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【內(nèi)容摘要】當(dāng)下我國行政管理新舉措層出不窮且爭議甚多，可從幾個方面加以觀察和評價：一是，諸多典型案（事）例暴露出嚴(yán)重的觀念滯后問題，必須克服戴舊眼鏡看新事物的現(xiàn)象；二是，內(nèi)容豐富的行政管理改革創(chuàng)新是在宏大復(fù)雜的背景下進(jìn)行的，最主要的背景因素是經(jīng)政改革的深化和科技革命的影響；三是，我國行政管理改革創(chuàng)新的動向，是以人為本前提下走向柔性管理、高效管理和方法創(chuàng)新，重點(diǎn)是行政管理方式方法的創(chuàng)新發(fā)展，相對而言這是成本低、風(fēng)險小、效率高、成效穩(wěn)健、易達(dá)共識的路徑選擇；四是，行政管理改革創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持法治原則和實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)等基本界限，防止借創(chuàng)新之名行營私之實(shí)。關(guān)鍵在于要以法治和發(fā)展的眼光來看待、以寬容和冷靜的心態(tài)來對待當(dāng)下的行政管理新舉措及其爭議。學(xué)者們從觀念更新與制度創(chuàng)新的角度，就我國行政管理革新提出的基本態(tài)度、基本結(jié)論和基本建議，值得關(guān)注和研究。

【關(guān)鍵詞】行政管理革新；法治政府建設(shè)；柔性管理；高效管理；方法創(chuàng)新

為貫徹落實(shí)依法治國基本方略，堅(jiān)持以人為本、行政為民，2004年國務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，這一重要法律文件結(jié)合我國法制建設(shè)的實(shí)際，對改善行政管理、推進(jìn)法制革新、建設(shè)法治政府提出了更加明確、具體的要求。今年9月4日，總理發(fā)表了題為《加強(qiáng)政府建設(shè)，推行管理創(chuàng)新》的重要講話，強(qiáng)調(diào)要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力，深入開展反腐倡廉，防止行政權(quán)力濫用，提高行政效能，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力。我們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按此要求，通過行政管理體制、機(jī)制、制度和方法的改革創(chuàng)新，積極探索行政管理法治化的有效路徑，盡快增強(qiáng)行政公務(wù)人員的依法行政能力，舍此沒有任何捷徑可走。當(dāng)下我國行政管理和行政法制實(shí)踐中正發(fā)生許多變化，這些變化的情況經(jīng)常以典型案例或爭議事件的形式呈現(xiàn)在人們面前，例如：案例1——浙江組織民營企業(yè)家到清華大學(xué)深造惹爭議；案例2——廣州鼓勵市民拍攝交通違章照片、江蘇啟東鼓勵司機(jī)協(xié)助治安管理引發(fā)爭議；案例3——銀川、南京、杭州、北京等地采用“呼死你”治理小廣告遭非議導(dǎo)致進(jìn)退兩難；案例4——北京等地安裝電子眼和流動電子眼用于交通安全管理引發(fā)爭議。這些典型案例和事例中行政機(jī)關(guān)推出的新舉措、新機(jī)制、新方法往往引起不同的評價，使得從事實(shí)務(wù)工作和理論工作的同志都頗感困惑。這些典型案例和事例，或者說正在發(fā)生的變化，反映出許多新情況、新事物、新問題，其宏大復(fù)雜的社會背景和學(xué)科背景，深刻影響著法治政府建設(shè)。那么該如何看待這種現(xiàn)象呢？如果我們能以現(xiàn)代法治和發(fā)展開放的眼光來分析當(dāng)下各級政府機(jī)關(guān)為主進(jìn)行的行政管理改革創(chuàng)新，能夠把握住其中一些寶貴的東西，那對我們提高認(rèn)識和改進(jìn)工作將非常有利。

一、行政管理改革創(chuàng)新的背景原因——改革深化與科技革命

新近發(fā)生的這些引起爭論的典型案例和事例，決不是局部的、個別的、偶然的現(xiàn)象，即便是偶然性事件，當(dāng)中也有某種必然性?？梢哉f，近年來大量出現(xiàn)的行政管理新舉措，是自上而下、自下而上、多種多樣的，我把它概括為由點(diǎn)到面、上下互動、系統(tǒng)全面、逐漸推開的發(fā)展進(jìn)程，而且肯定有一定的背景、一定的規(guī)律性在其中，也許這就是一個時代潮流。當(dāng)下的行政管理革新是一個宏大的系統(tǒng)工程，在體制、機(jī)制、方法、立法等方面都發(fā)生著或快或慢、或深或淺的變化，這些變化的背景因素是什么？我把它概括為兩條：改革的深化和科技的革命。[1]

