變革時(shí)代政府創(chuàng)新論文

時(shí)間:2022-08-16 06:04:00

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變革時(shí)代政府創(chuàng)新論文

摘要:政府改革是政府適應(yīng)社會(huì)的變化而對(duì)政府體系的結(jié)構(gòu)、功能以及行為進(jìn)行調(diào)整和變革的過(guò)程。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)體制改革以及由此引起的社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型是中國(guó)政府改革與創(chuàng)新的動(dòng)力。30年的政府改革取得了巨大的成就,主要表現(xiàn)在政府管理價(jià)值的重新確認(rèn)和公共性的回歸、政府職能日趨合理、政府治理結(jié)構(gòu)日趨理性、政府運(yùn)行機(jī)制逐步完善等方面。未來(lái)中國(guó)政府改革也面臨著重建行政文化、進(jìn)一步優(yōu)化政府職能和結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新社會(huì)管理體制、建立和發(fā)展有效府際關(guān)系和管理、提升政府能力、建設(shè)法治政府等艱巨的任務(wù)和挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞:社會(huì)變革;政府改革;成就與挑戰(zhàn)

17世紀(jì)英國(guó)思想家霍布斯曾經(jīng)講過(guò),一個(gè)缺乏能保證秩序的、有效的政府的社會(huì),人的生活將是孤獨(dú)、貪婪、殘忍和短壽的。馬克思主義的創(chuàng)始人也曾從政治和經(jīng)濟(jì)互動(dòng)關(guān)系的角度分析了政府對(duì)一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大影響。馬克思在分析亞洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)指出:“我們?cè)谝恍﹣喼薜蹏?guó)經(jīng)??梢钥吹?,農(nóng)業(yè)在一個(gè)政府統(tǒng)治下衰敗下去,而在另一個(gè)政府統(tǒng)治下又復(fù)興起來(lái)。在那里收成取決于政府的好壞,正像在歐洲隨時(shí)令的好壞而變化一樣”。[1](P763)在他們看來(lái),如果政府及其權(quán)力能按照合乎規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向起作用,它和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間便沒(méi)有沖突,經(jīng)濟(jì)發(fā)展便加速。反之,政府權(quán)力也能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的損害,并引起大量的人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)。

從政府現(xiàn)實(shí)主義的觀點(diǎn)來(lái)看,各國(guó)之間最重要的政治區(qū)別,并不在于政府形式的不同,而是在于政府治理程度,特別是政府能力大小或高低的不同。“有些國(guó)家的政府擁有一致性、一體性、合法性、組織性、高效和穩(wěn)定的特點(diǎn),而另一些國(guó)家的政府則缺乏這些特點(diǎn)”。[2](P1)的確,歷史的發(fā)展,特別是現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)表明,政府治理的能力及其有效性同政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定與繁榮有著密切的關(guān)系。美國(guó)學(xué)者齊斯曼(J1Zysman)比較英、法、德、日、美諸國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況后認(rèn)為,政府能力越強(qiáng)的國(guó)家,應(yīng)付經(jīng)濟(jì)震蕩的能力就越強(qiáng),宏觀調(diào)控的能力就越強(qiáng),故而經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)就越佳。[3]瑞典著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者繆爾達(dá)爾(G1Myrdal)也指出:“盡管程度不同,所有不發(fā)達(dá)國(guó)家都屬于軟政權(quán)”。[4]他同時(shí)認(rèn)為,軟政權(quán)的表現(xiàn)主要是缺乏立法和具體法律的遵守與實(shí)施,各級(jí)公務(wù)員普遍不遵從交給他的規(guī)章與指令,以及普遍存在腐敗。許多研究發(fā)展行政的學(xué)者更是認(rèn)為,發(fā)展的主要障礙在于行政的因素而非經(jīng)濟(jì)的因素。

的確,對(duì)于所有社會(huì)而言,始終面臨的一個(gè)重要課題與挑戰(zhàn)是如何創(chuàng)建一個(gè)有效的政府體系,以支持、促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展、繁榮和進(jìn)步。有效的政府治理體系是一個(gè)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的必需品,而不是奢侈品。政府不再是傳統(tǒng)的保守主義眼里的所謂的“必要的惡”,而是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要力量之一。在今天,越來(lái)越多的人更傾向于同意這樣一個(gè)命題:政府的性質(zhì)、能力和績(jī)效,是決定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成功與否的關(guān)鍵因素。正因?yàn)槿绱耍澜缍荚谥匦驴紤]政府以及政府自身的改革與發(fā)展問(wèn)題,建立一個(gè)與變化著的時(shí)代相適應(yīng)的新政府體系,并使之更具能力、更具有效性,成為發(fā)展的推動(dòng)力量,已成為各國(guó)政府面臨的共同的任務(wù)和挑戰(zhàn)。

改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)社會(huì)處于歷史性的轉(zhuǎn)型過(guò)程之中,從某種程度上講,這次轉(zhuǎn)型可謂是一場(chǎng)波瀾壯闊的革命。這場(chǎng)革命,波及了中國(guó)社會(huì)的每一個(gè)角落,涉及中國(guó)社會(huì)的方方面面。經(jīng)過(guò)這場(chǎng)革命的洗禮,中國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化,取得了令人矚目的成就,沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家嘗試過(guò)在如此短的時(shí)間內(nèi)取得如此巨大的成就,盡管也產(chǎn)生了許多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

如同在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的巨大變化一樣,在過(guò)去的30年中,中國(guó)政府也發(fā)生了巨大的變化,取得了巨大的成就。這種成就,不僅體現(xiàn)在政府治理體系的不斷完善方面,更體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的提升等方面。改革與創(chuàng)新政府,建立一個(gè)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的有效治理體系,最終推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展和繁榮,始終是中國(guó)改革過(guò)程中最重要的篇章之一。政府改革與創(chuàng)新既是中國(guó)整體改革的一個(gè)重要組成部分,同時(shí)也成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革與變化的動(dòng)力之一,是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義理論和實(shí)踐的重要組成部分。

本文的主旨在于研究和探討以下問(wèn)題:(1)中國(guó)政府改革與創(chuàng)新的歷史背景和時(shí)代背景是什么?(2)30年中國(guó)政府改革的成就體現(xiàn)在哪些方面?(3)中國(guó)政府改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)是什么?(4)未來(lái)中國(guó)政府改革面臨的挑戰(zhàn)主要是什么?

