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內(nèi)容摘要：民營(yíng)消防隊(duì)“見(jiàn)火不救”事件突顯出當(dāng)下中國(guó)消防管理體制的困局。城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村巨變、消防事務(wù)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在的可分解性以及公共部門(mén)消防服務(wù)供給能力的不足使得消防事務(wù)的民營(yíng)化具有客觀必要性。我國(guó)消防服務(wù)民營(yíng)化改革宜采取通行的合同承包方式，通過(guò)委托民營(yíng)部門(mén)生產(chǎn)部分消防服務(wù)實(shí)現(xiàn)政府角色向事前決策者和事后監(jiān)管者的嬗變，從而在維系政府公共責(zé)任的前提下向全社會(huì)公平地供給消防服務(wù)。為了保障消防民營(yíng)化的順利推行，通過(guò)立法規(guī)定政府在后民營(yíng)化階段的規(guī)制責(zé)任尤為迫切。

關(guān)鍵詞：消防服務(wù)；民營(yíng)化；合同承包；政府規(guī)制

一、引言：?jiǎn)栴}研究之緣起

晚近三十年來(lái)，隨著公共事務(wù)日趨多樣化和復(fù)雜化，傳統(tǒng)的官僚化政府顯得格外遲鈍，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)幾乎同時(shí)在西方國(guó)家發(fā)起。從大的方面來(lái)說(shuō)，這場(chǎng)“重塑政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容包括“政府職能的市場(chǎng)化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權(quán)力的多中心化。政府職能的市場(chǎng)化包括國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制等”。[①]在這一過(guò)程中，“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾需求”的民營(yíng)化（Privatization）方式因?yàn)槠鹾狭恕罢丝s、市場(chǎng)回歸”的題旨而備受各國(guó)的青睞，進(jìn)而成為各國(guó)公共行政改革的重要舉措。民營(yíng)化并不意味著國(guó)家承擔(dān)公共行政義務(wù)和責(zé)任的徹底免除（即所謂的“國(guó)家除任務(wù)化”），它僅僅表明私人部門(mén)對(duì)某些公共行政事務(wù)程度不同的參與。正如民營(yíng)化大師E？S？薩瓦斯所言：“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和政府在自由健康社會(huì)中相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營(yíng)化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！盵②]

在我國(guó)，自改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著政府管制的不斷放松，這種以謀求私人部門(mén)參與行政任務(wù)履行為旨趣的民營(yíng)化改革運(yùn)動(dòng)同樣一路高歌猛進(jìn)。如今，不僅公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)、合同外包等形式的民營(yíng)化改革舉措為世人所熟知，就連傳統(tǒng)上涉及國(guó)家安全、公共安全等屬于國(guó)家保留的行政領(lǐng)域，民營(yíng)化改革的觸角仍然依稀可見(jiàn)，“治安有償承包”、“老板消防隊(duì)”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出現(xiàn)即是明證。[③]就公共事務(wù)的治理而言，這種公私部門(mén)之間的合作確實(shí)能夠直接起到有效緩解政府壓力的作用，甚至還可能進(jìn)一步提升行政任務(wù)的履行質(zhì)量。但是，我國(guó)當(dāng)下的一些公共行政民營(yíng)化之舉普遍都存在規(guī)范依據(jù)不足、法律位階過(guò)低等問(wèn)題，甚至很多民營(yíng)化改革完全是依照行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件進(jìn)行的。由于法律保障機(jī)制的嚴(yán)重匱乏，一些行政領(lǐng)域的民營(yíng)化改革亂象叢生，政府不負(fù)責(zé)任的淡出、公共服務(wù)質(zhì)量的下降、私人部門(mén)的惟利是圖已經(jīng)成為公眾熱議的話題。近期發(fā)生的民營(yíng)消防隊(duì)“見(jiàn)火不救”及其所引發(fā)的生存危機(jī)事件，則進(jìn)一步暴露出公共行政民營(yíng)化過(guò)程中的重重困局，也為行政法學(xué)界剖析民營(yíng)化的利弊、時(shí)機(jī)、方式及后續(xù)責(zé)任分擔(dān)等問(wèn)題提供了難得的個(gè)案。

