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在當(dāng)代行政法學(xué)的發(fā)展路程中,貫穿于行政法體系、規(guī)定著行政法普遍價值的行政法基本原則受到了越來越多的學(xué)者的重視,它的意義不僅在于為行政法律規(guī)范指明了總體的方向,更重要的是,它確立了行政法的精神理念和價值取向,使行政法的意蘊(yùn)融入到整個行政法體系中,并處處發(fā)揮作用。其中,發(fā)源于德國的比例原則在世界上產(chǎn)生了重大影響,并被多個國家適用于行政法律中,其內(nèi)容、價值取向和實踐機(jī)制都有著合理性和一定程度的適用性,是值得人們對其進(jìn)行深入研究和探討的重要原則。

一、行政法比例原則的基本定位

就行政實體法而言,比例原則是指行政主體在行使行政權(quán)力時,不可給行政相對人造成超過行政目的的價值侵害,否則就不合比例。它要求行政機(jī)關(guān)的行政活動在合法范圍內(nèi)注意合理的比例和協(xié)調(diào)?！捌┤缯f,在兩個規(guī)模相同的城市里,一個城市的違警處罰是萬分之一,可另一個城市的違警處罰是萬分之五,這就違反了比例原則?！?/p>

比例原則具體包含如下內(nèi)容:

1.適當(dāng)性原則。它是從行政行為的目的上來進(jìn)行規(guī)范的,即行政主體以一定的目的實施行政行為時,必須在多種可能選擇的措辭中擇取確實能達(dá)到該目的的措施而為之。換句話說,行政主體實施行政行為必須符合其目的而不得違背它。例如為了追求高效和優(yōu)良的行政管理,選擇公務(wù)員時往往采取限制學(xué)歷的辦法,但如果為了實現(xiàn)該目的僅采取限制學(xué)歷的辦法,卻并不能促使該行政目的的實現(xiàn),此種情形即屬違反適當(dāng)性原則。

2.必要性原則。它是從行政行為的影響程度上來進(jìn)行規(guī)范的,即行政主體實施行政行為時,應(yīng)在多種可能選擇的措施中選擇影響最輕微的措施,不能超越實現(xiàn)目的的必要程度。該原則的基本要求在于使用“最不激烈手段”或“最溫和手段”,從另一個角度來說,就是選擇給相對人和社會造成最小侵害的措施?！叭绻試掖胧└深A(yù)相對人自由為實現(xiàn)公共利益所不可少,那么這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)是最低限度的,公共權(quán)力對相對人一般自由權(quán)利的干預(yù),只應(yīng)發(fā)生于維護(hù)公共利益所必需的程度。”此項原則的重心在于對相對人權(quán)益進(jìn)行保護(hù),使行政行為盡可能少地侵害相對人權(quán)益,而使相對人面對行政機(jī)關(guān)的行政行為時能夠不受侵害或者盡可能多地保持自己的自由和權(quán)益。這又是通過對行政行為的限制來實現(xiàn)的,使行政76機(jī)關(guān)行政權(quán)的運(yùn)行必須拘束在一個既定的空間內(nèi),否則就違反了必要性原則乃至比例原則,而這個既定的空間就是對相對人權(quán)利的摩擦無限接近零的行為范圍。

3.比例性原則(狹義比例原則)。它是從行政行為的價值比較上來進(jìn)行規(guī)范的,即行政主體實施行政行為時,應(yīng)在多種可能選擇的措施中按價值合理的標(biāo)準(zhǔn)去衡量這些措施,并選擇為之。也就是說,這種措施對相對人造成的損害應(yīng)小于達(dá)成目的所獲得的利益。該原則要求目的與手段之間應(yīng)保持比例,不致行政主體為了實現(xiàn)行政目的而造成相對人權(quán)益的過度損害。換個角度說,由一個行政行為產(chǎn)生了兩個利益結(jié)果,其一是行政目的的實現(xiàn)而帶來的積極利益,另一個是相對人由此而損失了的消極利益,兩者相比較,如果前者小于或等于后者,就產(chǎn)生了一個價值悖論,該手段便由于利益的明顯不合比例而違反了比例原則,其本身就應(yīng)該是無效的或是不被選擇的。以上三項內(nèi)容共同構(gòu)成了比例原則完整而豐富的內(nèi)涵,并在各國行政法所規(guī)范的行政行為中發(fā)揮著重要的作用。

二、行政法比例原則的憲政與法治價值

從價值意義上講,行政法比例原則的核心內(nèi)容和首要價值就在于通過限制行政主體的行為來保護(hù)相對人的利益,所以其普遍適用于對行政行為的規(guī)制。以憲法和法律來規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)行,從而限制政府的權(quán)力保障相對人的權(quán)利是近現(xiàn)代憲政與法治的核心。而作為比例原則發(fā)源地的德國,“雖則屬于大陸法系,但他們與普通法系國家一樣,認(rèn)為行政法的主題就是對政府行為的法律控制。”所以比例原則明確而又充分地體現(xiàn)了憲政與法治的精神。

從適當(dāng)性原則的規(guī)范上看,政府在從事行政行為時如果選擇了無法實現(xiàn)行政目的的措施,那么就是說,此項行政行為是沒有價值的,但是,這種行為卻必然或多或少地?fù)p害相對人的利益。由此,相對人受損的利益變成了無窮大,行政主體獲得的利益變成了無窮小。適當(dāng)性原則對這一情況的反對在實質(zhì)上就表現(xiàn)為行政行為的實施過程中讓相對方損失利益無窮小的應(yīng)然形態(tài)。

憲政基本理念上的比例原則談到憲政與法治就必然要涉及到權(quán)力的問題。權(quán)力具有“權(quán)勢和威力”等屬性,“是對他人的行動實行控制和影響的能力,而不管他人是否愿意接受這種控制和影響?！标P(guān)保英先生認(rèn)為,“權(quán)力反映某種資格,或決定問題的資格,或提出要求的資格”。相應(yīng)地,行政權(quán)就是相對于國家立法權(quán)和司法權(quán)而言,對被決定的國家問題、行為準(zhǔn)則付諸執(zhí)行的權(quán)力。由于權(quán)力可以帶來巨大的物質(zhì)和精神利益,因此權(quán)力所有者往往會濫用手中的權(quán)力:“每一個擁有權(quán)力的人都希望把自己的權(quán)力用至極限,這是一條萬古不易的經(jīng)驗。”

孟德斯鳩的這句格言并沒有因時代的改變而失去其正確性。從行政關(guān)系上看,“任何一個政府都想無拘無束,都想擁有廣泛的裁量權(quán)。為防備這一點,有若干理由表明需要對政府加以限制。最明顯的是存在這樣的危險,即政府可能把權(quán)力用于排他主義的目的,會僅僅為了增進(jìn)某些個人的利益而侵犯另外一些個人的權(quán)利?！辈⑶?從行政權(quán)的自身性質(zhì)來看,其所具有的裁量性、單方意志性和強(qiáng)制性更說明,如果行政權(quán)的運(yùn)行不加規(guī)范就會產(chǎn)生很多消極后果———權(quán)力所有者在恣意運(yùn)用權(quán)力時必然會產(chǎn)生與相對人權(quán)益的沖突,此時相對人權(quán)益就只能讓位于行政權(quán)力而受到侵害。所以,當(dāng)代諸國普遍在憲法和法律中規(guī)定出一系列限制政府權(quán)力的條款,防止行政權(quán)的濫用,使政府在為公共利益運(yùn)行權(quán)力的同時盡可能少地對相對人權(quán)益造成損害。