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內(nèi)容提要：今日中國"依法治國"已成為我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的基本方略，法制建設(shè)取得了巨大的成就。從整體上說，我們的法制是行之有效的。但是，由于諸多的社會、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等原因，我國現(xiàn)階段的法制現(xiàn)狀仍然存在令人難以滿意的地方，特別是司法不獨(dú)立性，具有嚴(yán)重的行政化傾向。本文試就多個方面分析其原因之所在。

關(guān)鍵詞：司法行政化依法治國歷史緣由

正文：

在今日之中國，"以法治國，建設(shè)社會主義法治國家"已成為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的基本方略。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我們的法制建設(shè)日新月異，取得了巨大的成就。我們的國家欣欣向榮，法制建設(shè)為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了很大貢獻(xiàn)，從整體上說，我們的法制是行之有效的。但是，由于諸多的社會、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等原因，我國現(xiàn)階段的法制現(xiàn)狀仍然存在令人難以滿意的地方，特別是司法不獨(dú)立性，具有嚴(yán)重的行政化傾向。對此，很多學(xué)者從歷史根源、現(xiàn)行體制、蘇聯(lián)模式、司法制度等方面進(jìn)行了研究，取得了巨大成績。但是，畢竟仁者見仁，智者見智，鄙人對中國司法行政化傾向的歷史緣由甚感興趣，因此，不揣淺陋，談一談自己的一點(diǎn)看法。

一、中國司法行政化傾向的現(xiàn)狀

1、法院運(yùn)行體制行政化。隨著法制改革的深入，人們越來越意識到中國的司法獨(dú)立受到行政的嚴(yán)重影響，從某種意義上講，司法具有嚴(yán)重的行政化傾向。首先，法官的產(chǎn)生方式行政化。在中國，法官是國家公務(wù)員，其產(chǎn)生與行政官員一樣。以院長為例，在中國法院院長由同級人大選舉產(chǎn)生，受同級人大監(jiān)督，對同級人大負(fù)責(zé)，任期與同級人大相同，如果在任期內(nèi)有失職或其他嚴(yán)重問題，人大可予以罷免。這樣的政治設(shè)計(jì)體現(xiàn)了我國社會主義國家人民民主專政的國家性質(zhì)，即一切權(quán)力屬于人民，任何國家機(jī)關(guān)都是為人民服務(wù)的公仆，體現(xiàn)了社會主義民主集中制的原則。但是，我們也應(yīng)看到其負(fù)面影響。一是司法缺乏穩(wěn)定性，每開一屆人大，必?fù)Q一班人馬，司法隊(duì)伍不穩(wěn)定。二是突出了院長在法官群體中的地位，院長往往從行政官員中選出，形成"院長出自法官之外"的局面，有人說，"十個院長，九個法盲"。對普通法官，《法官法》設(shè)立門檻太低，有大量的非專業(yè)人員進(jìn)入，雖然也設(shè)立了一些保障措施，但并非是終身安全的，具有不穩(wěn)定性。這種情況與中國古代行政官員兼任司法官員是很相似的。

其次，法官內(nèi)部存在眾多的級別，酷似行政機(jī)關(guān)。根據(jù)《法官法》的明確規(guī)定，法官的級別分為十二級。如此眾多的級別劃分，形成一個法官的官僚層級系統(tǒng)。在這樣的官僚體制下，法官的才能和品德是次要的，而資歷則成為最重要的砝碼。審判的正確與否不是決定于法官的學(xué)識和才能，而是取決于其級別、職位。在某種意義上講，法官系統(tǒng)也存在著"首長負(fù)責(zé)制"，即院長負(fù)責(zé)制。我國法院存在著長官把關(guān)的制度。司法的行政化色彩又顯露出來了。