“民營(yíng)消防隊(duì)見(jiàn)火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四時(shí)許，吉林省公主嶺市范家屯鎮(zhèn)尖子村農(nóng)民修文國(guó)的家突起大火。危急時(shí)刻村民們數(shù)次求救，但范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)因該村沒(méi)有上交防火費(fèi)而拒絕出火警。眾村民眼睜睜地看著修文國(guó)的數(shù)萬(wàn)元的房產(chǎn)在大火中付之一炬。據(jù)悉，范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)成立于1999年10月。當(dāng)初，有關(guān)部門(mén)同意成立這家民營(yíng)消防隊(duì)主要是考慮到公主嶺市管轄面積較大，對(duì)于一些較遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的火災(zāi)，公安消防隊(duì)無(wú)法及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施撲救，就近設(shè)立民間性質(zhì)的消防隊(duì)正好可以彌補(bǔ)這一不足。范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)成立之初的幾年，由于鎮(zhèn)政府每年代為征收部分防火費(fèi)，消防隊(duì)勉強(qiáng)能夠支撐。然而，自2003年之后，防火費(fèi)作為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”被吉林省有關(guān)部門(mén)廢除。無(wú)奈之下，范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)不得不逐個(gè)村屯簽協(xié)議，對(duì)于沒(méi)有與其簽訂協(xié)議的村就不能提供服務(wù)。時(shí)至今日，范家屯鎮(zhèn)民營(yíng)消防隊(duì)已經(jīng)名存實(shí)亡。[④]

消防隊(duì)“見(jiàn)火不救”事件經(jīng)過(guò)多家媒體的報(bào)道之后引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，爭(zhēng)議之焦點(diǎn)集中在作為公共物品的消防能否完全由私人部門(mén)提供？政府能否因此而放棄相關(guān)的責(zé)任？進(jìn)一步言之，公共行政的民營(yíng)化是否存在禁區(qū)或界限？遺憾的是，學(xué)界尚未從民營(yíng)化及政府管制的角度對(duì)這一典型社會(huì)事件進(jìn)行認(rèn)真分析，從而使相關(guān)的社會(huì)議論僅僅停留于感情層面的爭(zhēng)執(zhí)。筆者認(rèn)為，抽象而宏觀地論述公共行政民營(yíng)化的界限問(wèn)題并非易事，為此，本文擬從民營(yíng)消防隊(duì)見(jiàn)火不救事件入手，圍繞當(dāng)下中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊背景，對(duì)消防事業(yè)的管理能否實(shí)行民營(yíng)化、需要什么形式的民營(yíng)化以及政府在后民營(yíng)化階段需要采取哪些行動(dòng)等問(wèn)題進(jìn)行初步研究，希冀通過(guò)這種個(gè)案式的分析以點(diǎn)及面地觸及公共行政民營(yíng)化的界限問(wèn)題，從而為我國(guó)當(dāng)下日益深入的民營(yíng)化改革提供理論支撐和相應(yīng)的制度保障，并求教于學(xué)界同仁。

二、消防服務(wù)民營(yíng)化之必要性

如同洪水、地震一樣，火災(zāi)是嚴(yán)重威脅人類生命安全和財(cái)產(chǎn)安全的災(zāi)害之一，所不同的是：由于火災(zāi)的突發(fā)性和人為因素，使人類還無(wú)法象對(duì)待其他災(zāi)害一樣，對(duì)其進(jìn)行預(yù)警。加之現(xiàn)代大工業(yè)社會(huì)所造成的人口集中和產(chǎn)業(yè)稠密，火災(zāi)一旦發(fā)生，其后果往往不堪設(shè)想。正是基于消防服務(wù)所具有的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，這種公共物品的無(wú)償提供一直被認(rèn)為是現(xiàn)代福利國(guó)家中政府的份內(nèi)之責(zé)。問(wèn)題在于，政府提供作為公共物品的消防服務(wù)是否就一定意味著必須由政府親自去執(zhí)行？也就是說(shuō)，政府是否應(yīng)當(dāng)同時(shí)扮演消防服務(wù)提供者和消防服務(wù)生產(chǎn)者的雙重角色？域外有關(guān)國(guó)家的公共管理實(shí)踐似乎對(duì)此給出了否定的回答。例如，在丹麥，多數(shù)城市和一家私人企業(yè)福爾克公司簽訂合同以提供消防服務(wù)，大多數(shù)人通過(guò)這一安排得到了保護(hù)。在瑞典，大約有三分之二的居民從私人承包商那里獲得消防服務(wù)。[⑤]

在理論上，消防事務(wù)的管理畢竟涉及公共安全的維護(hù)，屬于現(xiàn)代政府的“天職”，因而往往被人們認(rèn)為是當(dāng)然的國(guó)家任務(wù)而不能轉(zhuǎn)嫁由私人來(lái)承擔(dān)。[⑥]然而，“某項(xiàng)公共任務(wù)是否確屬公權(quán)力主體的特殊任務(wù)，必須依據(jù)特定時(shí)空下的具體法秩序來(lái)決定”，也就是說(shuō)，“國(guó)家可否將某項(xiàng)公共任務(wù)視為國(guó)家任務(wù)納入管理，或者可否將該公共任務(wù)釋出由私人負(fù)責(zé)，首先應(yīng)解釋?xiě)椃ㄒ约八泻蠎椃ǖ囊?guī)范的規(guī)定才能決定”。[⑦]根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《消防法》第二十七條及第三十條的規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建立公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位以及鄉(xiāng)、村可以根據(jù)需要，建立由職工或者村民組成的義務(wù)消防隊(duì)?？梢?jiàn)，借助多種形式的民間力量參與消防事務(wù)的治理非但不為現(xiàn)行法律禁止反而為其所鼓勵(lì)和提倡。那么，消防事務(wù)的民營(yíng)化在轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國(guó)為何具有必要性呢？筆者認(rèn)為，這種客觀必要性主要源自以下三個(gè)方面：