（一）經(jīng)政改革的深化

我們知道，已進(jìn)行多年的我國經(jīng)濟(jì)體制改革取得了偉大的成就，有目共睹，不能否認(rèn)，需要深化，這一點(diǎn)可以說無需置疑。同時，經(jīng)濟(jì)體制改革的深化已經(jīng)很難了，必須要有相配套的政治體制改革的深化，才能夠相互促進(jìn)、有效推進(jìn)、繼續(xù)深化，否則經(jīng)濟(jì)體制改革難以深入推進(jìn)，難有較大發(fā)展。問題在于，現(xiàn)在我們提出政府改革居于當(dāng)前改革的首位，那是否意味著能夠把政治體制改革全面系統(tǒng)地推進(jìn)呢？恐怕還不行，因?yàn)檫@方面改革的某些部分比較敏感，政治敏感性太強(qiáng)。但也有一些部分恰好敏感性不那么強(qiáng)，可以更多地選擇時機(jī)陸續(xù)推出，那就是我們的行政管理體制、機(jī)制、方法的革新，因此它就成為廣義上的政治體制改革中比較活躍且比較穩(wěn)健的部分，這是大的背景?？梢哉f，這就是近幾年來我國社會生活中，與行政管理和行政法制有關(guān)的革新舉措較多地推出，因此較常發(fā)生爭議并引起社會廣泛關(guān)注的一個原因。前面討論過的那些案例和事例，就說明了這一點(diǎn)。

（二）科技革命的影響

高新技術(shù)日益廣泛運(yùn)用，對社會生活帶來巨大影響，還深刻地影響著行政管理和行政法制的發(fā)展。例如，近年來河南省賦予35個縣（含縣級市）以地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，也就是由省直接管縣，賦予其地市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。[2]河南為什么要搞這種改革呢？因?yàn)橛幸环N說法，說要省直管縣，行政管理體制上要做這樣的一種探索。但傳統(tǒng)管理理論認(rèn)為，一個上級管理6-8個下屬是最佳的管理幅度；現(xiàn)在推行辦公方式電子化，管理效率前所未有地提高，有效的行政管理幅度大大擴(kuò)展，可以實(shí)行扁平化的管理組織體系?？梢姾幽系倪@項(xiàng)革新舉措是推行電子政務(wù)和行政管理理念變化的結(jié)果。

又如，大家都知道行政法具有變動性強(qiáng)、量多面廣等特點(diǎn)，一直以來人們普遍認(rèn)為行政法不可能有統(tǒng)一法典，1994年的荷蘭行政法通則其實(shí)也只是框架性的立法，談不上真正意義上的實(shí)體為主的統(tǒng)一法典。但現(xiàn)代科技迅速發(fā)展，特別是電子計(jì)算機(jī)的發(fā)展，有無可能使我們擁有一部實(shí)體為主的統(tǒng)一行政法法典呢?我認(rèn)為在不久的將來完全有這個可能。因?yàn)槲覀兛梢允孪冉o電腦一些規(guī)則，當(dāng)新的法律、法規(guī)、規(guī)章出臺后，電腦就能按規(guī)則消除其與此前所有法律規(guī)范之間的矛盾沖突，這就會使得行政法不再只是匯編而是編纂，這就可以形成法典（例如“2056年4月25日電子版的某某行政法典”）。高新技術(shù)帶來的影響（包括前面提到的采用“電子眼”及其他檢測管理手段），把行政管理和行政法制的面貌大大改變了，相應(yīng)的法律規(guī)則和理念也必須進(jìn)行調(diào)整。否則，沒有適應(yīng)于社會變化的法治理念，法律規(guī)則就不能很好地運(yùn)行。首先，你沒法制定出相應(yīng)的法律規(guī)范出來；即便制定出來了，也不能很好地實(shí)施。

