導(dǎo)語：電信服務(wù)業(yè)政府管制思考論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“入世”給中國電信服務(wù)業(yè)帶來挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)突破加強(qiáng)行政管制的傳統(tǒng)思路，針對電信服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀，參照世貿(mào)組織《基礎(chǔ)電信協(xié)議》，堅(jiān)持?jǐn)U大競爭的政府管制取向，尋求放松管制與改善管制相結(jié)合的法律對策。

關(guān)鍵詞：電信服務(wù)業(yè)世貿(mào)組織結(jié)構(gòu)性缺陷政府管制

電信服務(wù)業(yè)是中國最早施行政府管制體制初步改革的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，它為中國政府管制理論的研究提供了許多實(shí)證資料。同時(shí)，中國電信服務(wù)業(yè)政府管制體制的改革實(shí)踐對其他基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的改革具有積極的推動作用和示范意義。面對“入世”的挑戰(zhàn)，縱觀中國電信服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，特別是電信市場因政府管制行為不當(dāng)而存在的嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性缺陷，令人擔(dān)憂。為此，我們應(yīng)當(dāng)探尋中國電信服務(wù)業(yè)政府管制行為與世貿(mào)組織《基礎(chǔ)電信協(xié)議》的差距，遵循市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，研究縮小和彌補(bǔ)這種差距的對策，為中國電信服務(wù)業(yè)的體制改革和立法完善提供建議，并為完善其他基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府管制提供借鑒。

一、中國電信服務(wù)業(yè)及其管制立法的現(xiàn)狀

自80年代以來，中國電信服務(wù)業(yè)經(jīng)過放松價(jià)格管制、打破獨(dú)家壟斷和管制機(jī)構(gòu)改革并產(chǎn)業(yè)重組為內(nèi)容的三階段改革，突破了原來政企合一、行政性獨(dú)家壟斷的體制框架，初步形成了各類業(yè)務(wù)在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)層次上的數(shù)家競爭格局。在固網(wǎng)電信市場，中國電信集團(tuán)和中國聯(lián)通兩家公司擁有、建設(shè)自有的網(wǎng)絡(luò)并競爭經(jīng)營國際國內(nèi)長途和市話業(yè)務(wù)；在移動通信市場，中國移動通信集團(tuán)和中國聯(lián)通兩家公司擁有、建設(shè)移動通信網(wǎng)絡(luò)并開展競爭性經(jīng)營；在國內(nèi)衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器出租市場，中國通信廣播衛(wèi)星公司、中國東方通信有限責(zé)任公司、鑫諾衛(wèi)星通信公司三家開展競爭性經(jīng)營；在無線訊呼網(wǎng)絡(luò)市場，跨省聯(lián)網(wǎng)無線訊呼公司23家，雙向訊呼經(jīng)營公司6家；在數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)傳輸市場，中國電信集團(tuán)、中國移動通信集團(tuán)、中國聯(lián)通和中國網(wǎng)通，依托各自的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)資源開展競爭性經(jīng)營；在國內(nèi)楨中繼電信業(yè)務(wù)市場，吉通公司和中元金融數(shù)據(jù)公司開展競爭性經(jīng)營。

盡管如此，中國電信服務(wù)業(yè)市場業(yè)已形成的數(shù)網(wǎng)競爭體制還只是一個(gè)開端。因?yàn)樵谥袊壳叭魏位A(chǔ)電信服務(wù)市場，政府頒發(fā)經(jīng)營許可證數(shù)量的多寡與市場競爭局面能否形成并沒有必然的聯(lián)系。例如1994年國務(wù)院決定組建中國聯(lián)通，就已經(jīng)放發(fā)了經(jīng)營固線通信網(wǎng)和移動通信網(wǎng)的第二塊牌照，但是到1998年底中國聯(lián)通實(shí)際僅僅在移動通信市場上成為現(xiàn)實(shí)的競爭力量，而且也只占有全國移動通信市場份額的5%。如果增發(fā)經(jīng)營許可證就等于形成競爭性市場，中國也不用在1999-2000年間再次大動干戈，分拆原中國電信了。因此，在各類基礎(chǔ)電信服務(wù)市場上開展數(shù)家競爭，雖然相對于禁止競爭的體制是一個(gè)巨大進(jìn)步，但僅僅提供了實(shí)現(xiàn)全面市場競爭體制的可能性。

電信服務(wù)業(yè)改革的艱難起步還與中國“入世”的歷史抉擇不期而遇，呈現(xiàn)交叉互動之勢?！叭胧馈笔侵袊M(jìn)一步參與經(jīng)濟(jì)全球化的戰(zhàn)略選擇，與改革開放的總體目標(biāo)一致，標(biāo)志著中國對外開放進(jìn)入新的階段，“開放”成為該階段社會主義市場經(jīng)濟(jì)的主旋律。90年代以來經(jīng)濟(jì)全球化不同于以往歷次經(jīng)濟(jì)國際化的一個(gè)最大特點(diǎn)，是它伴隨著全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)市場化和放松管制，市場化改革與經(jīng)濟(jì)開放成為推動經(jīng)濟(jì)全球化迅猛發(fā)展的重要驅(qū)動力。從這一層面理解，“入世”與電信服務(wù)業(yè)改革將是雙向互動的關(guān)系：一方面，“入世”將為改革帶來新的機(jī)遇與動力；另一方面，深化改革必將為中國更好地參與WTO多邊貿(mào)易體制活動和在經(jīng)濟(jì)全球化過程中趨利避害創(chuàng)造有利條件。但是“入世”將給中國電信服務(wù)業(yè)帶來的巨大挑戰(zhàn)也是不容置疑的。

1997年2月達(dá)成的《基礎(chǔ)電信服務(wù)協(xié)議》，是在世貿(mào)組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)范圍內(nèi)第一次由各參加方對基礎(chǔ)電信服務(wù)業(yè)作出的具有法律約束力的承諾，內(nèi)容涉及電信服務(wù)業(yè)務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域。各參加方根據(jù)本國法律政策和電信發(fā)展?fàn)顩r，承諾允許外資進(jìn)入本國電信服務(wù)市場和給予國民待遇并可列明相應(yīng)的準(zhǔn)入條件、要求和限制。

GATS電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則框架由四部分構(gòu)成①：（1）《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》框架協(xié)議，規(guī)定了各成員在所有服務(wù)貿(mào)易部門（包括電信服務(wù)）中應(yīng)承擔(dān)的一般義務(wù)和具體承諾的義務(wù)；（2）烏拉圭回合談判達(dá)成的GATS電信附件，規(guī)定了各成員在電信服務(wù)貿(mào)易方面應(yīng)承擔(dān)的基礎(chǔ)義務(wù)；（3）55個(gè)成員1997年達(dá)成的基礎(chǔ)電信服務(wù)協(xié)議，即《GATS第四議定書》，規(guī)定了這些成員在基礎(chǔ)電信服務(wù)市場開放中的具體承諾，以及政府應(yīng)遵守的電信服務(wù)管理原則；（4）58個(gè)成員達(dá)成的關(guān)于增值電信業(yè)務(wù)現(xiàn)狀約束的具體承諾，已列入GATS國家具體承諾表。

中國“入世”后，上述規(guī)則應(yīng)成為政府、行業(yè)協(xié)會在電信服務(wù)貿(mào)易管理方面的準(zhǔn)則。根據(jù)這些規(guī)則，中國應(yīng)承擔(dān)以下義務(wù)②：（1）必須履行GATS電信附件規(guī)定的基本義務(wù)，允許外國服務(wù)提供者(包括自然人和法人)進(jìn)入和使用中國公共電信網(wǎng)及其服務(wù)，不得在安裝服務(wù)、設(shè)施配備、收費(fèi)等方面違反國民待遇和最惠國待遇原則。（2）必須履行與主要WT0成員達(dá)成的關(guān)于電信業(yè)市場準(zhǔn)入、國民待遇等方面具體承諾，遵守《GATS第四議定書》中規(guī)定的電信業(yè)管理的指導(dǎo)原則。主要包括：防止交叉補(bǔ)貼、不正當(dāng)?shù)孬@得和使用其他電信經(jīng)營者信息等不正當(dāng)競爭行為；以透明的非歧視的條件保證外國電信經(jīng)營者進(jìn)入本國公共電信網(wǎng)，與其他電信經(jīng)營者互聯(lián)；實(shí)現(xiàn)透明的非歧視的普遍服務(wù)；公開許可證的授予標(biāo)準(zhǔn)和拒絕理由；管理當(dāng)局獨(dú)立，保證與任何電信經(jīng)營者分離；按照透明的非歧視的原則合理分配電信號碼、無線電頻率、頻段等稀缺資源；公開國際會計(jì)結(jié)算費(fèi)率。作為履行上述義務(wù)的要求，中國原有的電信壟斷經(jīng)營者利用占有公共電信網(wǎng)的優(yōu)勢阻止其他經(jīng)營者進(jìn)入或與之互聯(lián)的做法將難以維持。（3）必須在電信領(lǐng)域承擔(dān)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》規(guī)定的一般義務(wù)，主要是最惠國待遇(MFN)和透明度要求。根據(jù)MFN要求，中國應(yīng)立即無條件地將其在基礎(chǔ)電信國家承諾表中作出的具體承諾，非歧視地適用于所有其他成員，應(yīng)給予每一成員的服務(wù)及服務(wù)提供者不低于具體承諾表所規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的待遇。并且在未作出具體承諾的電信領(lǐng)域，中國也必須給予另一成員的服務(wù)和服務(wù)提供者不低于給予其他國家(包括WTO成員和非成員)類似的服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇。中國還必須符合GATS及電信附件規(guī)定的透明度要求，公布影響外國電信服務(wù)提供者進(jìn)入中國市場、進(jìn)入和使用中國公共電信網(wǎng)及其服務(wù)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和行政措施。

而中國電信服務(wù)業(yè)市場與世貿(mào)組織開放市場的上述要求很難吻合，其癥結(jié)在于轉(zhuǎn)型期形成的電信服務(wù)業(yè)市場存在著諸多結(jié)構(gòu)性缺陷，主要表現(xiàn)為：

1、在中國電信服務(wù)市場上雖然存在原中國電信和“聯(lián)通”兩家競爭者，但遠(yuǎn)未形成“雙寡頭壟斷競爭(Duopoly)”的格局?！半p寡頭壟斷競爭”，指的是同一個(gè)電信市場上存在兩個(gè)各自擁有獨(dú)立基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的營運(yùn)商并相互競爭的模式。一般而言，第二家營運(yùn)商占市場份額20%以上，才能稱之為“雙寡頭”。③像1994-1998年間中國電信占全國市場份額99%以上、“聯(lián)通”占1%不到的格局④，還稱不上“雙寡頭壟斷競爭”。盡管電信業(yè)經(jīng)過1999-2000年又一波改革、特別是分拆原中國電信和扶持“聯(lián)通”之后，電信市場上兩個(gè)(或兩個(gè)以上)營運(yùn)商之間實(shí)力天壤之別的局面有所改變，但要達(dá)到發(fā)達(dá)國家和相當(dāng)一批發(fā)展中國家已經(jīng)超越的“雙寡頭壟斷競爭”標(biāo)準(zhǔn)，還有相當(dāng)一段路程要走。