第一，城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村巨變。一切制度的變遷都可歸因于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。就我國(guó)當(dāng)下的消防管理體制變革而言，同樣離不開(kāi)對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)的考察。改革開(kāi)放二十多年來(lái)，我國(guó)整體的社會(huì)結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元對(duì)立的格局，城市與鄉(xiāng)村之間在各個(gè)方面都形成了巨大差距。正是基于城鄉(xiāng)二元對(duì)立的社會(huì)結(jié)構(gòu)，很多行政領(lǐng)域的改革（如醫(yī)療、社保等改革）實(shí)際上主要都是在城市進(jìn)行的，或者說(shuō)改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。現(xiàn)行消防體制的確立以及消防資源的配置大抵上也是如此。無(wú)論是上個(gè)世紀(jì)八十年代之初頒行的《消防條例》還是九十年代末期頒行的《消防法》，無(wú)不將消防資源偏向于廣大城市。[⑧]也就是說(shuō)，城市的消防事務(wù)得到了政府的高度關(guān)注，政府所提供的消防服務(wù)基本上覆蓋了城市地區(qū)；相比之下，廣大農(nóng)村地區(qū)由于人口、產(chǎn)業(yè)都沒(méi)有城市密集，火災(zāi)的發(fā)生概率及其造成的損失較低，因而所獲得的消防資源極少。如此以來(lái)，政府所提供的消防服務(wù)自然就難以惠及農(nóng)村和農(nóng)民。然而，伴隨著城市化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村面貌已經(jīng)發(fā)生了巨變。特別是在江浙等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的企業(yè)日益增多，其規(guī)模和密集程度甚至超過(guò)了一般的城市，火災(zāi)發(fā)生的幾率日益增大，消防服務(wù)的需求也隨之提升。在這一背景之下，舊有的公共消防管理體制和消防資源分配模式的弊端日漸顯露，以行政為主導(dǎo)的城市消防體制面對(duì)中國(guó)農(nóng)村的變化表現(xiàn)出強(qiáng)烈的促不及防。舊行政體制的巨大慣性和農(nóng)村地區(qū)對(duì)消防服務(wù)的巨大需求，為民間力量參與消防服務(wù)的供給提供了廣闊的空間。特別是伴隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，城鄉(xiāng)二元對(duì)立的緊張格局有望得到及時(shí)緩解。于是，消防事務(wù)的民營(yíng)化自然就成了社會(huì)發(fā)展之需。

第二，消防事務(wù)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在的可分解性。在直觀層面上，消防事務(wù)的治理邏輯地包含了兩個(gè)組成部分：“火災(zāi)預(yù)防”（即“防”）和“滅火救援”（即“消”）。從公共安全維護(hù)和社會(huì)治理效果的角度上看，火災(zāi)預(yù)防遠(yuǎn)比滅火救援更為重要，這也正是現(xiàn)行消防管理貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合原則”的原因所在。大體上來(lái)說(shuō)，火災(zāi)預(yù)防涉及消防規(guī)劃的編制、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、消防設(shè)施的配置、消防安全的檢查以及火災(zāi)隱患的整治等相關(guān)事務(wù)，宏觀性、政策性特點(diǎn)十分明顯；相比之下，滅火救援則以盡量減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失為目標(biāo)，微觀性、單一性特點(diǎn)更為突出。由于火災(zāi)預(yù)防大多涉及公共政策的制定以及政策落實(shí)與否的監(jiān)管，因而作為現(xiàn)代國(guó)家公共政策制定者和監(jiān)管者的政府無(wú)疑應(yīng)當(dāng)去“親歷”。至于滅火救援，因其涉及面廣、不確定因素多，并不一定完全依賴政府去親自實(shí)施，更多的時(shí)候都可以借助民間力量的參與取得更好的救援效果。事實(shí)上，現(xiàn)行《消防法》對(duì)專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)等多種非政府形式的消防組織發(fā)展的鼓勵(lì)，本身就意味著立法者對(duì)民間消防力量參與滅火救援的認(rèn)可。在民營(yíng)化理論上，這屬于典型的“組織民營(yíng)化”，即行政主體并不解除所擔(dān)當(dāng)?shù)墓踩蝿?wù)，只是通過(guò)私法的組織形態(tài)來(lái)繼續(xù)擔(dān)當(dāng)。我國(guó)山東、深圳等地通過(guò)招聘方式錄用合同制消防隊(duì)員彌補(bǔ)公安消防力量在滅火救援方面的不足即為有效的制度嘗試?？梢?jiàn)，消防事務(wù)雖然觸及社會(huì)公共安全，但由于其自身治理結(jié)構(gòu)的可分解性，對(duì)于其中具有執(zhí)行性質(zhì)的滅火救援事務(wù)完全可以吸收民間力量的參與。

