導(dǎo)語：海事行政程序的立法探索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：陳誠工作單位：福建省地方海事局

（一）現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范體系從當(dāng)前我國法律體系來看，海事部門行政執(zhí)法程序主要依照與海事執(zhí)法相關(guān)法律規(guī)范中的程序性規(guī)定，以及海事專門規(guī)范性文件中的程序性規(guī)定。易言之，我國海事行政程序規(guī)范體系是由兩種規(guī)范形式構(gòu)成的。1.與海事執(zhí)法相關(guān)法律規(guī)范中的程序性條款此類涉及海事行政的法律規(guī)范眾多，既有直接以海事行政為對(duì)象的特別法規(guī)范，亦有一般性的行政法規(guī)范，其中或多或少寫入了與海事執(zhí)法相關(guān)的若干程序條款，這些條款依據(jù)法律位階大致可分為三類：（1）在狹義法律（即全國人大及全國人大常委會(huì)制定的法律）的層面上，有《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國行政處罰法》等法律中的程序性規(guī)定。（2）在行政法規(guī)的層面上，有《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國船舶登記條例》等法規(guī)中的程序性規(guī)定。（3）在部門規(guī)章、地方性立法（含地方性法規(guī)、自治條例和地方政府規(guī)章）的層面上，有《中華人民共和國海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》《中華人民共和國水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》《中華人民共和國內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》《交通行政處罰程序規(guī)定》等部門規(guī)章及諸如《湖北省行政執(zhí)法條例》《湖南省行政程序規(guī)定》等地方性立法中的程序性規(guī)定。2.海事專門規(guī)范性文件中的程序性規(guī)定由于海事行政程序?qū)ｉT法的缺失，國家和地方的交通與海事部門出臺(tái)了若干海事行政程序色彩濃厚的規(guī)范性文件，作為一種規(guī)范海事執(zhí)法行為的權(quán)宜之計(jì)。主要有兩類：一是全國性的規(guī)范文件，典型的為交通運(yùn)輸部海事局出臺(tái)的《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》。二是地方性的規(guī)范文件，諸如湖南省邵陽市的《海事行政執(zhí)法程序》、江蘇省建湖縣和阜寧縣兩地的《內(nèi)河海事行政處罰程序》、江蘇省鎮(zhèn)江市的《海事行政強(qiáng)制措施實(shí)施流程》等等，種類繁多，名目各異。（二）現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范之癥結(jié)上述海事行政程序規(guī)范體系是海事部門行政執(zhí)法必須遵循的程序性依據(jù)，對(duì)于規(guī)范海事執(zhí)法具有積極意義。但是在新時(shí)期，面對(duì)海事行政的新形勢(shì)和新要求，既有海事行政程序規(guī)范體系已不能滿足海事執(zhí)法的需要，暴露出諸多問題：1.體系不統(tǒng)一，制定水平不均衡，有礙實(shí)際執(zhí)法操作和行政相對(duì)人權(quán)利保護(hù)就當(dāng)前來看，海事行政程序規(guī)范體系呈現(xiàn)散雜現(xiàn)象，特別是地方性立法及規(guī)范文件出臺(tái)繁多，制定水平卻參差不齊，這種現(xiàn)象至少隱含三大弊端：（1）各類規(guī)范制定主體層級(jí)不同，所制定規(guī)范的效力也不同。由于目前缺乏高效有力的立法事前監(jiān)督與預(yù)評(píng)估機(jī)制，可能產(chǎn)生低位階的規(guī)范與高位階的規(guī)范相抵觸，那么低位階規(guī)范的制定便是徒勞無益，根據(jù)其進(jìn)行的執(zhí)法更是會(huì)遭受負(fù)面評(píng)價(jià)；或者出現(xiàn)同位階的規(guī)范之間相沖突，則執(zhí)法者便難以選擇適用，行政相對(duì)人也不知如何選擇對(duì)照。