導(dǎo)語(yǔ)：財(cái)政體制改革與預(yù)算管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

政府預(yù)算制度作為公共財(cái)政的基本存在形式,是構(gòu)建公共財(cái)政框架的基礎(chǔ)性載體。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的公共財(cái)政就是在政府預(yù)算的形成和發(fā)展過(guò)程中,受政府預(yù)算制度的約束和作用,逐步確立與完善的。只有建立了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的完善的政府預(yù)算管理機(jī)制,中國(guó)公共財(cái)政框架構(gòu)建才具有現(xiàn)實(shí)的可操作性。

一、我國(guó)財(cái)政體制改革的意義和進(jìn)程

1.改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)財(cái)政管理體制進(jìn)行了一系列改革,重點(diǎn)是調(diào)整收入分配關(guān)系,而對(duì)預(yù)算執(zhí)行和國(guó)庫(kù)管理制度沒(méi)有進(jìn)行大的調(diào)整?，F(xiàn)行財(cái)政資金的繳庫(kù)和撥付主要是通過(guò)征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的。這種傳統(tǒng)體制形成的運(yùn)作方式顯露出的弊端越來(lái)越突出,違規(guī)開(kāi)設(shè)銀行賬戶、賬外賬、“小金庫(kù)”等現(xiàn)象比較嚴(yán)重。隨著分稅制改革取得顯著成效,如何構(gòu)筑新的預(yù)算執(zhí)行制度已成為財(cái)政改革的重要內(nèi)容。中央十五屆六中全會(huì)明確提出了“推行和完善部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)制度”的要求。這項(xiàng)政策,是涉及整個(gè)財(cái)政管理的基礎(chǔ)性改革,貫穿于預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程,是國(guó)家預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政管理制度的重大創(chuàng)新,是規(guī)范政府性資金管理最徹底、最完善、最可靠的模式。它不僅關(guān)系到預(yù)算執(zhí)行能否規(guī)范,影響預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量,而且涉及財(cái)政資金使用的追蹤問(wèn)效,以及各級(jí)人大和紀(jì)檢審計(jì)部門的監(jiān)督檢查,是一場(chǎng)財(cái)政革命,具有深遠(yuǎn)的歷史意義。

近年來(lái),伴隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程,我國(guó)的財(cái)政改革與發(fā)展始終是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。改革的進(jìn)程大致分為三個(gè)階段:一是20世紀(jì)80年代中期的兩步“利改稅”和實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制;二是1994年實(shí)施的稅制改革與“分稅制”的財(cái)政體制;三是20世紀(jì)90年代末開(kāi)始的“稅費(fèi)改革”與構(gòu)建公共財(cái)政框架。這種由收入改革逐步走向支出改革的制度演進(jìn)方式,符合我國(guó)財(cái)政改革的歷史趨勢(shì)。

2.公共財(cái)政框架可以細(xì)化為公共財(cái)政功能框架和公共財(cái)政管理框架兩個(gè)部分。其中,公共財(cái)政功能框架的建設(shè)任務(wù)是征集財(cái)政收入,保證政府提供公共服務(wù)的支出需要;公共財(cái)政管理框架的建設(shè)任務(wù)是用公共管理的辦法管理財(cái)政,確保財(cái)政資金使用的公平、公開(kāi)、受監(jiān)督和有效益。

政府財(cái)政的功能是通過(guò)收入和支出實(shí)現(xiàn)的。因此,建立公共財(cái)政功能框架包括兩個(gè)方面:一是通過(guò)完善和深化財(cái)政改革,進(jìn)一步健全財(cái)政收入職能,不斷壯大政府財(cái)政實(shí)力,為政府履行公共服務(wù)職能提供財(cái)力保障。二是通過(guò)調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),重點(diǎn)保證公共服務(wù)領(lǐng)域的支出需要,健全財(cái)政支出職能。1994年以來(lái),我國(guó)在財(cái)政收入管理方面推出了一系列改革措施,一是財(cái)稅體制改革,注重建立財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制,增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力;二是所得稅收入分享改革,是財(cái)稅體制改革的進(jìn)一步完善,重在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,均衡地區(qū)間財(cái)力分配;三是稅費(fèi)改革,重在清理整頓亂收費(fèi),規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系,增強(qiáng)政府調(diào)控能力;四是深化“收支兩條線”管理改革,主要是規(guī)范預(yù)算外收入收繳和減少部門、單位資金占?jí)骸Ｒ陨蠋醉?xiàng)改革各有側(cè)重,相輔相成,目標(biāo)是致力于構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的以稅收為主,規(guī)范收費(fèi)為輔的公共財(cái)政收入體系。

