導(dǎo)語：政府開放社會化制度的基礎(chǔ)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：傳統(tǒng)公共行政理論指導(dǎo)下的政府具有極大的封閉性。在公共管理運動發(fā)展的背景下，人們對政府的認識發(fā)生了深刻的變化，并且把開放性當作政府的基本特征來把握。作為民主政治中的一種基本理念，具有開放性特征的政府能夠有效建立與其它團體的合作關(guān)系，能夠有效響應(yīng)民眾和社會對政府的呼聲和要求。作為政府追求的一種目標，它是對政府發(fā)展狀態(tài)的描寫，反映了民眾對政府評價和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內(nèi)部與外部必須建立有效的溝通機制，以利于政府內(nèi)部運轉(zhuǎn)和外部運轉(zhuǎn)始終保持良好的狀態(tài)。政府是依靠政治選擇建立起來的，開放性的政府最終可以解決公共管理中的一系列問題。

關(guān)鍵詞：封閉性；開放性；公共管理時代

一、傳統(tǒng)行政理論與政府的封閉性

在現(xiàn)代公共管理理念中，政府始終居于公共管理（PublicManagement）的核心和主導(dǎo)地位。人們在認識政府的過程中，應(yīng)該有多角度的視野，以促進政府的發(fā)展。長期以來，特別是建立在行政行為分析階段的政府理論，對政府的考察一直停留在內(nèi)部靜態(tài)結(jié)構(gòu)上，并批評政府組織根本無法適應(yīng)環(huán)境變遷的需要。一些學(xué)者在分析政府問題時，對政府組織的靜態(tài)形式考慮過多，包括結(jié)構(gòu)模型、管理方式、制度要素、價值判斷等方面，卻忽視了運轉(zhuǎn)起來的政府組織和參與其中活動的人與人之間的互動關(guān)系。這種風氣從古典組織理論時期一直蔓延到今天，可以稱之為“政府組織的靜態(tài)研究”。

重讀古典組織理論的經(jīng)典文獻，我們會獲得新的發(fā)現(xiàn)。第一、馬克斯·韋伯官僚制理論模型是一種靜態(tài)模型的設(shè)計，是一種封閉性的結(jié)構(gòu)圖式。官僚制模型設(shè)計的前提是建立一套官僚權(quán)力對行政的控制機制。在他看來，勞動分工、層級節(jié)制、職業(yè)訓(xùn)練都是以權(quán)力的不可侵犯為基礎(chǔ)，權(quán)力絕對集中才能保證金字塔式的結(jié)構(gòu)穩(wěn)固存在?！叭魏喂倭胖平M織都力求通過對知識和意圖的保密來增強其專業(yè)上的優(yōu)越地位”[馬克斯·韋伯：社會組織與經(jīng)濟組織理論，牛津大學(xué)出版社，1947.]。韋伯同時認為，官僚制的技術(shù)優(yōu)越性高于其它任何組織，其基本原則實現(xiàn)了官僚制在行政中的協(xié)調(diào)與控制功能。但事實上官僚組織的理論設(shè)計與實踐之間的嚴重脫節(jié)，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴格的等級制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態(tài)中，并且拒絕民主方法、民主思想的滲透。

簡言之，馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設(shè)計組織模型時把靜態(tài)的規(guī)則看成最重要的，強調(diào)規(guī)則對組織的重要性；把組織結(jié)構(gòu)分層看作是重要的，強調(diào)科層與權(quán)力、責任的完全配套；強調(diào)權(quán)力神圣不可侵犯、目標的精確性；非常看重官僚制每一層級中個人的質(zhì)量——是否是一個具備專業(yè)知識的技術(shù)官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過要素之間的互動作用。