一、中國(guó)政府改革的契機(jī)和動(dòng)因

馬克思主義的一個(gè)基本觀點(diǎn)是:“每一歷史時(shí)代主要的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式與交換方式以及必然由此產(chǎn)生的社會(huì)結(jié)構(gòu),是該時(shí)代政治的和精神的歷史所賴以確立的基礎(chǔ),并且只有從這一基礎(chǔ)出發(fā),這一歷史才能得到說(shuō)明”。[5](P257)唯物史觀的基本原理認(rèn)為:“一切社會(huì)變遷和政治變革的終極原因,不應(yīng)當(dāng)?shù)饺藗兊念^腦中,到人們對(duì)永恒的真理和正義的日益增進(jìn)的認(rèn)識(shí)中去尋找,而應(yīng)當(dāng)?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變更中去尋找;不應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)時(shí)代的哲學(xué)中去尋找,而應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)中去尋找”。[6](P617-618)中國(guó)政府改革與發(fā)展最根本的原因在于經(jīng)濟(jì)體制變革以及由此引起的社會(huì)的變化。

20世紀(jì)80年代以來(lái),中國(guó)由經(jīng)濟(jì)體制變革引起的社會(huì)變化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是治國(guó)理論的指導(dǎo)思想發(fā)生了變化。這一變化突出表現(xiàn)在發(fā)展生產(chǎn)力代替“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”成為核心的指導(dǎo)思想。在新的歷史條件下,中國(guó)共產(chǎn)黨總結(jié)20多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),提出科學(xué)發(fā)展觀。二是經(jīng)濟(jì)體制的變化。經(jīng)過(guò)20多年的改革,中國(guó)成功地實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初步轉(zhuǎn)型,這種轉(zhuǎn)型對(duì)整個(gè)社會(huì)的變革產(chǎn)生了巨大的影響。三是社會(huì)形態(tài)的變化。整個(gè)中國(guó)社會(huì)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代化的工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變。四是社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。社會(huì)結(jié)構(gòu)從封閉走向開(kāi)放。五是政治體制的變化。政治體制朝著社會(huì)主義民主政治的方向發(fā)展。上述方面的變革與發(fā)展,為政府改革與發(fā)展奠定了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。中國(guó)政府在整個(gè)社會(huì)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型中,面臨和承受著全方位的、巨大的壓力和挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,政府始終面臨著如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、充分就業(yè)、收入公正分配等艱巨任務(wù)。與此同時(shí),政府還肩負(fù)著經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)新的艱巨任務(wù)。這就是說(shuō),政府既要成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者,也要成為新經(jīng)濟(jì)體制的設(shè)計(jì)者、改革的推動(dòng)者。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是經(jīng)濟(jì)體制的改革,都要求政府扮演發(fā)展與改革推動(dòng)者的角色。在政治領(lǐng)域,政府始終面臨著維護(hù)政治秩序和政治穩(wěn)定,增強(qiáng)政治合法性,聚合和分配各種利益等艱巨任務(wù)。

在社會(huì)領(lǐng)域,政府也承擔(dān)著創(chuàng)建新的社會(huì)管理體制,確保13億民眾生活保障的艱巨任務(wù),要化解各種社會(huì)矛盾的壓力。與此同時(shí),民眾對(duì)政府的期望值不斷增大。凡此種種,均表明中國(guó)需要一個(gè)有能力、有效率的政府。

政府體制是連接政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)管理體制的關(guān)鍵。正如鄧小平同志曾經(jīng)講過(guò)的,中國(guó)的問(wèn)題多多少少與政治和政府體制有關(guān)。中國(guó)改革與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明,制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展的體制障礙,根本在于政府體制的不完善。1978年以來(lái),中國(guó)雖然保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的勢(shì)頭,但始終存在著區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放、資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出、社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后、投資盲目擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、收入差距擴(kuò)大與分配不公、就業(yè)壓力大等方面的矛盾和問(wèn)題。這些深層次的矛盾和問(wèn)題之所以長(zhǎng)期存在且得不到有效解決,關(guān)鍵在于相關(guān)的體制問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。

政府所處的特殊地位和特殊角色,決定了政府改革在中國(guó)全面改革過(guò)程中的特殊制約作用,其他方面的體制改革能否順利推進(jìn),在一定程度上取決于政府體制改革在多大程度上取得進(jìn)展和成效。如果要建立現(xiàn)代企業(yè)制度,就必須割斷政府與企業(yè)的行政關(guān)系,切實(shí)解決政企不分和政資不分的問(wèn)題;要建立統(tǒng)一的市場(chǎng)體系,就必須打破行政壟斷和地區(qū)封鎖;要讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,就要把資源配置權(quán)交給市場(chǎng),減少政府的干預(yù),減少政府對(duì)生產(chǎn)要素和資源性產(chǎn)品價(jià)格的管制;要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,就必須有促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的體制、機(jī)制和政策;要強(qiáng)化公共服務(wù),就必須改革財(cái)政體制;要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理體制,就必須實(shí)行政社分開(kāi),還權(quán)或者放權(quán)于民;要實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家,就必須實(shí)現(xiàn)法治政府和依法行政。

中國(guó)的政府改革,就其基本任務(wù)而言,就是要破除阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的障礙,建立確??茖W(xué)發(fā)展的體制、機(jī)制和政策;要破除與建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)不相適應(yīng)的障礙,建立適應(yīng)和諧社會(huì)要求的體制;要破除與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的因素,建立適應(yīng)和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制和機(jī)制;要破除與發(fā)展社會(huì)主義民主政治體制不相適應(yīng)的東西,建立適應(yīng)民主政治發(fā)展的政府體制??傊?,政府改革就是依據(jù)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的要求,建立具有中國(guó)特色的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新政府體制,這是政府改革的直接動(dòng)因所在。

二、中國(guó)政府改革與創(chuàng)新30年的基本成就

1978年以來(lái),適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)的變化,中國(guó)政府在價(jià)值理念、職能調(diào)整、理順關(guān)系、機(jī)構(gòu)優(yōu)化、完善機(jī)制、活化人力、依法行政等方面進(jìn)行了一系列探索、改革與創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)了向現(xiàn)代化的政府治理體系的初步轉(zhuǎn)變。