調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),是今后一個(gè)時(shí)期公共財(cái)政功能框架建設(shè)的重點(diǎn)。近年來(lái)改革的措施主要有:第一,重點(diǎn)增加社會(huì)保障支出、工資等行政管理支出、科教文衛(wèi)支出、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)各領(lǐng)域的支出;第二,逐步減少和退出對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性和經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的財(cái)政直接投資;第三,清理取消不規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼,如“菜籃子”基金等補(bǔ)貼,以便符合WTO規(guī)則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求;第四,對(duì)一般性支出項(xiàng)目,財(cái)政要統(tǒng)籌安排,綜合平衡,適應(yīng)需要,給予保障。

3.依法加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理,是發(fā)揮財(cái)政功能作用的重要保障。將公平、公正、公開(kāi)、透明等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共管理原則,貫徹到財(cái)政資金運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。具體改革的內(nèi)容是:深化部門預(yù)算改革、進(jìn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革。

從2000年開(kāi)始,中央部門預(yù)算改革已初步建立了以預(yù)算編制為核心,以國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)為主要執(zhí)行手段的預(yù)算管理模式。部門預(yù)算的編制形式、方法和內(nèi)容發(fā)生了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。在預(yù)算編制方法上,初步打破了基數(shù)的概念,實(shí)行“零基預(yù)理論探討算”,在行政管理費(fèi)、公檢法支出等科目和實(shí)行公務(wù)員管理的事業(yè)單位,全面推行“基本支出按照定額核定,對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行評(píng)估,按照輕重緩急排序,根據(jù)財(cái)力可能安排”的改革方式,使得部門預(yù)算編制更加公平、合理;改變了部門預(yù)算外收入與支出掛鉤的管理方式,同時(shí)根據(jù)單位實(shí)際情況合理核定支出預(yù)算,預(yù)算外資金管理工作進(jìn)一步規(guī)范;預(yù)算編報(bào)內(nèi)容也更加符合實(shí)際,部門在“一上”預(yù)算申請(qǐng)時(shí),基本支出只需要報(bào)送基礎(chǔ)數(shù)據(jù),維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出根據(jù)定額予以明確,部門可將主要精力集中在研究部門事業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目上,因此,上報(bào)的項(xiàng)目也比以往更加符合實(shí)際。

財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的目標(biāo),是要建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。這項(xiàng)制度包括國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度等。實(shí)行國(guó)際通行的國(guó)庫(kù)集中支付制度,可以對(duì)預(yù)算資金實(shí)行從分配到資金撥付、資金使用、銀行清算、資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過(guò)程的監(jiān)控制度,形成覆蓋所有政府收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的政府收支項(xiàng)目和完整統(tǒng)一的政府預(yù)算。在這種制度下,財(cái)政部門對(duì)各部門、各單位的經(jīng)費(fèi)不再按期預(yù)撥,而是根據(jù)其履行職能的需要,在預(yù)算確定的范圍內(nèi),決定購(gòu)買何種商品和勞務(wù),由國(guó)庫(kù)直接支付。資金支付不通過(guò)任何中間環(huán)節(jié),有利于財(cái)政部門掌握資金的去向,防止預(yù)算資金被截留或挪用。預(yù)算資金支付方式的改變,可增強(qiáng)預(yù)算的透明度和規(guī)范化,并能防止腐敗的產(chǎn)生。政府采購(gòu)是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要,在財(cái)政的監(jiān)督下,以法定的形式、方法和程序,對(duì)貨物、工程或服務(wù)的購(gòu)買;政府采購(gòu)制度不僅包括具體的采購(gòu)過(guò)程,還包括采購(gòu)政策、采購(gòu)程序以及采購(gòu)管理等。我國(guó)目前已初步確立了國(guó)庫(kù)管理制度的基本框架。