第二，巴納德的研究重點放在組織結(jié)構(gòu)的邏輯分析上，也是從靜態(tài)形式入手分析組織的。他的觀點是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態(tài)產(chǎn)生是判斷組織結(jié)構(gòu)、性質(zhì)的關(guān)鍵，各級組織，包括軍事的、宗教的、學(xué)術(shù)的、企業(yè)的都是一個協(xié)作的系統(tǒng)，它們都是社會這個大協(xié)作系統(tǒng)的某個部分和方面。所有的協(xié)作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會因素等的綜合體。這些協(xié)作組織是正式組織，包含協(xié)作的意愿、共同的目標和信息聯(lián)系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的，兩者在協(xié)作中相互作用、相互依存。在巴納德的觀點中，協(xié)作的重要性顯然是建立在更重要的對組織性質(zhì)的認識基礎(chǔ)之上。

第三，法約爾的研究以企業(yè)整體作為對象，他認為管理理論是“指有關(guān)管理的、得到普遍承認的理論，是經(jīng)過普遍經(jīng)驗檢驗并得到論證的一套有關(guān)原則、標準、方法、程序等內(nèi)容的完整體系”，有關(guān)管理的理論和方法不僅適用于公私企業(yè)，也適用于軍政機關(guān)和社會團體。在1916年出版的《工業(yè)管理和一般管理》中，法約爾將管理活動分為計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五大管理職能和十四項管理原則，并進行了相應(yīng)的分析和討論。

1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達爾·厄威克（LyndallUrwick）發(fā)表《行政科學(xué)論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時間的推移，它們在許多讀者內(nèi)心深處變成了僵化的‘科學(xué)原則’”[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務(wù)，中國人民大學(xué)出版社，2002：55.]。1961年，利格斯發(fā)表《公共行政生態(tài)學(xué)》一文，一定意義上發(fā)展了行政生態(tài)理論，但他只是把行政行為放在經(jīng)濟環(huán)境的簡單背景上進行剖析，仍舊沒有逃脫組織是一種靜態(tài)形式的思維模式。

也許，對一些小組織而言，以什么樣的狀態(tài)存在并不重要，但對政府組織而言，靜態(tài)形式的過多考察明顯地影響了政府組織的發(fā)展，政府組織不斷注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)和要素的合理性使政府組織變得日趨封閉。

與此同時，傳統(tǒng)的行政管理理論和官僚制理論對“行政”與“效率”的理解適應(yīng)了這種封閉性，并使之獲得了長足的發(fā)展。[任曉林：官僚制的終結(jié)與后官僚制時代的興起，西北大學(xué)學(xué)報，2002（5）.]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來許多學(xué)者對其弊端進行了批評，但官僚制作為一種有效的組織形態(tài)依然長期存在，并且在此后的發(fā)展中演變成了另一種形態(tài)，即官僚主義作風。官僚主義作風表現(xiàn)出來的等級森嚴、權(quán)力集中、惰性嚴重、沒有進取精神、無效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實上的政府組織的嚴重封閉狀態(tài)。在另一方面，傳統(tǒng)的行政管理理論始終沒能擺脫單一的價值追求，過多地圍繞“行政”與“政治”的關(guān)系進行爭論，看重“效率”這一靜態(tài)結(jié)果，而忽視了對民主、公正、正義、響應(yīng)性、公平等動態(tài)價值的考察。同時，強調(diào)政府行為與政治行為不可分離，政治對政府的控制主要以政策的產(chǎn)出為基礎(chǔ)。這樣，政府的行為就首先是對政治負責而不是對公眾負責，表現(xiàn)出對社會、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問題”的題目下指出威爾遜“要對政治與行政，或政策與行政進行嚴格的區(qū)分永遠都是不現(xiàn)實的，而且，美國實行的改革運動并未能實現(xiàn)將政策從行政中分離出來，或是將政治家從行政管理者中獨立出來”恰好證明了這一點[歐文·E·休斯：公共管理導(dǎo)論，中國人民大學(xué)出版社，2001：46.]。

