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20世紀(jì)后20年，全球公用企業(yè)的運(yùn)營管理與監(jiān)管治理模式發(fā)生了較大的變化，即市場化改革取向的模式代替了原有的計(jì)劃模式。我國的公用企業(yè)，特別是最早形成的交通投融資平臺、有效地推進(jìn)市場化改革，取得了較大成就。進(jìn)入21世紀(jì)以后，美國等國暴發(fā)的大規(guī)模停電等公用企業(yè)事件，引發(fā)了人們對于公用企業(yè)的再思考。同樣作為公用企業(yè)的交通投融資平臺進(jìn)入了發(fā)展的新階段后，迫切需要推進(jìn)后市場化改革來予以應(yīng)對。

一、交通投融資平臺市場化改革的基本特征

1.改革的核心是籌集建設(shè)資金。在成立交通投融資平臺之前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源經(jīng)歷了3個階段：第一階段是政府直接投資，第二階段是利用國外政府和國外金融機(jī)構(gòu)貸款，第三階段是通過政府直接或變相擔(dān)保下的商業(yè)銀行貸款。但1994年頒布的《預(yù)算法》和1995年頒布的《擔(dān)保法》禁止地方政府發(fā)行地方債券和提供擔(dān)保。為了突破融資瓶頸和法律制約，地方政府進(jìn)行投融資體制改革，交通等投融資平臺應(yīng)運(yùn)而生。省級交通投融資平臺的資金主要來自于以下5個方面：一是財(cái)政及行業(yè)主管部門補(bǔ)助；二是收費(fèi)公路運(yùn)營收益；三是企業(yè)盈余；四是市場融資；五是公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。

2.改革的制度基礎(chǔ)是用戶付費(fèi)。正是有了收費(fèi)公路制度，使地方政府通過設(shè)立公司化的交通投融資平臺，轉(zhuǎn)移、積聚大量資源，不僅滿足了地方加快發(fā)展的需要，而且事實(shí)上形成了政府的“類財(cái)政”的收入來源。通行費(fèi)收入占據(jù)了平臺企業(yè)資金的重要來源，并且由于通行費(fèi)收入成為平臺企業(yè)的穩(wěn)定現(xiàn)金流，才能使平臺企業(yè)真正發(fā)揮融資功能，由收費(fèi)收入及帶來的融資能力占到了整個資金來源的96%。

3.改革的表現(xiàn)形式是公司化運(yùn)作。在整個公用事業(yè)的市場化改革浪潮中有兩種公司所有制形式，一種是政府所有，一種是投資者所有。一般而言，全國的省級交通投融資平臺都是政府所有。政府或者作為其出資人代表的國資委是省級交通投融資平臺的股東。在公司的治理結(jié)構(gòu)中，政府及行業(yè)主管部門在其中均發(fā)揮了重要作用，各相關(guān)主體的職責(zé)相對清晰。

總之，交通投融資平臺市場化的改革，實(shí)現(xiàn)了一系列與傳統(tǒng)計(jì)劃管理不同的轉(zhuǎn)變：從提供的服務(wù)上看，由免費(fèi)的普通公路向收費(fèi)的高速公路轉(zhuǎn)變；從投融資的責(zé)任載體看，由政府作為交通投融資載體向以政府為背景的公司化運(yùn)作的平臺企業(yè)轉(zhuǎn)變；從資金的來源分析看，由政府財(cái)政資金作為主要來源，向以收費(fèi)、銀行貸款及資本市場為主要來源轉(zhuǎn)變；從資金的使用時(shí)間來看，由歷史積累的資金為主向以未來透支為主轉(zhuǎn)變。市場化的改革使交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源有了兩條大通道：一是政府之外的社會資金的轉(zhuǎn)移通道；二是未來預(yù)期收益的即期貼現(xiàn)通道。市場化的改革基本滿足了政府對稀缺性資本的競爭性需求。

二、后市場化改革的基本特征

把2008年以后的交通投融資平臺的改革定位為后市場化改革的階段。在這個階段，投融資平臺的目標(biāo)將從強(qiáng)調(diào)融資的效率轉(zhuǎn)向突出交通基礎(chǔ)設(shè)施的公共性，核心是要在市場化改革階段創(chuàng)造使用價(jià)值的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造價(jià)值。后市場化改革有如下特征和重點(diǎn)：