2、司法權(quán)定位行政化。我認(rèn)為，在今日中國是沒有獨(dú)立的司法權(quán)。這個問題，我想從三個方面予以闡述。

首先，在中國的政治架構(gòu)中，司法權(quán)沒有獨(dú)立的地位。其主要任務(wù)是為行政權(quán)提供法律保障，也就是說，司法權(quán)的設(shè)立不是基于司法權(quán)本身，而是基于行政權(quán)的需要。根據(jù)中國的國家和法律理念，法律是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，社會主義法制體現(xiàn)了人民民主專政的國家意志，因此，社會主義司法的目的在于鞏固人民民主專政的國家政權(quán)，鎮(zhèn)壓敵對階級和反動分子的反抗，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的政治局面，為社會主義建設(shè)服務(wù)。在具體的政治制度設(shè)計(jì)中，全國人大是全權(quán)機(jī)關(guān)并擁有宏觀的立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，因此，行政權(quán)具有大量權(quán)力和部分立法權(quán)；司法權(quán)來源于立法權(quán)，當(dāng)然也受控于它的執(zhí)行機(jī)關(guān)了。因此，司法權(quán)不獨(dú)立于行政權(quán)和立法權(quán)，并由公、檢、法三家所分享，分工負(fù)責(zé)，共同為行政權(quán)服務(wù)。從某種意義上講，司法機(jī)關(guān)是"準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)"。

其次，司法權(quán)對人大負(fù)有政治責(zé)任，同于行政機(jī)關(guān)。中國是"議行合一，人大至上"的政治制度，一切機(jī)關(guān)都要向人大負(fù)責(zé)。根據(jù)憲法規(guī)定，我國司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)，但是又規(guī)定司法機(jī)關(guān)向人大負(fù)責(zé)，人大可進(jìn)行個案監(jiān)督，也受檢察院的法律監(jiān)督。在實(shí)踐中，還要接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。在中國，不提"司法獨(dú)立"，只提"獨(dú)立行使審判權(quán)"。顯然，政治的依附性與職能的獨(dú)立性是一個邏輯矛盾。特別是在今日中國，我們的司法機(jī)關(guān)要為社會主義現(xiàn)代化服務(wù)，促進(jìn)精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開放，維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的政治局面。因此，不難理解，我們的司法機(jī)關(guān)為什么要主動為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，所謂，"經(jīng)濟(jì)要上，法律要讓"，"調(diào)查摸底，主動收案"、"案子有了結(jié)，服務(wù)無止境"，尤其是在歷次"嚴(yán)打"斗爭活動中，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)合作辦案，滿足和迎合政治需要，簡化程序，從重從快的判決案件。這都體現(xiàn)著司法機(jī)關(guān)追求著政治目的，而不僅是法律目的。

最后，司法權(quán)淪為行政權(quán)的附庸，成為其一部分。在目前的中國，法院在行使審判權(quán)時，不僅要受地方權(quán)力機(jī)關(guān)的個案監(jiān)督，還處處制肘于各級地方政府。在人事安排、經(jīng)費(fèi)調(diào)撥、家屬就業(yè)、子女就學(xué)、水電供應(yīng)等諸方面均受制于地方。而且，在我國的政治實(shí)踐中，法院必須接受同級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，而地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)往往就是地方政府領(lǐng)導(dǎo)，本著"為官一任，造福一方"的政治原則，地方官員必然會管理司法事務(wù)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。這樣，司法權(quán)由于既沒有憲法上的獨(dú)立地位，又在事實(shí)上接受行政權(quán)的主導(dǎo)，這就不可避免的會異化為行政權(quán)的一部分，而事實(shí)已經(jīng)證明正是如此。

以上以較多的篇幅論述了我國司法的行政化傾向的現(xiàn)狀，下面討論起歷史原由。

二、中國古代司法的歷史形態(tài)

孟德斯鳩說："法律和它們的淵源，和立法者的目的，以及和作為法律建立的基礎(chǔ)的事物的秩序有關(guān)系"。(1)依據(jù)現(xiàn)代法學(xué)，國家政務(wù)和權(quán)力可劃分為立法、司法和行政三部分，此三部分相互制衡、運(yùn)作，共同推動國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)。那么，在古代中國社會，存在上述分權(quán)體制嗎？由此，我們來探討中國古代司法體制在國家結(jié)構(gòu)中的存在形態(tài)和運(yùn)作方式。

