變原則設(shè)計評估指標(biāo)體系。政府績效評估體制的核心內(nèi)容是評估指標(biāo)體系，市場經(jīng)濟(jì)體制基本建立起來以后，政府職能應(yīng)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，政府績效評估指標(biāo)體系應(yīng)以這四項基本職能履行的績效為中心進(jìn)行設(shè)計，還要特別重視評估指標(biāo)體系的可操作性。

（二）按群眾滿意原則確定評估標(biāo)準(zhǔn)。政府績效評估標(biāo)準(zhǔn)，是政府績效評估體制的重要組成部分，它主要解決在評什么明確以后，以什么標(biāo)準(zhǔn)來評的問題。我國在確定了科學(xué)發(fā)展觀和與它相適應(yīng)的政績觀以后，將人民滿意程度作為衡量政府績效的評估標(biāo)準(zhǔn)，不僅容易達(dá)成共識，而且容易操作。特別是對有些不能量化的指標(biāo)，如社會管理績效、公共服務(wù)績效等，更要用人民群眾滿意程度來衡量。

（三）按法制化原則健全評估制度和法規(guī)。為了提高政府績效評估的權(quán)威性和規(guī)范性，應(yīng)該通過全國人大制定政府績效評估的相關(guān)法規(guī)，例如，規(guī)定政府績效評估的指標(biāo)體系，衡量標(biāo)準(zhǔn)以及評估方式，評估結(jié)果的使用，對政府及其主要成員績效好壞的獎懲辦法等，以克服形式主義，使政府績效評估納人規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。

（四）按效率性原則發(fā)揮評估機(jī)制的作用。政府績效評估的目的，是提高行政效率和政府行為的人民滿意程度。為達(dá)此目的，必須充分發(fā)揮政府績效評估的激勵機(jī)制、導(dǎo)向機(jī)制、糾偏機(jī)制的作用。為此，必須將政府績效評估結(jié)果與政府組成人員的職務(wù)晉升、生活待遇、社會榮譽(yù)等掛起鉤來，通過政府績效評估，激勵政府工作人員積極、主動、創(chuàng)造性地履行應(yīng)該履行的職能，求真務(wù)實，埋頭苦干，扎實工作，察實情，講實話、辦實事，不搞形式主義、官僚主義，不搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭?、“政績工程，不搞虛報浮夸和報喜不報憂，通過自己的勤奮工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步，促進(jìn)安定團(tuán)結(jié)和社會和諧，使人民得到切實利益。引導(dǎo)他們主動地放棄不應(yīng)當(dāng)履行的職能，糾正他們在履行職能過程中的各種偏差，如克服以權(quán)謀私，錢權(quán)交易，行賄受賄等行為。

（五）按公正性、準(zhǔn)確性原則完善評估形式。在進(jìn)一步搞好上級政府對下級政府績效評估的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政府自身的績效評估，切實開展人民群眾和專門評估機(jī)構(gòu)對政府績效的評估，將四種評估形式有機(jī)結(jié)合起來，并以人民群眾對政府績效評估為主。

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