導(dǎo)語：政府公共財(cái)政管理改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:政府統(tǒng)一賬戶(thewholeofGovernmentAccounts,簡(jiǎn)稱WGA)是由英國財(cái)政部主持開發(fā)的、跨越整個(gè)公共部門的合并財(cái)務(wù)報(bào)表。文章介紹了WGA的范圍、關(guān)鍵要素、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展歷程,分析了政府對(duì)WGA的期望,以及WGA面臨的主要挑戰(zhàn)。例如:輔助宏觀經(jīng)濟(jì)決策的局限性、政府債務(wù)合并的困境、合并會(huì)計(jì)技術(shù)的問題等。

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政;政府會(huì)計(jì);政府統(tǒng)一賬戶;英國經(jīng)驗(yàn)

一、WGA的基本框架

WGA是指覆蓋英國所有公共部門的一組合并財(cái)務(wù)報(bào)表。它借鑒商業(yè)會(huì)計(jì)方法,為整個(gè)公共部門制作一套基于通用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(簡(jiǎn)稱GAAP)的、統(tǒng)一的合并財(cái)務(wù)報(bào)表,其目的在于:提供質(zhì)量更高的、更透明的信息,支持財(cái)政政策的發(fā)展,更好地管理公共服務(wù),以及更有效地分配資源。

1、WGA涉及的范圍。

《政府資源和會(huì)計(jì)法案2000》為WGA提供了立法框架,它要求財(cái)政部為每個(gè)履行公共職能的實(shí)體,以及部分或全部由公共資金支持的實(shí)體準(zhǔn)備WGA。具體來講,基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個(gè)地域的各種類型的1300多個(gè)公共實(shí)體。這些實(shí)體分為以下幾類:

(1)中央政府。包括核心政府財(cái)政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:國家貸款基金賬戶);政府部門資源賬戶;非部門公共實(shí)體;養(yǎng)老金計(jì)劃,包括中央政府養(yǎng)老金計(jì)劃,國民保健服務(wù)、教師等其它非基金性的雇員養(yǎng)老金計(jì)劃);部門資源賬戶中未包括的國民保健服務(wù)實(shí)體等。

(2)地方當(dāng)局(Localauthorities)。包括四個(gè)地域的各類議會(huì)(如:單一制議會(huì)、郡議會(huì)、自治市鎮(zhèn)議會(huì)、區(qū)議會(huì)等等);消防機(jī)構(gòu)、警察機(jī)構(gòu)、緩刑委員會(huì)、旅客運(yùn)輸機(jī)構(gòu);廢物處理機(jī)構(gòu)、資源保護(hù)局;地方教育當(dāng)局及學(xué)校等。

(3)公營(yíng)公司(Publiccorporations)。包括國有行業(yè)、其他公營(yíng)公司、營(yíng)運(yùn)基金等。

2、建立WGA要解決的關(guān)鍵問題。

(1)合并的方法論問題。由于合并的工作量非常大,采取財(cái)政部與政府部門相配合的方法,由財(cái)政部負(fù)責(zé)整個(gè)合并過程及賬目的編制,并利用政府部門作為中間人,由它們負(fù)責(zé)其主辦實(shí)體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上,采用階段性方法,先發(fā)展中央政府統(tǒng)一賬戶(CGA)和未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA,再過渡到基于GAAP的WGA,并且對(duì)賬戶進(jìn)行幾年的模擬運(yùn)行,以確保質(zhì)量。財(cái)政部還通過成立專門的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和咨詢組,制定詳細(xì)的合并進(jìn)度表,要求每個(gè)相關(guān)公共實(shí)體制定年度數(shù)據(jù)進(jìn)度表等多種措施,來確保WGA項(xiàng)目的順利實(shí)施。

(2)集團(tuán)內(nèi)部交易的問題。WGA把所有的公共部門看成一個(gè)完整的實(shí)體,因此必須排除集團(tuán)內(nèi)部交易的影響,即從合并的WGA數(shù)字中對(duì)銷掉不同公共實(shí)體之間的所有物質(zhì)交易和結(jié)余。此外,對(duì)在多個(gè)賬戶中報(bào)告的交易要進(jìn)行調(diào)整以避免重復(fù)計(jì)算,這主要涉及到集中基金賬戶、國民貸款基金、國民保險(xiǎn)基金。

