導(dǎo)語：財(cái)政均衡轉(zhuǎn)移論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：隨著我國分稅制體制路徑依賴的不斷強(qiáng)化，縱向財(cái)政失衡和橫向財(cái)政失衡問題不但沒有妥善解決，反而呈現(xiàn)進(jìn)一步拉大趨勢。這種失衡難以保證各級地方政府提供均等的公共服務(wù)。本文以政府間轉(zhuǎn)移支付制度理論為基礎(chǔ)，以我國財(cái)力分配的失衡為切入點(diǎn)，提出建立均衡轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)力分配；失衡；均衡轉(zhuǎn)移支付制度

1994年以來的分稅制財(cái)政體制改革取得顯著成績，突出表現(xiàn)為“兩個(gè)比重”繼續(xù)穩(wěn)步提高，中央宏觀調(diào)控能力顯著增強(qiáng)，財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長。但現(xiàn)行財(cái)政體制側(cè)重中央政府與地方政府間收入的“集中”劃分，忽視省以下地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，加之非規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，我國政府間縱向財(cái)力失衡和區(qū)域間政府橫向財(cái)力失衡問題嚴(yán)重，基層財(cái)政和落后地區(qū)財(cái)政困難的狀況堪憂。而轉(zhuǎn)移支付制度是有效平衡政府間財(cái)力差異的重要手段。因此，積極探討我國政府間均衡轉(zhuǎn)移支付制度的建立對解決我國政府間的財(cái)力失衡有重要意義。

一、當(dāng)前我國政府間財(cái)力分配差異狀況及轉(zhuǎn)移支付的作用

(一)現(xiàn)行財(cái)政體制下我國財(cái)力分配差異較大。我國區(qū)域間政府財(cái)力分配明顯失衡。一是區(qū)域間人均財(cái)政收入的差異逐漸拉大。按總?cè)丝谟?jì)算，1994年我國東部、中部、西部地區(qū)人均財(cái)政收入比為2.30：1.29：1，到2005年擴(kuò)大為2.54：1.40：1；最高的上海市人均財(cái)政收入7972元，是最低的西藏自治區(qū)的18.36倍。二是區(qū)域間人均可支配財(cái)力的差異日趨擴(kuò)大。1994年我國東部、中部、西部地區(qū)人均可支配財(cái)力比為1.71：0.86：1，到2005年擴(kuò)大為1.91：0.87：1；最高的上海市人均可支配財(cái)力9106元，是最低的湖南省的9.56倍。三是區(qū)域間人均財(cái)政支出的差異進(jìn)一步擴(kuò)大。1994年我國東部、中部、西部地區(qū)人均財(cái)政支出比為1.64：1.13：1，到2005年為1.56：0.85：1；最高的上海市人均財(cái)政支出9259元，是最低的安徽省的7.94倍。不難看出，現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下的政府間財(cái)力分配能力差異明顯。

(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對縮小地區(qū)間政府財(cái)力差異的作用。自1994年實(shí)行分稅制改革以來，為保證地方既得利益，國家制定了稅收返還政策。即以1993年為基期年，以分稅后地方凈上劃中央的收入數(shù)額為中央對地方的稅收返還基數(shù)，基數(shù)部分全額返還地方，以后給予一定的增長返還。從1994年開始，稅收返還與消費(fèi)稅和增值稅的增長率掛鉤，每年遞增返還。關(guān)于稅收返還的遞增率，規(guī)定按當(dāng)年全國增值稅和消費(fèi)稅平均增長率的1：0.3系數(shù)確定。不久，為更充分調(diào)動(dòng)各地區(qū)的積極性，將稅收返還的遞增率改為按各地區(qū)分別繳入中央金庫的“兩稅”增長率的1：0.3系數(shù)確定。這種稅收返還政策屬于中央政府對地方政府的財(cái)力支持，在一定程度上保證了地方政府的財(cái)力。同時(shí)，我國為均衡地區(qū)間財(cái)力差距，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，在保留改革前結(jié)算補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的同時(shí)，建立了政府間轉(zhuǎn)移支付制度?，F(xiàn)行中央對地方的轉(zhuǎn)移支付分兩類：一類是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。主要目標(biāo)是促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化，包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。另一類是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。旨在實(shí)現(xiàn)中央的特定政策目標(biāo)，實(shí)行?？顚Ｓ茫ㄒ话泐A(yù)算專項(xiàng)撥款、國債補(bǔ)助等。1994—2005年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額增量為26288億元。其中，東部2707億元、中部11438億元、西部12143億元。隨著中央財(cái)力的增強(qiáng)，中央對地方轉(zhuǎn)移支付不斷增加，2005年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)7341億元，相當(dāng)于1994年的15.9倍，年均增長28.6％。其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付3812億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付3529億元?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上縮小了地區(qū)間政府的財(cái)力差異。若以基尼系數(shù)測算，考慮稅收返還后，省、市、區(qū)間財(cái)政收入差異程度有所下降，按照“1：0.3”計(jì)算的“兩稅”返還對縮小省、市、區(qū)收入差距也有所貢獻(xiàn)。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后，省、市、區(qū)間人均財(cái)政收入差異程度明顯下降，基尼系數(shù)已下降到0.4以下。1999年后，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付對縮小省、市、區(qū)間收入差異程度的貢獻(xiàn)率逐步擴(kuò)大，到2005年，考慮財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付后，省、市、區(qū)間財(cái)政收入基尼系數(shù)減少了0.105?？梢哉f，一般預(yù)算收入存在明顯差異。如果考慮稅收返還，人均收入基尼系數(shù)則下降到0.457，說明考慮稅收返還后地方收入不均衡的情況有所緩解。若再考慮財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，基尼系數(shù)則下降為0.351，比人均一般預(yù)算收入的基尼系數(shù)下降了0.12，省、市、區(qū)間財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付均等化相對較明顯。