第三，公共部門(mén)消防服務(wù)供給能力的不足。目前，我國(guó)消防機(jī)構(gòu)的設(shè)置和消防資源的分配都完全與行政區(qū)劃、行政級(jí)別相吻合，最基層的公安消防機(jī)構(gòu)基本上都設(shè)置在區(qū)縣一級(jí)。這種高度行政化的消防管理模式固然能夠優(yōu)先滿足城市對(duì)消防資源的需求，但對(duì)于地處偏僻的廣大鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，就難以與城市平等地享有政府所提供的消防服務(wù)。由于現(xiàn)有的消防人力、物力資源都集中在城區(qū)，即便消防機(jī)構(gòu)在接警之后能夠立即趕往鄉(xiāng)村火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，也會(huì)因?yàn)榈R最佳救火時(shí)間而無(wú)濟(jì)于事。事實(shí)上，在前文敘及的民營(yíng)消防隊(duì)見(jiàn)火不救事件中，村民也曾試圖向城區(qū)的公安消防隊(duì)求救，但由于路途遙遠(yuǎn)，最終也未能成功滅火。雖然伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，一些近郊的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)為城市所吞并，但農(nóng)村地區(qū)的徹底消滅永遠(yuǎn)都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有的消防管理體制之下，公共部門(mén)尚無(wú)法為廣大農(nóng)村地區(qū)供給基本的消防服務(wù)。即使將公安消防機(jī)構(gòu)設(shè)置的末梢延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，也因?yàn)樨?cái)政資金的匱乏、審批程序的繁雜和行政編制的控制而難以實(shí)現(xiàn)?？梢?jiàn)，面對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)日益增長(zhǎng)的消防需求，公共部門(mén)消防服務(wù)的供給能力明顯不足，只能更多地借助于民間的力量向農(nóng)村提供應(yīng)有的消防服務(wù)。由此可見(jiàn)，消防事務(wù)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)消防事務(wù)的民營(yíng)化將是我國(guó)未來(lái)消防體制改革的必由之路。

三、消防服務(wù)民營(yíng)化之模式選擇

上文的分析表明：在社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國(guó)，作為公共產(chǎn)品的消防服務(wù)的提供雖然依舊是政府的天職，但借助于民間力量的參與卻能夠進(jìn)一步擴(kuò)大消防服務(wù)的實(shí)際覆蓋面，從而使城市與鄉(xiāng)村、富人與窮人都能夠平等地享有政府所安排的消防服務(wù)。然而，這是否意味著消防服務(wù)可以隨意地選擇各種民營(yíng)化方式呢？在民營(yíng)消防隊(duì)見(jiàn)火不救事件中，對(duì)于誰(shuí)交錢就給誰(shuí)救火、不交錢就不給救火的民營(yíng)消防隊(duì)來(lái)說(shuō)，排他性已經(jīng)十分明顯，消防服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性全然不復(fù)存在。而原本屬于公共產(chǎn)品的消防一旦變成了排他性的私人產(chǎn)品，其供給的公平性也將喪失殆盡。如此以來(lái)，純粹以市場(chǎng)化為取向的改革必將使政府在公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)地位被削弱、公共責(zé)任被規(guī)避。很顯然，這種所謂的民營(yíng)化改革不僅無(wú)助于消防服務(wù)的公平提供，而且還將直接導(dǎo)致政府民主性的喪失。

民營(yíng)化理論的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新就在于重新將公共服務(wù)的構(gòu)成要素區(qū)分為三個(gè)基本的參與者，即消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。其中，消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)，可以是個(gè)人、特定地區(qū)的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織、擁有共同特征的社會(huì)階層或者獲得輔助性服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)；生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，可能是政府單位、特別行政區(qū)、市民志愿組織、私人企業(yè)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，有時(shí)甚至是消費(fèi)者自身；服務(wù)安排者或提供者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者，通常是政府單位但也有例外。服務(wù)“提供或安排”與服務(wù)“生產(chǎn)”之間的這一區(qū)分構(gòu)成了整個(gè)民營(yíng)化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。民營(yíng)化理論從靜態(tài)分析角度據(jù)此歸納出了公共服務(wù)的十種不同制度安排（見(jiàn)下表）。[⑨]

公共服務(wù)提供的制度安排

生產(chǎn)者安排者（提供者）

公共部門(mén)私人部門(mén)