2、目前中國電信服務(wù)業(yè)主要是替代性產(chǎn)品（服務(wù)）之間的競爭，而不是同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）之間的競爭。一般而言，異質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）之間不能做到百分之百互相替代，而且有些異質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）之間還互相依賴，如訊呼和IP對固定和移動通信的依賴，因而其競爭程度低于同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）之間的競爭。正因?yàn)檫@樣，各國電信改革的首選政策目標(biāo)是在一切技術(shù)上可能的領(lǐng)域形成同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）的競爭，僅在技術(shù)上一時(shí)難以開展同質(zhì)競爭的領(lǐng)域(如市話市場)，才以異質(zhì)替代競爭作為向同質(zhì)競爭發(fā)展的過渡。但是，目前中國電信市場上同質(zhì)競爭的范圍還遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于技術(shù)上可能的空間。最突出的是固定通信，雖然政策已經(jīng)允許“聯(lián)通”建設(shè)、經(jīng)營固定通信業(yè)務(wù)，但是如上所述，“聯(lián)通”由于非技術(shù)因素造成的地位和實(shí)力微弱，目前在固定通信業(yè)務(wù)上還不具有足夠的競爭能力。

3、電信消費(fèi)者的選擇權(quán)利向大都市傾斜。目前移動通信的市場消費(fèi)能力集中在大都市，而中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)主要還是靠傳統(tǒng)固定通信。這是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡在電信市場上的表現(xiàn)，短期內(nèi)不可能根本改變。因此，以移動通信市場為中心的數(shù)網(wǎng)競爭體制，以及由此帶來的消費(fèi)者選擇度增加、價(jià)格下降、服務(wù)質(zhì)量提高等效益，主要或首先由大都市的居民和企業(yè)分享。1999-2000年電信業(yè)又一波改革之后，在中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，固定通信市場仍基本沒有同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）競爭對手，異質(zhì)替代競爭也很薄弱。于是，國內(nèi)各地區(qū)之間電信服務(wù)水平的差距，將會因電信市場數(shù)網(wǎng)競爭體制分布失衡而加大。

4、目前中國電信服務(wù)業(yè)改革的范圍局限于原郵電部門管轄的“公網(wǎng)市場”，而沒有包括全部電信資源。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“重復(fù)建設(shè)”所遺留的部門通信專網(wǎng)資源十分可觀，已提供了開展數(shù)網(wǎng)競爭的物質(zhì)條件。但各部門通信專網(wǎng)仍處在互不聯(lián)通、分割管理的狀態(tài)，使數(shù)網(wǎng)競爭缺乏體制條件。此外，廣電寬帶網(wǎng)絡(luò)和部門專網(wǎng)資源也是中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)在固定通信市場上較快形成同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）競爭的有利條件，但是，至今為止電信業(yè)體制改革并沒有對全部電信網(wǎng)絡(luò)資源作通盤考慮，造成了通信資源的閑置浪費(fèi)。

5、中國電信服務(wù)業(yè)現(xiàn)有體制框架是不同國家改革模式的拼湊。1994年成立“聯(lián)通”，是以英國1981年電信改革為范本，即由政府組建第二家綜合電信營運(yùn)商，率先形成“雙寡頭壟斷競爭”，然后逐步向市場增發(fā)各類電信牌照，從而轉(zhuǎn)向全面競爭體制。①1999-2000年分拆原中國電信，則是參考美國1982年分拆貝爾系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)。美國當(dāng)時(shí)是運(yùn)用《反托拉斯法》將電信運(yùn)營商分拆為長話公司和市話公司，禁止混業(yè)經(jīng)營。②但是，在按分業(yè)經(jīng)營原則拆分原中國電信的同時(shí)，仍允許“聯(lián)通”混業(yè)經(jīng)營，為其將來取得壟斷優(yōu)勢創(chuàng)造了條件。這表明我國現(xiàn)行電信體制框架缺乏內(nèi)在一致性，并給未來電信市場管制帶來復(fù)雜的影響。

6、目前中國各電信服務(wù)企業(yè)在市場開放程度、公司化重組力度、國際合作與競爭實(shí)力、人力資本結(jié)構(gòu)以及經(jīng)營管理水平等微觀方面差距甚大。以率先在境外上市的中國移動通信(香港)為例，其公司化重組力度盡管在國內(nèi)電信企業(yè)中首屈一指，但由于采用所謂“剝離優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市”的“紅籌模式”，展示給投資人的“上市公司”與真正擁有控制權(quán)的母公司之間的體制差別仍很大。而整體上，中國電信服務(wù)市場仍以傳統(tǒng)國有企業(yè)經(jīng)營模式為主導(dǎo)，且中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的電信服務(wù)市場中官商一體、行政壟斷、設(shè)租尋租的陳規(guī)陋習(xí)尤為嚴(yán)重。上述格局即使在中國“入世”后也不能很快改觀。因?yàn)榘凑罩袊c美國及歐盟達(dá)成的協(xié)議，外國電信運(yùn)營商將沿著“北京上海廣州——其他14個(gè)省會都市——全國”的梯度逐步進(jìn)入中國電信服務(wù)市場，且在2005年和2006年前分別不能進(jìn)入北京、上海、廣州和其他14個(gè)大都市以外的中國移動通信和固定電話市場③。因此，目前被電信服務(wù)市場紅火景氣掩蓋著的微觀結(jié)構(gòu)的脆弱與失衡，必將成為中國電信服務(wù)業(yè)未來發(fā)展的嚴(yán)重制約。

中國電信服務(wù)市場體制的上述結(jié)構(gòu)性缺陷，還與電信服務(wù)業(yè)務(wù)增長的不平衡交織在一起。目前中國電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶的絕對數(shù)已居世界前列，至2000年6月30日止，全國固話用戶1.28億戶，移動用戶6000萬戶，互聯(lián)網(wǎng)用戶1690萬戶，分別為世界第二大固話網(wǎng)、第三大移動網(wǎng)和第三大互聯(lián)網(wǎng)。④但是，中國實(shí)際完成的年度通信流量與電信網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)有規(guī)模還不成比例。根據(jù)國際電信聯(lián)盟2000年公布的資料，1998年中國每部電話平均每月?lián)艽驀H長途1.63分鐘，不到當(dāng)年世界平均水平(8.39分鐘)的1/5。⑤1999年中國國內(nèi)長途通話累計(jì)達(dá)194億次和585億分鐘，以同年全國電話用戶數(shù)計(jì)算，每位電話用戶每月平均使用國內(nèi)長途10.5次和31.8分鐘。⑥加上國際長途，估計(jì)1999年全國平均每位電話用戶每月長途通話時(shí)間不超過35分鐘，據(jù)此推斷，中國電信服務(wù)業(yè)的財(cái)務(wù)狀況不容樂觀。因?yàn)樵谧⑷刖揞~投資之后，較低的通信流量必將導(dǎo)致較高的單位通信成本。其結(jié)果，電信服務(wù)消費(fèi)的實(shí)際費(fèi)用不會因?yàn)檩浾摶蛐姓膲毫Χ嬲蠓认陆?；而居高難下的通信費(fèi)用反過來又將抑制通信業(yè)務(wù)流量的進(jìn)一步增長。中國連續(xù)多年電信網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的增長速度大大超過電信業(yè)務(wù)流量的增長，“紅火”的外延式高速增長遮蓋著“熱裝冷用”商務(wù)模式的脆弱基礎(chǔ)，一旦網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的增長速度減緩，龐大電信投資的財(cái)務(wù)脆弱性就會水落石出。至于中國人均擁有電信線路以及人均通信流量方面的落后，更是一個(gè)不爭的事實(shí)。1999年中國電話主線普及率為每百人8.64線，比1998年世界平均水平(每百人14.26線)低40%；其中，鄉(xiāng)村地區(qū)固線的主線普及率只達(dá)到每百人3.93線，全國尚有21%的行政村沒有最基本的電信設(shè)施。①以上引1998年全國國際通話流量和1999年全國國內(nèi)長途通信流量計(jì)，中國人均每月分別完成國際長途通信0.12分鐘，國內(nèi)長途通信4.1分鐘。筆者認(rèn)為，人均電信能力和電信消費(fèi)水平才是衡量一國電信業(yè)發(fā)展程度的中心指標(biāo)，因?yàn)檫@一指標(biāo)不但真正代表了電信市場本身的“厚度”，而且反映了運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)武裝整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的范圍和深度。我們必須看到，雖然中國已經(jīng)成為電信網(wǎng)絡(luò)規(guī)模方面的世界大國或強(qiáng)國，但從人均電信能力和電信消費(fèi)水平的角度看，中國至今還是一個(gè)相當(dāng)落后的國家。因此，在繼續(xù)擴(kuò)大中國電信網(wǎng)絡(luò)總規(guī)模的同時(shí)，迅速增加電信業(yè)務(wù)流量并逐步提高人均電信消費(fèi)水平，應(yīng)該成為電信服務(wù)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

此外，在電信服務(wù)業(yè)管制立法方面，中國從80年代開始改革電信服務(wù)業(yè)管制體制，為規(guī)范電信服務(wù)市場相繼出臺了一系列有關(guān)電信服務(wù)業(yè)管制的法規(guī)、規(guī)章，包括《中華人民共和國電信條例》、《邊境通信管理暫行規(guī)定》、《從事放開經(jīng)營電信業(yè)務(wù)審批管理暫行辦法》、《電信服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、《電信服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)·通信質(zhì)量指標(biāo)（試行）》、《電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)審批管理辦法》、《電信網(wǎng)間互聯(lián)管理暫行規(guī)定》、《電信網(wǎng)碼號資源管理暫行辦法》、《對公用通信網(wǎng)上在用電話自動計(jì)費(fèi)器加強(qiáng)監(jiān)督管理工作的實(shí)施細(xì)則》、《各項(xiàng)放開經(jīng)營的電信業(yè)務(wù)的界定》、《進(jìn)口局用通信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)實(shí)施質(zhì)量認(rèn)證管理暫行辦法》、《申辦放開經(jīng)營電信業(yè)務(wù)的主要程序》、《通信建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等，涉及電信業(yè)務(wù)放開、電信市場管制、國際聯(lián)網(wǎng)管理、網(wǎng)絡(luò)及信息安全等許多領(lǐng)域。這些立法在促進(jìn)市場競爭、規(guī)制管制者行為、保護(hù)用戶利益等方面發(fā)揮了積極作用，為電信服務(wù)業(yè)的初步改革提供了法律保障。但是這一階段立法的局限性也十分明顯，具體表現(xiàn)為：（1）體系不完整。以電信管制法體系的完備程度來衡量，中國電信服務(wù)業(yè)管制立法仍處于起步階段，缺乏完善的立法體系和明確的立法目標(biāo)，帶有明顯“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的特征，上文所述“中國電信服務(wù)業(yè)現(xiàn)有體制框架是不同國家改革模式的拼湊”，即是適證。（2）效力等級低。目前電信服務(wù)業(yè)立法的主要形式是效力等級較低的部門規(guī)章、地方規(guī)章，極少行政法規(guī)，迄今還沒有一部由國家立法機(jī)關(guān)制定的電信管制基本法——《電信法》。（3）部門立法?，F(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章都是由原郵電部或信息產(chǎn)業(yè)部系統(tǒng)制定，且立法程序封閉，與其制定內(nèi)部工作規(guī)程相差無幾。由于部門立法受部門利益所左右，同時(shí)缺乏公開聽證程序給管制相對人以充分表達(dá)意見的機(jī)會，很難保證所制定法規(guī)、規(guī)章的公正性和中立性。

