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【摘要】洛陽自主創(chuàng)新示范區(qū)自獲批以來，隨著核心區(qū)擴容，輻射區(qū)漸成氣候，企業(yè)創(chuàng)新越來越多，社會管理進入新常態(tài)，行政執(zhí)法中核心區(qū)執(zhí)法主體缺失、輻射區(qū)執(zhí)法單打獨斗、執(zhí)法人員法治素養(yǎng)不高等問題逐漸凸顯。這就需要自創(chuàng)區(qū)賦予核心區(qū)相應(yīng)執(zhí)法權(quán)力，建立科技執(zhí)法聯(lián)合協(xié)作機制和執(zhí)法信息共享機制，加強法治隊伍建設(shè)，也需要自創(chuàng)區(qū)提升執(zhí)法人員的法治思維和法治方式。

【關(guān)鍵詞】洛陽；國家自主創(chuàng)新示范區(qū)；行政執(zhí)法

國家自主創(chuàng)新示范區(qū)是支撐引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新高地，是培育壯大新產(chǎn)業(yè)新動能的重要引擎，是匯聚高端創(chuàng)新資源和要素的重要載體。2016年4月5日鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)獲批建設(shè)，成為我國第12個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。自創(chuàng)區(qū)是把雙刃劍，如果政策制定實施到位，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級；如果創(chuàng)新氛圍未能養(yǎng)成、環(huán)境未能優(yōu)化提升，則將阻礙一個城市的進一步發(fā)展。自創(chuàng)區(qū)的發(fā)展離不開方方面面的支撐，法治保障是其中重要一環(huán)。

一、洛陽國家自主創(chuàng)新示范區(qū)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

洛陽國家自主創(chuàng)新示范區(qū)自獲批以來，受到洛陽市市委、市政府的高度重視，無論是制度建設(shè)、執(zhí)法保障，還是司法保護、普法宣傳都取得了長足的進展，但自創(chuàng)區(qū)還存在很多不足，尤其是行政執(zhí)法已日漸成為自創(chuàng)區(qū)發(fā)展的瓶頸。第一，法律依據(jù)亟待完善。雖然洛陽市市委、市政府對自創(chuàng)區(qū)進行了頂層設(shè)計，編制了《洛陽自創(chuàng)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，相關(guān)部門制定了多項扶持政策，但令人遺憾的是，與體制機制改革有關(guān)的政策很少，針對行政執(zhí)法尤其是各區(qū)之間統(tǒng)一執(zhí)法的政策更是空白，各區(qū)在聯(lián)合執(zhí)法過程中只能以聯(lián)席會議的通知或者彼此之間達成一致的協(xié)議為依據(jù)，執(zhí)法所依據(jù)的法律缺失導(dǎo)致聯(lián)合執(zhí)法次數(shù)少、效果差。第二，執(zhí)法力度仍需增強。自創(chuàng)區(qū)獲批以來，洛陽市知識產(chǎn)權(quán)局在自創(chuàng)區(qū)開展了專利執(zhí)法“護航”專項活動。2017年開展專利執(zhí)法檢查3次，累計受理各類專利案件172件，同比增長34%，其中查處假冒專利行為案件95件，結(jié)案率為100%。同時關(guān)注網(wǎng)上侵權(quán)，積極開展專項治理，引導(dǎo)企業(yè)網(wǎng)站自查自糾，防范專利侵權(quán)風(fēng)險，共處理相關(guān)案件66件?？v向而言，洛陽市知識產(chǎn)權(quán)局的行政執(zhí)法工作已取得明顯進展，但相較于其他自創(chuàng)區(qū)，執(zhí)法檢查的次數(shù)、服務(wù)對象的人數(shù)、受理案件的件數(shù)仍處于較低水平，有待進一步提升。第三，科技執(zhí)法司法有待銜接。知識產(chǎn)權(quán)保護對于洛陽自創(chuàng)區(qū)而言，說起來重要、做起來次要、忙起來不要。雖然洛陽市高新區(qū)人民法院是河南省唯一一家有權(quán)審理知識產(chǎn)權(quán)案件的基層法院，洛陽市中級人民法院又是河南省實行知識產(chǎn)權(quán)案件“三審合一”的兩個試點法院之一，但洛陽市并未用足司法優(yōu)勢，截至目前，洛陽市尚未成立專門的知識產(chǎn)權(quán)法院，這就為自創(chuàng)區(qū)的科技執(zhí)法與司法有效銜接造成了不便。再加上知識產(chǎn)權(quán)局雖與洛陽市法院、洛陽市檢察院之間建立了溝通協(xié)商機制，但這一機制在實際運行中效果不佳，執(zhí)法與司法案件的認定標準有待統(tǒng)一。