通過以上分析可發(fā)現(xiàn)，我國當(dāng)前政府間財(cái)力差異明顯。各地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，其財(cái)力集中能力也存在顯著不同。雖然中央財(cái)政部門一直關(guān)注這種地方財(cái)力差異并采取了轉(zhuǎn)移支付的辦法來緩解地區(qū)間財(cái)力不平衡的問題，但地區(qū)間政府財(cái)力差異因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異而在很長時(shí)間內(nèi)存在。因此，如何進(jìn)一步完善我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度顯得十分必要。本文認(rèn)為應(yīng)建立以地區(qū)財(cái)力均衡為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度，從而在制度上保障政府間財(cái)力的相對均等。

二、建立均衡轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)和原則

均衡的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：第一，解決財(cái)政縱向非均衡和橫向非均衡問題，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)能力的均等化?？v向財(cái)政失衡實(shí)質(zhì)是上下級政府間的自有財(cái)政收入與其承擔(dān)的支出責(zé)任不對稱出現(xiàn)的財(cái)政缺口。橫向財(cái)政缺口是不同轄區(qū)政府在提供公共服務(wù)方面不能達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)，某些地區(qū)與其他地區(qū)相比自然資源較為貧乏、稅源較少、財(cái)政能力也相對較弱，有些地區(qū)支出需求相對較大，需要支出許多額外費(fèi)用。這些地方政府不可控制的因素，會(huì)造成一些地區(qū)在同樣的稅制下無法提供與其他地區(qū)相同的公共服務(wù)項(xiàng)目，這就需要轉(zhuǎn)移支付來解決。第二，解決地區(qū)間的外溢性問題。地方政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)往往存在外溢性，某些公共產(chǎn)品的受益范圍不可能被僅僅限定于地方政府的轄區(qū)內(nèi)，如污染控制、跨地區(qū)的公路鐵路、教育等。地方政府對這些項(xiàng)目的提供，往往會(huì)低于社會(huì)最優(yōu)水平，這就需要中央的轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)。第三，促進(jìn)資源合理流動(dòng)。在沒有矯正機(jī)制的情況下，勞動(dòng)力和資源傾向于流入那些稅收負(fù)擔(dān)較低而公共服務(wù)較好的地區(qū)，這會(huì)造成不公平。通過均等化的轉(zhuǎn)移支付制度可解決這一問題。

按照上述目標(biāo)，我國政府間均衡轉(zhuǎn)移支付制度的原則為：一是公平性。在制定轉(zhuǎn)移支付政策時(shí)，要考慮實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的公共服務(wù)供給水平均等化，實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)。二是效率性。要體現(xiàn)出地區(qū)間組織收入的努力程度和支出效率，調(diào)動(dòng)地方的積極性，提高我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。三是客觀性。在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，應(yīng)盡可能使所選因素及數(shù)據(jù)具有客觀性，減少人為操作，且在轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行中，根據(jù)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的變化，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。四是穩(wěn)定性。新的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)盡可能公式化、公開化，使每個(gè)地區(qū)都可對其所得的轉(zhuǎn)移支付額度有較準(zhǔn)確的估計(jì)，以利于其制定預(yù)算，同時(shí)也可避免轉(zhuǎn)移支付資金分配的隨意性，杜絕“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象的發(fā)生。轉(zhuǎn)移支付制度必須有其相對的穩(wěn)定性，如三至五年，便于各級政府制定較為長期的計(jì)劃。五是法制化。均衡轉(zhuǎn)移支付制度的總體結(jié)構(gòu)、數(shù)量、規(guī)模、運(yùn)行方式、計(jì)算方法、監(jiān)督管理等都必須做到有法可依、有法必依，要制定相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付法來加以規(guī)范，使其具有高度的法制約束性和法制保障性。