(一)政府管理價(jià)值的再確認(rèn)與公共性的回歸

政府治理的過(guò)程,既是社會(huì)目的的執(zhí)行過(guò)程,也是社會(huì)目的和價(jià)值的創(chuàng)新過(guò)程。中國(guó)政府改革的過(guò)程在某種程度上是一個(gè)趨于理性化的過(guò)程,是形式的合理性與價(jià)值的合理性的有機(jī)結(jié)合。政府價(jià)值的合理性在某種程度上是指形式的合理性具有優(yōu)先性。因?yàn)檎芾淼膬r(jià)值不僅影響著政府的合法性,也影響著政府行為的合理性。中國(guó)政府改革30年,最重要的是政府對(duì)其自身價(jià)值的重新思考和確認(rèn)。從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,從單純片面地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到科學(xué)發(fā)展觀,從物化的思考和選擇到以人為本觀點(diǎn)的確立,從強(qiáng)調(diào)政府是一個(gè)權(quán)力中心到強(qiáng)調(diào)政府是一個(gè)公共服務(wù)中心,從強(qiáng)調(diào)強(qiáng)勢(shì)國(guó)家的治理到強(qiáng)調(diào)社會(huì)的參與與協(xié)同治理,從政府行為的秘密性到公開(kāi)性,從依靠人治到重視法治,等等,都體現(xiàn)出對(duì)政府管理價(jià)值的重新思考和確認(rèn)。在我看來(lái),最大的變化在于中國(guó)政府的“公共性”的回歸和立國(guó)價(jià)值(regimvalue)的捍衛(wèi)和落實(shí)。概括起來(lái),對(duì)立國(guó)價(jià)值的捍衛(wèi)和“公共性”的回歸體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)認(rèn)識(shí)到人的基本權(quán)利和人性尊嚴(yán)的重要性,并致力于不斷提升和改善公民的權(quán)益。(2)認(rèn)識(shí)到政府管理不僅是追求秩序、經(jīng)濟(jì)和效率,更重要的是促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。(3)認(rèn)識(shí)到政府不僅是一個(gè)管理的中心,更是一個(gè)服務(wù)的中心,政府的核心職能和職責(zé)在于提供公共的產(chǎn)品和服務(wù)。(4)認(rèn)識(shí)到公共事務(wù)的管理需要建立在政府、社會(huì)、企業(yè)共同參與治理的基礎(chǔ)之上。(5)認(rèn)識(shí)到政府作為公共權(quán)力的委托人,理應(yīng)承擔(dān)更大的公共責(zé)任。誠(chéng)然,公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)可能是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程,但重要的是公共性的價(jià)值得到了重新的確認(rèn)、選擇,并在具體的公共行動(dòng)和公共政策中得到體現(xiàn)。

(二)政府職能漸趨理性化

政府職能涉及一個(gè)國(guó)家的政府在整個(gè)社會(huì)中所扮演的角色和作用,政府職能問(wèn)題是政府體系的核心問(wèn)題,也是政府機(jī)構(gòu)賴以存在的基礎(chǔ)和前提。政府職能一直都處在不斷變化與發(fā)展的過(guò)程之中,影響政府職能變化與調(diào)整的因素是多方面的,如政治意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、歷史文化的傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段、戰(zhàn)爭(zhēng)、突發(fā)事件以及許多不確定因素。事實(shí)上,并不存在一個(gè)超越時(shí)代、超越國(guó)情、超越歷史發(fā)展階段的理想的政府職能典范。

改革開(kāi)放前,中國(guó)政府職能的最明顯特征不僅在于泛政治化的政治統(tǒng)治職能占主導(dǎo)地位,還在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的政企不分、政事不分,政府充當(dāng)“慈父”的角色,包攬一切。政府既擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管理職能,又承擔(dān)著國(guó)有資產(chǎn)所有者的重任;既掌握著宏觀經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)節(jié)的權(quán)力,又直接從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這種政府職能在當(dāng)時(shí)的歷史條件下具有合法性和合理性,但是隨著社會(huì)的發(fā)展,其弊端日益顯現(xiàn)出來(lái)。它不僅導(dǎo)致生產(chǎn)力水平的低下,經(jīng)濟(jì)的惡性循環(huán),社會(huì)資源和財(cái)富的浪費(fèi),普遍的“搭便車(chē)”行為和效率低下,尋租和政治腐敗,也導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的膨脹。30年來(lái),中國(guó)政府改革以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn),使政府職能發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變。(1)政府職能的重心從泛政治化的“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。(2)市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的基礎(chǔ)性作用初步確立,政府職能朝著親市場(chǎng)化的途徑轉(zhuǎn)變。(3)明確了在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能的重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服

務(wù),政府日益重視并不斷強(qiáng)化其職能的社會(huì)性,即社會(huì)管理和公共服務(wù)。(4)政府職能實(shí)現(xiàn)的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變,對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理由微觀事務(wù)的直接干預(yù)者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^的調(diào)控者,從公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接生產(chǎn)者向提供者的角色轉(zhuǎn)變。

(三)調(diào)整和理順治理關(guān)系,初步形成有效的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)

政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的治理過(guò)程,并不是政府單方面行使權(quán)力、解決公共問(wèn)題的過(guò)程,更重要的是政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與公民、中央政府與地方政府之間互動(dòng)的過(guò)程。一個(gè)社會(huì)的良好經(jīng)營(yíng)與治理,是建立在負(fù)責(zé)任的政府、有活力的市場(chǎng)和企業(yè)、具有生機(jī)的公民社會(huì)的相互協(xié)作的基礎(chǔ)之上的。國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展、穩(wěn)定和繁榮在很大程度上取決于政府與社會(huì)的良性互動(dòng)和合作。中國(guó)政府改革30年最重要的成就在于,通過(guò)不斷調(diào)整和理順治理關(guān)系,初步形成一個(gè)協(xié)同治理的基本格局。具體而言:(1)通過(guò)放權(quán)讓利,擴(kuò)大了企業(yè)自主權(quán);通過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整,調(diào)整了政府管理企業(yè)的范圍;通過(guò)推動(dòng)政企分開(kāi),實(shí)現(xiàn)了政府部門(mén)同所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和直屬企業(yè)的脫鉤;通過(guò)推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革,實(shí)現(xiàn)了政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人的職能分開(kāi);通過(guò)現(xiàn)代企業(yè)制度和產(chǎn)權(quán)改革,實(shí)現(xiàn)了政資分開(kāi)。這樣做的結(jié)果不僅促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變,而且使國(guó)有企業(yè)的效率得到提高,展現(xiàn)了活力。(2)調(diào)整和改變了政事關(guān)系,初步改變了政事不分的局面,事業(yè)單位的法人地位得到確立,事業(yè)單位的自主權(quán)在一定程度上得到了落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。(3)隨著傳統(tǒng)社會(huì)控制力的弱化,政府對(duì)民間組織持更加開(kāi)放的態(tài)度,民間組織得到發(fā)展和壯大,其在社會(huì)公共服務(wù)中的積極作用得到展現(xiàn)。(4)基層民主自治不僅在法律制度上得到確立,而且其自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的職能日益得到展現(xiàn)。(5)中央和地方關(guān)系的不斷調(diào)整,特別是80年代以后的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)和行政性分權(quán),使地方政府擁有了更大的自主權(quán)和發(fā)展的空間,與此同時(shí),分稅制改革也大大增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政能力。(6)地方政府間關(guān)系的調(diào)整,特別是許多地方政府推行的權(quán)力下放、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革,使縣市具有更大的自主權(quán)和更大的發(fā)展空間。(7)區(qū)域以及跨區(qū)域之間的政府協(xié)作,正在成為一種有活力的治理方式。政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與政府之間關(guān)系的調(diào)整和變化,從根本上動(dòng)搖了傳統(tǒng)的“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的模式以及由此產(chǎn)生的社會(huì)缺乏活力的局面。正是社會(huì)不同部門(mén)之間正當(dāng)權(quán)力歸位,各自角色的逐步厘清和功能化以及相互之間的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作關(guān)系,促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。