這就是我們必須把握的兩大背景，經(jīng)濟(jì)政治的改革深化和高新技術(shù)的廣泛運(yùn)用，給我們帶來了很大的沖擊和影響。

二、行政管理改革創(chuàng)新的動向——柔性管理、高效管理和方法創(chuàng)新

在前面所說的背景因素作用下，行政管理革新的大趨勢、大方向如何？我的看法是：我國行政法制和行政法學(xué)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中——行政法制實(shí)踐在行政民主化、科學(xué)化、法治化的世界潮流影響下，在以人為本的價值目標(biāo)引導(dǎo)下，正在走向柔性管理和高效管理，著力方式方法創(chuàng)新，這是成本低、風(fēng)險低、效率高、成效穩(wěn)健、易達(dá)共識的一種選擇；行政法學(xué)的學(xué)科體系正發(fā)生前所未有的重大變化，行政法的原則、主體、行為、方法、程序、監(jiān)督、救濟(jì)等理論認(rèn)識，都或多或少、或深或淺地發(fā)生了變化，并深刻影響著行政法制實(shí)踐。究竟有怎樣的實(shí)務(wù)和學(xué)科發(fā)展動向呢，我覺得至少下面三點(diǎn)特別值得關(guān)注：

（一）柔性管理——“以人為本、行政民主”的內(nèi)在要求

首先，要實(shí)行柔性管理。并非所有的行政管理行為都需要采取強(qiáng)制的方式，如果那樣做，就會造成行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的普遍沖突、尖銳對立，不利于建設(shè)和諧社會。其次，要注重行政謙抑。過去的行政管理是強(qiáng)權(quán)行政、高權(quán)行政，行政機(jī)關(guān)高高在上，現(xiàn)在要自我約束。再次，要實(shí)行民主行政。公民和社會組織更多、更積極地參與到行政管理和行政法制實(shí)務(wù)中來，開始成為普遍共識、基本要求和行為模式。第四，要追求政民互動、和諧。這也是一個趨勢，現(xiàn)在很多行政管理改革創(chuàng)新都體現(xiàn)了這樣一個要求。這也是我國構(gòu)建和諧社會、改善政府形象的內(nèi)在要求。

我注意到現(xiàn)在不少學(xué)者開始注重研究柔性的行政管理機(jī)制所倡導(dǎo)的行為方式，如行政指導(dǎo)、行政合同等等。行政指導(dǎo)相對人可選擇接受或不接受行政指導(dǎo)，即便不接受，也不會因此承擔(dān)法律責(zé)任；行政合同的協(xié)商過程中，行政相對人可以與政府機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商，就某些內(nèi)容討價還價。另外還有行政資助、行政獎勵、行政經(jīng)營、指導(dǎo)性的行政計(jì)劃和規(guī)劃，這些都是新的行為方式，是人性化、柔性化的管理方式，更多地尊重對方的意愿。這些情況給了我們一個啟示，就是現(xiàn)在正發(fā)生很大變化，人們的思想觀念必須跟上這一變化過程。

我過去發(fā)表的一篇論文中專門討論過：從世界政治與法律制度史的角度看，民主的發(fā)展脈絡(luò)是從直接民主到間接民主，再回到直接民主與間接民主的結(jié)合也即綜合民主；對于行政管理、行政法制實(shí)踐來說，作為行政機(jī)關(guān)的正當(dāng)性基礎(chǔ)的代議制民主是間接民主，行政相對人直接參加到行政活動中來是直接民主，當(dāng)下行政管理實(shí)踐中越來越多地增加了直接民主的成分，二者不可偏廢，相互密切聯(lián)系、相互發(fā)生作用，出現(xiàn)新的民主形態(tài)——綜合民主，它促使當(dāng)代行政管理和行政法的主體理論、行為理論、監(jiān)督救濟(jì)理論都發(fā)生很大變化。[3]這就是注重人本身、強(qiáng)調(diào)新民主，對我們整個的行政管理或行政法治發(fā)展帶來的一種影響或發(fā)展趨勢。換句話說，真正做到行政相對人更多地、主體性地參加到行政管理、行政法制工作中來，這是它得以發(fā)生的、特別應(yīng)予注意的大背景或發(fā)展趨勢。