(3)會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)慣例的一致性問題。合并必須基于統(tǒng)一的會(huì)計(jì)政策框架,這是一個(gè)基本原則。而英國各類公共實(shí)體采用的會(huì)計(jì)政策體制并不一致,具體會(huì)計(jì)政策的差異也加大了合并的難度。為此,必須比較、調(diào)節(jié)和集中公共部門中各類法規(guī)及會(huì)計(jì)指導(dǎo)系列,采用一致的會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)慣例。

(4)WGA報(bào)告的形式和內(nèi)容?！墩Y源和會(huì)計(jì)法案2000》指出,早期的WGA報(bào)告至少要包括三個(gè)核心報(bào)表:財(cái)務(wù)績(jī)效報(bào)告(即收入與支出賬戶,相當(dāng)于損益賬戶)、財(cái)務(wù)狀況報(bào)告(即資產(chǎn)負(fù)債表)、現(xiàn)金流量表。在會(huì)計(jì)報(bào)表附注中要解釋主要的數(shù)字是如何得出的。通過這些高度集中的報(bào)表,為議會(huì)和其它使用者提供有用的宏觀經(jīng)濟(jì)信息。

(5)審計(jì)問題。為了增加WGA的可信度,其賬目必須進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)。這一審計(jì)在很大程度上依賴于并入WGA的各個(gè)公共實(shí)體的法定審計(jì),為此,應(yīng)當(dāng)建立與公共實(shí)體審計(jì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類似的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范審計(jì)意見的形式,明確審計(jì)權(quán)限,并且協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員的工作。例如:根據(jù)合并范圍,明確主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)(簡(jiǎn)稱C&AG)、私營(yíng)部門審計(jì)人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計(jì)委員會(huì)指定的審計(jì)人員、北愛爾蘭主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)等不同人員的審計(jì)權(quán)限和范圍,協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員對(duì)會(huì)計(jì)確認(rèn)等問題的差異。此外,可以開展一至幾年的審計(jì)模擬運(yùn)行,以檢驗(yàn)其效果。

3、WGA的發(fā)展目標(biāo)。

(1)中期發(fā)展:建立基于統(tǒng)計(jì)的WGA。在開發(fā)和實(shí)施基于GAAP的WGA的同時(shí),財(cái)政部決定先為整個(gè)公共部門開發(fā)未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA。它可以在財(cái)政年度結(jié)束后較短的時(shí)間內(nèi)生成,有利于為短期或中期財(cái)政政策及時(shí)提供所需的數(shù)據(jù),以促進(jìn)財(cái)政政策的發(fā)展,此外,它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡(jiǎn)稱ESA)的國民核算賬戶的質(zhì)量。

(2)中期目標(biāo)。建立WGA的中期目標(biāo)是以GAAP為基礎(chǔ),準(zhǔn)備一套完全經(jīng)審計(jì)的WGA,它既會(huì)流入(feedinto)基于ESA95的國民核算賬戶,也會(huì)流入基于統(tǒng)計(jì)(也基于國民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經(jīng)審計(jì)的、基于GAAP的賬目以年度為基礎(chǔ)生成,它要經(jīng)過議會(huì)的詳細(xì)審查,并且為財(cái)政政策和經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)。其主要的信息來源為:部門的資源會(huì)計(jì)與預(yù)算(簡(jiǎn)稱RAB)賬戶、信托和養(yǎng)老金計(jì)劃的財(cái)務(wù)報(bào)告、地方當(dāng)局和其他公共部門實(shí)體的賬戶。

基于統(tǒng)計(jì)的WGA年度或季度為基礎(chǔ)產(chǎn)生。為了產(chǎn)生季度信息,它需要從國民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數(shù)據(jù),并且對(duì)國民核算賬戶分類進(jìn)行調(diào)整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經(jīng)審計(jì)的季度信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)準(zhǔn)備好以進(jìn)入短期的財(cái)政政策規(guī)劃過程。

