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[論文關(guān)鍵詞]政府公共支出預(yù)算缺陷改革

[論文摘要]政府公共支出預(yù)算的合理性、有效性關(guān)系到國家宏觀調(diào)控的有效性。文章分析了我國現(xiàn)行的政府公共支出預(yù)算體系在支出供給范圍、結(jié)構(gòu)、管理及監(jiān)督諸方面的缺陷及不合理性,提出了對其進行改革的措施。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立,國家對經(jīng)濟的管理由直接管理為主,宏觀、微觀一起管理的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理和宏觀管理為主。對各項社會事業(yè)的管理方式,也就要求根據(jù)社會的公共要求和市場經(jīng)濟的特點加以調(diào)整。政府公共支出預(yù)算是政府公共預(yù)算的主要組成部分,是政府為滿足社會公共需要,為社會成員提供大體均等的公共服務(wù)所需開支的分配計劃。政府公共支出預(yù)算涵蓋了政府活動的全范圍,反映著政府活動的方向,是調(diào)控宏觀經(jīng)濟、促進社會事業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)政府職能的重要保障,也是政府支出管理的核心任務(wù)。然而,必須看到我國現(xiàn)行的財政支出預(yù)算體系是在計劃經(jīng)濟體制下逐步發(fā)展形成的,雖然幾經(jīng)改革,但仍沒有完全擺脫計劃經(jīng)濟體制的影響。隨著改革的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展,現(xiàn)有的政府公共支出預(yù)算體系逐漸暴露出種種弊端,不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。對此,筆者試從政府公共支出預(yù)算的范圍、結(jié)構(gòu)及管理、監(jiān)督機制等方面進行分析、探討。旨在提高政府公共支出預(yù)算的合理性、有效性。

一、政府公共支出預(yù)算范圍、結(jié)構(gòu)亟待重新界定和優(yōu)化

社會主義市場經(jīng)濟體制下,政府財政應(yīng)以社會共同需要為標準參與社會資源配置,政府公共支出預(yù)算的范圍必須以社會共同需要為標準來界定和規(guī)范。所謂社會共同需要,是指一個國家從事社會管理,維護社會穩(wěn)定,促進社會發(fā)展,體現(xiàn)社會共同利益的基本公共需要。其應(yīng)具有以下特征:一是只有政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務(wù)。二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)。三是企業(yè)和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發(fā)展所必需的事務(wù)。按照社會共同需要的標準,政府公共支出預(yù)算的范圍應(yīng)主要限定在國家機關(guān)及那些代表社會共同利益和長遠利益的非營利的領(lǐng)域或事務(wù),具體說應(yīng)包括以下三方面:1、維持性支出。即消耗性支出,一般指資源直接置于政府支配之下,配置于各部門作直接消耗。2、轉(zhuǎn)移性支出。轉(zhuǎn)移性支出一般是指政府不直接消耗的那部分社會資金,這部分社會資金是通過再分配方式轉(zhuǎn)移出去的。3、公共工程支出。公共工程支出一般是指大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。

按照上述理論,再審視現(xiàn)有的政府公共支出預(yù)算供給范圍,不難發(fā)現(xiàn),在支出預(yù)算供給范圍中存在著“缺位”與“越位”并存的現(xiàn)象。這使得一些隨著市場經(jīng)濟發(fā)展而必須由財政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金的保障;而一些隨著改革和政策變化已不應(yīng)再由財政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)卻占用了不少資金。最為典型的事例是社會保障方面的支出和高等教育方面的支出。社會保障是社會的“安全網(wǎng)”,“減震器”,是實行市場經(jīng)濟體制的國家不可或缺的社會控制機制,從宏觀角度看,社會保障是財政進行宏觀調(diào)控的重要手段在實行市場經(jīng)濟體制的國家社會保障的收支與財政收支以及整個國民經(jīng)濟的運行已構(gòu)成了某種函數(shù)關(guān)系。

因而社會保障已成為具有“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用的財政宏觀調(diào)控手段的重要組成部分。社會保障基金是通過國民收入分配和再分配形成的,是以確保社會成員基本生活水平為特定目的的資金,對其應(yīng)實行專門、獨立的預(yù)算管理。在西方市場經(jīng)濟發(fā)達的國家社會保障預(yù)算已成為國家預(yù)算中數(shù)額最大的一項內(nèi)容。以美國為例,社會保障資金在80年代的收入與支出就分別占稅收總額與公共支出的36%~40%左右[1]。但在我國社會保障收支盡管也納入了政府經(jīng)常性預(yù)算,但一般性稅收收入安排的社會保障支出卻在政府公共支出預(yù)算中并沒有單獨編列和反映。如社會福利、社會救濟、優(yōu)撫安置等方面的預(yù)算資金以及行政事業(yè)單位離退休人員經(jīng)費等仍與政府經(jīng)常性公共支出混在一起,這顯然不利于統(tǒng)計社會保障支出的精確數(shù)字。更何況隨著我國經(jīng)濟改革進入攻堅階段,在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動力結(jié)構(gòu)調(diào)整和物價調(diào)整等方面改革力度的加大都必然觸及到城市居民的切身利益。