（2）地方性立法及規(guī)范文件的制定可能基于本地方利益考量，造成跨界水域監(jiān)管權(quán)限的爭(zhēng)奪或放棄，導(dǎo)致跨區(qū)域海事執(zhí)法合作弱化，甚至出現(xiàn)以規(guī)范程序?yàn)槊?、行便利?zhí)法之實(shí)，如此將不利于海事行政效能整體提升和行政相對(duì)人權(quán)利保障。（3）由于制定水平不均衡，有些地方的立法及規(guī)范性文件較合理完善，有些地方的則不科學(xué)不合理，使得各不同地方的行政相對(duì)人獲得的程序性保障水平不均衡，如此勢(shì)必有違社會(huì)公正。2.重要性不突出，針對(duì)性不強(qiáng)，權(quán)威性不足，難以對(duì)海事執(zhí)法形成全面有效的程序指引和約束這體現(xiàn)在兩方面：（1）在法律規(guī)范層面，海事行政程序主要依附于一般性行政程序法和行政實(shí)體法的程序性條款。其中值得一提的是，作為我國首部對(duì)一般行政強(qiáng)制程序加以規(guī)范的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》，以及對(duì)交通部門行政處罰程序?qū)ｉT作出規(guī)定的《交通行政處罰程序規(guī)定》，二者自然可以作為海事行政強(qiáng)制和處罰程序的有力依據(jù)。但是，海事執(zhí)法本身的特殊性和專業(yè)性，決定了其無法完全依賴一般性的行政程序規(guī)范進(jìn)行操作，而更需要仰賴具有海事執(zhí)法針對(duì)性的特別行政程序規(guī)范。因此，雖然這兩部法規(guī)擲地有聲，卻并不能完全適應(yīng)海事執(zhí)法的特殊性，許多海事行政強(qiáng)制和處罰的實(shí)施無法從中獲得程序性指引、支持和制約。而既具有海事執(zhí)法針對(duì)性，又屬于純粹程序規(guī)范的法規(guī)，乃是2004年頒布的《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》和1990年的《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》，二者均是完善海事行政程序的重要嘗試，具有里程碑式的意義。然而二者分別僅涉及海事行政強(qiáng)制程序和海上交通事故調(diào)查的單項(xiàng)環(huán)節(jié)，無法覆蓋適用于全部海事行政執(zhí)法項(xiàng)目，加之出臺(tái)時(shí)日已久，與近年來的新法規(guī)（如2011年新制定的《行政強(qiáng)制法》等）并不完全兼容配套，因此也不足以挑起規(guī)范海事行政程序的重任。（2）規(guī)范性文件層面的海事行政程序規(guī)定由于多為海事部門牽頭制定，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法環(huán)節(jié)覆蓋面、海事特殊性和純粹程序性的兼顧，如部海事局頒布的《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》，具有一定的程序指引和約束意義。但規(guī)范性文件的缺陷在于其并不屬于法律規(guī)范的范疇，所以在強(qiáng)制力、權(quán)威性與影響力上尚無法與法律規(guī)范相比擬。由此可見，現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范體系存在著“位階高的規(guī)定不夠全面、規(guī)定全面的權(quán)威性又不足”的尷尬境況，這直接導(dǎo)致了其無法對(duì)海事部門形成全面、有效的程序性約束，自然無法獲得海事部門的敬畏和尊重。3.內(nèi)容不完善，既難以應(yīng)對(duì)國內(nèi)海事執(zhí)法形勢(shì)，也無法滿足國際海事執(zhí)法需求現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范看似繁多，實(shí)則其內(nèi)容并不翔實(shí)健全，在跨區(qū)域協(xié)作、管轄權(quán)限、調(diào)查取證、文書制作、提出異議、期限、違反程序的責(zé)任、涉外程序等一系列關(guān)鍵性程序要素上，以及許可、處罰、強(qiáng)制等各執(zhí)法環(huán)節(jié)的程序上規(guī)定得不明確、不全面、不合理或未規(guī)定。