在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日國務(wù)院第三十一次常務(wù)會議審議并通過了《中華人民共和國電信條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》于2000年9月25日以國務(wù)院第291號令公布實(shí)施，成為我國第一部有關(guān)電信業(yè)的綜合性行政法規(guī)。雖然信息產(chǎn)業(yè)部官員盛贊《條例》的正式頒布是中國電信業(yè)具有歷史意義的里程碑，標(biāo)志著電信業(yè)的改革與發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，②且《條例》在改革管制制度方面確實(shí)取得了明顯的突破，但仔細(xì)審讀不難發(fā)現(xiàn)，在規(guī)制管制者等關(guān)鍵問題上《條例》仍存在明顯不足。例如價(jià)格聽證的程序尚不清晰，特許經(jīng)營權(quán)和稀缺電信資源使用權(quán)的拍賣程序也未提及，關(guān)于管制機(jī)構(gòu)及其官員行政違法行為認(rèn)定和處罰方面的規(guī)定過于簡單和籠統(tǒng)等。如果考慮到信息產(chǎn)業(yè)部及其下屬的地方各電信管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和行政人員大都來源于原郵電部和中國電信，而新中國電信和中國移動等“嫡系部隊(duì)”的“老板”們又來源于原郵電部和信息產(chǎn)業(yè)部的現(xiàn)實(shí)，這些行政程序上的不足，就有可能導(dǎo)致其他被稱為“電信專網(wǎng)”的基礎(chǔ)電信設(shè)施運(yùn)營商③以及各類電信增值業(yè)務(wù)④的提供商們，在獲得經(jīng)營許可和網(wǎng)間互聯(lián)權(quán)利時(shí)處于相對不利的地位；同時(shí)壟斷性電信服務(wù)價(jià)格和網(wǎng)絡(luò)元素租用費(fèi)的確定還可能繼續(xù)維持目前的“暗箱操作”機(jī)制。

面對“入世”的挑戰(zhàn)，立足于中國電信服務(wù)業(yè)及其管制立法的現(xiàn)狀，我們不能奢求帶有明顯結(jié)構(gòu)性缺陷的電信市場體制會自動升級為全面、充分競爭的市場體制。為克服中國電信服務(wù)業(yè)市場現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)性缺陷和管制立法的滯后狀況，必須在管制體制改革上做出符合市場競爭要求的戰(zhàn)略選擇。

二、中國電信服務(wù)業(yè)政府管制改革的戰(zhàn)略選擇

有的研究認(rèn)為，中國電信服務(wù)業(yè)政府管制改革的當(dāng)務(wù)之急是強(qiáng)化管制，加大政府干預(yù)的力度。⑤與此相反，筆者認(rèn)為在市場存在結(jié)構(gòu)性缺陷的現(xiàn)實(shí)條件下，參考其他國家電信管制改革的經(jīng)驗(yàn)，中國電信服務(wù)業(yè)應(yīng)逐步擴(kuò)大市場競爭的范圍和程度，相應(yīng)減少政府管制，采取放松管制和改善管制相結(jié)合的改革戰(zhàn)略。

一般認(rèn)為，“市場失靈”的存在是政府管制的依據(jù)。但是，關(guān)于管制必要性的種種理論，忽略了政府的管制權(quán)力也是一種壟斷力量的事實(shí)。對經(jīng)濟(jì)壟斷施加行政壟斷，未必能夠擴(kuò)大競爭度。如果政府管制不能夠自覺地時(shí)刻代表“社會利益”，那么，誰來管制“管制者”，如何減少管制過程中的“設(shè)租和尋租”行為？如果不幸形成斯蒂格勒所說的管制者成為被管制壟斷商的“俘虜”①，消費(fèi)者和潛在競爭者如何尋求救濟(jì)？如果技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件的變化已經(jīng)瓦解了“自然壟斷”的基礎(chǔ)，而管制的既得利益者仍然維持過時(shí)的管制體系，使管制本身成為市場競爭的障礙時(shí)，又該如何？更值得注意的是，管制行為非常有可能“上癮”，以致“對一項(xiàng)不當(dāng)管制的解決辦法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完備的管制體系”不能自拔，市場如何解除不當(dāng)和過度管制的重負(fù)？因此，我們不能停留在復(fù)述“市場失靈”理論并熱衷于照搬“完備的管制體系”，必須正視政府失靈、政府非理性行為和尋租現(xiàn)象的大量存在，全面注意70年代率先在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中討論、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(RegulatoryReform)”和“無管制(Non-regulation)”的理論和實(shí)踐。③

該理論的代表之一是八十年代早期在經(jīng)濟(jì)學(xué)界出現(xiàn)的“可競爭性理論”，它為自然壟斷性行業(yè)的政府管制提供了新的理論依據(jù)。美國著名新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑莫爾在1981年12月29日就任美國經(jīng)濟(jì)學(xué)會主席的演說中，首次闡述了可競爭性市場理論（TheoryofContestableMarkets）,④后又與帕恩查（Panzar）、韋利格（Willig）合著出版了《可競爭市場與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論》一書，從而使該理論系統(tǒng)化。⑤這一理論引起了學(xué)術(shù)界的廣泛爭論，對政府管制體制的改革實(shí)踐影響深遠(yuǎn)?？筛偁幮岳碚撜J(rèn)為，產(chǎn)業(yè)市場中不必存在大量的企業(yè)，只要具有潛在的競爭壓力，即存在一個(gè)沒有進(jìn)出壁壘的市場結(jié)構(gòu)，就能帶來良好的企業(yè)行為和市場績效。其代表人物認(rèn)為，市場集中度只是一個(gè)次要的市場結(jié)構(gòu)指標(biāo)，關(guān)鍵要看構(gòu)成進(jìn)出壁壘的沉淀成本的狀況。在進(jìn)出無壁壘的市場條件下，潛在的進(jìn)入壓力能夠產(chǎn)生如同存在現(xiàn)實(shí)的競爭對手的效果。即使市場中只有少數(shù)幾個(gè)大企業(yè)，潛在進(jìn)入壓力也會迫使這些企業(yè)公平競爭，而不可能濫用壟斷地位?？筛偁幮岳碚撨€指出，進(jìn)出無市場壁壘可以同規(guī)模經(jīng)濟(jì)并存。這樣就為政府管制提供了新的思路。為了克服由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)原因形成的自然壟斷可能產(chǎn)生的不利影響，政府可以根據(jù)可競爭性理論的要求制定相應(yīng)的管制政策或規(guī)章，盡可能地保持潛在的競爭壓力，以此來約束在位企業(yè)的行為。力求達(dá)到能夠在保持規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，又較好地克服壟斷弊端。⑥

筆者認(rèn)為，可競爭性市場理論對政府管制政策的影響是不可低估的。如果現(xiàn)實(shí)世界符合該理論的假設(shè)條件，則完全可以依靠潛在競爭的力量實(shí)現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置和經(jīng)濟(jì)效率的極大化，換言之，政府管制將變得多余。但在現(xiàn)實(shí)世界中，電信服務(wù)業(yè)內(nèi)原有企業(yè)完全有可能在新企業(yè)形成經(jīng)營規(guī)模之前做出降價(jià)等反應(yīng)，企業(yè)退出市場時(shí)也必然會產(chǎn)生沉淀成本等。盡管可競爭性市場理論的假設(shè)條件與現(xiàn)實(shí)不一致，使得政府管制仍然必要，但是既要實(shí)現(xiàn)電信企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)又要消除電信服務(wù)業(yè)壟斷經(jīng)營的弊端，既要克服市場失靈的缺陷又要減少政府失靈的危害，可競爭性理論還是為各國政府管制政策的制定提供了新的重要思路。

縱觀世界各國電信服務(wù)業(yè)管制改革的實(shí)踐，政府管制的重點(diǎn)已從直接規(guī)制企業(yè)行為——如價(jià)格管制等，轉(zhuǎn)變?yōu)閷κ袌鼋Y(jié)構(gòu)的調(diào)整——降低市場壁壘和導(dǎo)入競爭機(jī)制，以增強(qiáng)企業(yè)競爭實(shí)力，在開放的國際電信服務(wù)市場中搶占先機(jī)。如美國《1996年電信法》實(shí)施以來，聯(lián)邦通訊委員會（FCC）取消了電信服務(wù)業(yè)和有線電視業(yè)之間，以及長途電話和地方市話之間業(yè)務(wù)相互禁入的限制，以保持電信服務(wù)業(yè)的潛在可進(jìn)入性，形成潛在競爭壓力。對于國際電信運(yùn)營商對美國電信服務(wù)市場的滲透，也不再持排斥態(tài)度，以此對本國運(yùn)營商形成更大的壓力。另一方面，對于風(fēng)起云涌的電信服務(wù)業(yè)兼并收購浪潮，F(xiàn)CC并不過多加以阻撓。本來按照美國反壟斷的相關(guān)法律，Worldcom收購MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列數(shù)額巨大的兼并計(jì)劃，對美國電信服務(wù)業(yè)市場集中度的影響早就達(dá)到FCC應(yīng)該加以干預(yù)的程度。但在保持潛在競爭的條件下，大企業(yè)的行為既然會受到約束，不會對美國的社會總福利造成損害，那么允許美國電信服務(wù)企業(yè)整合得更加強(qiáng)大，使其更利于在國際電信服務(wù)市場中的競爭，又何樂而不為呢？至于FCC為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)市場競爭的政策目標(biāo)，從1984年強(qiáng)令拆解AT＆T到1996年后批準(zhǔn)接二連三的合并等，這些前后看似矛盾的管制行為內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一性，也就顯而易見了。①

除了應(yīng)當(dāng)借鑒世界電信服務(wù)業(yè)管制理論和實(shí)踐的新發(fā)展，立足于中國現(xiàn)行市場經(jīng)濟(jì)體制脫胎于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的現(xiàn)實(shí)，狀態(tài)依賴和路徑相關(guān)的方法論提示我們，中國也尤其應(yīng)當(dāng)警惕“管制崇拜”的陷阱。原來高度政企合一、國家?guī)缀蹩刂迫拷?jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)活動的“傳統(tǒng)”，在至今為止的改革中沒有、也不可能完全中止，政府的行政權(quán)力和長官意志仍在經(jīng)濟(jì)生活中居于主導(dǎo)地位，加之轉(zhuǎn)型期民主和法治基礎(chǔ)薄弱，“完備的管制體系”很容易成為濫用行政權(quán)力的棲身之所，市場競爭非但得不到保障，反而受到抑制。