政府組織的分析不應(yīng)該僅僅停留在這種靜態(tài)形式上，其基本特性也并不是靜態(tài)形式所表現(xiàn)出來的封閉性狀態(tài)。拋開有關(guān)爭論，仔細審視政府組織的運轉(zhuǎn)過程，全面梳理政府的運行軌跡，擯棄影響政府變革與發(fā)展的阻力，從一個新的視角全面理解政府組織，我們就會把握住政府的本質(zhì)特性，政府便能更快、更好地前進。

二、政府的開放性特征

一個完整的社會組織從功能上看應(yīng)具備三個方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財力、智力、信息聚合在一起；其二、資源轉(zhuǎn)換功能，即對各種資源進行有效的配置，形成新的合力，實現(xiàn)“整體大于部分之和”的目的；其三、能量釋放功能，即通過一定的方式釋放組織的新能量，實現(xiàn)依靠單一資源無法實現(xiàn)的目標。從構(gòu)成上看，社會組織的構(gòu)成要素分為靜態(tài)要素和動態(tài)要素兩部分：靜態(tài)要素構(gòu)成組織的基本形式，包括人員、資金、資產(chǎn)、結(jié)構(gòu)形式等；動態(tài)要素構(gòu)成組織的運轉(zhuǎn)過程，包括成本投入方式、基本制度制定、動力機制、運轉(zhuǎn)方式、組織流程、效率測評等。靜態(tài)要素是隱性的，只有通過動態(tài)要素才能體現(xiàn)出來，動態(tài)要素是顯性的，只有在靜態(tài)要素的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最多的智力資源，通過有效的資源配置，政府組織可以解決其它社會組織無法解決的公共問題，提供公共物品和服務(wù)，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態(tài)要素與動態(tài)要素的構(gòu)成極其復(fù)雜，動態(tài)過程所表現(xiàn)出來的特性是政府所有構(gòu)成要素共同作用的結(jié)果。在政府組織的多種特性中，開放性最為重要，也就是說政府組織的開放性特征是政府動態(tài)過程中所表現(xiàn)出來的最主要的特征，是所有構(gòu)成要素的本質(zhì)體現(xiàn)。

政府組織是依靠政治選擇建立起來的，公共權(quán)力的分享與公共責任的承擔要求政府必須以開放的方式與外部建立良性的關(guān)系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身發(fā)展的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構(gòu)成要素歸納為三種，并強調(diào)三種要素的協(xié)調(diào)關(guān)系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個部門的協(xié)調(diào)關(guān)系；與獨立組織的協(xié)調(diào)關(guān)系；與新聞媒體和公眾的協(xié)調(diào)關(guān)系。[Allison,Graham:PublicandPrivateManagement:AreTheyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?InFrederickS.Lane.CurrentIssuesinPublicAdministration,NewYork,StMartin’sPress.]政府的開放性與開放狀態(tài)正是實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)的前提。沒有開放的狀態(tài)和開放的特性，任何關(guān)系的協(xié)調(diào)都是不可能的，或者，總是問題不斷。

一些研究者從古典組織理論的視野出發(fā)，把內(nèi)部因素的互動關(guān)系看作政府組織存在的基礎(chǔ)，而另一些學(xué)者包括張金鑒先生則從行政生態(tài)的角度把外部因素的互動關(guān)系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內(nèi)部與外部之間的關(guān)系，但對這種關(guān)系存在的基礎(chǔ)忽視了，開放性正是這一關(guān)系存在的基礎(chǔ)，能夠解決和疏通因內(nèi)外部關(guān)系不暢而造成的行政問題的發(fā)生。