試舉三例：（1）在跨區(qū)域協(xié)作上，未見細(xì)致的程序性規(guī)定，地區(qū)間海事合作缺乏程序保障，難有成效。（2）在管轄程序上，僅處罰管轄規(guī)定于《海上海事行政處罰規(guī)定》中，其他海事行政執(zhí)法的管轄則未見諸詳規(guī)。而在處罰管轄爭(zhēng)議的問題上，該法只規(guī)定了指定管轄這種解決方案，但指定管轄又會(huì)影響執(zhí)法效率，若增加協(xié)商管轄和選擇管轄作為輔助，將有助于提高效率、增強(qiáng)合作。此外，該法亦未規(guī)定行政相對(duì)人的管轄異議權(quán)利，顯然對(duì)其不利。（3）從相對(duì)比較完善的強(qiáng)制程序來看，也可發(fā)現(xiàn)許多問題。如現(xiàn)行法規(guī)定的海事行政強(qiáng)制措施中，“責(zé)令申請(qǐng)重新檢驗(yàn)”僅規(guī)定于《海上交通安全法》第17條，是否意味著其不適用于內(nèi)河海事執(zhí)法？而“責(zé)令改航”在內(nèi)河海事執(zhí)法規(guī)范中只有《中華人民共和國對(duì)外國籍船舶管理規(guī)則》進(jìn)行了設(shè)定，是否意味著其只能針對(duì)在我國港口和沿海水域航行的外籍船舶？二者目前均未得到有權(quán)部門的明確解釋，而這兩項(xiàng)措施本身并不具有只能適用于上述場(chǎng)合的特殊性，因此海事部門即使在其他場(chǎng)合采取這兩項(xiàng)措施也未必會(huì)被認(rèn)為有違反程序之嫌。又如，《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序暫行規(guī)定》中對(duì)于期限的規(guī)定極少，有鑒于水上執(zhí)法的特殊性，若參照一般性行政強(qiáng)制程序法中的期限規(guī)定，未必合理。諸如此類問題的存在，嚴(yán)重弱化了現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范的適用性和實(shí)效性，使其難以適應(yīng)當(dāng)前及未來國內(nèi)海事執(zhí)法形勢(shì)。另一方面，海事行政還涉及國際海事執(zhí)法問題。在涉外海事執(zhí)法活動(dòng)中，執(zhí)法程序的重要性更加凸顯，因?yàn)楹竭\(yùn)發(fā)達(dá)國家通常也是西方法治發(fā)達(dá)國家，受其法系以程序?yàn)橹行牡睦砟钣绊?，其海事部門及船主、船員等行政相對(duì)人通常非常重視執(zhí)法程序的合法性。因此我國海事部門要與國外海事部門對(duì)等合作，使涉外行政相對(duì)人信服，一個(gè)重要基礎(chǔ)是海事行政程序規(guī)范必須達(dá)到一定的水平，足以對(duì)接國際海事執(zhí)法，我國現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范顯然還無法滿足這項(xiàng)需求。綜上所述，我國現(xiàn)有海事行政程序規(guī)范是不完善的，許多執(zhí)法行為無法從中得到程序性指引、支撐和約束，這會(huì)給海事執(zhí)法滋生不公平、不規(guī)范、不陽光提供制度環(huán)境，直接影響到海事部門的權(quán)威，成為我國海事行政執(zhí)法的“阿喀琉斯之踵”。

要解開我國海事行政程序規(guī)范現(xiàn)存癥結(jié)，以盡快完善我國海事行政程序規(guī)范體系，使其成為規(guī)范海事執(zhí)法行為、促進(jìn)海事部門依法行政的利器，幫助海事部門下好水上監(jiān)管這盤“棋”，根本之策當(dāng)屬設(shè)計(jì)一張統(tǒng)一的“棋譜”，即制定一部全國統(tǒng)一的、合理完善的海事行政程序?qū)ｉT法。統(tǒng)一性海事行政程序法的制定應(yīng)該能夠達(dá)到以下成效，裨助解癥：1.提高對(duì)海事行政程序的重視，培養(yǎng)程序思維，保證規(guī)范執(zhí)法和依法行政落到實(shí)處“效率是行政的生命”，出于行政效率和行政便利的考慮，“行政官員把法律工作者發(fā)明的程序看成是效率的阻礙，這是自然而然的?！盵1]在現(xiàn)階段，海事行政部門也逃不出這一排斥程序的思維怪圈。為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的水上安全監(jiān)管形勢(shì)，快速高效地履行職責(zé)，盡力完成各類任務(wù)指標(biāo)，海事執(zhí)法部門不得不盡量最大化手中的行政權(quán)力效能，如此一來，抵觸和忽視法律程序的心理和思維將愈加根深蒂固，現(xiàn)行海事行政程序規(guī)范體系的薄弱也會(huì)進(jìn)一步助長上述心理和思維。