這種問題在中國電信服務(wù)業(yè)已有體現(xiàn)。政企分離后的各電信公司憑借其已有的法定壟斷地位損害消費(fèi)者利益的行為，并未因政府強(qiáng)化管制而加以收斂。究其原因，并不是管制多與少的問題，而是管制適當(dāng)與不當(dāng)?shù)膯栴}。就電信服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀而言，對電信服務(wù)業(yè)價(jià)格、質(zhì)量和市場準(zhǔn)入等管制的必要性應(yīng)當(dāng)不容質(zhì)疑，但是需要管制與需要什么樣的管制才能實(shí)現(xiàn)管制的初衷，不能混為一談。在電信服務(wù)市場存在結(jié)構(gòu)性缺陷、有效競爭不足的條件下，只強(qiáng)調(diào)管制的范圍和力度，將難以奏效。因?yàn)樵谟邢藓褪Ш獾母偁庴w制下，不當(dāng)管制不但不能有效解決市場上原有的利益矛盾，反而很可能形成新舊既得利益膠著的局面，導(dǎo)致政府管制在諸多問題上左右為難、進(jìn)退失據(jù)。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1、公平競爭。市場競爭的公平性體現(xiàn)為比賽規(guī)則的公平，它不要求起點(diǎn)相同，更不保證比賽結(jié)果的一致。從操作層面，要求管制者對市場競爭的公平性負(fù)責(zé)，管制者自身的獨(dú)立性和對所有競爭者一視同仁，是保證公平的必要前提。中國電信服務(wù)業(yè)的管制者剛剛從“裁判”“球員”一體的系統(tǒng)中分離出來，與被管制者有著千絲萬縷的聯(lián)系。加之目前電信運(yùn)營商還是清一色的國有企業(yè)，政府身兼所有者和管制者的雙重角色，而電信服務(wù)業(yè)的資產(chǎn)重組基本依照行政命令“劃撥”。在此基礎(chǔ)上，規(guī)則的公平性極易受到其他利益訴求的干擾。在主要靠管制者“看得見的手”分配機(jī)會和資源的現(xiàn)實(shí)約束下，電信運(yùn)營商對自身市場競爭實(shí)力的投資，遠(yuǎn)沒有對管制者尋租的回報(bào)來得高。因此，“個(gè)別談判”造成的市場規(guī)則方面的不平衡會自我復(fù)制，演變成越來越模糊、復(fù)雜的不平衡競爭體系。

2、電信費(fèi)率。歐美的經(jīng)驗(yàn)顯示，即使在“雙寡頭壟斷競爭”的市場中，經(jīng)過管制當(dāng)局根據(jù)成本定價(jià)原則決定的電信服務(wù)費(fèi)率，仍然包含了過高的壟斷利潤。②例如，在美國移動通信市場的“雙寡頭壟斷競爭”時(shí)期，移動通信的直接成本每分鐘約為8美分，加上擴(kuò)容成本為10-12美分，而核定的收費(fèi)卻為40-50美分；直到市場上進(jìn)入4-5家競爭者時(shí)，由原雙寡頭與管制者共同控制超額利潤的局面才開始改變，因?yàn)榭傆懈偁幷邽闋帄Z市場份額而降價(jià)。③中國目前的電信市場尚未達(dá)到“雙寡頭壟斷競爭”標(biāo)準(zhǔn)，消費(fèi)者和輿論界指望政府加強(qiáng)管制就可以降低電信資費(fèi)，這只能是一廂情愿。與其指望加強(qiáng)價(jià)格管制來大幅度降低電信資費(fèi)，不如以激烈的市場競爭來解決服務(wù)提供商追求“成本最小化”的動力不足問題。

3、互聯(lián)互通。有學(xué)者認(rèn)為只要管制部門堅(jiān)持“互聯(lián)互通、公平接入”原則，目前中國電信服務(wù)市場的競爭框架就可以奠定進(jìn)一步發(fā)展的制度基礎(chǔ)，既不需要確立“雙寡頭壟斷競爭”標(biāo)準(zhǔn)，也不需要繼續(xù)增加多個(gè)競爭者，更不需要完全開放電信市場。④但是，所謂互聯(lián)互通、公平接入，本身就必須以“數(shù)網(wǎng)并存、數(shù)網(wǎng)競爭”的競爭體制為前提。沒有一個(gè)大體對稱的數(shù)網(wǎng)競爭框架，試圖依賴行政管制實(shí)現(xiàn)“不平衡競爭”條件下的互聯(lián)互通和公平接入，就會將問題轉(zhuǎn)化為如何科學(xué)確定入網(wǎng)價(jià)格的水平。具有較大市場權(quán)力(marketpower)⑤的壟斷運(yùn)營商可以提出使競爭對手無法接受的入網(wǎng)價(jià)格，來限制競爭者利用自己擁有的電信網(wǎng)絡(luò)。這種價(jià)格一樣可以是“合理的”，因?yàn)槠渲邪诵纬删W(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力的“全部投資”①成本的分?jǐn)偂?/p>

4、服務(wù)質(zhì)量。電信服務(wù)的連續(xù)性和整體性決定了最終使用者獲得的通信服務(wù)質(zhì)量，不但是所有基礎(chǔ)性和中間環(huán)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量合成，而且要識別每個(gè)服務(wù)環(huán)節(jié)對最終產(chǎn)品質(zhì)量的影響非常困難。例如要識別令顧客不滿意的電話語音質(zhì)量究竟是由電信公司的哪一處“零部件”造成的，就不是一件容易的事情(Alchian,1995)②。因此，如果采用禁止行業(yè)縱向整合的管制政策，而中間服務(wù)的市場競爭又不充分，則電信服務(wù)業(yè)的服務(wù)質(zhì)量管制就會成為一個(gè)非常棘手的問題。美國1982年肢解AT&T并實(shí)行禁止行業(yè)縱向整合的管制政策，負(fù)面效果之一就是電信服務(wù)質(zhì)量因?yàn)楦鲗I(yè)電話供應(yīng)商的投機(jī)行為而令管制者頭痛，因?yàn)閺S商都難以識別的“零部件”質(zhì)量，F(xiàn)CC作為政府管制部門就更無能為力。③因此，美國在新技術(shù)可以趨利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通過交叉進(jìn)入，鼓勵(lì)全方位服務(wù)(Full-service)和縱向整合競爭。中國目前的電信服務(wù)市場，只有“聯(lián)通”可以提供全方位服務(wù)，但它在許多領(lǐng)域的服務(wù)能力尚待提高，而其他運(yùn)營商分業(yè)禁入。就控制電信服務(wù)質(zhì)量而言，中國電信服務(wù)業(yè)現(xiàn)有體制將面臨比獨(dú)家全方位壟斷、雙寡頭壟斷競爭和有效競爭模式都更為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

5、投資者預(yù)期。中國電信服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要巨大投資，因此，保持電信服務(wù)市場對國內(nèi)外投資人的吸引力，是實(shí)現(xiàn)電信服務(wù)業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要條件。除了電信服務(wù)業(yè)本身的市場潛力，政策和制度的穩(wěn)定性對于投資人保持良好的預(yù)期也極為重要。經(jīng)驗(yàn)表明，在電信服務(wù)市場基本競爭框架建立之前，部分選擇性地向國內(nèi)外投資人開放投資機(jī)會，往往使政府先前作出的承諾難以兌現(xiàn)，從而引起預(yù)期紊亂，對吸引投資產(chǎn)生負(fù)面效果。例如，中國電信(香港)在境外上市時(shí)，國內(nèi)移動通信市場由中國電信獨(dú)家壟斷，而“對市場的壟斷地位”正是許多紅籌項(xiàng)目的熱賣點(diǎn)。但隨著政府扶持“聯(lián)通”和鼓勵(lì)競爭的政策調(diào)整，中國電信(香港)境外投資人的所謂“擱淺成本(Strandedcost)”就大幅上升。④因此，只有政府首先明確電信服務(wù)市場競爭框架建立的過程、階段性目標(biāo)和時(shí)間表，使投資人清楚地預(yù)期市場前景，才能實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。此外，為保護(hù)投資人的合法權(quán)益，政府管制部門應(yīng)該承擔(dān)“不斷修訂承諾”的責(zé)任，賠償投資人擱淺成本上升的相應(yīng)損失。如新加坡和香港政府為開展國際電信服務(wù)競爭，向提前交出獨(dú)家國際電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可權(quán)的運(yùn)營商支付了巨額賠償金。⑤

6、管制者激勵(lì)。在中國現(xiàn)行行政管制模式主導(dǎo)的電信服務(wù)市場中，雖然企業(yè)和消費(fèi)者分別追求利潤和消費(fèi)者剩余最大化的目標(biāo)不變，但立法者和管制者卻毋須追求選票的最大化。在政企不分的情況下，政府所追求的目標(biāo)與其所屬的企業(yè)幾乎是一致的,即效用和租金的最大化；即便政企不情愿地分離，但由于父愛情結(jié)的慣性，仍有可能出現(xiàn)“政企同盟”，由此導(dǎo)致管制過程難以付諸廣泛的公共談判，最終導(dǎo)致分散的消費(fèi)者利益集團(tuán)和弱小的企業(yè)利益集團(tuán)長期成為管制博弈的輸家。中國電信服務(wù)業(yè)無論在獨(dú)家壟斷時(shí)期，還是在引入競爭機(jī)制之后所表現(xiàn)出的產(chǎn)業(yè)績效，都為管制者的激勵(lì)錯(cuò)位提供了生動的佐證。由于原郵電部和信息產(chǎn)業(yè)部明顯偏袒中國電信及其分拆后的“嫡系部隊(duì)”，使得有限范圍內(nèi)的市場競爭一直缺乏正式規(guī)則，導(dǎo)致新進(jìn)入者得不到可信的承諾，并屢遭歧視和搓揉；而廣大消費(fèi)者和用戶也被迫長期承受過高費(fèi)用和低劣服務(wù)。另一方面，既得利益集團(tuán)則極力阻礙公平競爭之市場博弈規(guī)則的建立，以至于中國電信服務(wù)業(yè)市場競爭框架的建構(gòu)舉步維艱。

對上述問題的分析表明，真正要辯論的內(nèi)容不是市場管制的存廢，而是應(yīng)在什么基礎(chǔ)實(shí)施有效的管制，怎樣保證沿著逐步增加市場競爭的方向來調(diào)整管制模式。筆者認(rèn)為，在解除了獨(dú)家壟斷之后，應(yīng)該通過實(shí)施放松管制和改善管制相結(jié)合的改革戰(zhàn)略，使中國電信服務(wù)市場盡快形成最基本的、可操作的數(shù)網(wǎng)競爭框架，然后逐步擴(kuò)大市場競爭的范圍和深度。在市場競爭的基本結(jié)構(gòu)確立之前，單純依靠強(qiáng)化行政管制，不但不足以校正市場的結(jié)構(gòu)性缺陷，反而容易導(dǎo)致管制被歪曲、管制負(fù)擔(dān)過重、甚至管制本身成為進(jìn)一步建立電信服務(wù)市場競爭框架的障礙。與此形成鮮明對比的是，英國立足現(xiàn)有數(shù)網(wǎng)競爭格局，放松行政管制，從單一依靠政府專業(yè)部門管制，逐步轉(zhuǎn)向減少政府專業(yè)部門監(jiān)管，增加行業(yè)自我管制、消費(fèi)者的選擇權(quán)利以及其他政府部門的配套管制。特別是英國電信管理局（OFTEL）作為電信服務(wù)業(yè)的專業(yè)管制部門，制定計(jì)劃逐年減少本部門財(cái)政預(yù)算，將年度預(yù)算從1998(1999年的1279萬英鎊，減為1999(2000年的1263萬英鎊，2000(2001年的1201萬英鎊和2001(2002年的1197萬英鎊。①權(quán)威行業(yè)管制機(jī)構(gòu)不但向社會公開預(yù)算，而且承諾逐年遞減本部門管制預(yù)算，表明立基于合理的市場競爭體制，政府可以逐步減少管制的范圍和程度；相反，在市場存在結(jié)構(gòu)性缺陷的條件下，政府即使想從市場后撤也無法脫身。OFTEL的做法值得目前眾口一詞強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)監(jiān)管”的中國電信管制部門反思和借鑒。