社會保障制度要起到穩(wěn)定社會的控制機制作用,也必須加快改革的步伐建立一些相應(yīng)的制度。而現(xiàn)有的政府公共支出預(yù)算體系卻無法適應(yīng)這種發(fā)展變化,以致造成了一些必須由財政資金供應(yīng)的社會保障項目資金的缺位。如:近幾年建立的最低生活保障制度應(yīng)該說是政府對市民作出的經(jīng)濟上“低?！钡某兄Z,也可以說是張在最低生活水平之上的最后一張安全網(wǎng),可以即刻起到安定人心的作用。這項被視為“花錢”不多,效果極佳[2]的社會工程應(yīng)當引起高度重視。然而,在現(xiàn)有的預(yù)算體系中卻沒有反映。再有,農(nóng)村稅費改革后,農(nóng)村中“五保戶”的養(yǎng)老資金的缺位也是不容忽視的。農(nóng)村“五保戶”原本是由鄉(xiāng)村政府經(jīng)費養(yǎng)起來的,而稅費改革后,這筆供他們養(yǎng)老用的“費”已不復存在。這筆資金無疑應(yīng)由財政負擔,應(yīng)該說是政府責無旁貸的義務(wù)。然而,在公共支出預(yù)算中這筆費用卻是空擋,這不能不使財政及社會保障等工作出現(xiàn)被動局面。

教育產(chǎn)業(yè)化,實際上已使高等教育事業(yè)變成了由市場配置資源的競爭性領(lǐng)域,而非“只有政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務(wù)。”高校及一些科研單位的某些科研項目事實上也已經(jīng)在市場經(jīng)濟中獲得了相應(yīng)利益(主要指一些能夠直接創(chuàng)造物質(zhì)財富的項目),已不是“企業(yè)和個人不愿意舉辦,而又是社會和發(fā)展所必須的事物。”此類因市場經(jīng)濟及政策變化等因素實際上已經(jīng)改變了性質(zhì)的事業(yè),由于計劃經(jīng)濟時期均屬于政府公共支出預(yù)算供給的范圍,至今仍某種程度上還占用了不少財政資金。造成了高校是拿政府的錢辦學,同時又掙學生的錢,有些科研項目是雙重獲利,拿政府的科研經(jīng)費,同時又在市場經(jīng)濟中獲得利益。這種財政支出預(yù)算供給范圍“越位”的現(xiàn)象,既影響了政府對財政的宏觀調(diào)控的有效性,也必然連帶出一些社會問題。難怪有人分析當前貧富差距拉大的原因時,將教育產(chǎn)業(yè)化作為其中的因素之一。

為保證國家宏觀調(diào)控的有效性,在建立和完善政府公共支出預(yù)算體系時,必需在調(diào)整支出預(yù)算供給范圍,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)方面做深入細致的工作。首先,政府財政要退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭領(lǐng)域,轉(zhuǎn)移到滿足社會共同需要方面來。如前所述,當前的高等教育事件實際上已經(jīng)是帶有營利性質(zhì)的競爭性領(lǐng)域(由民辦高校近幾年來的發(fā)展速度可見其競爭性和營利性)。第二,調(diào)整和縮減維持性支出范圍,加強對社會保障,環(huán)境保障等關(guān)系到社會穩(wěn)定及長遠利益的支出。第三,要不斷加強、優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部的支出結(jié)構(gòu),避免重復建設(shè)和損失浪費,提高資金的使用效率。

二、政府公共支出預(yù)算的管理、監(jiān)督機制有待進一步強化

政府公共支出預(yù)算供給范圍的“缺位”與“越位”并存及結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象的存在必然影響到公共支出預(yù)算的執(zhí)行,同時也暴露出公共支出預(yù)算管理方面的缺漏;公共預(yù)算編制的方法及監(jiān)督機制的不完善。如前所述社會保障某些資金的缺位,必然導致各級財政難以嚴格執(zhí)行公共支出預(yù)算。因為,這些在公共支出預(yù)算中“缺位”的社會保障資金確實是各級財政責無旁貸必須支付的。像城市低保的資金,農(nóng)村低保的資金,以及五保戶的供養(yǎng)資金等都是絲毫不得拖延的。為此,各級財政支出便不得不臨時拼湊,往往是拆東墻補西墻,其結(jié)果必然導致公共支出的預(yù)算徒具虛名,而無實際的執(zhí)行意義,因而,要提高國家財政宏觀的有效性,硬化預(yù)算的約束,必須加強政府公共預(yù)算管理,完善其監(jiān)督機制。