(四)政府組織結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化

政府組織結(jié)構(gòu)是政府職能的載體,政府組織結(jié)構(gòu)是否合理,不僅關(guān)系到政府運(yùn)轉(zhuǎn)的效率,而且關(guān)系到政府職能的實(shí)現(xiàn)程度。改革開(kāi)放以前,我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置不合理,未能充分體現(xiàn)機(jī)能一致的原則,未能真正實(shí)現(xiàn)性質(zhì)相同的工作或活動(dòng)交由一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)辦理,系統(tǒng)不夠分明、工作不夠確定,導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、多頭管理、政出多門(mén)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重;二是政府機(jī)構(gòu)類(lèi)型多,機(jī)構(gòu)龐雜;三是政府組織體系內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷,有些政府部門(mén)職能定位不清,集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身;四是權(quán)責(zé)脫節(jié),監(jiān)督缺位的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重,尚未建立科學(xué)有效的履行職能的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制;五是政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)不明確,不同層級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限不清;六是政府機(jī)構(gòu)編制缺乏強(qiáng)有力的制度約束和預(yù)算約束。上述問(wèn)題的存在導(dǎo)致許多不良行政的出現(xiàn),也制約和影響了政府職能和施政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)上述問(wèn)題,1982年以來(lái),按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的總體原則,我國(guó)相繼進(jìn)行了六次力度不同的機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整??偟目磥?lái),成績(jī)還是很大的,主要體現(xiàn)在:(1)政府機(jī)構(gòu)膨脹、人員膨脹的趨勢(shì)得到遏制,政府機(jī)構(gòu)和人員的數(shù)量趨于精簡(jiǎn)。(2)政府負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理的職能部門(mén)得到了強(qiáng)化。(3)調(diào)整了政府工作的性質(zhì)和類(lèi)型,正在形成以政府職能部門(mén)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)為雛形的政府機(jī)構(gòu)序列。(4)針對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職能交叉問(wèn)題,從地方到中央均在探索大部門(mén)體制。(5)強(qiáng)化了對(duì)機(jī)構(gòu)編制的法律和制度約束,推進(jìn)了機(jī)構(gòu)編制法定化。同時(shí),我們應(yīng)當(dāng)看到,機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題并非簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)的分分合合、裁減合并,在深層次上涉及政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整以及利益關(guān)系的調(diào)整。這也是機(jī)構(gòu)改革與調(diào)整陷入困境的原因。

(五)政府運(yùn)行機(jī)制建立并逐漸完善

如果說(shuō)政府職能是政府的核心,政府組織機(jī)構(gòu)是履行職能的載體的話,那么,政府的運(yùn)行機(jī)制則是政府履行職能,實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事務(wù)有效管理的一套程序和方法。30年政府改革,不僅重視職能的調(diào)整和機(jī)構(gòu)的優(yōu)化,更為顯著的一個(gè)變化在于不斷完善政府內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制。在這方面所取得的成就主要在于:(1)科學(xué)民主的決策機(jī)制。政府及其部門(mén)的決策權(quán)限的劃分趨于合理、清晰;重大事項(xiàng)的調(diào)查研究制度、專(zhuān)家咨詢制度、社會(huì)聽(tīng)證制度、民主協(xié)商制度得到初步確立;重大決策的評(píng)估制度和決策責(zé)任追究制度也達(dá)成共識(shí)并逐步發(fā)展。(2)政府績(jī)效管理機(jī)制。20世紀(jì)90年代以來(lái),推行績(jī)效管理、提高政府效能已成為社會(huì)各界的共識(shí)并在各級(jí)政府中得到不同程度的推廣。(3)行政問(wèn)責(zé)制度和監(jiān)督制約機(jī)制。推行行政問(wèn)責(zé)、強(qiáng)化政府的監(jiān)督制約機(jī)制,建立責(zé)任政府,已成為近幾年中國(guó)行政改革的核心,政府正在實(shí)現(xiàn)從權(quán)力本位到責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變,初步形成了黨的監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督(如審計(jì)等)、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、人民群眾監(jiān)督相結(jié)合的行政監(jiān)督體系。隨著政府運(yùn)行機(jī)制的建立和完善,政府的執(zhí)行力和公信力得到強(qiáng)化和提升。

(六)創(chuàng)新政府服務(wù)方式,新的服務(wù)典范顯現(xiàn)

政府的最終目的是為國(guó)民提供良好的公共服務(wù)。中國(guó)政府改革30年,最大的一個(gè)變化在于政府服務(wù)方式的改變。最近十余年,各地區(qū)和各部門(mén)在創(chuàng)新政府的服務(wù)方式方面進(jìn)行了積極的探索,政府服務(wù)方式以及政府的行為方式發(fā)生了很大的變化,主要體現(xiàn)在:(1)公民本位、服務(wù)本位而非政府本位、權(quán)力本位的觀念得到認(rèn)同和體現(xiàn)。(2)公共服務(wù)從封閉走向開(kāi)放和透明,政務(wù)公開(kāi),行政權(quán)力的運(yùn)作更加公開(kāi)和透明。政府信息公開(kāi)法律的制定和實(shí)施,標(biāo)志著開(kāi)放政府時(shí)代的到來(lái)。(3)跨機(jī)關(guān)的整合的服務(wù)出現(xiàn)。20世紀(jì)90年代以來(lái),隨著政府服務(wù)大廳的普遍建立,政府對(duì)民眾提供的服務(wù)朝著跨機(jī)關(guān)、整合化、便民、高效的方向發(fā)展。(4)從政府提供服務(wù)到公私合作提供公共服務(wù)。許多地方政府積極探索透過(guò)市場(chǎng)機(jī)制,通過(guò)政府與民間的合作,生產(chǎn)和提供公共服務(wù),這可以從基礎(chǔ)設(shè)施的投資與建設(shè)、環(huán)境污染的治理、城市的管理和開(kāi)發(fā)、森林資源的保護(hù)等諸多具體的公共事務(wù)管理中體現(xiàn)出來(lái)。(5)各種柔性管理和服務(wù)方式出現(xiàn)。隨著時(shí)代的變化,傳統(tǒng)的強(qiáng)權(quán)高壓行政的方式正在發(fā)生變化,一些新的行政方式,如行政規(guī)劃與計(jì)劃、行政指導(dǎo)、行政契約、信息引導(dǎo)等,在各級(jí)政府和部門(mén)受到普遍重視并得到應(yīng)用??偟膩?lái)看,中國(guó)政府的行為和服務(wù)方式向著一種以民眾為中心的、公開(kāi)透明的、富于彈性的、整合的、便民的方向發(fā)展。(七)以功績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的干部人事制度初步確立