1、皇權(quán)與司法權(quán)。今天，我們的法學(xué)界普遍承認(rèn)"中華法系"的存在，以及法律形成和國家形成一致性。在古代中國，國家的雛形在夏朝已經(jīng)出現(xiàn)，經(jīng)商、周、春秋、戰(zhàn)國，至秦漢而完備，中國成為一個地域遼闊的中央集權(quán)的封建專制國家。在這樣的政治架構(gòu)中，皇權(quán)是至高無上的，它在本質(zhì)上不受任何法律約束，具有無限的行使空間，"普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣"，"夫天下者，陛下之家也"。(2)皇帝是真命天子，九五之尊，一切權(quán)力屬于皇帝，皇帝掌握著行政、立法、司法、軍事、文化等一切權(quán)力。查士丁尼說："皇帝的威嚴(yán)光榮不但依靠兵器，并且須要法律來鞏固"。（3）先看立法方面，中國自古就沒有類似近代西方的立法機(jī)構(gòu)，更沒有獨(dú)立于皇權(quán)以外的立法權(quán)。君主是法律的源泉，這無論在理論還是在實(shí)踐上都是。"法者，治之端也，君主者，法之原也"。(4)"是故君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也。(5)""皇帝臨位，作制明法，治道運(yùn)行，皆有法式。"(6)在中國古代，任何法律都是在皇帝的直接參與或敕詔下制訂出來，首先反映皇帝的個人意志、其次是皇權(quán)統(tǒng)治集團(tuán)的意志。在司法方面，皇帝是最高審判官，一切重大案件的終審都在皇帝那兒，皇帝哪怕再辛苦，也要牢牢掌握司法權(quán)，因?yàn)檫@是其專制的支柱和護(hù)符，一旦失去，皇權(quán)便失去保障。如漢代的"上請"，魏晉及隋唐的"三復(fù)奏"、"五復(fù)奏"、宋代的"御筆斷罪"和"審刑院"的設(shè)立，明清時期的"會審"，盡皆表明這一點(diǎn)。中國封建社會從隋唐開始，司法職能在中央雖然有了具體的分工，即刑部主掌司法行政（明清時轉(zhuǎn)為專司審判），大理寺主管審判（明清時轉(zhuǎn)為專管復(fù)核），御史臺主職檢察（明清時改為"都察院"），但三機(jī)關(guān)的各自活動或聯(lián)合活動（"三司推事"和"三司會審"）都要受到中央行政中樞機(jī)關(guān)和皇帝的控制，其審判結(jié)果一律要奏請皇帝裁決，違者治罪。在中國古代，皇帝直接掌握死刑案的最后裁決權(quán)。這顯然是很有利于其統(tǒng)治的。

由上不難看出，在古代中國司法權(quán)完全是皇權(quán)的工具，直屬于皇權(quán)，沒有任何獨(dú)立的地位；相反，司法是皇權(quán)的保障和支柱，直接為皇權(quán)的鞏固服務(wù)。

2、司法與行政的關(guān)系。古代中國，司法與行政難以嚴(yán)格區(qū)分。因?yàn)樵诜饨▏遥瑱?quán)力是越集中越好，越有利于統(tǒng)治，大權(quán)旁落，誰會安心，"臥榻之旁，豈容他人鼾睡"?；实凼且粐?，事無巨細(xì)，樣樣要管，臣子們是為他管家的奴才。在中央雖然有專職的司法機(jī)構(gòu)，如秦漢時的廷尉，秦漢以后的大理寺、刑部、御史臺（明清時改為"都察院"），但這些機(jī)構(gòu)都要受行政的限制和領(lǐng)導(dǎo)。行政權(quán)很大，幾乎包容一切。秦漢時期的宰相或丞相、隋唐時期的"三省"（中書、門下、尚書）以及明清時期的"內(nèi)閣"、"六部"等既是行政機(jī)構(gòu)，又可參與或主持審判，并有權(quán)監(jiān)督司法機(jī)構(gòu)的活動。因?yàn)樗械膶Ｂ毸痉C(jī)構(gòu)并沒有獲得獨(dú)立于行政的權(quán)力，只是相對的職能分工有所不同，所以機(jī)構(gòu)和職官建制都?xì)w屬于行政系統(tǒng)。以唐為例，刑部歸中央最高行政機(jī)構(gòu)"尚書省"管轄，大理寺歸刑部管轄，御史臺歸皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)，均歸屬于行政。