三、建立我國均衡轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

在實(shí)行分稅制的國家，并不一定要求地方政府完全用自己的收入來彌補(bǔ)支出，通常是中央和上一級財(cái)政的收入大于支出，地方或下級財(cái)政的支出大于收入，其差額由中央和上級財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付的形式予以彌補(bǔ)。目前，地區(qū)間公共服務(wù)水平差距呈進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，這固然與地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異有關(guān)，但財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度本身的缺陷才是其重要原因。針對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度方面存在“轉(zhuǎn)移支付制度總體設(shè)計(jì)存在缺陷，形式過多，結(jié)構(gòu)不合理”和“轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法不規(guī)范、不公開、不透明”等問題，需進(jìn)一步改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)我國均衡轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，應(yīng)徹底取消稅收返還等不規(guī)范的形式，將轉(zhuǎn)移支付制度整合為三個(gè)基本形式：一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及政策性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)是促進(jìn)公共服務(wù)均等化，其均等化作用最為明顯。在我國地區(qū)差距過大，中西部地區(qū)公共服務(wù)極不平衡的情況下，必須建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔、政策性轉(zhuǎn)移支付為必要補(bǔ)充的復(fù)合性制度。

(一)逐步將稅收返還并入一般轉(zhuǎn)移支付形式中。在1994年分稅制財(cái)政體制改革以后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，稅收返還成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要甚至唯一的形式。但在財(cái)政部門所列的轉(zhuǎn)移支付中，卻找不到稅收返還這一形式。按分稅制的規(guī)定，這部分收入理應(yīng)歸中央所有和支配，但為了保護(hù)改革前的地方利益，才將這部分收入以稅收返還形式轉(zhuǎn)讓給地方。很明顯，其性質(zhì)屬于轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)時(shí)采取稅收返還形式，維護(hù)地方利益，是為分稅制財(cái)政體制改革方案的順利推行，這是必要的。但應(yīng)看到，由于稅收返還的數(shù)量大，又屬于非均等化轉(zhuǎn)移，它同實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)相悖。因此，不能將其永久化和固定化，甚至擴(kuò)大化。目前已具備了弱化稅收返還的條件，為減少阻力，還可規(guī)定一個(gè)過渡期(比如3～5年)，分步實(shí)施，逐步到位。然后將其納入一般轉(zhuǎn)移支付形式中，這必然會(huì)使財(cái)政均等化功能大大加強(qiáng)。(二)科學(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。一要科學(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)。要明確具備什么條件才能列為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。通?？?，列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項(xiàng)目。如，跨地區(qū)的江河治理，防護(hù)林帶的建設(shè)，突發(fā)性的自然災(zāi)害和疫情的救治，特困縣的脫貧救濟(jì)，中央委托地方的項(xiàng)目。二要控制規(guī)模。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付只能是次要的、輔助的形式。因此，規(guī)模不能過大。當(dāng)然，如果把準(zhǔn)入的條件限制在具有上述特征的項(xiàng)目內(nèi)，其規(guī)模必然不可能過大。三要將列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目經(jīng)過科學(xué)論證和一定的審批程序。四要加強(qiáng)對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的監(jiān)督檢查和績效評估，防止被截留、挪用，提高其使用效率。

(三)加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。現(xiàn)階段，我國地區(qū)間財(cái)力差距較大，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已具備了橫向轉(zhuǎn)移支付的能力。我國可仿照德國的做法，建立“均等化基金”，使較落后的地區(qū)能從中獲得撥款。構(gòu)建我國橫向平衡的基本框架，應(yīng)將各地區(qū)的人均財(cái)力與全國人均財(cái)力進(jìn)行比較，如果一地區(qū)的人均財(cái)力大于全國人均財(cái)力，則需向“均等化基金”中繳款，相反則得到補(bǔ)助。“均等化基金”的聚集應(yīng)采用循序漸進(jìn)的辦法，初期可將人均財(cái)力水平以上的部分按10％的比例計(jì)提，若為全國人均財(cái)力的2倍，則按30％的比例計(jì)提。對受補(bǔ)助地區(qū)，人均財(cái)力低于全國人均財(cái)力的部分則按40％的比例從中提取。