無(wú)論是制定公共政策、執(zhí)行公共政策,還是提供具體的公共服務(wù),有效政府和負(fù)責(zé)任政府的生命力在于公職人員的精明強(qiáng)干??梢哉f(shuō),國(guó)家公職人員的能力和水平,決定著政府的能力和施政水平。干部人事制度的優(yōu)劣直接影響到公務(wù)員素質(zhì)及能力的提升,良好的人事制度可以選拔優(yōu)秀人才,激勵(lì)潛能,活化人力,從而成為國(guó)家發(fā)展的推動(dòng)力。30年中國(guó)政府改革,干部人事制度的改革和完善始終是核心內(nèi)容之一。過(guò)去30年改革開(kāi)放的成就,固然歸功于全體國(guó)民的努力,其中優(yōu)秀的公務(wù)人員參與國(guó)家政策的制定與執(zhí)行,其貢獻(xiàn)也是功不可沒(méi),干部人事制度改革發(fā)揮了積極的功效。經(jīng)過(guò)30年的干部人事制度改革,一個(gè)以普遍主義為基本特征,以功績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的干部人事制度得到確立。具體而言,干部人事制度最基本的變化在于:(1)普遍主義為基本價(jià)值取向的選人用人標(biāo)準(zhǔn)的確立,打破了傳統(tǒng)的以特殊主義為取向的選用標(biāo)準(zhǔn)。(2)以功績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的基本制度層面的構(gòu)建,如基本分類(lèi)制度,公開(kāi)平等競(jìng)爭(zhēng)考試制度,領(lǐng)導(dǎo)干部的公推公選,以功績(jī)?yōu)榛A(chǔ)的晉升制度、考評(píng)制度,正常的退出機(jī)制等。(3)建立了規(guī)范的教育、學(xué)習(xí)和培訓(xùn)制度,開(kāi)發(fā)公共部門(mén)的人力資源,各級(jí)干部和公務(wù)人員的素質(zhì)和能力得到提升。總的看來(lái),人事制度走上了科學(xué)化、民主化和制度化的發(fā)展道路。

(八)從人治到法治的轉(zhuǎn)變以及法治政府基石的奠定

限制政府的權(quán)力使其用于公共的目的而非私人的目的,與此同時(shí)又能保障政府權(quán)力的有效使用,始終是各國(guó)政府面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。30年來(lái),隨著整個(gè)社會(huì)的改革與轉(zhuǎn)型,中國(guó)政府改革取得的最重要的成就在于法治政府的建設(shè)實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越,為進(jìn)一步建設(shè)法治政府奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這主要表現(xiàn)為:(1)建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、依法行政已經(jīng)成為基本的國(guó)家方略和政治共識(shí)。(2)明確了法治政府的基本要求,那就是合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信和權(quán)責(zé)一致。(3)確立了法治政府的基本法律體系的框架,涉及行政組織法、行政行為法、行政程序法和行政救濟(jì)法等方面。(4)隨著“立法法”、“行政許可法”、“行政處罰法”等諸多規(guī)范政府行為的法律的制定和實(shí)施,政府的行為日趨規(guī)范化。(5)建立行政復(fù)議制度、行政訴訟制度和國(guó)家賠償制度,在監(jiān)督行政權(quán)的有效行使、保障公民權(quán)利和利益方面發(fā)揮了積極作用。

三、中國(guó)政府改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

中國(guó)30年的政府改革,毋庸置疑,成績(jī)是巨大的。在改革的過(guò)程中,有成功的經(jīng)驗(yàn),也有深刻的教訓(xùn)。在我看來(lái),中國(guó)政府改革的基本經(jīng)驗(yàn)與啟示在于以下幾個(gè)方面。

(一)思想解放與理論創(chuàng)新的重要性

馬克思早就講過(guò):“批判的武器當(dāng)然不能代替武器的批判,物質(zhì)力量只能用物質(zhì)力量來(lái)摧毀;但是理論一經(jīng)掌握群眾,也會(huì)變成物質(zhì)力量?!盵7](P207)中國(guó)改革開(kāi)放30年的歷史經(jīng)驗(yàn),在于我們所取得的每一項(xiàng)重大的突破和重大的成就,都是以思想解放為先導(dǎo),在于打破教條主義、本位主義、個(gè)人崇拜的約束和禁錮。思想的自由促進(jìn)了社會(huì)行動(dòng)的自由,并通過(guò)自由促進(jìn)發(fā)展。中國(guó)政府改革30年,展現(xiàn)了政府歷史的和現(xiàn)實(shí)的自覺(jué),這種自覺(jué)恰恰是以思想的解放和認(rèn)識(shí)的不斷深化為基礎(chǔ)的。正是通過(guò)不斷的思考和行動(dòng)的實(shí)踐,我們逐步明確了政府改革的價(jià)值取向、目標(biāo)定位,逐步認(rèn)識(shí)到政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及政府的職能定位,逐步認(rèn)識(shí)到政府自身體系和制度建設(shè)的重要性及其內(nèi)容。服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府的改革努力,都是思想解放和理論創(chuàng)新的結(jié)果。

(二)政府改革與發(fā)展必須與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)

政府改革與發(fā)展是政府自覺(jué)推動(dòng)政府功能、結(jié)構(gòu)、過(guò)程、政策變革的過(guò)程。政府改革與發(fā)展雖然具有相對(duì)的獨(dú)立性,但不可能超越社會(huì)整體的發(fā)展進(jìn)程。中國(guó)政府改革的經(jīng)驗(yàn)表明,政府自身的改革與發(fā)展是與整個(gè)社會(huì)相適應(yīng)的過(guò)程,既不能超越社會(huì)發(fā)展的階段,也不能滯后于社會(huì)的發(fā)展。這種適應(yīng)性表現(xiàn)在:首先,政府改革的終極原因是經(jīng)濟(jì)條件的變化,經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)著政府的發(fā)展;政府改革與發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展為前提的,同時(shí)也是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的。其次,政府改革與發(fā)展應(yīng)積極隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行,其主要任務(wù)在于使政府的權(quán)力及其行使“按照合乎規(guī)律的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精神和方向去起作用,在這種情況下,它和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間沒(méi)有任何沖突,經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快速度”[8](P526),否則就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衰退。最后,經(jīng)濟(jì)發(fā)展為政府改革與發(fā)展提供新的契機(jī),并創(chuàng)造良好的條件。中國(guó)政府改革始終圍繞著建立和完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的體制與機(jī)制這一中心進(jìn)行,極大地促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,同時(shí),社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也為下一步政府改革提供了強(qiáng)有力的支撐。