三、中國電信服務(wù)業(yè)政府管制改革的法律對策

面對“入世”的挑戰(zhàn)，立足于中國電信服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，不應(yīng)當(dāng)延續(xù)以強(qiáng)化行政管制為主的改革思路，而應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建數(shù)網(wǎng)競爭框架為目標(biāo)，走放松和改善管制的改革道路。其具體對策有如下三方面：

（一）重構(gòu)管制體制

政府管制體制的核心內(nèi)容是政府和企業(yè)的關(guān)系。因此，重構(gòu)電信服務(wù)業(yè)政府管制的首要任務(wù)是調(diào)整管制部門與企業(yè)的關(guān)系。以電信、電力、鐵路、民航等為代表的中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)一直施行典型的政企合一管制體制，作為管制者的行業(yè)主管部門與企業(yè)之間政企不分甚至政企一體化的問題十分嚴(yán)重。因此，重構(gòu)管制體制的目標(biāo)應(yīng)是建立一個(gè)超越部門利益、與企業(yè)無行政隸屬或產(chǎn)權(quán)關(guān)系的中立性國家管制機(jī)構(gòu)，即政府應(yīng)當(dāng)從電信服務(wù)業(yè)的壟斷經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮越?jīng)營的組織者、維護(hù)者，破除管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)之間的利益紐帶，使管制機(jī)構(gòu)能夠依法超然地行使正當(dāng)?shù)氖袌龉苤坡毮堋?/p>

國務(wù)院在1998年政府機(jī)構(gòu)改革中，將原郵電部與原電子工業(yè)部合并為信息產(chǎn)業(yè)部，力圖在一定程度上減少原郵電部與原中國電信政企不分的弊端。在改革過程中，過去的政府管理部門逐步從所有者、管理者、經(jīng)營者過渡到市場的管制者，具有行業(yè)管理職能和市場準(zhǔn)入管制職能，其表現(xiàn)出的最大特點(diǎn)是行政管制者同時(shí)又是行業(yè)的主管部門，甚至是原有企業(yè)的老板。由于中國缺乏監(jiān)管管制者的條件，管制者的產(chǎn)生與公開投票機(jī)制互相分開，管制者不用追求選票的最大化，它追求的目標(biāo)幾乎和企業(yè)一樣，即部門利益最大化。因此，它在制定規(guī)則時(shí)很容易偏向原來管轄的企業(yè)。管制者與企業(yè)之間這種在“父子關(guān)系”基礎(chǔ)上形成的天然利益同盟，對正在建立過程中的政府管制及其效果的消極影響是致命的。既是行政部門又兼行業(yè)主管的管制者，不可能站在中立的立場上平等對待所有的市場參與者，而且這種政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和執(zhí)法過程中藐視消費(fèi)者和新進(jìn)入企業(yè)集團(tuán)，置他們的合法權(quán)益于不顧。由于中國目前的政治法律制度還無法打破這種政企同盟，管制者在濫用其行政職權(quán)的同時(shí)，使得受管制產(chǎn)業(yè)的資源配置效率驚人的低下。因此，改革電信服務(wù)業(yè)政府管理體制，實(shí)現(xiàn)政企分離的任務(wù)至此還遠(yuǎn)未完成。鑒于在信息產(chǎn)業(yè)部內(nèi)部實(shí)行政企分離的方法即使不是完全不可行，也會十分困難；即使形式上分離了，實(shí)質(zhì)上仍可能藕斷絲連的現(xiàn)實(shí)困境②，有的學(xué)者主張由國務(wù)院責(zé)令國家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、體改辦等機(jī)構(gòu)牽頭，組建新的“國家電信管理委員會”，作為政府的電信業(yè)管理機(jī)構(gòu)，接管信息產(chǎn)業(yè)部的行業(yè)管理職能③；也有學(xué)者建議在原信息產(chǎn)業(yè)部政務(wù)司、國家無線電管理委員會等具有電信管制職能機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，組建新的電信管制機(jī)構(gòu)，冠之以“國家電信管制局”或其他類似的名稱，原?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市、縣的電信管理局也相應(yīng)改造為“國家電信管制局”的派出機(jī)構(gòu)，形成一個(gè)垂直領(lǐng)導(dǎo)的管制體系，對全國電信服務(wù)業(yè)施行公平、有效地管制④。

盡管這些制度設(shè)計(jì)有其現(xiàn)實(shí)的合理性和可操作性，但面對“入世”的挑戰(zhàn)，要兌現(xiàn)“管理當(dāng)局獨(dú)立，保證與任何電信經(jīng)營者分離”的“入世”承諾，在“政資不分”的背景下幻想以整體性替換的行政機(jī)構(gòu)改革方案克服長期困擾電信服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的“政企不分”問題，無異于隔靴搔癢。由于新的管制機(jī)構(gòu)仍舊無法擺脫對自身所有者權(quán)益最大化的追求，從根本上將難以實(shí)現(xiàn)對不同所有制的電信企業(yè)一視同仁，客觀、公正地規(guī)制電信服務(wù)市場競爭的改革初衷。因此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)按照國有資產(chǎn)所有者職能與行政管理者職能相分離的原則，首先建立電信服務(wù)業(yè)專職國家投資機(jī)構(gòu)，由其接管原由信息產(chǎn)業(yè)部支配的全部經(jīng)營性國有資產(chǎn)，授權(quán)其直接代表國家進(jìn)行投資和享有出資所有者權(quán)益。該機(jī)構(gòu)既不是行政機(jī)關(guān)，也不同于從事商品生產(chǎn)和服務(wù)提供的工商企業(yè)，而是以國有資產(chǎn)投資為專門職能的特殊企業(yè)法人，其接受國有資產(chǎn)所有者（政府）的委托，在授權(quán)范圍內(nèi)向電信企業(yè)投資，其投入企業(yè)的資產(chǎn)構(gòu)成企業(yè)的國家股，①相應(yīng)的投資收益也將作為國有資產(chǎn)的增值額直接上繳國家財(cái)政。作為投資者，該機(jī)構(gòu)對其投入企業(yè)的國有資產(chǎn)享有投資者所有權(quán)（股東權(quán)），它在受資企業(yè)中的地位與其在受資企業(yè)中所持資本份額相對應(yīng)，即分別處于惟一股東（又稱全資股東）、控股股東或者非控股股東（又稱參股股東）的地位。②其次，“政資分離”后的信息產(chǎn)業(yè)部，應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、公正的原則改組現(xiàn)有機(jī)構(gòu)。改組后的國家電信管制機(jī)構(gòu)應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，吸收一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家參與，力求保持人員組成上的超脫性與中立性。該管制機(jī)構(gòu)的主要職能應(yīng)包括：根據(jù)電信服務(wù)業(yè)的特點(diǎn)，以《電信法》為準(zhǔn)則，制定具體的管制法規(guī)；審核電信經(jīng)營者的資格，根據(jù)電信服務(wù)業(yè)不同領(lǐng)域的需求規(guī)模，分別發(fā)放相應(yīng)數(shù)量的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證；根據(jù)信息傳輸和網(wǎng)絡(luò)安全的要求，參照國際通用標(biāo)準(zhǔn)，制定電信服務(wù)業(yè)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；調(diào)解和仲裁電信服務(wù)企業(yè)之間的糾紛；監(jiān)督和制裁電信企業(yè)的壟斷行為與不正當(dāng)競爭行為，等等。為便于實(shí)施管制，該管制機(jī)構(gòu)可下設(shè)政策法規(guī)制定、通信網(wǎng)絡(luò)管制、經(jīng)營許可證管制、消費(fèi)者事務(wù)管制、企業(yè)公平交易管制、通信技術(shù)管制、價(jià)格管制、法律咨詢、行政事務(wù)、國際事務(wù)等部門。③此外，中國電信以外的“聯(lián)通”、“鐵通”、“電通”等電信企業(yè)的政府主管部門，也應(yīng)當(dāng)按照上述重構(gòu)模式將基于經(jīng)營性國有資產(chǎn)而享有的行政管理權(quán)能，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ殗彝顿Y機(jī)構(gòu)的投資者權(quán)益，從整體上建構(gòu)電信服務(wù)業(yè)相關(guān)政府部門的國有資產(chǎn)所有者職能與社會經(jīng)濟(jì)管理者職能相分離的總格局，進(jìn)而在政府管制層面為電信服務(wù)業(yè)市場主體之間的平等、有效競爭提供體制保障。

在理順政企關(guān)系的同時(shí)，為適應(yīng)電信服務(wù)市場競爭自由化的要求，還應(yīng)當(dāng)對立基于“政治國家——市民社會”二元框架的傳統(tǒng)電信行政管制體制進(jìn)行變革，探尋多元化和多層次的新型管制模式。根據(jù)“政府——社會中間層——市場”的三元框架④，筆者認(rèn)為，可以從政府和民間兩個(gè)層次來構(gòu)建新型的管制機(jī)構(gòu)體系：

1、政府管理層。它由中央和地方電信服務(wù)管理機(jī)構(gòu)所組成，既不能擁有企業(yè)和接受企業(yè)掛靠，也不應(yīng)直接介入企業(yè)經(jīng)營。中央電信服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是：發(fā)放電信營業(yè)許可證；制定行業(yè)規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；制訂電信服務(wù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；分配和管理稀缺通信資源；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)網(wǎng)路互聯(lián)和網(wǎng)路營運(yùn)；裁決電信糾紛；指導(dǎo)地方電信服務(wù)管理；代表國家參與國際電信合作等。地方電信服務(wù)管理機(jī)構(gòu)按照中央電信服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)，負(fù)責(zé)某些二類、三類業(yè)務(wù)許可證的發(fā)放和管理，并負(fù)有監(jiān)督、調(diào)處糾紛和查處違法行為等職責(zé)。這種分層模式的典型代表首推美國，美國除了成立中央一級電信管制機(jī)構(gòu)FCC外，在各州還成立了州公益事業(yè)委員會（PUC），共同管制美國的電信服務(wù)業(yè)。根據(jù)分工，F(xiàn)CC負(fù)責(zé)管制州際和國際電信服務(wù)業(yè)務(wù)，而PUC處理州內(nèi)電信服務(wù)業(yè)務(wù)。實(shí)踐中，在州際和州內(nèi)問題難以準(zhǔn)確界定時(shí)，如稀缺資源的管制，遵循“聯(lián)邦優(yōu)先”原則，并已使之合法化。美國《1996年電信法》在這方面的具體體現(xiàn)是，取消了州內(nèi)PUC限制市場進(jìn)入的權(quán)力，授權(quán)FCC管理普遍服務(wù)等。⑤此外，加拿大電信管制機(jī)構(gòu)（CRTC）的組織體系與美國也差不多，但不同層次的職能劃分不盡相同。⑥