資料來源:HMTreasury(www.hm-treasury.gov.uk)

WGA是對(duì)現(xiàn)有國民核算賬戶的重要補(bǔ)充。國民核算賬戶、基于GAAP的WGA、基于統(tǒng)計(jì)的WGA,這三個(gè)賬戶都有可能彼此接受數(shù)據(jù),例如:可以通過WGA生成的數(shù)據(jù)改善國民核算賬戶的數(shù)據(jù)。

(3)長(zhǎng)期目標(biāo)。長(zhǎng)期中,基于GAAP的信息首先從RAB,再從WGA,越來越多地直接流入國民核算賬戶。WGA的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)是建立一個(gè)能夠提供年度審計(jì)賬目、季度產(chǎn)出數(shù)據(jù)、國民核算賬目,以及國際比較、規(guī)劃和預(yù)測(cè)、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策等所有產(chǎn)出的、單獨(dú)的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)(見圖2)。

要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo),必須做到:(a)成功實(shí)施基于GAAP的WGA和審計(jì);(b)擁有從多種平臺(tái)接收數(shù)據(jù)以實(shí)施合并的技術(shù),以及為多種報(bào)告處理數(shù)據(jù)的技術(shù)。

為了生成圖中所示的結(jié)果,一些來自WGA的數(shù)據(jù)可能需要進(jìn)行調(diào)整或者與其他數(shù)據(jù)相結(jié)合。例如:考慮到ESA分類,可能要進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)整以編制國民核算賬目;一些預(yù)測(cè)可能需要把GAAP信息與人口統(tǒng)計(jì)規(guī)劃的數(shù)據(jù)相結(jié)合等等。

資料來源:HMTreasury(www.hm-treasury.gov.uk)

二、對(duì)WGA的評(píng)價(jià)

1、英國政府對(duì)WGA的期望。

近年來,在新工黨的領(lǐng)導(dǎo)下,WGA已經(jīng)從最初的關(guān)注增加透明度、增加各類政府部門和公共實(shí)體之間的財(cái)務(wù)責(zé)任,發(fā)展到與政府決策(尤其是經(jīng)濟(jì)層面的決策)直接相關(guān)。不論對(duì)政府本身,還是對(duì)議會(huì)、納稅人等其它潛在使用者而言,建立WGA都具有明顯的好處。

政府希望WGA能夠?yàn)楦鱾€(gè)層次的政府部門、議會(huì)、納稅人等用戶提供質(zhì)量更高、更透明的信息,以輔助經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展,通過更好的決策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的改善,從而使納稅人受益。

2、對(duì)WGA的批判性分析。

(1)WGA輔助宏觀經(jīng)濟(jì)決策的局限性。政府期望通過WGA提供對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)決策有剛的信息,特別是幫助處理代際公平問題和財(cái)政可持續(xù)性問題。這里隱含的假定是:WGA能夠包括養(yǎng)老金、稅收、社會(huì)保障人口預(yù)測(cè)、固定資產(chǎn)使用期限等黃金法則管理所需的重要信息,但是WGA信息難以達(dá)到這些要求。為了責(zé)任目標(biāo),必須確保這類資產(chǎn)的保護(hù)成本、維修成本等信息盡可能準(zhǔn)確地反映在政府賬目中。

(2)政府債務(wù)合并的困境?，F(xiàn)實(shí)的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務(wù)的合計(jì)數(shù)據(jù),另一方面又不想將一些重大的債務(wù)(如養(yǎng)老金負(fù)債)列入資產(chǎn)負(fù)債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進(jìn)程。債務(wù)合并困境的典型例子有:(a)關(guān)于“鐵路網(wǎng)”(NetworkRail)實(shí)體21萬億英鎊債務(wù)的會(huì)計(jì)處理問題。主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)應(yīng)用英國GAAP,認(rèn)為鐵路網(wǎng)的債務(wù)應(yīng)該列于資產(chǎn)負(fù)債表中,而國家統(tǒng)計(jì)署應(yīng)用ESA95原則,認(rèn)為這一債務(wù)應(yīng)該在表外。(b)對(duì)私人主動(dòng)融資(PFI)、公私合作(PPP)項(xiàng)目的會(huì)計(jì)處理。根據(jù)FRS5中設(shè)定的基本原則,WGA合并中應(yīng)當(dāng)包括PFI項(xiàng)目(因?yàn)檎_實(shí)從項(xiàng)目中受益并且承擔(dān)了在長(zhǎng)期中為項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)的義務(wù)),但是PFI項(xiàng)目卻被保留在表外。PPP項(xiàng)目中與政府合作的私營(yíng)公司的資產(chǎn)、負(fù)債既沒有列入公共部門資產(chǎn)負(fù)債表,也沒有列入特定用途實(shí)體(簡(jiǎn)稱SPE)的資產(chǎn)負(fù)債表。