(三)政府改革與發(fā)展應(yīng)是一個(gè)理性和現(xiàn)實(shí)的過(guò)程

政府改革雖然取決于政府自覺(jué)的推動(dòng),是自覺(jué)的活動(dòng),但正如人們創(chuàng)造歷史都不是隨心所欲的,而是在歷史因素所預(yù)先規(guī)定的條件下創(chuàng)造的一樣,政府改革與發(fā)展的過(guò)程也會(huì)受到現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的制約,受到歷史文化傳統(tǒng)、各種復(fù)雜的利益關(guān)系的影響和制約。馬克思主義認(rèn)為,國(guó)家是社會(huì)的產(chǎn)物,社會(huì)決定著國(guó)家。國(guó)家并不是神秘叵測(cè)的宇宙精神或理念在現(xiàn)實(shí)世界的體現(xiàn),而是由社會(huì)的性質(zhì)來(lái)決定的。政府改革與發(fā)展,并不是構(gòu)建一個(gè)超越社會(huì)之外的理想政府,而是一個(gè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)不斷變化和發(fā)展的有效的治理形態(tài)。30年來(lái)中國(guó)政府改革的一條基本經(jīng)驗(yàn)就是改革始終遵循與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng),與中國(guó)政治體制改革進(jìn)程相適應(yīng),與社會(huì)發(fā)展變化相適應(yīng)的基本原則,有重點(diǎn)、分步驟,從點(diǎn)到面逐步推進(jìn)。實(shí)踐證明,這樣的改革方式選擇是正確的和理性的。

(四)政府改革與發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程

政府改革本身是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。講它是一個(gè)系統(tǒng)工程,首先在于改革內(nèi)容很廣泛,它絕不是政府機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn),而是涉及許多政治社會(huì)關(guān)系的調(diào)整,如政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、政府之間的關(guān)系等等。其次,即便是任何一個(gè)單項(xiàng)的改革,也會(huì)涉及改革的性質(zhì)與范圍、改革的推動(dòng)者和各種利害關(guān)系人、改革環(huán)境之間的相互影響。第三,任何一項(xiàng)改革,都會(huì)涉及許多利害關(guān)系人,雖然強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)與支持對(duì)改革是重要的,但若要推進(jìn),也要獲得其他關(guān)系人的支持。只憑少數(shù)雄心勃勃的改革者,即便獲取政治支持,在短時(shí)期內(nèi)也不會(huì)完成改革。第四,任何一項(xiàng)改革,無(wú)論其規(guī)模大小,均有一個(gè)新舊觀念的轉(zhuǎn)換過(guò)程,有一個(gè)與其他存在的職能相互銜接和調(diào)適的時(shí)間。也就是說(shuō),改革在時(shí)間上需要獲得在其先后各種改革的支持,在空間上則需要獲得其他同時(shí)進(jìn)行的改革的支持。

;事實(shí)上,任何全面性的改革都是相對(duì)的,只是涉及政府事實(shí)(governmentreality)的少數(shù)層面而已,必須獲得其他改革的支持。有人認(rèn)為只要頒布一項(xiàng)計(jì)劃或者法律,改革就會(huì)完成,其實(shí)這是一種誤解,改革不是產(chǎn)出,而是一個(gè)過(guò)程。

(五)政府改革與發(fā)展既有普遍性,更具特殊性

政府改革與發(fā)展是一個(gè)世界性的議題。從20世紀(jì)80年代以來(lái)世界各國(guó)行政改革的情況來(lái)看,改革的目標(biāo)、措施等既有共通的一面,也有很大的差異。即使是政治制度、經(jīng)濟(jì)制度相同的國(guó)家,在改革的過(guò)程中也表現(xiàn)出很明顯的特殊性,正如馬克思所講的那樣:“相同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)--按主要條件來(lái)說(shuō)相同--可以由于無(wú)數(shù)不同的經(jīng)驗(yàn)的情況,自然條件,種族關(guān)系,各種從外部發(fā)生作用的歷史影響等等,而在現(xiàn)象上顯示出無(wú)窮無(wú)盡的變異和彩色差異,這些變異和差異只有通過(guò)對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)上已存在的情況進(jìn)行分析才可以理解”。[9](P894-895)從一個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境中歸納出的理論,不能予以普遍化,或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政上去。中國(guó)政府改革30年的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)在于,既重視學(xué)習(xí)國(guó)際的經(jīng)驗(yàn),又重視本土化的思考和行動(dòng),重要的是從基本國(guó)情出發(fā),探索具有中國(guó)特色的行政管理體制。

四、中國(guó)政府改革未來(lái)面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)政府改革在本質(zhì)上是一場(chǎng)社會(huì)再造運(yùn)動(dòng),改革的內(nèi)容、范圍和邊界,涉及的深層次的矛盾和問(wèn)題,在中國(guó)整體改革中所扮演的角色和意義,已經(jīng)大大超出了傳統(tǒng)意義上、西方意義上政府改革的范疇。國(guó)人對(duì)政府改革寄予了無(wú)限的期待和希望,國(guó)人期望一個(gè)更加透明開(kāi)放、更具能力、更負(fù)責(zé)任、更加廉潔高效的政府。強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府財(cái)政能力的增強(qiáng)、廣泛的社會(huì)支持,過(guò)去30年政府改革所奠定的良好的基礎(chǔ)等諸多因素,都使我們對(duì)未來(lái)政府的改革與發(fā)展充滿了信心。同樣,過(guò)去30年的政府改革,只是致力于建立善治努力的開(kāi)始,未來(lái)的政府改革面臨著更大的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)主要是以下幾個(gè)方面:

(一)如何形塑與發(fā)展新的行政文化

任何社會(huì)和政治的發(fā)展,都需要先進(jìn)的文化,這種文化會(huì)以自身所展現(xiàn)的新價(jià)值、新理想、新觀念,對(duì)社會(huì)發(fā)展起引導(dǎo)作用。行政文化是政府的靈魂,也是驅(qū)動(dòng)政府不斷創(chuàng)新、不斷進(jìn)步的基石。行政文化涉及政府及其公務(wù)人員的理念、價(jià)值觀、行為、心態(tài)以及思考問(wèn)題的模式。對(duì)于政府文化,人們可能有不同的了解和概括。在我看來(lái),核心在于維護(hù)、執(zhí)行與捍衛(wèi)立國(guó)的基本價(jià)值,這些基本的價(jià)值在于人性尊嚴(yán)、公共利益、社會(huì)正義、民主法治。在某種意義上,政府改革與創(chuàng)新的過(guò)程,便是弘揚(yáng)這些基本價(jià)值,并努力促進(jìn)這些基本價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。政府改革不僅是一個(gè)追求技術(shù)理性的過(guò)程,更是實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的過(guò)程。如果不思考基本的價(jià)值選擇問(wèn)題,政府管理可能會(huì)成為一種缺乏靈魂的盲動(dòng),甚至可能成為不良行政的工具。