2、民間管理層。主要是指獨(dú)立于政府與市場主體，為政府干預(yù)市場、市場影響政府和市場主體之間相互聯(lián)系起中介作用，協(xié)助政府管理電信服務(wù)市場的民間組織。國外這類民間組織（行業(yè)協(xié)會、委員會、聯(lián)合會、聯(lián)盟、論壇等）已有不少，如澳大利亞電信用戶申訴委員會（TIO），它成立于1993年，不以營利為目的，起初的服務(wù)是處理居民和小企業(yè)對電信公司的申訴，由于能獨(dú)立、公正、迅速地解決電信服務(wù)糾紛，得到用戶和社會的認(rèn)可，1997年后所有的電信運(yùn)營者和服務(wù)提供者都成為了它的成員，1998－1999年度只有不到四分之一的公司被起訴。⑦由此可見，這樣的中介機(jī)構(gòu)在協(xié)助政府實(shí)施行業(yè)管理方面，既保護(hù)了用戶利益，又促進(jìn)了電信服務(wù)質(zhì)量的提高，使用戶與電信公司更為融洽。因此，建議我國也設(shè)立這種組織，賦予其為監(jiān)督電信運(yùn)營商、維護(hù)電信服務(wù)業(yè)公平競爭、保護(hù)電信用戶而對成員自律、維護(hù)和組織并與相關(guān)利益者交涉的職責(zé)。

（二）制定管制基本法

中國從80年代開始改革電信管制體制，至今還沒有頒布規(guī)制電信管制的基本法——《電信法》。目前電信業(yè)立法的主要形式是效力等級較低的規(guī)范性文件，如部門規(guī)章。由于部門立法受部門利益所左右，很難保證所制定法規(guī)的公正性和中立性。同時(shí)，現(xiàn)行立法還帶有明顯的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的特征，使電信管制體制改革缺乏一個(gè)明確的改革目標(biāo)，上文所述“中國電信服務(wù)業(yè)現(xiàn)有體制框架是不同國家改革模式的拼湊”，即是適證。

現(xiàn)在各方對于《電信法》的出臺均寄予厚望，但是必須看到，在電信改革的范圍和目標(biāo)、電信資源的配置和管理、電信市場準(zhǔn)入的門檻和方式等關(guān)鍵問題沒有解決之前，草率通過一個(gè)部門立法色彩濃厚的《電信法》，不但不利于消除現(xiàn)有電信市場的結(jié)構(gòu)性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未來支付更昂貴的調(diào)整成本。譬如中國《航空法》通過了許多年，航空市場還是亂像叢生、管制進(jìn)退失據(jù)，并沒有出現(xiàn)預(yù)期的所謂規(guī)范發(fā)展的局面。①

因此，必須重新審視《電信法》的性質(zhì)、立法宗旨、基本原則、管制內(nèi)容、體系結(jié)構(gòu)以及制定程序等內(nèi)容，進(jìn)行科學(xué)、合理的設(shè)計(jì)與安排。

1、電信法的性質(zhì)。電信法，從廣義上說，指國家制定的規(guī)范電信行業(yè)及電信市場的各種法律規(guī)則的總和，其中包括制度性規(guī)則和技術(shù)性規(guī)則兩大類。狹義的電信法指的是前一類，其任務(wù)是確立電信行業(yè)及電信市場運(yùn)行的基本制度框架和基本行為規(guī)范。而后者的任務(wù)則是就電信行業(yè)及電信市場運(yùn)行中的各種特殊問題，依據(jù)制度性規(guī)則，提供具體的、技術(shù)性的行為規(guī)范。②在立法體例上，可以將兩類規(guī)則合為一體，也可以將二者分開。從中國的國情看，應(yīng)以分開為宜。具體說，就是由全國人大制定旨在確立電信服務(wù)業(yè)及其市場運(yùn)行的基本制度框架和基本行為規(guī)范的電信法，并授權(quán)國務(wù)院以及法律規(guī)定的國家電信管理機(jī)構(gòu)制定具體的技術(shù)性規(guī)范。

2、電信法的立法宗旨。在中國，電信法的制定應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，適應(yīng)電信體制改革和電信服務(wù)業(yè)發(fā)展的需要，適應(yīng)社會公眾和各行業(yè)對電信服務(wù)和信息資源的需求。制定電信法應(yīng)當(dāng)從社會整體利益出發(fā)，而不僅僅局限于某些集團(tuán)、企業(yè)或者個(gè)人的既得利益；電信法所體現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)是包括行政管理機(jī)關(guān)在內(nèi)的全社會一體遵行的國家意志，而不是個(gè)別行政管理機(jī)關(guān)的部門意志。因此，該立法宗旨應(yīng)當(dāng)突出分配管理通信資源的效率性、維護(hù)市場競爭和用戶權(quán)益的公平性、保障網(wǎng)絡(luò)服務(wù)與信息傳輸?shù)陌踩浴?/p>

3、電信法的基本原則。（1）有效競爭原則。公平競爭是電信市場的基本秩序要求。為此，電信法應(yīng)當(dāng)同現(xiàn)行的《反不正當(dāng)競爭法》和將要制定的《反壟斷法》相銜接，針對各種以不正當(dāng)手段獲取或保有市場份額，或者以不正當(dāng)手段排擠或歧視市場參與者的行為，做出禁止性規(guī)定。（2）管理有序原則。維護(hù)管理秩序的目的在于合理地規(guī)范電信市場參與者的行為，公平地維護(hù)其合法權(quán)益，并貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和電信服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。實(shí)現(xiàn)管理秩序的必要條件，一是完善的管理規(guī)章，二是管理機(jī)關(guān)的廉潔和效率，三是被管理者知法守法。其中一個(gè)重要的內(nèi)容，就是明確電信管理機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限和電信經(jīng)營者在遵守管理秩序方面的義務(wù)。（3）網(wǎng)路共享原則。為實(shí)現(xiàn)電信網(wǎng)路的有效利用和避免重復(fù)建設(shè)，網(wǎng)路的使用應(yīng)貫徹有償共享的原則，即獲得市場準(zhǔn)入者當(dāng)然地獲得有償使用所有公共電信網(wǎng)路的許可。國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)證明，規(guī)定網(wǎng)路運(yùn)營者在條件許可的范圍內(nèi)滿足其他電信運(yùn)營者入網(wǎng)、互聯(lián)要求的法定義務(wù)，是建立公平、高效的電信市場的關(guān)鍵。（4）保護(hù)消費(fèi)者原則。電信經(jīng)營者有義務(wù)向用戶提供價(jià)格合理的優(yōu)質(zhì)服務(wù)；否則，用戶有權(quán)投訴和請求損害賠償。電信經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)遵守法律和行業(yè)規(guī)章確定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；對于不符合標(biāo)準(zhǔn)的行為，管理部門有權(quán)查處。電信經(jīng)營者必須隨時(shí)向用戶公開其服務(wù)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，并接受有關(guān)管理部門的監(jiān)督；違反該義務(wù)損害消費(fèi)者權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者支付經(jīng)濟(jì)賠償；對于情節(jié)嚴(yán)重的故意行為，可處以懲罰性損害賠償和行政罰款。

4、電信法的體系結(jié)構(gòu)。參考國外相關(guān)立法體例③，建議中國《電信法》采用如下體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行編排：

第一章總則。含電信法的立法宗旨、基本原則、適用范圍等。

第二章國家電信管理部門。含國家和地方電信管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)、權(quán)限、組成、機(jī)構(gòu)、議決程序。

第三章電信業(yè)務(wù)運(yùn)營。含各類電信業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，基本電信業(yè)務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),增值性電信業(yè)務(wù)的申請、審批，經(jīng)營許可證，業(yè)務(wù)運(yùn)營中服務(wù)提供方與用戶的服務(wù)合同關(guān)系。

第四章無線電管制。含無線電管制的目的、原則以及管制的具體方式。

第五章電信設(shè)備。含廣播與有線電視、電信基礎(chǔ)設(shè)施、電信終端設(shè)備的技術(shù)體制、標(biāo)準(zhǔn)和通信行業(yè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及業(yè)務(wù)規(guī)定。

第六章網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)。含網(wǎng)絡(luò)接入的申請、登記、審核，接入單位、法人、個(gè)人用戶應(yīng)具備的條件，入網(wǎng)審批，接入單位的入網(wǎng)責(zé)任，IP地址的申請、分配與管理，域名注冊的申請、變更、注銷及爭議裁定。

第七章電信設(shè)施安全與數(shù)據(jù)保護(hù)。含電信設(shè)施的刑法保護(hù)和行政法保護(hù)；政府部門，電信運(yùn)營者的責(zé)任，公民的義務(wù)；地上、地下、水下、海底通信設(shè)施，無線通信電波傳輸?shù)鹊谋Ｗo(hù)；其他工程與電信設(shè)施的關(guān)系。

第八章普遍服務(wù)義務(wù)。含普遍服務(wù)的目標(biāo)，電信管理部門普遍服務(wù)的職責(zé)，公眾電信運(yùn)營者的普遍服務(wù)義務(wù)。

第九章用戶權(quán)利保護(hù)。含用戶自由使用電信服務(wù)和通信秘密不受侵犯的權(quán)利，電信資費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督，電信服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，政府保護(hù)用戶權(quán)利的職責(zé)。

第十章電信糾紛處理。含解決糾紛的機(jī)構(gòu)、程序、效力，以及當(dāng)事人的訴權(quán)。

第十一章法律責(zé)任。含違反《電信法》及電信行政法規(guī)等應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任、民事責(zé)任或刑事責(zé)任。

第十二章附則。規(guī)定本法的生效時(shí)間。

此外，為了淡化部門立法色彩，建議全國人大常委會委托由有關(guān)政府部門和社會團(tuán)體以及法學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)專家組成的專門機(jī)構(gòu)起草，然后廣泛聽取電信用戶、經(jīng)營者等利益相關(guān)各方的意見，通過論證會、辯論會等形式吸取合理化建議，最后由全國人大或其常委會頒布。

（三）優(yōu)化管制規(guī)則

1、普遍服務(wù)管制。普遍服務(wù)是指“任何人在任何地點(diǎn)都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信業(yè)務(wù)，而且業(yè)務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一視同仁?！雹贋閺浹a(bǔ)中國電信服務(wù)市場“電信消費(fèi)者的選擇權(quán)利向大都市傾斜”的結(jié)構(gòu)性缺陷，在管制中必須貫徹“普遍服務(wù)”的理念。借鑒國外電信服務(wù)管制的經(jīng)驗(yàn)，可以采取以下做法：（1）許可證中的附加條款。作為許可證發(fā)放的條件，電信運(yùn)營者必須向農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)提供普遍服務(wù)；（2）附加額外的網(wǎng)間接續(xù)費(fèi)。新運(yùn)營者在與原有運(yùn)營者之間互聯(lián)互通時(shí)，必須支付額外費(fèi)用，這些費(fèi)用的部分或全部用來向農(nóng)村地區(qū)提供普遍服務(wù)；（3）普遍服務(wù)基金。該基金由電信運(yùn)營者繳納、由電信管制部門管理，專用于支持普遍服務(wù)。允許電信運(yùn)營者在交納普遍服務(wù)基金與直接提供普遍服務(wù)之間進(jìn)行選擇。（4）普遍服務(wù)的委托和指定。當(dāng)原有運(yùn)營者不能或不愿向農(nóng)村或未受服務(wù)的區(qū)域提供普遍服務(wù)時(shí)，這種服務(wù)應(yīng)委托給其它運(yùn)營者，或由電信管制機(jī)構(gòu)指定其它運(yùn)營者來實(shí)施，接受委托或指定的運(yùn)營者可從普遍服務(wù)基金得到補(bǔ)償。