可以從另一個角度證明政府組織開放性意義的有力證據(jù)是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點，他從相關(guān)文獻中證實組織模型應(yīng)該有三種流派：封閉模型、開放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的科學(xué)管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開放模型中人際關(guān)系學(xué)派、新組織發(fā)展學(xué)派、組織與環(huán)境互動學(xué)派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學(xué)管理追求的效率能夠服務(wù)于人本主義，也能夠服務(wù)于其它價值。開放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四種感知上的不同：對組織環(huán)境的感知、對人性的感知、對組織中操作理念的感知和對組織在社會的角色和意義的感知。亨利雖然把開放模型的歷史起源追溯到圣西門和奧古斯特·孔德的寫作年代，并認可了他們“組織本身則是人性的解放力量”、“強調(diào)自發(fā)性組織的價值”的觀點，[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務(wù)，中國人民大學(xué)出版社，2002：93-127.]但組織的開放模型真正得到實踐并不是從理論源頭就開始了。因此，認識到組織的封閉模型與開放模型并十分完整地進行理論總結(jié)是尼古拉斯·亨利的貢獻，也為我們進一步理解政府組織的開放性提供了重要的依據(jù)。

湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一書中對開放模型的主要特征進行了表述，也為我們理解開放性提供了參考。開放模型的主要特征是：在不穩(wěn)定條件下出現(xiàn)的非常規(guī)任務(wù)；專門化的知識來完成共同的知識；強調(diào)目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內(nèi)部的沖突是由同事的交互作用加以協(xié)調(diào)而不是由上面來裁決；強調(diào)“責任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個人對組織整體的責任感和忠誠感；組織被看成一個流動式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（fluidicnetworkstructure）；知識能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級最明顯的服從關(guān)系；強調(diào)工作成果以及完成任務(wù)的卓越績效，有時會犧牲對上級的順從；聲譽外部化了等等。[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務(wù)，中國人民大學(xué)出版社，2002：102-103.]可以看出，組織開放模型的特征是對其開放性的詮釋，政府的開放性是政府組織發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，直接關(guān)系到政府組織的生存狀態(tài)。

開放性是政府文明的標志。作為民主政治的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會對政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動做出積極的響應(yīng)。作為政府追求的一種目標，它是對政府發(fā)展狀態(tài)的描寫，能夠反映民眾對政府的評價和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內(nèi)部與外部必須建立有效的溝通機制，以利于政府組織內(nèi)部運行和外部運行始終處于良好的狀態(tài)。政府開放性的基本內(nèi)涵：（1）政府基本構(gòu)成要素完整。構(gòu)成要素是政府具有開放性的基礎(chǔ)，意味著政府有條件以開放的姿態(tài)存在。（2）有良好的內(nèi)外部溝通機制。政府更多地通過制度的規(guī)定來實現(xiàn)各種溝通，包括關(guān)心每一成員成長并實行人性化管理，通過民主渠道樹立政府威信，通過科學(xué)決策建立政府信譽，有良好的政風。（3）與發(fā)展環(huán)境關(guān)系協(xié)調(diào)。政府不能把自己看成是萬能的，自身的運轉(zhuǎn)與功能的發(fā)揮必須有賴于周圍環(huán)境。政府有能力為自己創(chuàng)造和提供一個良好的發(fā)展環(huán)境，并善于與之建立良好的關(guān)系。具體講，即始終使政治環(huán)境寬松，經(jīng)濟環(huán)境良好，社會環(huán)境穩(wěn)定，自然環(huán)境優(yōu)良。（4）政府職能獨立化。政府不完全模仿企業(yè)模式來發(fā)展自己，政府從自身的需要與社會的需要出發(fā)，確定自己獨立的職能，并且善于隨時調(diào)整和完善各種職能。（5）政府行為公開化。通過行政聽政制度、行政采購制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執(zhí)行、行政指揮、行政控制方面的一切政務(wù)進一步公開化、透明化，并逐步建立各級政府財務(wù)公開制度和各級官員財產(chǎn)公開制度。（6）行政監(jiān)督透明化。通過對監(jiān)督目標的選擇把政府自身監(jiān)督與其它監(jiān)督主體共同監(jiān)督結(jié)合起來，公開監(jiān)督結(jié)果，提出改進措施，確保監(jiān)督效果。