公共部門(mén)政府服務(wù)政府出售

政府間協(xié)議

私人部門(mén)合同承包自由市場(chǎng)

特許經(jīng)營(yíng)志愿服務(wù)

補(bǔ)助自我服務(wù)

憑單制

值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七種安排的生產(chǎn)者是私人部門(mén)，民營(yíng)化一般運(yùn)用到其中的若干形式。按照這一制度框架來(lái)分析，吉林省范家屯鎮(zhèn)的民營(yíng)消防隊(duì)可以歸入“自由市場(chǎng)”式服務(wù)提供模式。在這一制度安排模式之下，生產(chǎn)者是私人部門(mén)，消費(fèi)者自己安排服務(wù)、選擇生產(chǎn)者并向其支付費(fèi)用，政府則不加任何干預(yù)。問(wèn)題在于，市場(chǎng)制度所提供的僅僅是最普通的個(gè)人物品和可收費(fèi)物品，而現(xiàn)代社會(huì)所需要的消防服務(wù)恰恰是一種典型的公益物品，政府不能假借民營(yíng)化之名放棄其作為公共服務(wù)安排者或提供者的責(zé)任。正如學(xué)者所言：真正的民營(yíng)化政府責(zé)任是不能被轉(zhuǎn)移的，所轉(zhuǎn)移的只是透過(guò)民間功能所表現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效；且真正的民營(yíng)化并不會(huì)造成政府角色的消失，而只是減少而已。因?yàn)檎砸袚?dān)政策說(shuō)服、規(guī)劃、目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)擬訂以及執(zhí)行、評(píng)估及修訂導(dǎo)正等功能，因此民營(yíng)化的成功，是建立在一個(gè)健全的政府功能基礎(chǔ)上的。[⑩]可見(jiàn)，消防服務(wù)的民營(yíng)化并非沒(méi)有任何界限可言。

通常地，根據(jù)私人部門(mén)參與公共事務(wù)程度的不同，可以將民營(yíng)化分為實(shí)質(zhì)民營(yíng)化和形式民營(yíng)化兩種基本類型。其中，實(shí)質(zhì)民營(yíng)化指的是特定行政事務(wù)的公共屬性不變，但國(guó)家本身不再負(fù)擔(dān)執(zhí)行或負(fù)擔(dān)全部執(zhí)行，而開(kāi)放由民間部門(mén)負(fù)責(zé)或提供。例如，在城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)上，國(guó)家就可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)（如BOT模式）等方式吸引民間參與。在特許制下，政府通常授予某一私人組織一種排他性的權(quán)利——直接向公眾出售其服務(wù)和產(chǎn)品，民營(yíng)部門(mén)則往往為此向政府付費(fèi)，并在政府價(jià)格管制之下通過(guò)向消費(fèi)者收費(fèi)的方式取得投資回報(bào)?？梢?jiàn)，在實(shí)質(zhì)民營(yíng)化的過(guò)程中，政府與民營(yíng)部門(mén)之間并不存在委托關(guān)系，毋寧說(shuō)是民營(yíng)部門(mén)以自己的名義獨(dú)立完成行政事務(wù)的運(yùn)營(yíng)。形式民營(yíng)化又可稱為功能的民營(yíng)化，指的是特定行政事務(wù)仍由國(guó)家承擔(dān)且不放棄自身執(zhí)行的責(zé)任，僅在執(zhí)行階段借助于私人部門(mén)的力量完成既定的行政任務(wù)。功能的民營(yíng)化主要有行政助手、專家參與、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服務(wù)的合同承包最為典型?！罢摷皞鹘y(tǒng)公共服務(wù)的民營(yíng)化（區(qū)別于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)的民營(yíng)化）時(shí)，‘合同外包''''是最經(jīng)常提到的方式?！盵11]在合同承包下，政府可以通過(guò)與營(yíng)利或非營(yíng)利性民間組織簽訂承包合同的形式實(shí)現(xiàn)某一公共服務(wù)的民營(yíng)化，即民間部門(mén)是生產(chǎn)者，政府是安排者并由其向生產(chǎn)者支付費(fèi)用。可見(jiàn)，在形式民營(yíng)化的過(guò)程中，政府與民營(yíng)部門(mén)之間實(shí)際上存在委托關(guān)系，即政府仍然承擔(dān)公共服務(wù)的全部責(zé)任，只不過(guò)把實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營(yíng)部門(mén)實(shí)施而已。