然而不按程序的執(zhí)法，即使結(jié)果是符合法律的，整個(gè)執(zhí)法行為也不能稱得上是正義的，更毋論依法行政、規(guī)范執(zhí)法了。在全國范圍內(nèi)出臺(tái)一部專門的海事行政程序法，就是要利用一部位階較高、權(quán)威較大、體系清晰、內(nèi)容完善的法律規(guī)范，對(duì)海事部門形成一種看得見、摸得著、用得上的程序性指引和約束。這部法律有如懸于海事部門頂上的“達(dá)摩克利斯之劍”，時(shí)刻警醒海事部門工作人員嚴(yán)格依循程序執(zhí)法行政，從而在海事隊(duì)伍中產(chǎn)生“答步效應(yīng)”（心理學(xué)的一種重要效應(yīng)，指社會(huì)上各種成文規(guī)定和不成文規(guī)定所組成的行為準(zhǔn)則對(duì)社會(huì)成員的行為形成了一種規(guī)范和評(píng)價(jià)體系，其會(huì)逐漸滲透社會(huì)成員的心理，對(duì)其將產(chǎn)生潛移默化的影響，使社會(huì)成員明白在特定場(chǎng)合中應(yīng)該按照特定的行為準(zhǔn)則行事，否則將遭遇消極評(píng)價(jià)），逐步培養(yǎng)起程序性思維和意識(shí)，以程序規(guī)范推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范，進(jìn)而推動(dòng)海事部門依法行政。2.輔助推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，降低海事執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)海事執(zhí)法人員近年來，全國海事系統(tǒng)致力于推進(jìn)海事行政執(zhí)法廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，海事行政程序法將有力地輔助這項(xiàng)工作的開展：一來通過立法對(duì)有關(guān)執(zhí)法程序進(jìn)一步加以明確和細(xì)化，可以使執(zhí)法流程各個(gè)環(huán)節(jié)中存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)源顯現(xiàn)得更加清晰、排查得更為徹底；二來程序法的存在本身就是一種廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施，其能夠有效地為海事執(zhí)法隊(duì)伍提供行為指引和參照，同時(shí)還能在一定范圍內(nèi)和一定程度上對(duì)未遵循防控措施的行為人追究責(zé)任，以保證防控措施的落實(shí)；三來程序性違法和瑕疵極易進(jìn)一步引發(fā)違法甚至犯罪后果，特別是在采取涉及財(cái)產(chǎn)的行政強(qiáng)制時(shí)，若沒有嚴(yán)格完善的海事行政程序法來規(guī)范諸如財(cái)產(chǎn)保全、文書制作、證據(jù)保全等行為，則會(huì)引發(fā)海事執(zhí)法人員任意作為，可能產(chǎn)生違反犯罪等各種執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。因此，海事行政程序法的出臺(tái)將有利于降低海事執(zhí)法過程中的風(fēng)險(xiǎn)，以保護(hù)海事執(zhí)法人員。3.減少行政相對(duì)人對(duì)海事執(zhí)法行為的異議，增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)威，提高執(zhí)法效能“民不患寡而患不均”，要讓行政相對(duì)人對(duì)行政行為信服并自覺執(zhí)行，執(zhí)法結(jié)果是否合理固然很重要，執(zhí)法過程是否公正更重要。