由于政府組織在公共管理過程中具有主導(dǎo)地位，政府組織的開放性可以產(chǎn)生不凡的意義。自身而言，政府組織會更加文明。在組織之間，政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義將大于效率的意義；組織無等級與公共政策的平等性；政府制度（包括政治制度）的發(fā)展與進步先于技術(shù)的發(fā)展與進步，工業(yè)化模式是先進政治模式的結(jié)晶；組織在縱向和橫向方面都表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大企業(yè)集團到家庭作坊式經(jīng)營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構(gòu)成了整個社會完整的網(wǎng)絡(luò)體系，便于各類信息的傳輸、共享。在實現(xiàn)民主行政的進程中，實現(xiàn)從行政聽政到行政財務(wù)的全面公開；實現(xiàn)從政府上網(wǎng)到網(wǎng)絡(luò)政務(wù)的全面公開，公文開放瀏覽，通過網(wǎng)絡(luò)虛擬辦公解決實際中效率低下的問題；實現(xiàn)從人的管理到制度管理的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)政風的根本好轉(zhuǎn)，建立公務(wù)人員平等、自由、民主參與公務(wù)的機制。顯然，在這里，政府的開放性有兩重基本價值：一是促進了政府文明與政治文明的發(fā)展，保證了有效監(jiān)督機制的運行，通過規(guī)制和參與，確立“平行式”監(jiān)督和“滲透式”監(jiān)督機制；二是有利于縮小政府與公民社會之間的距離。

政府開放度是體現(xiàn)政府開放性的一個重要方面。衡量政府開放度主要有三個方面的指針：制度開放指針、行為開放指針和開放進展指針。制度開放指針包括政府制度有多少種可以公開和查閱，有多少種不設(shè)密級，政策和規(guī)章有多少可以在公共場所（包括互聯(lián)網(wǎng)）上公布。行為開放指針包括政府決策項目的公開數(shù)目，行政聽政項目的公開數(shù)目和行政聽政次數(shù)、人數(shù)指針和公眾的評判指數(shù)，以及財務(wù)公開的數(shù)目。開放進展指針包括有效時間內(nèi)對政府狀態(tài)的判斷程度。

政府開放性以不影響政府組織存在、不動搖政府組織作用的發(fā)揮為前提。無限度的開放性政府會失去社會價值，會導(dǎo)致全社會無政府狀態(tài)。因此，強調(diào)開放性是強調(diào)政府開放性理性上的最大化。

三、開放性與社會化管理時代

公共管理時代對政府提出了更高的要求，內(nèi)容既不同與古典行政學(xué)時期，也不同與新公共管理時期，它要求政府以理性的開放姿態(tài)應(yīng)對一切挑戰(zhàn)。公共管理時代的基本特征是社會化管理趨勢日益明顯，公共物品的供給、公共資源的利用建立在全社會共同關(guān)注的基礎(chǔ)上，并且以提供公益物品、解決公共問題，實現(xiàn)公共利益為核心，政府職能市場化、政府權(quán)力分散化、公共服務(wù)社會化、政府管理企業(yè)化和政府治理，這是傳統(tǒng)狀態(tài)下的政府根本無法解決的問題。開放性是政府自我認識的結(jié)果，是政府實現(xiàn)善治的開始，也只有在開放性的特征下，政府社會化管理的任務(wù)才能完成。

公共管理時代是全球化時代和知識產(chǎn)業(yè)興起的時代，開放性理念適應(yīng)了這兩大發(fā)展趨勢。全球化帶來的新的世界政治秩序、經(jīng)濟秩序和價值秩序沖擊著每一個國家，給每一個政府以新的機會、挑戰(zhàn)、權(quán)力和責任。只有開放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機會，在各種挑戰(zhàn)面前解決一切可能出現(xiàn)的問題，依靠政府權(quán)力獲得政府利益。知識成為商品和知識產(chǎn)業(yè)的興起促使政府間、政府與社會間的互動、協(xié)調(diào)關(guān)系加強。開放性政府能夠兼收并蓄，接受各類知識，同時使知識轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟力量。政府也因為獲得了更多的知識而變得文明和信用。這兩大發(fā)展趨勢順應(yīng)了公共管理時代對政府發(fā)展環(huán)境的要求，也確定了政府必須有的開放性特征。在問題的另一面，公共管理時代的政府面臨著更多的動態(tài)性問題（dynamicquestion）、復(fù)雜性問題（complexityquestion）與多樣性問題（diversityquestion），以開放的姿態(tài)解決這些問題是公共管理時代對政府的要求。