在地方上歷來實(shí)行司法與行政合一。"依據(jù)國家法律，刑、名、錢、谷是地方行政長官的四大職能，其中維持地方治安和負(fù)責(zé)司法審判是首要之務(wù)"。（7）地方長官代表皇上在地方上行使統(tǒng)治權(quán)，當(dāng)然要事無巨細(xì)，統(tǒng)統(tǒng)管理。所謂一方的"父母官"。不管是郡首、州長還是縣令，都既是地方行政官，又是地方司法官。既要實(shí)施國家法令，又要維護(hù)地方社會的安定，"鎮(zhèn)國家，撫百姓"，維護(hù)封建統(tǒng)治。出現(xiàn)訴訟，則是訴訟的當(dāng)然主審官，并對其審判負(fù)責(zé)。如宋代的包拯、明代的海瑞，都是身兼數(shù)職而以為政清廉、執(zhí)法嚴(yán)明著稱的地方行政長官。

由此可見，司法在中國古代是不獨(dú)立的，無論在中央還是在地方，它都只是行政職能的一部分，司法權(quán)完全消融在行政權(quán)中。這是由于在專制官僚體制中，行政權(quán)是唯一的真正權(quán)力，行政囊括一切，為皇權(quán)服務(wù)。因?yàn)榛蕶?quán)是最高行政權(quán)，中央是全國的行政中樞，皇權(quán)和中央在權(quán)力上意味著一切（立法權(quán)也是作為行政的皇權(quán)和中央的一部分，沒有獨(dú)立的地位）。

三、我國司法行政化的歷史緣由

以上，我已論述了中國古代與現(xiàn)代司法的情況，現(xiàn)在就可以討論他們的關(guān)系了。根據(jù)馬克思的觀點(diǎn)，歷史是永遠(yuǎn)不會消失的，其影響是可以無限延續(xù)的。馬克斯·韋伯說："中國司法行政化------是由世俗的原因造成的"。（8）克羅齊曾說，"一切歷史都是現(xiàn)代史。"這是十分正確的。今天是昨天的延續(xù)，今天的事物當(dāng)然會受歷史的影響。作為一個有幾千年封建人治傳統(tǒng)的古老國家，歷史的慣性是不會馬上消失的，何況新中國成立不過五十余年！在如此短的時期內(nèi)要完全消除封建人治的影響，何其艱難。

行政為什么要干涉司法，為什么會干涉司法？我認(rèn)為其原因如下：

首先，中國仍然是中央集權(quán)制國家,司法權(quán)要服從于黨中央。在我國現(xiàn)行中央集權(quán)政治體制中，黨中央處于政治核心地位，掌握著內(nèi)政外交軍事等最高權(quán)力，這有如古代的帝王。中國仍然是一元化的領(lǐng)導(dǎo)，最高權(quán)力歸代表全國人民的黨，通過黨中央所掌控。這和現(xiàn)代西方國家不同，西方國家的立法、行政、司法做到了各自掌握部分最高權(quán)力，中央權(quán)力多元化，從而達(dá)到分權(quán)制衡。在中國，立法是黨代表人民，將人民的意志上升為法律，用于管理國家；司法是黨用于維護(hù)人民民主專政，鎮(zhèn)壓反動階級的工具，為實(shí)現(xiàn)黨的革命綱領(lǐng)服務(wù)。黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民，進(jìn)行社會主義建設(shè)，主要依靠行政力量來實(shí)行，因此，在我國，"黨和政府"是經(jīng)常連在一起使用的。和古代一樣，從中央到地方，我國政府實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，司法權(quán)也和古代一樣，是從屬于黨和政府的，要服從黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨和政府的有關(guān)決議。顯然，在現(xiàn)階段，我國司法在現(xiàn)行體制下較有成效的運(yùn)轉(zhuǎn)，與歷史傳統(tǒng)潛移默化的作用是有很大關(guān)系的。

其次，中國仍然是一個行政權(quán)占主導(dǎo)的"人治"型的國家，"人治"傳統(tǒng)根深蒂固。我國早在西周就確立了"以德配天，明德慎罰"、"以禮治國"等原則，至唐代形成"德主刑輔"的國家制度基本模式。在國家機(jī)構(gòu)中，權(quán)力的運(yùn)行強(qiáng)調(diào)人的道德，而不是強(qiáng)調(diào)法律，特點(diǎn)是"有治人，無治法"；在社會生活中，是"權(quán)大于法"而不是"法大于權(quán)"，是"官本位"，而不是"法本位"。這和我國今日社會很相似。傳統(tǒng)中國沒有民主政治，更無憲政，皇權(quán)支配著法權(quán)，官僚的權(quán)力來自皇上的恩賜而非法律，古代法不是取消特權(quán)，而是予特權(quán)法律化、制度化，"八議"、"上請"、"減免"、"官當(dāng)"等，即是明證。在中央，是皇帝的人治；在地方，是行政官員的人治，司法權(quán)消融于行政權(quán)中。我國今天的情況很與上相同，法治難于實(shí)施，官員為了追求政績，"以權(quán)壓法，以言代法"、干預(yù)司法，法官屈從于地方官員。因?yàn)閹浊甑娜酥蝹鹘y(tǒng)，使地方官員在潛意識中有了管理一切地方事務(wù)的觀念；而現(xiàn)實(shí)中國家的制度設(shè)計(jì)又提供了機(jī)會，因此，他們會自覺不自覺的插手司法。