二、政府預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

1.我國(guó)的預(yù)算管理體制,自新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)歷了—個(gè)長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定的階段。從50年代的高度集中型,到70年代以集中為主、適度下放財(cái)權(quán)的類型,再到80年代的地方分權(quán)為主、放權(quán)讓利的類型。其特點(diǎn)表現(xiàn)為:在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算,預(yù)算編制原則上貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則,長(zhǎng)期沿用基數(shù)法編制預(yù)算,預(yù)算管理總體上比較粗放,預(yù)算編制透明度不高。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要是,由于中央與地方利益分配關(guān)系長(zhǎng)期處于不斷變化中,中央與地方政府的注意力主要集中在彼此利益分割的多重博弈問(wèn)題上,缺乏通過(guò)優(yōu)化預(yù)算管理內(nèi)部制度約束,降低交易成本,提高資金使用效益的激勵(lì)機(jī)制,從而導(dǎo)致預(yù)算管理制度變遷長(zhǎng)期滯后。經(jīng)過(guò)近幾年的改革,部門預(yù)算編制取得了很大成效,但也存在許多亟待解決的制度缺陷問(wèn)題,需要進(jìn)一步深化改革加以解決。

2.預(yù)算編制制度方面存在的主要問(wèn)題。由于時(shí)間緊、涉及面廣,部門預(yù)算編制改革方案,在制度的制訂與方案的設(shè)計(jì)方面,考慮共性因素較多,較為宏觀,對(duì)各部門實(shí)際存在的個(gè)體差異考慮得不夠周全,因此,在操作執(zhí)行過(guò)程中存在諸如行政單位和事業(yè)單位一些特殊的職能無(wú)法在預(yù)算中合理反映。如事業(yè)單位中的高等教育支出主要反映的本?？茦I(yè)務(wù)費(fèi)就無(wú)法體現(xiàn)?；局С雠c項(xiàng)目支出的界定缺乏具體標(biāo)準(zhǔn),部門在編制預(yù)算時(shí)不易掌握。有些介于兩者之間的支出不知道如何編制,遇到這種情況,由于擔(dān)心漏項(xiàng),一些部門兩邊都列,虛增了項(xiàng)目支出;有些部門沒(méi)有填列,只通過(guò)文字進(jìn)行說(shuō)明,導(dǎo)致部門預(yù)算編制工作和預(yù)算審核工作出現(xiàn)困難。同時(shí),由于行政單位和事業(yè)單位預(yù)算編制改革的進(jìn)程不同,基本支出管理辦法針對(duì)行政部門,而項(xiàng)目支出管理辦法包括事業(yè)單位的項(xiàng)目預(yù)算在內(nèi),使部門理解、執(zhí)行文件出現(xiàn)偏差。項(xiàng)目管理辦法需要進(jìn)一步完善,增強(qiáng)可操作性。規(guī)范的項(xiàng)目審核程序尚未建立起來(lái),使得項(xiàng)目預(yù)算編制操作過(guò)程中遇到很多困難。在項(xiàng)目的審核程序上,按輕重緩急排序的管理辦法對(duì)原來(lái)的基數(shù)法形成沖擊,難以把握審核的尺度,導(dǎo)致項(xiàng)目審核程序沒(méi)有得到執(zhí)行,加重了項(xiàng)目安排的難度。在項(xiàng)目文本的設(shè)計(jì)上,基本參照基建、工程的項(xiàng)目預(yù)算的編報(bào)格式設(shè)計(jì),項(xiàng)目文本的內(nèi)容填報(bào)比較復(fù)雜,導(dǎo)致中央部門預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)過(guò)于龐大,可操作性不強(qiáng)。

預(yù)算科目改革與部門預(yù)算改革不配套。部門全部支出按照基本支出、項(xiàng)目支出分別編制,并允許部門根據(jù)實(shí)際情況在目級(jí)科目之間自主安排。但在預(yù)算編制過(guò)程中,各部門反映難以在預(yù)算科目與兩類支出之間找到相互對(duì)應(yīng)的關(guān)系,給編制工作帶來(lái)一定的難度。與此同時(shí),行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和相關(guān)的財(cái)務(wù)管理制度沒(méi)有進(jìn)行配套改革,按照部門預(yù)算編制要求,部門的收入、支出必須按照預(yù)算支出科目的“類、款、項(xiàng)”對(duì)應(yīng)編制,各自平衡。這種編制方法適用于職能、經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一的行政單位,而對(duì)功能復(fù)雜、資金來(lái)源與用途交叉和多樣化的事業(yè)單位適用性較差。