開放性理念能夠促使政府處理好公共管理時代政府的內(nèi)部關(guān)系問題。政府獲得權(quán)力和鞏固權(quán)力需要經(jīng)過一系列艱難的過程和面對各種各樣的關(guān)系，政府每一步行動都是各種關(guān)系協(xié)調(diào)、控制與選擇的結(jié)果。政府的內(nèi)部關(guān)系通常是不透明的，外部關(guān)系則是清晰的。在政府內(nèi)部，政府統(tǒng)治與政府治理的關(guān)系、成本與效益的關(guān)系、行為與目標的關(guān)系、組織者與管理者的關(guān)系等等方面都表現(xiàn)出極不透明的特點，政府自身利益分割上很難照顧各個方面，利益的侵占與沖突使得政府內(nèi)部常常出現(xiàn)不應(yīng)有的爭奪與矛盾斗爭，必要的妥協(xié)與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場可以互補，建立政府生態(tài)的平衡運作機制，同時，政府與其它利益團體之間通過談判可以達成一定的協(xié)議，通過退讓、妥協(xié)達到雙贏。因此，開放性更強調(diào)政府內(nèi)部關(guān)系的開放和透明、利益分割的開放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系溝通，最終建立“政府內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)，外部關(guān)系順暢”的發(fā)展模式。

開放性理念能夠合理地解決政府與市場的關(guān)系問題。對國家權(quán)力的分配事實上是由受公眾委托的政府來承擔的。政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權(quán)力，在整個社會領(lǐng)域，政府作為占統(tǒng)治地位的社會主體對整個社會事務(wù)的安排有更大的主動權(quán)和支配權(quán)。公共選擇理論與委托人理論以經(jīng)濟領(lǐng)域為例，認為政府失靈與市場失靈同時需要對方去干預(yù)和補救，但這種干預(yù)和補救是自愿的還是強迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權(quán)力的力量，在政府與市場的關(guān)系中，政府更有主動權(quán)和支配權(quán)。在一個封閉的政府里，政府不會自發(fā)地讓位于市場的干預(yù)，市場也不可能自發(fā)地進行干預(yù)。一定意義上，市場的干預(yù)必須取得政府的認可和支持。只有在開放的政府里，政府才會讓位于市場，并安排市場合理干預(yù)和補救因政府失靈而造成的損失。政府的開放性越強，開放度就越大，有效的市場補充就越充分，干預(yù)就越有效。因此，開放性是協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系，解決政府與市場矛盾的一劑良藥。在市場提供有效的服務(wù)的同時，一個開放性的政府懂得自己應(yīng)該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認為的：（1）提供經(jīng)濟基礎(chǔ)；（2）提供各種公共商品和服務(wù)；（3）協(xié)調(diào)與解決團體沖突；（4）維護競爭；（5）保護自然資源；（6）為個人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件；（7）保持經(jīng)濟穩(wěn)定。[歐文·E·休斯：公共管理導(dǎo)論，中國人民大學(xué)出版社，2001.]這樣，在整個社會生活領(lǐng)域，就會最終建立起一個“政府做，市場也做”的平等發(fā)展模式。