最后，中國仍然是一個傳統(tǒng)型社會的國家，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)更甚。幾千年的文明積累哪能在斷斷的幾十年中消失！一方面，國家本位傳統(tǒng)的影響。從中國傳統(tǒng)制度與社會環(huán)境兩個角度上來說，幾千年來，中國就是一個人治主導(dǎo)、倫理至上的國家，民眾早已習(xí)慣于委屈個人服從家國、政治權(quán)力一元和倫理至上。中國共產(chǎn)黨在革命斗爭過程中因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)斗爭的需要使得這些方面，特別是政治權(quán)力一元，不是削弱，而是空前地加強(qiáng)，個人的自由與權(quán)利處于極度漠視狀態(tài)。傳統(tǒng)中國的倫理至上則被"紀(jì)律政策至上"代替，所謂"加強(qiáng)紀(jì)律性，革命無不勝"。國家本位成為絕對的紀(jì)律，一切為了國家、一切為了社會主義建設(shè)，成為立國之基。盡管也制定了一些法律、法規(guī)，但它們在革命實(shí)踐中均未認(rèn)真執(zhí)行下去，倒是短期成本低、收效明顯、有利于滿足斗爭需要的行政行為在法律、法規(guī)面前大肆橫行。另一方面，無訟的法律文化的價(jià)值的影響。"古代中國家國一體，國家內(nèi)亂或國民爭訟是家內(nèi)不睦的延伸，因此，一國猶如一家，以安定為上；處理國民爭訟如排解家庭糾紛，調(diào)解為主輔之以刑，以求和諧"（9）。中國人厭惡訴訟，視訴訟為畏途；統(tǒng)治階級也不鼓勵爭訟，視其為刁民。如此，法律的地位更加不受重視。而行政行為能高效解決問題，因此更加廣泛應(yīng)用。而現(xiàn)代中國大量運(yùn)用的的調(diào)解制度，顯然就是古代行政行為的現(xiàn)代繼承者。

四、結(jié)語

根據(jù)上述論述，可見，由于中國歷史上存在的中央集權(quán)制、行政權(quán)包含司法權(quán)、以及國家本位、人治傳統(tǒng)、無訟文化價(jià)值觀的綜合影響，造成今日中國現(xiàn)行司法顯出行政化的鮮明傾向。這充分說明，要改革現(xiàn)行司法體制，就必須考慮到歷史傳統(tǒng)的深遠(yuǎn)影響，否則司法改革是不可能穩(wěn)步前進(jìn)的。

注釋：

（1）參見孟德斯鳩著：《論法的精神》。

（2）參見《明史》卷二二九《海瑞列傳》

（3）參見查士丁尼著：《法學(xué)階梯》，商務(wù)印書館，1989年版，第頁。

（4）參見《荀子·君道》

（5）參見《張文忠公全集·奏疏一》《陳六事疏》

（6）參見司馬遷著：《史記·秦始皇本紀(jì)》

（7）（9）參見張中秋著《中西法律文化比較研究》南京大學(xué)出版社1991年版，第284頁，第340頁。

（8）參見馬克斯·韋伯著《論經(jīng)濟(jì)與社會的法律》

參考文獻(xiàn)：

徐忠明著《思考與批評--解讀中國法律文化》，法律出版社。

孫萬勝著《司法權(quán)的法理之維》，法律出版社。

孫國華著《法學(xué)基礎(chǔ)理論》，法律出版社。

馬作武著《清末法制變革思潮》，蘭州大學(xué)出版社。

張文顯著《法理學(xué)》，法律出版社。

公丕祥著《東方法律文化的歷史邏輯》，法律出版社。