只要海事執(zhí)法行為是嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法程序不偏不倚、公開公正進(jìn)行的，同時(shí)相關(guān)的海事執(zhí)法程序科學(xué)合理、清晰明確，足以讓行政相對(duì)人對(duì)其內(nèi)容一目了然并便于其對(duì)照檢驗(yàn)相應(yīng)的執(zhí)法行為，那么行政相對(duì)人就會(huì)對(duì)海事執(zhí)法部門產(chǎn)生信賴，從而更加愿意服從和執(zhí)行海事部門作出的行政決定；反之，如果海事行政程序規(guī)范不完善、不合理、不明晰，那么各種海事執(zhí)法行為就很可能會(huì)被公眾認(rèn)為是缺乏行政程序依據(jù)的，難以獲得廣泛認(rèn)同和信服，進(jìn)而引起更多爭(zhēng)訟，使得行政資源耗費(fèi)加大，行政效率降低。所以，一部合理完善、具有較強(qiáng)操作性和約束力的海事行政程序法，并不會(huì)威脅到“效率”這一行政的“生命”，反而有助于減少行政相對(duì)人對(duì)海事執(zhí)法的異議，使海事行政決定得到自覺認(rèn)可和執(zhí)行，由此既降低了執(zhí)法的實(shí)際成本，又在較大程度上提高了執(zhí)法效能。4.為加強(qiáng)地方間、部門間、國際間水上安全監(jiān)管管轄與協(xié)作提供法律依據(jù)和制度平臺(tái)國內(nèi)海事執(zhí)法活動(dòng)會(huì)涉及國家與地方之間、各地方之間的海事執(zhí)法管轄與協(xié)作問題，以及海事部門與其他行政部門之間的水上監(jiān)管權(quán)限劃分與協(xié)作問題，如果此類規(guī)定不完善不明確，就有可能造成各地區(qū)海事部門及其他行政部門在有益可得的事項(xiàng)上爭(zhēng)權(quán)奪利，在無利可圖的事項(xiàng)上推諉扯皮，“全國海事一家人、水上監(jiān)管一盤棋”便無從談起。而在涉外海事執(zhí)法活動(dòng)中，如果海事執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)不遵循程序，甚至連一套完善的程序性依據(jù)都無法出示，則既無法獲得涉外行政相對(duì)人的認(rèn)可和信服，也無法得到國際同行的尊重與協(xié)助。出臺(tái)一部包含合理完善的管轄與協(xié)作程序、符合國情又能適應(yīng)國際環(huán)境的海事行政程序法，可以明晰各地方、各層級(jí)、各部門之間的水上安全監(jiān)管權(quán)限及管轄范圍，強(qiáng)化不同水上執(zhí)法主體間的協(xié)調(diào)合作，防止?fàn)帣?quán)奪利、推諉扯皮；也有助于促進(jìn)我國海事執(zhí)法與國際快速接軌，提高我國海事執(zhí)法國際間協(xié)作的能力和水平?？梢哉f，統(tǒng)一性海事行政程序法的制定將為地方間、部門間、國際間水上安全監(jiān)管協(xié)作提供有力法律依據(jù)和良性制度平臺(tái)。

我國正處在大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和水上產(chǎn)業(yè)的時(shí)期，必須保證一個(gè)安全穩(wěn)定的水上環(huán)境。海事部門是維護(hù)水上交通安全、強(qiáng)化水上安全監(jiān)管的重要力量，海事行政執(zhí)法的規(guī)范性有助于加強(qiáng)水上環(huán)境的和諧穩(wěn)定。而海事行政程序則是確保海事部門依法行政、規(guī)范執(zhí)法的有效手段，如果能進(jìn)行統(tǒng)一性海事行政程序的專門立法，建構(gòu)一套完善合理、行之有效的海事行政程序，并以此為抓手，培養(yǎng)樹立海事隊(duì)伍的程序意識(shí)和思維，讓程序文化成為海事執(zhí)法文化的一部分，對(duì)于塑造“陽光行政、廉潔高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、公正執(zhí)法”的海事形象具有積極推動(dòng)作用。所以，統(tǒng)一性海事行政程序立法理應(yīng)獲得高度重視、認(rèn)真對(duì)待和仔細(xì)設(shè)計(jì)，使之既能適應(yīng)國內(nèi)海事執(zhí)法，亦能對(duì)接國際海事執(zhí)法。對(duì)此，筆者認(rèn)為，統(tǒng)一性海事行政程序法可以圍繞基本原則、管轄與協(xié)作程序、受理程序、調(diào)查程序、處罰程序、強(qiáng)制程序、許可程序、指導(dǎo)程序、聽證程序、異議程序、涉外程序、違反程序的責(zé)任等要素進(jìn)行設(shè)計(jì)和細(xì)化。限于篇幅，這項(xiàng)內(nèi)容在此只能一筆帶過，具體設(shè)計(jì)思路且容筆者另撰文探討。