開放性理念解決了公共管理中政府的定位問題。在開放性特征下，政府組織的運行即計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、總結(jié)、預(yù)算與人事七個方面是在公開狀態(tài)下進行的，民眾和任何社會團體對規(guī)章制度和解密文件的閱讀、查詢都是公開的和方便的。同時，政府的基本職能包括政治、經(jīng)濟、文化、社會諸方面也是開放的，因為，政治的開放程度直接關(guān)系政治文明、政治穩(wěn)定和民主價值的實現(xiàn)；經(jīng)濟功能的實現(xiàn)完全依賴經(jīng)濟的開放程度；文化的開放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會功能的開放可以使更多的社會利益群體分擔社會事務(wù)，最終減輕政府的負擔。在開放理念下，政府的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是透明的，盡管不同級別的政府組織結(jié)構(gòu)模式不盡相同，但其基本的要素是應(yīng)該清晰的。結(jié)構(gòu)的透明有利于對政府運行成本進行監(jiān)督，最終建立“透明政府”的結(jié)構(gòu)模式和運行模式。

開放性理念有利于理解公共管理時代公共政策的實質(zhì)問題。公共管理時代，公共決策有兩層含義：其一是政府為自身發(fā)展制定必要的政策，其二是為社會制定規(guī)范和制度，包括符合私營部門和第三部門使用的規(guī)范與制度。政府決策最重要的是堅持民主與科學(xué)原則的統(tǒng)一，最廣泛的民主意味著決策過程最大程度的開放，一切科學(xué)手段的采用意味著決策的正確率增強和能夠經(jīng)得起科學(xué)的檢驗。開放性的政府可以最大限度地體現(xiàn)民主的原則，可以充分吸收科學(xué)家的意見和采用最科學(xué)的辦法進行決策，使決策體現(xiàn)公共價值的實質(zhì)，即最大化地滿足公共利益和解決公共問題，最終建立“大家決策、大家參與”的科學(xué)模式。

開放性理念確立了政府在公共管理中的核心地位，并對政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨霸和支配公共領(lǐng)域的所有事務(wù)。開放性使政府作為公共部門與私人部門和第三部門最終建立平等的主體關(guān)系，同時更好地體現(xiàn)政府民主、響應(yīng)性、公正、公平的價值。政府必須以行動證明自己是可以承擔和擁有這一核心地位的：一方面，所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發(fā)點，還應(yīng)兼顧社會各個團體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策；另一方面要保證社會制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開放，其它社會組織、包括私營部門和第三部門也應(yīng)該適度開放，最終實現(xiàn)“全社會開放”的完整體系。

開放性理念有利于克服公共管理中政府自利性和非理性行為帶來的問題。政府自利性即政府公務(wù)人員依托政府肌體實現(xiàn)個人利益和政府內(nèi)部部門官僚集團為實現(xiàn)部門利益而產(chǎn)生的自私行為。政府能力弱化、權(quán)力異化以及由此導(dǎo)致的公共行政中行政無效果、行政災(zāi)害稱為非理性行為。[任曉林：政府行為“雙重效應(yīng)”分析，理論與改革，2000（2）.]就運行過程分析，自利性和非理性行為的產(chǎn)生正是由于政府封閉運轉(zhuǎn)，公務(wù)人員行政行為缺乏監(jiān)督，搞內(nèi)部操作造成的惡果。在開放性原則下，不僅可以提高對政府的監(jiān)督力度，而且可以有效監(jiān)督公務(wù)人員的行為過程，特別是公務(wù)人員在公務(wù)活動中的行為，同時，依靠開放的秩序和制度保證一切非理性行為在發(fā)生之前就得到遏止，從而減少政府非理性行為下的災(zāi)害發(fā)生，樹立良好的政府威信。

最后，開放性理念推動了公共管理時代民主化進程。依靠良好的民主的基礎(chǔ)，民主行政、民主管理的渠道愈加暢通，民主的結(jié)果更加有保證。同時，從經(jīng)濟領(lǐng)域入手改變忽視效率的作風，實現(xiàn)生產(chǎn)要素自由地跨越地域流動，按照市場規(guī)律配置資源。從政治領(lǐng)域入手完善政府體制，改變政風和黨風，實現(xiàn)政治文明，實現(xiàn)民主科學(xué)的政治制度的建立。從文化領(lǐng)域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，樹立政府威信。惟此，才能推動中國政府管理進入一個新的時代。

參考文獻（從略）