(二)如何平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系和作用,合理界定政府的經(jīng)濟(jì)職能

中國(guó)政府改革最大的成就在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的承認(rèn)和確立,建立親市場(chǎng)的政府是改革與發(fā)展的基本目標(biāo),離開(kāi)這一點(diǎn),政府改革本身便失去了基本目標(biāo)。歷史的經(jīng)驗(yàn)證明,市場(chǎng)失靈和政府失靈同樣存在,而且有時(shí)候政府失靈比市場(chǎng)失靈更為嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然有賴于政府與市場(chǎng)的相互作用,但前提條件是政府要尊重和發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的基礎(chǔ)性作用。改革開(kāi)放以來(lái),我們雖然在推動(dòng)市場(chǎng)化方面作了大量的工作,但是同建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府體制的要求相比,任重而道遠(yuǎn)。例如,尚沒(méi)有形成各種經(jīng)濟(jì)主體平等競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)的格局;要素市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)比較慢;資源性產(chǎn)品的價(jià)格機(jī)制尚未形成;宏觀調(diào)控的能力和有效性有待進(jìn)一步提升。出現(xiàn)這些問(wèn)題的根本原因在于政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)仍然過(guò)多,而宏觀協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有有效建立,宏觀調(diào)控職能不能得到有效的發(fā)揮。理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明,將政府的經(jīng)濟(jì)職能界定在以下幾個(gè)方面是合理的:建立保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的法律基礎(chǔ)和維護(hù)產(chǎn)權(quán);維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和保持寬松的政策環(huán)境;投資于基礎(chǔ)設(shè)施和人民需要的領(lǐng)域;促進(jìn)收入公平分配;促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展;保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。因此,政府要切實(shí)減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù),改進(jìn)和完善宏觀調(diào)控,強(qiáng)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,透過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(三)如何調(diào)整與改革政府與社會(huì)的關(guān)系,創(chuàng)新社會(huì)管理體制,形成完善的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)

如前所述,公共事務(wù)的有效治理必須建立在政府與社會(huì)合作的基礎(chǔ)之上。一個(gè)好的政府并不是人民要求什么,就提供什么,而是讓人民學(xué)會(huì)并積極管理自己的事務(wù)。在價(jià)值多元化、利益多元化與分化、社會(huì)結(jié)構(gòu)多樣化、高度社會(huì)流動(dòng)的開(kāi)放社會(huì)如何實(shí)施有效的社會(huì)管理,其挑戰(zhàn)性并不亞于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮。首先,就政府自身而言,如何真正成為社會(huì)秩序和安全的維護(hù)者,社會(huì)利益的協(xié)調(diào)者,社會(huì)矛盾和沖突的調(diào)節(jié)者,社會(huì)組織發(fā)展的引導(dǎo)者、規(guī)范者等;其次,如何促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展,并使之在公共事務(wù)的管理中發(fā)揮積極的作用;最后,如何形成政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系,整合民間資源,形成國(guó)家建設(shè)的合作網(wǎng)絡(luò)和發(fā)展的伙伴關(guān)系。

(四)如何進(jìn)一步優(yōu)化政府組織體系,搭建有效管理的平臺(tái)

經(jīng)過(guò)幾次大的機(jī)構(gòu)調(diào)整,各級(jí)政府的組織架構(gòu)逐步趨于合理,但還存在諸多問(wèn)題。一是水平政府組織偏多。由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)功能的組織設(shè)計(jì)觀,整體而言,水平組織還是太多,這會(huì)超過(guò)有效控制幅度,增加協(xié)調(diào)的成本。二是政策整合機(jī)制薄弱。由于水平組織多,加之職能交叉,整合機(jī)制不足,政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)往往難以有效扮演政策整合的角色,政府部門(mén)不同程度地存在功能性的短視和追求部門(mén)不同利益的傾向。三是組織未能適時(shí)地應(yīng)對(duì)核心職能的轉(zhuǎn)變,許多政府部門(mén)仍然熱衷于具體事務(wù)的管理。四是政府組織的性質(zhì)類(lèi)型不清楚,部門(mén)功能不清,政策制定與執(zhí)行不分離,獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)原理不合理等。針對(duì)上述問(wèn)題,組織的再造仍是未來(lái)改革的一個(gè)重要內(nèi)容。如何實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模的精簡(jiǎn)化,組織建制的合理化,強(qiáng)化政策的領(lǐng)導(dǎo)與整合協(xié)調(diào),落實(shí)職能與組織的合理劃分等,仍然是長(zhǎng)期的改革任務(wù)。

(五)如何改革與調(diào)整府際關(guān)系,建立有效的府際管理體系

無(wú)論是在聯(lián)邦制國(guó)家,還是在單一制國(guó)家,都存在著府際關(guān)系問(wèn)題,即各層級(jí)政府間的垂直互動(dòng)關(guān)系。從各國(guó)的情況看,府際關(guān)系從來(lái)都是依據(jù)社會(huì)環(huán)境的變遷而不斷發(fā)展變化和不斷調(diào)整與重構(gòu)的,并不存在一個(gè)理想的府際關(guān)系模式。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的府際關(guān)系不斷調(diào)整和變化,取得的成效不小,但問(wèn)題也很突出,主要表現(xiàn)為權(quán)責(zé)劃分不清晰,權(quán)責(zé)劃分依據(jù)不規(guī)范,權(quán)責(zé)劃分方式不科學(xué)、隨意性大,權(quán)責(zé)約束機(jī)制不健全等。府際關(guān)系調(diào)整涉及很多問(wèn)題,主要是:(1)調(diào)整和改變行政層級(jí)問(wèn)題?,F(xiàn)行的事實(shí)上的五級(jí)行政層級(jí),弊病很多,因此,減少行政層級(jí),促使組織結(jié)構(gòu)走向扁平化實(shí)屬必然。(2)在調(diào)整和改革行政層級(jí)的基礎(chǔ)上,合理劃分中央和地方各級(jí)政府之間的管理權(quán)限和責(zé)任。(3)在合理劃分權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上,調(diào)整和改革中央與地方的財(cái)權(quán),以期實(shí)現(xiàn)責(zé)任與財(cái)力相匹配。(4)在調(diào)整和改革府際關(guān)系的基礎(chǔ)上,建立和發(fā)展府際之間協(xié)力合作關(guān)系,通過(guò)信息交流,共同規(guī)劃,聯(lián)合行動(dòng),相互援助,共同生產(chǎn)等多種方式促進(jìn)公共事務(wù)和公共問(wèn)題的解決。