(3)合并會(huì)計(jì)技術(shù)的問題。同私營(yíng)部門相比,公共部門在使用合并會(huì)計(jì)技術(shù)的概念及操作上都更為困難。主要表現(xiàn)在:(a)由于高度合并的數(shù)字,WGA可能掩飾了一些績(jī)效較差的政府單位,而且低估了那些績(jī)效較好的單位的貢獻(xiàn),難以提供評(píng)價(jià)政府財(cái)政狀況和財(cái)政業(yè)績(jī)的充分信息。(b)合并界限難以確定。關(guān)于公共部門的定義多種多樣,不同的界定標(biāo)準(zhǔn)反映了不同的政治責(zé)任。反對(duì)編制WGA者認(rèn)為:將非部門公共實(shí)體、地方政府、國有行業(yè)等納入WGA會(huì)引起誤導(dǎo),因?yàn)檫@些實(shí)體與中央政府在憲法上是獨(dú)立的,中央政府不擁有這些實(shí)體的任何資產(chǎn)和負(fù)債。但是支持WGA者認(rèn)為:如果尊重這些實(shí)體的憲法獨(dú)立性,WGA將是不完全的,因?yàn)檫@些實(shí)體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計(jì)中涉及的實(shí)體眾多,難以協(xié)調(diào)。一方面,主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)、四個(gè)地域各自的審計(jì)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門審計(jì)人員都有自己獨(dú)立的審計(jì)權(quán)限,另一方面,主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)等主要審計(jì)人員必須依靠次要審計(jì)人員的工作。要想管理次要審計(jì)人員的工作,主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)必須擁有否決他們工作的權(quán)利(如果審計(jì)缺乏質(zhì)量)。但是,目前并沒有清晰的審計(jì)直線職權(quán),不同公共部門審計(jì)實(shí)體之間又競(jìng)相爭(zhēng)奪地盤,使得WGA審計(jì)過程存在重要的結(jié)構(gòu)缺陷,在會(huì)計(jì)確認(rèn)問題上各種審計(jì)實(shí)體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實(shí)體實(shí)施權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)系統(tǒng),大量的中央政府賬目也已經(jīng)改為權(quán)責(zé)制基礎(chǔ),但是由于獲取信息的技術(shù)難度,稅收的計(jì)算仍然是現(xiàn)金制基礎(chǔ)的。部門RAB的合時(shí)性和質(zhì)量,以及上述未解決的問題都會(huì)危及WGA的效用。

參考文獻(xiàn):

[1]DannyS.L.Chow.ChristopherHumphreyandJodieMoll.DevelopingWholeofGovernmentAccountingintheUK[J].FinancialAccountabilityandManagement,2007,23(1):27—54

[2]HMTreasury.IntroductiontoWholeofGovernmentAccounts[EB/OL].(2007-04-02).www.wga.gov.uk/pages/introduction.html

[3]DavidHeald,GeorgeGeorgiou.ConsolidationprinciplesandpracticesfortheUKgovemmemsector[J].AccountingandBusinessResearch,2000,30(2):153-167

[4]HMTreasury.WholeofGovernmentAccounts[EB/OL].(998-07).www.Hm-treasury.gov.uk

[5]HMTreasury.BetterAccountingFortheTaxpayer’sMoney:TheGovernment’SProposal[EB/OL].(1995,Cm2929).www.hm-treasury.gov.uk.

-