1.投融資平臺的功能從籌集資金為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以高效率地提供高品質(zhì)交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)為重點(diǎn)。隨著政府財(cái)力的增長和交通基礎(chǔ)設(shè)施的日趨完善，大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資特別是高速公路投資將進(jìn)入一個平穩(wěn)甚至是下降的發(fā)展態(tài)勢中。投融資平臺的主要矛盾已不再是資金矛盾，而是公眾日益增長的出行需求與低品質(zhì)的交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)之間的矛盾；是日益老化的設(shè)施設(shè)備與低成本、高效率維護(hù)之間的矛盾。因此，平臺企業(yè)應(yīng)真正引入私人部門以績效為基礎(chǔ)的管理理念和做法，以切實(shí)改善平臺運(yùn)營的效率、有效性和可靠性。投融資平臺要從傳統(tǒng)企業(yè)管理向現(xiàn)代化企業(yè)管理轉(zhuǎn)變，建設(shè)更加開放、市場化的現(xiàn)代管理機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)管理的集約化和現(xiàn)代化。其重點(diǎn)應(yīng)該是呼應(yīng)公眾對于交通服務(wù)的各種訴求，如保障道路的通行安全、最大程度減少擁堵、降低出行綜合成本、完善環(huán)境保護(hù)等。

2.投融資平臺的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)從壟斷性的通行費(fèi)制度轉(zhuǎn)向以價(jià)值創(chuàng)造為核心的服務(wù)產(chǎn)業(yè)深度開發(fā)為主。投融資平臺良好的財(cái)務(wù)運(yùn)行既是平臺自身運(yùn)行的需要，也是更好地為公眾提供交通服務(wù)的需要。平臺的資金和效益來源也不應(yīng)再由政府部門提供直接資助。保持交通投融資平臺的持續(xù)盈利能力和良好的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)，重要的途徑就是圍繞交通基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)做精、做強(qiáng)、做大關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)資源的增值開發(fā)。要從服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向通過主動服務(wù)市場獲取收益轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變包括主動謀求交通設(shè)施現(xiàn)代化進(jìn)程中的機(jī)遇，共享因基礎(chǔ)設(shè)施改善而帶來的整個社會價(jià)值與效率提升的成果，包括：建立多元產(chǎn)業(yè)驅(qū)動的內(nèi)生發(fā)展模式，在結(jié)構(gòu)調(diào)整、質(zhì)量提高、效益提升的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)平臺的可持續(xù)發(fā)展，逐步提高非收費(fèi)業(yè)務(wù)對于整個平臺的利潤貢獻(xiàn)率，參與交通相關(guān)的物流、產(chǎn)業(yè)金融等服務(wù)的深度開發(fā)。

3.投融資平臺的運(yùn)行方式從封閉式管理轉(zhuǎn)向以增加信息透明度為主的參與式管理。與一般的市場經(jīng)濟(jì)組織不同，對于提供交通基礎(chǔ)設(shè)施這類公共產(chǎn)品的組織而言，公共政策具有特別重要的意義。同時(shí)，由于公用事業(yè)對社會的重要性，它們通常比其他行為受到更多監(jiān)督。這種公眾監(jiān)督的公開實(shí)施，是與公共政策的制定和實(shí)施結(jié)合在一起的。市場化的改革使投融資平臺成為了市場經(jīng)濟(jì)主體，但它只對政府負(fù)責(zé)，對于公眾的要求并不十分關(guān)注。但隨著公共服務(wù)的加強(qiáng)，公共政策將越來越受到公眾輿論的影響。投融資平臺的管理者與其被動地接受政策變動的影響，不如主動提高公眾的參與度。比如，對于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，高速公路投資總額、里程長度、貸款期限、維護(hù)成本、服務(wù)質(zhì)量水平、社會承受能力、收費(fèi)流向等諸多因素均應(yīng)在廣納民意之后給予制度化的核定，進(jìn)行綜合考量。這種參與式管理的核心是信息的公開，而這種參與式管理對管理者提出了更高要求，特別是當(dāng)公共政策與公司政策出現(xiàn)沖突時(shí)更加明顯。

4.投融資平臺的所有權(quán)治理結(jié)構(gòu)從單一的國有獨(dú)資轉(zhuǎn)向混和所有制。在市場化改革推進(jìn)過程中，廣東、浙江等省份都有通過市場招標(biāo)的方式轉(zhuǎn)讓高速公路經(jīng)營權(quán)獲取建設(shè)資金的案例，但出現(xiàn)了民營資本“挑肥棄瘦”的現(xiàn)象，反而影響了交通基礎(chǔ)設(shè)施整體服務(wù)的公共性。目前高速公路的經(jīng)營主要采取了兩種所有制形式：國有獨(dú)資和投資者所有制。隨著高收益高速公路的減少，以及對收費(fèi)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓日趨嚴(yán)格的控制，社會投資者所有并直接運(yùn)營的高速公路基本上沒有增加。同時(shí)，在投融資平臺的層面，基本上都是國有獨(dú)資。目前來看，社會資本仍可以在兩個層面上提升交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的整體水平：一是投融資平臺層面，通過債權(quán)或股權(quán)方式引入社會資本，形成混合所有制。二是在系統(tǒng)的運(yùn)營層面以及與交通關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)（如交通信息服務(wù)、交通物流、智能交通產(chǎn)品、交通節(jié)能減排等）層面引入社會資本，政府擁有整個交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)工程，但服務(wù)、養(yǎng)護(hù)等都可以包給民營企業(yè)。隨著民營企業(yè)在交通基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面經(jīng)驗(yàn)日益豐富，混合所有制的作用將逐步顯現(xiàn)。