二、洛陽國家自主創(chuàng)新示范區(qū)行政執(zhí)法不力的原因

洛陽國家自主創(chuàng)新示范區(qū)以洛陽市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)為核心區(qū)，以澗西區(qū)、西工區(qū)、洛龍區(qū)和伊濱經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為輻射區(qū)，雖已形成核心區(qū)和輻射區(qū)優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展、特色明顯的產(chǎn)業(yè)格局，但各區(qū)之間各自為政、行政執(zhí)法單打獨斗，影響了行政執(zhí)法的整體推進。首先，高新區(qū)執(zhí)法主體缺失。洛陽市高新區(qū)管委會是市政府的派出機構(gòu)，法律主體地位不明確，省轄市級管理權(quán)限尚未得到全面落實，執(zhí)法權(quán)更是受限。因為在行政法領(lǐng)域，派出機構(gòu)一般不具有行政主體資格，只能以設(shè)立機關(guān)的名義實施行政行為。高新區(qū)的多項執(zhí)法都要由上級機構(gòu)委托，而根據(jù)法律規(guī)定委托執(zhí)法不能夠轉(zhuǎn)委托，由此造成高新區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少執(zhí)法權(quán)，這就導(dǎo)致高新區(qū)日常執(zhí)法工作的兩難：第一，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合的執(zhí)法實際上難以開展；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)違法情況后，只能看不能管，需求助于區(qū)相關(guān)執(zhí)法部門，從而造成執(zhí)法成本加大、執(zhí)法難度增加、執(zhí)法效率降低。與此同時，上級機關(guān)委托或派駐在高新區(qū)的執(zhí)法工作人員，或多或少認為這些工作與自己單位無關(guān)，缺乏執(zhí)法責(zé)任感，進而制約了工作的順利進行。隨著自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的逐步推進，管委會小政府大服務(wù)、精簡高效的體制優(yōu)勢日益弱化，執(zhí)法權(quán)缺失更使得高新區(qū)“小馬拉大車”。其次，輻射區(qū)各自為政，單打獨斗。除伊濱區(qū)外，輻射區(qū)均是一級行政區(qū)域，擁有自己的執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍，盡管人員少、規(guī)模小，但機構(gòu)齊全。由于這些執(zhí)法機構(gòu)相互之間并無行政隸屬關(guān)系，再加上彼此缺乏長期有效的協(xié)商交流機制，使得各區(qū)在行政執(zhí)法時互不相商、各行其是。再加上現(xiàn)行法律未能窮盡執(zhí)法機關(guān)所有的行政行為，為了有效發(fā)揮政府行政管理的職能，必須賦予政府一定的自由裁量權(quán)。而洛陽自創(chuàng)區(qū)各輻射區(qū)在執(zhí)法過程中，對執(zhí)法自由裁量權(quán)制定的標準并不相同，因此對同類案件、同類事項、同類行為，由于執(zhí)法主體不同，執(zhí)法結(jié)果也不一致。同在自創(chuàng)區(qū)，卻難以給予行政相對人公平公正的處理結(jié)果，執(zhí)法的偏頗難免引發(fā)當(dāng)事人的質(zhì)疑。再次，執(zhí)法主體分散導(dǎo)致推諉扯皮。目前，洛陽市與自創(chuàng)區(qū)有關(guān)的行政執(zhí)法主體包括知識產(chǎn)權(quán)局、工商行政管理局、公安局、檢驗檢疫局、海關(guān)等，由于相關(guān)部門執(zhí)法邊界并不清晰，相互之間職能既存在交叉又存在沖突，這就造成執(zhí)法過程中有利之時相關(guān)部門蜂擁而上，無利之時相互敷衍，對行政相對人合法權(quán)利的保護更無從談起。執(zhí)法主體的多元難免造成部門立法、地方立法的爭權(quán)、棄責(zé)和低質(zhì)量的問題，操作中極易產(chǎn)生因執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法主體等方面扯皮打架導(dǎo)致行政法治危機和增大社會代價的問題，更為尷尬的是，目前洛陽市知識產(chǎn)權(quán)局在科技執(zhí)法過程中只有調(diào)查權(quán)沒有處罰權(quán)，這就更難對不法行為人形成有力震懾，無形中為執(zhí)法增加了難度。最后，執(zhí)法人員法治素養(yǎng)有待提高。隨著依法治國的全面推進，行政相對人依法維權(quán)的意識逐漸高漲，但部分執(zhí)法人員存在著學(xué)法愿望不強、守法意識不夠、尊法觀念不強、用法能力不足的問題。他們在行政執(zhí)法中時不時會出現(xiàn)重實體輕程序的情況，隨意執(zhí)法時有發(fā)生，該作為時不作為、不該作為時亂作為?；蚴菓?yīng)該受理的案件不受理，或是應(yīng)該啟動的程序不啟動，或是執(zhí)法時不按規(guī)定出示證件，或是調(diào)查取證時獲取證據(jù)不合法、證據(jù)關(guān)聯(lián)性不足不能形成完整的證據(jù)鏈，或是暴力執(zhí)法、言語失當(dāng)，類似的錯誤示范只會讓法律的權(quán)威性受損。