由此可見(jiàn)，作為公益物品之一的消防服務(wù)的供給事務(wù)宜采取合同承包的方式實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化。相比較特許經(jīng)營(yíng)等實(shí)質(zhì)民營(yíng)化方式及其他類似政府淡出等更為激進(jìn)的民營(yíng)化方式而言，合同承包的優(yōu)點(diǎn)十分明顯。一方面，在合同外包的制度安排下，政府沒(méi)有放棄作為公共服務(wù)提供者的責(zé)任，由其向作為生產(chǎn)者的民營(yíng)部門(mén)支付費(fèi)用本身即是公共服務(wù)型政府理念的充分彰顯；另一方面，通過(guò)委托民間力量生產(chǎn)消防服務(wù)，可以大大減輕政府的壓力，特別是有效緩解社會(huì)日益增長(zhǎng)的消防需求與有限行政資源之間的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的公平供給。當(dāng)然，與目前無(wú)償?shù)墓蚕婪?wù)尚未覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)相比，政府將消防服務(wù)（尤其是農(nóng)村地區(qū)的消防服務(wù)）外包給民營(yíng)部門(mén)之后，勢(shì)必會(huì)引起成本的抬升，甚至還可能加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但與政府親自生產(chǎn)相比，外包方式還是能夠節(jié)約部分費(fèi)用。有趣的是，根據(jù)國(guó)外學(xué)者對(duì)公共服務(wù)不同提供機(jī)制精細(xì)的比較研究，消防服務(wù)的合同外包比政府自己生產(chǎn)要節(jié)約20%～50%的費(fèi)用。[12]考慮到我國(guó)普遍高昂的行政運(yùn)行成本，可以預(yù)見(jiàn)的是，將部分消防服務(wù)外包給民營(yíng)部門(mén)同樣能夠起到節(jié)約行政成本的作用。

四、消防服務(wù)民營(yíng)化之后續(xù)政府規(guī)制

盡管民營(yíng)化是在規(guī)制緩和（Deregulation）的背景之下得以大力推行的，但是民營(yíng)化絕不意味著政府的徹底歸隱，毋寧說(shuō)是政府從前臺(tái)走向幕后、從行政事務(wù)的直接執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者和監(jiān)督者，即“掌舵”而非“劃槳”。正如德國(guó)聯(lián)邦議院法律委員會(huì)主席魯佩特·朔爾茨教授所指出的那樣：“這一切（指公共行政的民營(yíng)化——引者注）都不意味著國(guó)家和行政機(jī)構(gòu)必須全面從這些職能方面撤退。通過(guò)國(guó)家監(jiān)督規(guī)定的機(jī)制，特別是國(guó)家保證有關(guān)私人在職業(yè)和專業(yè)上的可靠性和素質(zhì)，公共利益完全可以得到充分的保障。我們可以這樣說(shuō)，行政機(jī)構(gòu)從自己執(zhí)行的責(zé)任中撤出越遠(yuǎn)，就越可通過(guò)監(jiān)督和檢查私人和保證專業(yè)與職業(yè)素質(zhì)來(lái)承擔(dān)更多的保障責(zé)任?！盵13]在部分消防服務(wù)通過(guò)合同外包形式實(shí)施民營(yíng)化之后，政府同樣必須加強(qiáng)后續(xù)規(guī)制，從而保證公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全以及公共財(cái)產(chǎn)安全免遭以私法形式實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的私人部門(mén)的威脅。筆者認(rèn)為，消防服務(wù)民營(yíng)化之后的政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)著重解決好規(guī)制目標(biāo)和規(guī)制手段兩個(gè)基本問(wèn)題。

（一）規(guī)制目標(biāo)

作為公共物品的消防服務(wù)以合同外包的形式交由民營(yíng)組織去生產(chǎn)，其根本目的在于借私人部門(mén)之手彌補(bǔ)公共部門(mén)在提供公共服務(wù)能力上的不足，從而更好地向公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，在部分消防服務(wù)民營(yíng)化之后，政府對(duì)民營(yíng)組織的規(guī)制也必須保障服務(wù)公共性的實(shí)現(xiàn)，避免因私人部門(mén)天生的逐利性而損害公共利益。具體而言，消防服務(wù)民營(yíng)化后續(xù)政府規(guī)制的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是安全和公平。首先，消防安全屬于公共安全范疇，無(wú)論采取什么方式提供，都必須確保公民人身、財(cái)產(chǎn)的安全以及公共財(cái)產(chǎn)的安全。特別是對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)的居民來(lái)說(shuō)，房屋及家產(chǎn)是其安身立命之本，應(yīng)當(dāng)受到格外關(guān)注。這不僅是民營(yíng)消防組織的基本任務(wù)和使命，而且更是政府監(jiān)管所追求的崇高目標(biāo)。其次，作為公共產(chǎn)品的消防服務(wù)的供給必須堅(jiān)持公平優(yōu)先的原則，向特定區(qū)域的全體社會(huì)成員提供普遍的服務(wù)。特別是在通過(guò)政府付費(fèi)形式外包消防服務(wù)的情況下，民營(yíng)組織更不能自行選擇服務(wù)對(duì)象實(shí)施區(qū)別對(duì)待，而應(yīng)當(dāng)向承包區(qū)域內(nèi)所有的人提供公平的服務(wù)，這也當(dāng)然地成為政府監(jiān)管的重要目標(biāo)。