按照科學的管理、監(jiān)督理念審視當前的政府公共支出預(yù)算體系,不難發(fā)現(xiàn)其在編制方法管理體系等方面不合理不科學性以及財政監(jiān)督體系某種程度上存在著的結(jié)構(gòu)性不合理缺陷。在管理方面,原有的預(yù)算體系是將支出切塊分割到各部門,由各部門自由分配。這種粗放性管理顯然不可能詳細地確定和規(guī)范部門及其下屬單位預(yù)算支出項目和支出內(nèi)容,當然也就不可能全面地發(fā)揮財政分配資金的職能作用。在編制方法上雖然已經(jīng)改革但仍未完全擯棄一些不夠科學規(guī)范的編制方法,如基數(shù)法,這就不可避免地造成預(yù)算單位之間的苦樂不均,難以體現(xiàn)公平與效率的原則。在財政監(jiān)督體系上,原有的監(jiān)督體系存在著明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷。目前我國由各級人大行使立法權(quán),并對政府財政行為進行監(jiān)督。然而,財政行為是否合理、合法,是否能體現(xiàn)全體人民的根本利益,人大除聽取同級政府自己的評價外,再無別的機構(gòu)或?qū)ｉT力量能夠?qū)ζ湄撠?。如果說在計劃經(jīng)濟時期尚可勉強運作的話,那么在市場經(jīng)濟條件下,這種監(jiān)督實際上也只能說是徒有程序而無真正實際的意義。人大實際上是有權(quán)威卻無專門力量和手段。而有專門力量和手段的審計部門但權(quán)威性低,行政監(jiān)督工作不到位,職能效果也就不明顯。審計部門審計同級財政無疑就是審計同級政府,也就是審計自己的頂頭上司,其難度可想而知。而“下審一級”的做法,確屬權(quán)宜之計,也收效甚微。再則,審計涉足財政監(jiān)督的初次監(jiān)督,勢必涉及部門業(yè)務(wù)的重要交叉和工作協(xié)調(diào)等問題,還有監(jiān)督標準和執(zhí)法力度的不統(tǒng)一等許多問題,勢必造成財政監(jiān)督的整體效果差。

政府公共支出預(yù)算在管理、編制方法和監(jiān)督等方面存在的問題,導致了支出預(yù)算的供給范圍的“缺位”“越位”及預(yù)算約束力的弱化是不言而喻的,因而要優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu),硬化支出預(yù)算的約束力,必須在管理體系、計算方法及監(jiān)督機制諸方面進行改革。

其一,改革預(yù)算管理體系,細化預(yù)算編制項目?？梢圆捎梅旨夘A(yù)算等較科學規(guī)范的方式更加詳細地確定和規(guī)范各部門及其下屬單位預(yù)算支出項目和支出的內(nèi)容。更加全面地發(fā)揮財政分配資金的作用。分級預(yù)算方式是指一級預(yù)算支出按部門分類,二級預(yù)算支出科目按性質(zhì)分類,再根據(jù)實際工作的需要設(shè)置三級分類支出科目。這樣可以較清晰地反映出預(yù)算支出在各部門的分布,也便于財政部門對預(yù)算執(zhí)行宏觀調(diào)控監(jiān)督檢查。

其二,采用科學規(guī)范的編制方法,提高預(yù)算編制的準確度和到位率。在編制公共支出預(yù)算時,要摒棄基數(shù)法,采用科學規(guī)范的方法細化預(yù)算編制,將偏重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ苑治雠c定量分析并重,不斷提高預(yù)算編制的準確度,改變預(yù)算到位率低的情況。

其三,完善與公共支出預(yù)算體系相配套的監(jiān)督機制,強化政府公共支出預(yù)算的約束力。完善的控制監(jiān)督機制是公共支出預(yù)算順利執(zhí)行的重要保障。應(yīng)逐步理順和健全以立法部門、財政部門、審計部門及各單位內(nèi)部不同層次的控制監(jiān)督體系和監(jiān)督制度。此外還要增強預(yù)算的透明度,加強預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋,逐步加大社會對支出預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度。

政府公共支出預(yù)算是社會主義市場經(jīng)濟條件下,國家對經(jīng)濟社會宏觀調(diào)控的重要手段。政府公共支出預(yù)算的科學性,合理性和執(zhí)行情況,直接關(guān)系到國家宏觀調(diào)控的有效性,乃至于影響到各集團間的利益關(guān)系及國家的穩(wěn)定。因而不能不引起重視。然而,我國現(xiàn)行的政府公共支出預(yù)算體系在某種程度上帶有計劃經(jīng)濟的痕跡,無法適應(yīng)改革與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,必須加以改革和逐步完善。

[參考文獻]

[1]瞿連升.社會保障與社會保障財政[J].財政研究資料,1996,(6).

[2]張佳.為改革催生—城市最低生活保障制度發(fā)展綜述[N].中國社會報,2003-08-21.