三、提升洛陽自創(chuàng)區(qū)行政執(zhí)法的對策

第一，在自創(chuàng)區(qū)內(nèi)建立科技行政執(zhí)法聯(lián)合協(xié)作機制。針對自創(chuàng)區(qū)內(nèi)集中存在的知識產(chǎn)權(quán)違法行為，應(yīng)開展聯(lián)合執(zhí)法。在執(zhí)法前，洛陽市政府應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)范性法律文件如《洛陽自創(chuàng)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)合執(zhí)法條例》（以下簡稱《條例》），從而保證執(zhí)法的合法性?！稐l例》在制定時應(yīng)對執(zhí)法目的、執(zhí)法原則、執(zhí)法主體、執(zhí)法方式、侵權(quán)責(zé)任等作出相應(yīng)的規(guī)定，以利于各執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法。執(zhí)法過程中，各區(qū)應(yīng)同時行動，聯(lián)合執(zhí)法的主體限于行政機關(guān)，必須抵制行政機關(guān)與非行政機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，執(zhí)法時應(yīng)明確各執(zhí)法單位的職能，清楚界定內(nèi)部機構(gòu)之間的分工，并且提高法律規(guī)范的科學(xué)性和規(guī)范性。執(zhí)法機關(guān)相互之間應(yīng)為對方的調(diào)查取證提供相應(yīng)的便利，相互間認可對方依法獲取的證據(jù)，建立行政執(zhí)法案件的及時移送制度。聯(lián)合執(zhí)法的過程應(yīng)盡量常態(tài)化，進而避免“運動式”執(zhí)法帶來的后遺癥。第二，在自創(chuàng)區(qū)內(nèi)建立執(zhí)法信息共享機制。自創(chuàng)區(qū)應(yīng)加強執(zhí)法聯(lián)動，盡快建立信息化執(zhí)法平臺，充分利用大數(shù)據(jù)，打通職能部門之間的信息通道，實現(xiàn)信息共享互通、執(zhí)法協(xié)調(diào)配合，提高執(zhí)法效能。自創(chuàng)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)主動建立行政執(zhí)法辦案系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法程序網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理，切實加強對執(zhí)法活動的即時性、過程性和系統(tǒng)性管理。要健全行政執(zhí)法公示制度，逐步實現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據(jù)的實時傳輸、查詢、推送和反饋功能，為行政執(zhí)法提供準確的數(shù)據(jù)支撐。第三，賦予高新區(qū)管委會相應(yīng)執(zhí)法權(quán)。洛陽應(yīng)立足自創(chuàng)區(qū)的新發(fā)展定位，對高新區(qū)的機構(gòu)設(shè)置、功能定位等優(yōu)化整合，賦予高新區(qū)管委會相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)限。高新區(qū)應(yīng)成立相應(yīng)的綜合執(zhí)法局，堅持一支隊伍管執(zhí)法，依照辦事不出園區(qū)的原則，由執(zhí)法局集中行使高新區(qū)內(nèi)相應(yīng)事務(wù)的行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)。執(zhí)法局應(yīng)重點推行隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員和抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開的“雙隨機一公開”的執(zhí)法制度，主動將“形式相近、性質(zhì)相近、用途相似”的執(zhí)法文書進行合并。第四，加強科技法治隊伍建設(shè)。自創(chuàng)區(qū)應(yīng)切實加強科技法治隊伍建設(shè)，使其高素質(zhì)、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。把科技執(zhí)法人員的思想政治建設(shè)擺在首位，加強理想信念教育，強化社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，使其堅持黨的事業(yè)、人民利益、憲法法律至上。同時應(yīng)嚴格落實科技執(zhí)法人員的資格準入和持證上崗制度，提升隊伍的執(zhí)法水平。此外，自創(chuàng)區(qū)還應(yīng)加強科技法治服務(wù)隊伍建設(shè)。在自創(chuàng)區(qū)全面推行法律顧問、公職律師和公司律師制度，充分發(fā)揮法律工作者在科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中的法律參謀和得力助手作用，進而防范化解法律風(fēng)險。

參考文獻：

[1]焦克，楊亮：《蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技創(chuàng)新法治保障研究》，無錫市法學(xué)會fxh.wuxi.gov.cn/doc/2017/10/24/1565613.shtml，2017年10月24日。

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作者:王魯豫 單位:中共洛陽市委黨校