2、電信資源管制。電信資源一般指號碼、無線電頻率、Internet域名、衛(wèi)星軌道及各種管線資源，屬于公共資源，其管制應(yīng)遵循公正性、效率性及公益性原則。管制者應(yīng)當(dāng)客觀、透明和無歧視地分配和管理電信資源，保證不同電信網(wǎng)和電信業(yè)務(wù)使用者的平等和簡單接入，不偏袒任何一方。目前中國電信資源的分配權(quán)主要掌握在經(jīng)營電信業(yè)務(wù)、且與其他公司競爭的原中國電信手中，難以保證資源分配的公正性。并且原中國電信按部門或系統(tǒng)來分配電信資源的做法，也有悖于效率原則，因?yàn)樵S多潛在的更能有效使用這些資源的企業(yè)被排除在外。如果不能公正、有效地分配資源，社會公益的實(shí)現(xiàn)更無從談起。這也是中國電信服務(wù)市場“不對稱寡頭競爭”、“替代性產(chǎn)品（服務(wù)）競爭”等結(jié)構(gòu)性缺陷的癥結(jié)所在。

電信資源管制的優(yōu)化，關(guān)鍵是要體現(xiàn)電信資源的公共性，公正分配電信資源。為此美國設(shè)立了獨(dú)立于政府和企業(yè)的FCC，由其負(fù)責(zé)電信資源的分配。②在中國應(yīng)當(dāng)改變電信資源由具有行政壟斷性的中國電信分配的局面，設(shè)立不具有企業(yè)性質(zhì)和特殊部門利益的公共機(jī)構(gòu)，來行使電信資源分配權(quán)。不僅如此，還應(yīng)當(dāng)改變電信資源無償使用的狀況，在優(yōu)先滿足軍隊(duì)、政府機(jī)構(gòu)、廣播電視業(yè)務(wù)需求的同時(shí)，像土地等公共資源一樣實(shí)行有償使用制度，采取公開招標(biāo)的方式向電信運(yùn)營商有償出讓，其制度設(shè)計(jì)中應(yīng)體現(xiàn)資源性質(zhì)的差異和保證有效的輿論監(jiān)督。

3、互聯(lián)互通管制。電信網(wǎng)路互聯(lián)互通對維護(hù)網(wǎng)路的整體性，充分實(shí)現(xiàn)網(wǎng)路的經(jīng)濟(jì)和社會效益具有決定作用。為克服目前“公網(wǎng)”與“專網(wǎng)”分立、大量網(wǎng)路資源閑置浪費(fèi)的市場缺陷，必須對網(wǎng)路互聯(lián)互通實(shí)行統(tǒng)一管制，為確立數(shù)網(wǎng)競爭的格局提供法律保障?；ヂ?lián)互通管制的具體形式應(yīng)當(dāng)由《電信法》規(guī)定，所有網(wǎng)路運(yùn)營者都有義務(wù)與其它運(yùn)營者進(jìn)行互聯(lián)，且在各個(gè)技術(shù)可行點(diǎn)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)。為此，在互聯(lián)互通管制中應(yīng)當(dāng)突出以下幾個(gè)方面的要求：（1）統(tǒng)一互聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)。中央電信管理機(jī)構(gòu)制定的網(wǎng)路進(jìn)入和兩網(wǎng)互聯(lián)技術(shù)規(guī)范在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用。要求入網(wǎng)方應(yīng)當(dāng)保證自己的網(wǎng)路、設(shè)備和裝置符合國家規(guī)定的技術(shù)體制和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并且不影響被要求方的網(wǎng)路、設(shè)施正常運(yùn)行。否則，被要求方有權(quán)拒絕。（2）按成本定價(jià)。即互聯(lián)費(fèi)的確定要以成本為基礎(chǔ)。目前世界上還沒有形成統(tǒng)一的成本標(biāo)準(zhǔn)，有的依據(jù)全分配成本，有的依據(jù)邊際成本，有的依據(jù)長期平均增量成本。為培育數(shù)網(wǎng)競爭的體制框架，建議近期內(nèi)政府以成本為基礎(chǔ)制訂聯(lián)網(wǎng)價(jià)格時(shí)，選擇邊際成本作為主要依據(jù)，對新入網(wǎng)企業(yè)則不應(yīng)當(dāng)要求其承擔(dān)通信網(wǎng)絡(luò)的固定投資費(fèi)用。①（3）無差別對待。即對不同運(yùn)營者提供互聯(lián)服務(wù)，在收費(fèi)、技術(shù)條件和服務(wù)質(zhì)量等方面應(yīng)一視同仁。當(dāng)運(yùn)營者既向互聯(lián)者又向自己的最終用戶提供服務(wù)時(shí)，其向互聯(lián)者提供服務(wù)的各種條件不得高于自己的最終用戶。（4）扶持市場新進(jìn)入者。要求原有運(yùn)營者向新進(jìn)入者提供設(shè)備共享、平等接入和非綁定計(jì)價(jià)網(wǎng)費(fèi)等條件。

4、價(jià)格管制。電信服務(wù)市場的價(jià)格可分為：用戶消費(fèi)最終電信服務(wù)的價(jià)格和普通運(yùn)營者與主導(dǎo)運(yùn)營者聯(lián)網(wǎng)的價(jià)格。價(jià)格管制應(yīng)當(dāng)以防止出現(xiàn)壟斷定價(jià)，保障運(yùn)營者公平地運(yùn)用價(jià)格杠桿開展有效競爭為宗旨。為實(shí)現(xiàn)此宗旨，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的管制：（1）價(jià)格水平的管制。堅(jiān)持以成本為基礎(chǔ)兼顧運(yùn)營者合理收益的定價(jià)原則。（2）價(jià)格體系或結(jié)構(gòu)②的管制。應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國際電信服務(wù)市場出現(xiàn)的市話與長話費(fèi)率的差距逐步縮??；初裝費(fèi)日益降低，通話費(fèi)略有提高；非高峰期相對高峰期的價(jià)格折扣逐步加大的趨勢③，調(diào)整中國的價(jià)格體系和結(jié)構(gòu)。（3）價(jià)格日常變動的管制。主要是制定價(jià)格調(diào)整的規(guī)范，批準(zhǔn)新的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，對異常情況④的處理。（4）調(diào)解、仲裁價(jià)格糾紛，特別是網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)費(fèi)糾紛。

5、市場準(zhǔn)入管制。

在現(xiàn)階段，各國對電信服務(wù)市場準(zhǔn)入管制的主要手段是實(shí)施許可證制度。該制度內(nèi)容非常廣泛，包括許可證數(shù)量的選擇，許可證發(fā)放的具體程序，許可證的轉(zhuǎn)讓、變更、撤銷以及許可證發(fā)放后的行政監(jiān)管等。有關(guān)外資進(jìn)入的管理也涵蓋其中。為了實(shí)現(xiàn)中國電信服務(wù)市場有效競爭的目標(biāo)模式，必須對上述內(nèi)容加強(qiáng)管制：（1）許可證數(shù)量的選擇。首先，由于電信服務(wù)業(yè)不同領(lǐng)域的技術(shù)特性和經(jīng)濟(jì)規(guī)模適宜不同的競爭程度，應(yīng)分別制定進(jìn)入條件。公共網(wǎng)經(jīng)營領(lǐng)域的進(jìn)入條件應(yīng)十分嚴(yán)格，但除了涉及企業(yè)國籍的條件外，進(jìn)入條件不應(yīng)涉及與經(jīng)營成本、效率和質(zhì)量無關(guān)的方面；網(wǎng)絡(luò)基本服務(wù)領(lǐng)域的進(jìn)入也應(yīng)適當(dāng)控制，其中至少應(yīng)包括技術(shù)能力、資金和管理能力方面的條件；電信增值服務(wù)業(yè)務(wù)的進(jìn)入條件則可以相對放寬。其次，在電信服務(wù)業(yè)開放競爭的初期，對基本業(yè)務(wù)的許可證數(shù)量都應(yīng)該加以控制。但隨著市場開放程度的深入和經(jīng)營范圍的擴(kuò)大，許可證的數(shù)量控制應(yīng)逐漸放松，并且從發(fā)展趨勢分析，許可證的發(fā)放數(shù)量最終將不再由政府決定，而由市場和競爭來選擇。（2）許可證發(fā)放的程序。應(yīng)根據(jù)電信服務(wù)業(yè)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)組織目標(biāo)和進(jìn)入條件，采取不同形式。在公共網(wǎng)領(lǐng)域，宜采用定向招標(biāo)方式；在基本業(yè)務(wù)領(lǐng)域，宜采用公開招標(biāo)方式；在增值業(yè)務(wù)領(lǐng)域，宜采用一般工商注冊、電信管制機(jī)構(gòu)備案的方式。⑤具體發(fā)放程序至少應(yīng)包括申請、資格審查和授予等內(nèi)容，如在審查時(shí)需要檢查申請者是否能夠保證國家和公共安全，是否具有經(jīng)濟(jì)、技術(shù)能力，是否符合《電信法》和相關(guān)法規(guī)等。相關(guān)的程序性規(guī)定應(yīng)在《電信法》的制定中加以充分體現(xiàn)，并公之于眾，接受監(jiān)督。（3）對外資進(jìn)入的管制。對外資進(jìn)入的管制與電信市場的開放程度密切相關(guān)。中國電信服務(wù)業(yè)引進(jìn)外資最重要的前提還是國內(nèi)市場數(shù)網(wǎng)競爭格局的形成。因?yàn)殡x開了競爭性市場框架，無論民族企業(yè)還是外資公司，都可能危害電信用戶。為此，對外資進(jìn)入的管制必須與加快形成中國電信服務(wù)市場的競爭結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來通盤考慮。如前文所述，按照中國與美國及歐盟達(dá)成的協(xié)議，外國電信運(yùn)營商將沿著“北京上海廣州——其他14個(gè)省會都市——全國”的梯度逐步進(jìn)入中國電信服務(wù)市場，可能加劇電信服務(wù)市場固有的不平衡競爭。同時(shí)外資進(jìn)入中國電信服務(wù)業(yè)的方式選擇，也會對民族電信企業(yè)參與全球化市場競爭產(chǎn)生影響，因此，建議政府在堅(jiān)持開放的原則下，調(diào)整外資進(jìn)入的優(yōu)先順序及方式，具體包括：第一，優(yōu)先開放外資對內(nèi)地有線電視網(wǎng)絡(luò)和部門專網(wǎng)改造的投資，前提是完成政企分開、公司化重組；第二，優(yōu)先開放對“聯(lián)通”和“網(wǎng)通”的外資參股；第三，在傾斜扶持“聯(lián)通”、“網(wǎng)通”的前提下，開放外資參股中國電信集團(tuán)和中國移動通信集團(tuán)的分業(yè)和綜合經(jīng)營；第四，在新興電信服務(wù)市場和租線業(yè)務(wù)市場，優(yōu)先開放外資控股或獨(dú)資經(jīng)營；第五，在所有電信增值業(yè)務(wù)市場，提前開放外資控股或獨(dú)資經(jīng)營。