5.投融資平臺的組織模式從傳統(tǒng)的等級制管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)化管理模式轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的公用事業(yè)管理一般是采用科層制管理，不存在外部承包商。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模不斷擴(kuò)大、網(wǎng)絡(luò)逐步完善、公眾需求越來越高、平臺管理越來越開放、管理日益專業(yè)化和精細(xì)化，科層制的管理模式將不能滿足反應(yīng)速度和服務(wù)品質(zhì)的要求。應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的組織模式將是網(wǎng)絡(luò)化管理，以權(quán)力下放和組織架構(gòu)的扁平化為特征。網(wǎng)絡(luò)化管理模式使平臺管理的參與主體數(shù)量增多，主動性增強(qiáng)，更愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，包括與民營企業(yè)合作提供公用事業(yè)服務(wù)，使投融資平臺能夠?qū)λ欣嫦嚓P(guān)者的需求負(fù)責(zé)并做出回應(yīng)。

三、推進(jìn)交通投融資平臺后市場化改革的建議

1.保持財(cái)務(wù)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)是后市場化改革的前提。無論投融資平臺何種所有權(quán)形式占據(jù)主導(dǎo)地位，采取何種運(yùn)行方式和組織模式，通過收費(fèi)制度還是價(jià)值創(chuàng)造活動，都必須有足夠的合理收入能使所有關(guān)鍵部門保持良性運(yùn)轉(zhuǎn)。政府部門在要求投融資平臺擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的供給能力，或者調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限時(shí)，必須要充分考慮到投融資平臺的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺在做非公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)時(shí)，必須保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，圍繞著與交通投融資平臺相關(guān)聯(lián)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以投入量大、回報(bào)周期長的資源性開發(fā)項(xiàng)目為主。政府部門應(yīng)該在項(xiàng)目資源的開發(fā)上提供足夠的幫助。

2.從制度設(shè)計(jì)上保持平臺相關(guān)方的利益平衡是后市場化改革的基本策略。新的發(fā)展階段的交通投融資平臺必然是開放式、合作式和參與者式的。應(yīng)在政府部門、公眾和平臺企業(yè)三者間尋找利益與目標(biāo)的最優(yōu)平衡，并從制度設(shè)計(jì)上為相關(guān)利益方提供參與的渠道和發(fā)揮作用的機(jī)制。應(yīng)充分提高平臺企業(yè)和公眾對于項(xiàng)目開發(fā)與服務(wù)設(shè)計(jì)的參與度，放開對平臺企業(yè)股權(quán)方面的控制。政策的重點(diǎn)應(yīng)該放在投融資平臺運(yùn)行的成本數(shù)據(jù)公開透明和運(yùn)作規(guī)范化方面。

3.提高平臺的生產(chǎn)效率是后市場化改革的核心。提高生產(chǎn)效率主要通過兩大途徑：一是現(xiàn)代化的管理制度，包括在平臺層面引入混合所有制，在組織結(jié)構(gòu)層面推進(jìn)事業(yè)部制和管理的扁平化；二是新技術(shù)特別信息技術(shù)的運(yùn)用。

4.培養(yǎng)平臺管理人員的關(guān)鍵技能和道德素養(yǎng)是后市場化改革的基本保障。交通投融平臺中從事實(shí)際工作的工程類人員往往關(guān)心專業(yè)技能而疏于關(guān)心公眾的需求；管理類人員則服從上級政治領(lǐng)導(dǎo)。從傳統(tǒng)的官僚管理到新公共管理，需要培養(yǎng)一批既有傳統(tǒng)奉獻(xiàn)精神，又能順應(yīng)市場導(dǎo)向管理要求的管理人員和工程技術(shù)人員。管理和工程人員應(yīng)該有一種獨(dú)特的服務(wù)精神特質(zhì)，以便保持公眾的信任，在具有沖突利益的公眾與股東之間保持公正，定期向公眾公開披露企業(yè)的運(yùn)營信息以最大限度地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的目標(biāo)。