3.相關(guān)的會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)管理制度改革滯后。部門預(yù)算編制改革方案開(kāi)始實(shí)施后,行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)管理制度并沒(méi)有相應(yīng)調(diào)整,滯后于部門預(yù)算改革。現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度在會(huì)計(jì)核算科目的設(shè)置、核算內(nèi)容上,都存在與部門預(yù)算編報(bào)口徑不一致的問(wèn)題,既增加了預(yù)算編制的難度,也導(dǎo)致預(yù)算與會(huì)計(jì)核算不一致。其他一些制度也與預(yù)算編制要求相沖突。預(yù)算編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)需要進(jìn)一步夯實(shí)。部門預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的搜集、整理工作還有待加強(qiáng),如在部門的人員、資產(chǎn)、收入、預(yù)算外資金、主要職責(zé)、重點(diǎn)支出項(xiàng)目等方面缺乏全面、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。這直接影響了定員定額和項(xiàng)目庫(kù)工作的質(zhì)量,導(dǎo)致部門預(yù)算的編制不能建立在一個(gè)扎實(shí)的基礎(chǔ)之上。

4.支出預(yù)算存在的問(wèn)題比較突出,人員經(jīng)費(fèi)支出與日常公用經(jīng)費(fèi)支出比例不合理。各部門、各單位收入結(jié)構(gòu)千差萬(wàn)別、福利待遇亦參差不齊;醫(yī)療改革在行政事業(yè)單位推行緩慢,致使醫(yī)藥費(fèi)掛賬數(shù)額越積越多,與企業(yè)形成明顯不對(duì)稱;住房改革已實(shí)施多年,但一些對(duì)個(gè)人暗補(bǔ)的暖氣費(fèi)及物業(yè)管理費(fèi)等仍在單位日常公用經(jīng)費(fèi)中支出。另外,一個(gè)預(yù)算單位下?lián)碛卸鄠€(gè)法人,又可以開(kāi)設(shè)多個(gè)基本賬戶,致使一些基層部門變相設(shè)立小金庫(kù),這與建立國(guó)庫(kù)管理制度改革中的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系是不協(xié)調(diào)的。

以上這些問(wèn)題不盡快解決,就會(huì)影響財(cái)政體制改革的進(jìn)程。為了適應(yīng)部門預(yù)算改革的需要,中央部門在調(diào)整內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、重新界定預(yù)算編報(bào)職責(zé)等方面做了大量工作,也取得了一定的成效。但由于內(nèi)部預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制不一,各部門在制度的理解、執(zhí)行以及預(yù)算編報(bào)質(zhì)量方面還存在較大的差異。編制完整的部門預(yù)算,無(wú)論是基層單位本身還是主管財(cái)政部門,都難以掌握部門支配資金的情況。將一個(gè)部門和單位的全部預(yù)算收支都編在一起,并將資金落實(shí)到每一個(gè)下屬單位,落實(shí)到每一個(gè)具體項(xiàng)目上,將有利于加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的監(jiān)督管理。今后預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者會(huì)逐漸分離,管編制的不管執(zhí)行、管執(zhí)行的不管編制,從而形成相互制約。同時(shí),還將建立和發(fā)展一套監(jiān)督系統(tǒng),獨(dú)立地行使其監(jiān)督職能。預(yù)算權(quán)力的制衡,有利于預(yù)算效率的提高,形成覆蓋所有政府收支項(xiàng)目和完整統(tǒng)一的政府預(yù)算。對(duì)此,各部門應(yīng)采取一系列措施,一是設(shè)置專門機(jī)構(gòu),從組織上給予保障;二是要加強(qiáng)人員、資產(chǎn)核實(shí)等內(nèi)部基礎(chǔ)性管理工作,加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)和管理制度的制訂;三是根據(jù)部門的職能、工作計(jì)劃編制預(yù)算;四是政府應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的配套制度,以適應(yīng)改革的需要?？傊?公共服務(wù)領(lǐng)域的改革,會(huì)使政府預(yù)算的彈性空間不斷壓縮,并將財(cái)政部門的行為置于公民監(jiān)督之下。