6、終端設(shè)備管制。一般而言，終端設(shè)備的管制是指依據(jù)電信法、產(chǎn)品質(zhì)量法、用戶權(quán)益保護(hù)法及電信終端設(shè)備管理機(jī)構(gòu)制定的法規(guī)，對終端設(shè)備的管理機(jī)構(gòu)、檢測機(jī)構(gòu)、檢測程序、檢測標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行授權(quán)或管理。為保證國內(nèi)電信服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，不能聽任企業(yè)自行選擇設(shè)備的技術(shù)類型和標(biāo)準(zhǔn)，必須對終端設(shè)備加強(qiáng)以下幾方面的管制：（1）審批管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)。目前世界上對電信終端設(shè)備的審批管理機(jī)構(gòu)主要有三種形式：一是由國家認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行最終決定，如美國FCC對無線發(fā)射機(jī)的審批等；二是由國家認(rèn)證機(jī)構(gòu)指定的實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行合格鑒定，如日本就是通過第三方機(jī)構(gòu)--日本終端設(shè)備認(rèn)證協(xié)會（JATE）對終端設(shè)備進(jìn)行審批的；三是由制造商自我批準(zhǔn)，即允許制造商自己批準(zhǔn)所生產(chǎn)的設(shè)備是否符合技術(shù)規(guī)定，國家認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以（或不必）要求認(rèn)可的（或主管的）實(shí)驗(yàn)室對設(shè)備進(jìn)行測試。如歐盟對于電磁兼容性（EMC）的鑒定就屬于這種方式。筆者建議我國在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件下，仍舊采用第一種形式。（2）終端設(shè)備的入網(wǎng)審批。對終端設(shè)備實(shí)行嚴(yán)格的入網(wǎng)審批制度，以立法的形式明確規(guī)定未通過指定機(jī)構(gòu)檢測的設(shè)備不得入網(wǎng)，但同時(shí)對于通過指定機(jī)構(gòu)檢測合格的設(shè)備，電信運(yùn)營商不得拒絕其入網(wǎng)，且經(jīng)檢測機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)合格的設(shè)備無需再經(jīng)過運(yùn)營商的二次發(fā)證。（3）對檢測機(jī)構(gòu)的管理。應(yīng)由入網(wǎng)審批管理部門對檢測機(jī)構(gòu)設(shè)施監(jiān)督管理，管理形式主要應(yīng)包括資格認(rèn)定和授權(quán)。入網(wǎng)審批管理部門按照法定標(biāo)準(zhǔn)，在鑒定檢測機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)?zāi)芰细竦幕A(chǔ)上，給予檢測機(jī)構(gòu)相應(yīng)的資格認(rèn)定和授權(quán)。檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格的授予應(yīng)根據(jù)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)周期，規(guī)定相應(yīng)的有效期，期滿后由檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)提出申請，經(jīng)入網(wǎng)審批管理部門依法重新鑒定合格后重新予以授權(quán)。（4）終端設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂。終端設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括電信網(wǎng)絡(luò)中信息的發(fā)送、傳輸、接收標(biāo)準(zhǔn)以及網(wǎng)路之間設(shè)備接口的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，十分復(fù)雜。因此，對終端設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管制的細(xì)節(jié)可以不在《電信法》中規(guī)定，但應(yīng)規(guī)定一個(gè)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的程序。鑒于美國、日本、歐盟的標(biāo)準(zhǔn)制定體系都向全社會開放的經(jīng)驗(yàn)①，建議我國制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，首先也應(yīng)廣泛聽取電信制造商、服務(wù)商以及相關(guān)科研機(jī)構(gòu)等各方的意見，再由官方權(quán)威機(jī)構(gòu)制定，最后經(jīng)主管部門批準(zhǔn)、頒發(fā)，并保證其強(qiáng)制性執(zhí)行。

①趙維田著，《世貿(mào)組織（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389頁。

②趙維田著，《世貿(mào)組織（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389頁。

③中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)文化研究中心主編：《三網(wǎng)合一——中國電訊產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，中國審計(jì)出版社2000年版，第362頁。

④陳小洪：《中國電信業(yè)：政策、產(chǎn)業(yè)組織的變化及若干建立》，《管理世界》1999年第1期。

①中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)文化研究中心主編：《三網(wǎng)合一——中國電訊產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，中國審計(jì)出版社2000年版，第361-364頁。

②云濤：《從美國電信解體過程看我國電信發(fā)展》，《中國經(jīng)營報(bào)》2000年1月25日。

③余永定鄭秉文主編：《中國“入世”研究報(bào)告：進(jìn)入WTO的中國產(chǎn)業(yè)》，中國文獻(xiàn)出版社2000年版，第441頁。

④中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)文化研究中心主編：《三網(wǎng)合一——中國電訊產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，中國審計(jì)出版社2000年版，第256頁。

⑤國際電信聯(lián)盟：《世界電信指標(biāo)》，2000年5月。

⑥1999年全國郵政電信發(fā)展情況，《中國計(jì)算機(jī)報(bào)》，2000年5月16日。

①1999年全國郵政電信發(fā)展情況，《中國計(jì)算機(jī)報(bào)》，2000年5月16日。

②信息產(chǎn)業(yè)部政策法規(guī)司司長劉彩：《專家談〈中華人民共和國電信條例〉》，《光明日報(bào)》2000年10月18日。

③如：廣電網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、電力網(wǎng)、“網(wǎng)通”以及“聯(lián)通”等。

④增值業(yè)務(wù)主要是指無線尋呼，計(jì)算機(jī)通訊，數(shù)據(jù)通訊，圖像通訊等業(yè)務(wù)。這一業(yè)務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)規(guī)模較低，應(yīng)實(shí)行充分競爭。

⑤蔡祥：《電信管制的困惑及其思考》，《通信世界》2000年第6期。

①斯蒂格勒著：《產(chǎn)業(yè)組織和政府管制》，上海三聯(lián)出版社1989年版，第145頁。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Ryan,J.Daniel.1997."TheEvolvingTelecommunicationsEnvironmentinJapan",inRyan,J.Daniel.ed.1997.PrivatizationandCompetitioninTelecommunications,PraegerPress.

④Baumol，W.J.，1982，“ContestableMarkets：AnUprisingintheTheoryofIndustryStructure，”AmericanEconomicReview72：PP.1-15.轉(zhuǎn)引自：王俊豪主筆：《中國政府管制體制改革研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第81頁。

⑤Baumol，W.J.，J.PanzarandR.D.Willig，1982，ContestableMarketsandtheTheoryfoIndustrySttucture，NewYork：HarcourtBraceJovanovich.轉(zhuǎn)引自：王俊豪主筆：《中國政府管制體制改革研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第81頁。

⑥《電信非對稱管制問題研究報(bào)告》，2001年5月21日下載。

①《美國將繼續(xù)放松電信管制》，2001年5月21日下載。

②CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

③CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

④馮興元：《電訊行業(yè)的管制和壟斷要不得》，2000年5月21日下載。

⑤市場權(quán)力意味著企業(yè)對市場價(jià)格具有影響力，通常由企業(yè)占有的市場份額決定的。在美國，超過70%的市場份額就被看作具有對市場的壟斷權(quán)力，許多法院甚至采取如下的立場，把占有50%市場份額的公司看作“發(fā)現(xiàn)壟斷的先決條件”。參見：Cameron,DuncanandMarkGlick.1996."MarketShareandMarketPowerinMergerandMonopolizationCases",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.17:193.

①包括錯(cuò)誤的、失敗的或管理不善的全部投資。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③對于1982年美國法院判決原BellSystem解體一案的批評和重新思考，參見Arrow,K.J,D.W.CarltonandH.S.Sider.1995."TheCompetitiveEffectsofLing-of-BusinessRestrictioninTelecommunication",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:301-322.

Higgins,R.S.1995."TheCostandBenefitsoftheAT&TAntitrustSettlement:AnOverview",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:275-282.

TeminP.1995."TheMFJ:AnImperfectSulution",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:283-290.

④黃福建：《中國加入世界貿(mào)易組織對香港電訊業(yè)的影響》，2001年5月10日下載。

⑤丁開盛：《國外電信公司競爭戰(zhàn)略的探討》，2001年5月24日下載。

①英國電信管制機(jī)關(guān)(Oftel)1999年5月發(fā)表的《關(guān)于1999/2000年電信市場管理計(jì)劃》。轉(zhuǎn)引自：周其仁：《再論數(shù)網(wǎng)競爭》，《IT經(jīng)理世界》2000年第3期。

②張維迎盛洪：《從電信業(yè)看中國的反壟斷問題》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2001年第48期。

③張維迎盛洪：《從電信業(yè)看中國的反壟斷問題》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2001年第48期。

④王俊豪主筆：《中國政府管制體制改革研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第171頁。

①王全興范士英著：《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，湖北科學(xué)技術(shù)出版社1999年版，第77頁。

②王全興范士英著：《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，湖北科學(xué)技術(shù)出版社1999年版，第78頁。

③王俊豪主筆：《中國政府管制體制改革研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第171頁。

④王全興管斌：《社會中間層主體研究》，漆多俊主編《經(jīng)濟(jì)法論叢》第5卷，中國方正出版社2001年版。

⑤《美國1996年電信法要點(diǎn)》，2001年5月10日下載。

⑥《電信市場開放后政府的管制傾向》，2001年5月15日下載。

⑦華階平：《澳大利亞電信運(yùn)營公司競爭策略》，《網(wǎng)絡(luò)與通信》2000年第2期。

①周其仁：《再論數(shù)網(wǎng)競爭》，《IT經(jīng)理世界》2000年第3期。

②張曙光主編：《中國制度變遷的案例研究》（第二集），中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1999年版，第181頁。

③參見：《臺灣電信法》，1987年《日本電氣通訊事業(yè)法》，1987年《日本無線電波法》，1991年《澳大利亞電信法》，1996年《美國電信法》，1996年《德國電信法》，1995年《俄羅斯聯(lián)邦通信法》，，2001年6月2日下載。

①80年代末，國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作組織（OECD）在其“普遍服務(wù)和電信資費(fèi)的改革”報(bào)告中對普遍服務(wù)的定義。參見：Cane,Alan1996c：“Globaltelecomdealcomescloser”，F(xiàn)inancialTime，22October1996，p.5.

②闞凱力：《對美國電信普遍服務(wù)政策的回顧與反思》，《人民郵電》2000年9月19日。

①王俊豪主筆：《中國政府管制體制改革研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第187-188頁。

②價(jià)格體系包括本地和長途的費(fèi)率結(jié)構(gòu)，初裝費(fèi)、月租費(fèi)與通話費(fèi)的分布結(jié)構(gòu)，高峰期與非高峰期的費(fèi)率結(jié)構(gòu)等。參見：S.C.利特爾蔡爾德著：《電信經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，人民郵電出版社1983年版，第120頁。

③何霞：《WTO與中國電信資費(fèi)管制的變化》，《通信世界》2000年第3期。

④例如制止運(yùn)營者之間實(shí)行惡性降價(jià)競爭，遇到自然災(zāi)害等突發(fā)事件等。

⑤張曙光主編：《中國制度變遷的案例研究》（第二集），中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1999年版，第177頁。

①《信息時(shí)代的標(biāo)準(zhǔn)之爭》，2001年5月25日下載。