(四)整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)應(yīng)明確定位于外溢性項(xiàng)目和上級政府的委托項(xiàng)目。我國規(guī)范性的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)在整合現(xiàn)行的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上構(gòu)造。首先，應(yīng)明確政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分為三類，一是中央與地方共同擁有的，由中央按自己負(fù)擔(dān)的份額撥給地方。二是由中央委托地方承辦的事務(wù)，中央向地方撥付項(xiàng)目的全部支出。三是中央對地方興辦的事項(xiàng)認(rèn)為有必要給予獎(jiǎng)勵(lì)和資助而撥給地方一定數(shù)目的資金。其余則不再安排專項(xiàng)撥款。將目前幾乎覆蓋所有領(lǐng)域預(yù)算支出項(xiàng)目的專項(xiàng)資金進(jìn)行合并整合，主要集中于教育、基礎(chǔ)設(shè)施、三農(nóng)等，從而發(fā)揮有限資金的最大效率。其次，在轉(zhuǎn)移支付中，應(yīng)采用配套撥款和不配套撥款相結(jié)合的方式。配套比率的確定或中央政府的補(bǔ)助，應(yīng)根據(jù)溢出的規(guī)模和中央政府對受援項(xiàng)目的偏好強(qiáng)度來確定，溢出規(guī)模越大、強(qiáng)度越高，配套比率就越高。同時(shí)，配套比率應(yīng)根據(jù)地區(qū)的不同而不同，如果全國采用一個(gè)配套比率就意味著對貧困地區(qū)的歧視。因此，我國應(yīng)對中、東、西部地區(qū)制定不同的配套比率。對于中、西部不發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)有較高的配套比率，即對地方的配套資金要求比例降低，尤其是對西部一些地區(qū)，配套比率應(yīng)予以取消，也就是采用非配套的專項(xiàng)撥款形式。

(五)穩(wěn)步實(shí)施政策性轉(zhuǎn)移支付。政策性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)明確定位于增進(jìn)國家的內(nèi)聚力，主要用于少數(shù)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)。我國是個(gè)多民族的國家，民族地區(qū)的穩(wěn)定性顯得尤為重要。地區(qū)間差距的擴(kuò)大，必然會(huì)影響到國家的內(nèi)聚力。因此，國家必須對民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行額外的政策性轉(zhuǎn)移支付，但其所占比例不應(yīng)過大。由于中央政府對政策性轉(zhuǎn)移支付的具體執(zhí)行有極大的“相機(jī)抉擇權(quán)”，因此，決策過程必須有透明度。

(六)建立健全與轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)的法律。以法律形式把轉(zhuǎn)移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、預(yù)算和監(jiān)督等問題確定下來，是各國的共同經(jīng)驗(yàn)，這有利于減少人為因素的干擾，保證轉(zhuǎn)移支付制度的正常運(yùn)行。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度還很不完善，缺乏規(guī)范性和透明度，帶有很大的隨意性，急需加強(qiáng)法制化建設(shè)。首先，制定法律來明確劃分各級政府的事權(quán)財(cái)權(quán)。其次，制定專門的《轉(zhuǎn)移支付法》，對轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、資金來源、執(zhí)行程序、計(jì)算方法及轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督管理等做出明確的規(guī)定。再次，要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的審批監(jiān)督程序，編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算并在預(yù)算法中予以明確，按預(yù)算審批監(jiān)督程序，報(bào)人大審查批準(zhǔn)，一經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自變動(dòng)。

(七)成立政府間轉(zhuǎn)移支付政策委員會(huì)。在轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)階段，該委員會(huì)可隸屬財(cái)政部，這樣做可使委員會(huì)借助財(cái)政部的權(quán)威，較容易獲取數(shù)據(jù)和地方政府的支持。但從長遠(yuǎn)看，該委員會(huì)應(yīng)相對獨(dú)立，這樣才能較少受到中央和地方政府的影響，客觀的處理上下級政府的意見。委員會(huì)的主要職責(zé)是：起草轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律，確定轉(zhuǎn)移支付的年度規(guī)模，設(shè)計(jì)和修正轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式，對往年的轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施效果進(jìn)行評估，協(xié)調(diào)各方在轉(zhuǎn)移支付中可能產(chǎn)生的利益沖突，建立一個(gè)強(qiáng)有力的財(cái)政管理信息系統(tǒng)。同時(shí)，還應(yīng)向全國人大提供政府間轉(zhuǎn)移支付的年度報(bào)告，一方面對上年轉(zhuǎn)移支付情況做出評估，另一方面對下一年的轉(zhuǎn)移支付情況做出預(yù)算和規(guī)劃。