（二）規(guī)制手段

在公私部門(mén)對(duì)立的時(shí)代，政府大多習(xí)慣性地選擇傳統(tǒng)的“命令——控制”型規(guī)制模式來(lái)實(shí)現(xiàn)既定的規(guī)制目標(biāo)。但在公共服務(wù)民營(yíng)化時(shí)代，公共部門(mén)與私人部門(mén)之間業(yè)已形成了日益親密的合作關(guān)系，因而政府更應(yīng)當(dāng)重視通過(guò)契約模式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和規(guī)制的目標(biāo)。就消防服務(wù)的合同外包來(lái)說(shuō)，規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更多地取決于承包合同的簽訂。筆者以為，消防服務(wù)承包合同的主要條款應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)方面：一是消防服務(wù)的具體內(nèi)容，包括服務(wù)的對(duì)象、服務(wù)的事項(xiàng)以及服務(wù)的具體要求。這部分條款實(shí)際上框定了民營(yíng)組織的基本任務(wù)，也是政府對(duì)其實(shí)施績(jī)效評(píng)估的主要依據(jù)。二是政府的付費(fèi)，包括付費(fèi)的數(shù)額、時(shí)間及方式等內(nèi)容。應(yīng)該說(shuō)這部分內(nèi)容的訂立最為關(guān)鍵，一方面，政府必須比較內(nèi)部機(jī)構(gòu)提供消防服務(wù)的成本和該服務(wù)由民營(yíng)組織合同外包的成本，盡可能節(jié)約財(cái)政支出；另一方面，政府又必須給予民營(yíng)組織投資參與消防服務(wù)生產(chǎn)以必要的回報(bào)，從而吸引更多的民間力量以便最終形成相互競(jìng)爭(zhēng)的局面?？偟膩?lái)說(shuō)，承包費(fèi)用應(yīng)當(dāng)?shù)陀谡畽C(jī)構(gòu)親自提供消防服務(wù)的成本。至于具體的付費(fèi)方式，可以采取具有激勵(lì)性質(zhì)的“固定價(jià)加獎(jiǎng)勵(lì)”的方式，在確保民營(yíng)組織能夠維護(hù)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，根據(jù)其績(jī)效情況（如火災(zāi)發(fā)生率的下降、滅火救援的效果等）進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，從而敦促承包者盡可能降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量。[14]值得注意的是，費(fèi)用的合理確定是建立在充分掌握行業(yè)內(nèi)相關(guān)信息的基礎(chǔ)之上的，這對(duì)政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是違約處罰，包括承包者違約的具體情形及其處罰措施。四是爭(zhēng)議處理，包括爭(zhēng)議處理的機(jī)制以及處理期間不中斷服務(wù)等。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在消防服務(wù)外包合同簽訂之后，借助于監(jiān)督、促進(jìn)合同的履行就能夠確保規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，在通過(guò)契約規(guī)制的同時(shí)，政府也可以采取一些傳統(tǒng)的規(guī)制手段對(duì)民營(yíng)消防組織進(jìn)行控制，其中以行政許可最為重要。根據(jù)現(xiàn)行《行政許可法》第12條的規(guī)定，“直接關(guān)系公共安全、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)”可以設(shè)定行政許可。事實(shí)上，一些地方（如浙江、廣東等地）政府已經(jīng)根據(jù)《消防法》分別就專職消防隊(duì)和義務(wù)消防隊(duì)的設(shè)立條件、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了規(guī)定，從而為民間組織參與消防服務(wù)確立了起碼的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。由此，政府也可以將行政許可作為規(guī)制民營(yíng)消防組織的重要手段之一。此外，鑒于火災(zāi)發(fā)生的不確定性，民營(yíng)消防組織參與火災(zāi)撲救可能會(huì)造成過(guò)多損耗，這也需要政府以補(bǔ)貼的方式適當(dāng)給予扶持。

需要指出的是，發(fā)生在吉林的“民營(yíng)消防隊(duì)見(jiàn)火不救”事件是我國(guó)目前大量民間消防隊(duì)尷尬處境的真實(shí)寫(xiě)照。其間所反映出來(lái)的核心問(wèn)題有二：一是民間消防隊(duì)的資金缺乏應(yīng)有的保障，難以更好地發(fā)揮其在整個(gè)消防體系中應(yīng)有的補(bǔ)充作用；二是政府面對(duì)民間消防隊(duì)的出現(xiàn)反應(yīng)較為遲鈍，沒(méi)有通過(guò)監(jiān)管和扶持因勢(shì)利導(dǎo)。為此，必須通過(guò)《消防法》的修改，明確規(guī)定政府可以通過(guò)締結(jié)外包契約的方式委托民間消防隊(duì)提供部分消防服務(wù)，并通過(guò)對(duì)政府監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定保障消防服務(wù)民營(yíng)化的順利推行。