(六)如何透過(guò)制度創(chuàng)新不斷提升政府能力

政府能力是指政府能夠合理地制定、貫徹行之有效的決策,推動(dòng)集體行動(dòng),最大限度地實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)的能力。只有政府的能力與政府的作用相一致,才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展的目的。政府能力的提升涉及許多方面:一是合法化的能力,即通過(guò)公民可期待的行為和績(jī)效獲取公民更大的認(rèn)同、合作和支持。二是適應(yīng)能力,即應(yīng)對(duì)環(huán)境的變化,應(yīng)對(duì)復(fù)雜性和不確定性的能力。三是合理性的能力,即合理制定明智而周密的政策,并加以有效執(zhí)行的能力。四是資源吸收的能力,即吸引以及有效運(yùn)用各種資源(人力、物力、財(cái)力、技術(shù)等)達(dá)成政府目標(biāo)的能力。五是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力,即保證經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的前瞻性、可預(yù)測(cè)性、有效性以及保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的能力。六是社會(huì)規(guī)劃以及一體化的能力,即對(duì)個(gè)人和集體的越軌行為實(shí)施有效的防范和控制,以保證市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序的能力。政府能力提升的關(guān)鍵在于政府管制機(jī)制的不斷創(chuàng)新,即一套有效的機(jī)制保證,如信息機(jī)制、決策機(jī)制、誘因機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、監(jiān)督控制機(jī)制等。

(七)如何推進(jìn)公共預(yù)算改革

財(cái)政乃行政之母。建立現(xiàn)代化的政府,必須建立現(xiàn)代化的公共預(yù)算和支出制度。欲實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理之民主化,必先實(shí)現(xiàn)民主化的財(cái)政;欲建立服務(wù)型政府,必先實(shí)行公共財(cái)政。從這個(gè)意義上說(shuō),公共財(cái)政的改革是未來(lái)政府改革的頭等大事之一。目前的財(cái)政預(yù)算體制,雖然經(jīng)過(guò)多次改革,但其本質(zhì)上并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)向公共財(cái)政的根本轉(zhuǎn)變,問(wèn)題主要在于:公共支出中生產(chǎn)建設(shè)和養(yǎng)人所占的缺,許多收入和支出不在國(guó)家預(yù)算之內(nèi);中央與地方收入和支出關(guān)系不清;財(cái)政支出缺乏必要的透明度等。所以,實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變,使公共財(cái)政成為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控最有力的方式,合理劃分和確定中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán),建立公開(kāi)、透明、公正的政府財(cái)政預(yù)算和支出制度等,都將成為未來(lái)改革面臨的挑戰(zhàn)??梢钥隙ǖ卣f(shuō),中國(guó)政府改革要取得進(jìn)步,在很大程度上取決于公共財(cái)政體制改革的成就。其道理是不言自明的,不知道如何有效管理一個(gè)國(guó)家的錢(qián),就不知道如何去管理一國(guó)其他的公共事務(wù)。

(八)如何加強(qiáng)法治政府的建設(shè)

從歷史上看,政府權(quán)力是那種可以為善也可以為惡的力量。權(quán)力所具有的侵略性和擴(kuò)張性特點(diǎn),使得一個(gè)被授予權(quán)力的人總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑,面臨著逾越正義和道德邊界的誘惑。不受制約和限制的公共權(quán)力,是一個(gè)社會(huì)中最有力的、最肆無(wú)忌憚的力量,而且權(quán)力被濫用的可能性永遠(yuǎn)都是存在的。建設(shè)法治政府,既是政府改革的目標(biāo)之一,也是中國(guó)其他改革順利進(jìn)行、成果得以續(xù)存的強(qiáng)有力的保障。法治政府的精義在于:“治國(guó)者先受制于法”,即政府及其官員要受到憲法和法律的約束。過(guò)去30年我們雖然在法治建設(shè)方面取得了很大的進(jìn)步,但這僅僅是在法治政府建設(shè)長(zhǎng)河中邁出的一小步??紤]到中國(guó)的政治傳統(tǒng),傳統(tǒng)政治文化和公民社會(huì)的不發(fā)達(dá)等諸多因素,法治政府建設(shè)的確是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)和改革面臨的最大挑戰(zhàn)。

(九)如何實(shí)現(xiàn)政府改革自身管理

政府改革既然是一個(gè)龐大的社會(huì)再造過(guò)程,是一個(gè)系統(tǒng)工程,那么改革本身也需要科學(xué)的管理。成功的政府改革應(yīng)有明確的目標(biāo),不可含糊不清;要有問(wèn)題意識(shí),以問(wèn)題為導(dǎo)向;要考慮到改革所處的環(huán)境因素的影響;要充分考慮到各種改革項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性;要讓改革的對(duì)象參與到改革的進(jìn)程中去,以增進(jìn)對(duì)改革的理解和支持;必須從外界引進(jìn)新的思想和觀念以幫助改革者找到解決問(wèn)題的新途徑。改革本身是一項(xiàng)公共事業(yè),需要社會(huì)公眾的參與和支持。

政府改革最大的阻力和敵人就是政府自己。政府部門(mén),特別是掌握實(shí)際權(quán)力和利益的部門(mén),往往會(huì)更多地考慮自己功能性的、地域性的需要,自己特殊利益的需要,而忽視整體的、全局的利益,甚至于爭(zhēng)權(quán)奪利。權(quán)力利益化,利益部門(mén)化、地區(qū)化,利益法定化是中國(guó)政府改革可能遇到的最大障礙。歷史的經(jīng)驗(yàn)證明,如果掌權(quán)者出于維護(hù)自己的特殊利益的目的而堅(jiān)持過(guò)時(shí)的制度和政策,改革的機(jī)會(huì)就可能被喪失,改革的進(jìn)程就可能被延緩,這樣有可能產(chǎn)生更多的問(wèn)題,甚至引發(fā)更大的危機(jī)。政府改革,誠(chéng)如鄧小平同志所講的,是一場(chǎng)革命,是政府自己革自己的命,為此,各級(jí)政府需要革命的精神和勇氣。

政府改革是一個(gè)利益分配的過(guò)程,未來(lái)政府改革的成功,在很大程度上取決于我們的改革要真正以公民為核心,以大多數(shù)人的利益為皈依,超越利益集團(tuán)的利益,超越部門(mén)利益的束縛,保持短期利益和長(zhǎng)期利益的均衡,體現(xiàn)弱勢(shì)利益優(yōu)先的原則,廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議,尊重科學(xué)與理性的價(jià)值。