五、結(jié)語(yǔ)：通過(guò)民營(yíng)化破解行政管理體制改革難題

引人關(guān)注的是，轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政管理體制業(yè)已成為我國(guó)當(dāng)下政治體制改革的主要任務(wù)。從大的方面來(lái)講，行政管理體制改革所要解決的就是“政府應(yīng)該做什么”、“政府通過(guò)什么樣的組織形式以什么樣的方式去做”的問(wèn)題。按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，今后在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，更要完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，特別是要強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，逐步建立統(tǒng)一、公開(kāi)、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。事實(shí)上，正如有的學(xué)者所指出的那樣：“過(guò)小的政府和過(guò)大的政府都不利于社會(huì)發(fā)展，規(guī)模適度、職能適度的政府才是社會(huì)發(fā)展所需要的。適度的政府取決于兩個(gè)方面，一是政府職能的范圍是有限的，二是政府運(yùn)作的質(zhì)量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)?！盵15]為此，就必須在公共服務(wù)領(lǐng)域引入民間力量的參與，形成多元服務(wù)主體的格局。通過(guò)“政府瘦身”和“市場(chǎng)回歸”，有效克服全能政府的諸多缺陷，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代福利國(guó)家對(duì)政府的角色期待。當(dāng)然，公共服務(wù)民營(yíng)化的改革并不是政府責(zé)任的放棄，相反地，通過(guò)民營(yíng)化之后的重新規(guī)制（Reregulation），政府的“掌舵”作用更能夠充分顯現(xiàn)。正如美國(guó)學(xué)者彼得·德魯克所言：“我們面對(duì)的不是‘國(guó)家的逐漸消亡''''，相反，我們需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著一個(gè)選擇，選擇一個(gè)龐大的但軟弱無(wú)力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導(dǎo)從而把’實(shí)干''''讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府。我們需要一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府。這不是一個(gè)實(shí)行‘實(shí)干''''的政府，不是一個(gè)’執(zhí)行''''的政府。這是一個(gè)‘治理''''的政府?！盵16]就此層面而言，本文有關(guān)消防服務(wù)民營(yíng)化的粗略探討就具有潛在的標(biāo)本意義，對(duì)其他公共服務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)化改革也能產(chǎn)生啟示，從而為當(dāng)下行政管理體制改革難題的化解提供另一種思路。

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[①][美]埃莉諾？奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海三聯(lián)書(shū)店2000年版，譯叢總序第1頁(yè)。

[②][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第350頁(yè)。

[③]參見(jiàn)《農(nóng)村治安該不該“承包”》，載《報(bào)刊文摘》2003年5月28日第一版；戴敦峰：《“老板消防隊(duì)”涌現(xiàn)瑞安》，載《南方周末》2004年4月1日A3版；沈穎：《海上戒毒》，載《南方周末》2004年10月7日A4版。

[④]參見(jiàn)彭興庭：《消防隊(duì)“見(jiàn)火不救”公用事業(yè)民營(yíng)化的困局》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2005年9月12日第6版。

[⑤][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第74頁(yè)。

[⑥]參見(jiàn)《從民營(yíng)消防隊(duì)的困境反思〈消防法〉》，/Articles/2005/08/734159.HTM，2006年6月15日最后訪問(wèn)。

[⑦][臺(tái)]陳愛(ài)娥：《公營(yíng)事業(yè)民營(yíng)化之合法性與合理性》，載《月旦法學(xué)雜志》1998年第5期。

[⑧]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)消防條例》第17條及《中華人民共和國(guó)消防法》第27條的規(guī)定。

[⑨][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第70頁(yè)。

[⑩][臺(tái)]詹中原：《民營(yíng)化政策——公共行政理論與實(shí)務(wù)之分析》，五南圖書(shū)出版公司1993年版，第10—11頁(yè)。

[11][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第74頁(yè)。

[12][美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第160頁(yè)。

[13][德]魯佩特·朔爾茨：《法治國(guó)家和行政法：連續(xù)性和活力》，“法制國(guó)家現(xiàn)代化：德國(guó)國(guó)家行政管理經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)的前瞻”研討會(huì)交流論文，2000年3月27—28日，北京。

[14]一般來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)合同外包的付款有固定價(jià)格、固定價(jià)加獎(jiǎng)勵(lì)及成本加固定費(fèi)用等三種具體方式。[美]E？S？薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第202頁(yè)。

[15]毛壽龍、李梅：《有限政府的經(jīng)濟(jì)分析》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年版，第31頁(yè)。

[16][美]戴維·奧斯本等：《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》，上海市政協(xié)編譯組、東方編譯所譯，上海譯文出版社1996年版，第25頁(yè)。