（二）高效管理——采用高新科學(xué)技術(shù)帶來巨大沖擊和深刻影響

高新技術(shù)的采用對于行政管理和行政法制實(shí)務(wù)帶來的沖擊和影響，常常讓人們大跌眼鏡，人們對它的認(rèn)識還遠(yuǎn)不充分。原先認(rèn)為不可能實(shí)現(xiàn)的事，往往因?yàn)楦咝录夹g(shù)的積極采用而變得可以做到了。例如，“電子眼”、“呼死你”、行政相對人信用檔案庫、電子政務(wù)信息平臺等等，這樣一些高新技術(shù)的采用及其形成的人機(jī)系統(tǒng)，能夠給行政相對人、給行政管理機(jī)關(guān)帶來諸多便利和利益，也提出了更高的要求。不僅行政法制領(lǐng)域，在立法、檢察、審判等法制領(lǐng)域，采用高新科學(xué)技術(shù)也都帶來很大沖擊和影響。例如網(wǎng)上投票、網(wǎng)上追逃、網(wǎng)上公布判決書等等。對于高新技術(shù)，既不要刻意躲避它，也不要過分苛求它，而需要從科學(xué)發(fā)展觀的角度來加以充分認(rèn)識和積極采用。要兼顧平衡公平與效率、私益與公益、人權(quán)與秩序，這些都是需要我們認(rèn)真考量的。當(dāng)然，從本質(zhì)上說，高效管理也是柔性管理的必然要求；或者說，作為一個前提，采用高新技術(shù)追求高效管理之時，還必須符合柔性管理的要求。

（三）方法創(chuàng)新——行政管理改革創(chuàng)新的突破口和穩(wěn)健路徑

地方可以側(cè)重進(jìn)行經(jīng)濟(jì)與社會管理方面的改革創(chuàng)新，它們有這樣的法定權(quán)限。因?yàn)檫@不涉及犯罪和刑罰、剝奪政治權(quán)利、限制人身自由和司法制度等嚴(yán)格的法律保留事項(xiàng)。其中相對來說，方法創(chuàng)新成本更低一點(diǎn)、風(fēng)險更小一點(diǎn)、更穩(wěn)健一點(diǎn)、更靈活一點(diǎn)、更易于操作一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)下行政管理革新的突破口。當(dāng)然，體制、機(jī)制、立法等比較宏觀的革新也很重要，但難度更大，更需要穩(wěn)健推進(jìn)?；谶@樣的認(rèn)識，我一直比較關(guān)注一些新型的行政管理方式方法的采用，我覺得行政管理方式方法的創(chuàng)新可以在行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)積極嘗試、廣泛推行。2004年國務(wù)院頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》有這樣一層意思：能夠推進(jìn)的，穩(wěn)健一點(diǎn)的，難度小一點(diǎn)的，要更加積極地推進(jìn)。其中第九條規(guī)定：推進(jìn)依法行政過程中“要改革行政管理方式……充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”。所以我認(rèn)為，積極采用行政規(guī)劃（計(jì)劃）、行政指導(dǎo)、行政合同、行政資助、行政獎勵、行政協(xié)調(diào)等新的行政管理方式方法，應(yīng)當(dāng)作為行政管理方法創(chuàng)新的一個重點(diǎn)或突破口。

簡言之，必須堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持行政民主觀和科學(xué)發(fā)展觀，積極采用高新技術(shù)，注重探索方法創(chuàng)新，做到柔性管理、高效管理，這是行政管理革新的基本方向。凡是不符合這個方向的改革舉措，嚴(yán)重影響民眾利益和政府形象，最終一定會被實(shí)踐否定；如果某些新舉措符合這個方向，盡管也可能存在爭論，仍然可以向前走并不斷加以完善，因?yàn)閷?shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。我們平時接觸的案例、事例、某個地方所做的一些革新，實(shí)際上只是一朵朵浪花，如果你看不到大的潮流，你就無法判斷這朵浪花是美麗的還是危險的；只有看清這個大的潮流，才知道哪朵浪花是美麗的，然后在你的權(quán)限范圍內(nèi)做出這種改革創(chuàng)新，這樣你就在引領(lǐng)潮流。例如，立案后需要下判，但在很多情況下并沒有某個具體法律依據(jù)，或者法律規(guī)范之間發(fā)生矛盾，你怎么辦？這對法官就是很大的考驗(yàn)。有的法官太過保守、一味請示，或者思想胡涂、行為隨意，一不留神就成了改革阻力；有的法官高瞻遠(yuǎn)矚、大膽創(chuàng)新，結(jié)果不出半年一年，新的司法解釋出來，基本采納了他的意見，甚至?xí)苿佑嘘P(guān)法律、法規(guī)的出臺。因此我深感并希望大家都注意到：必須認(rèn)清行政管理改革創(chuàng)新所處的歷史階段和發(fā)展趨勢，才能看到“大潮流中的浪花之美”。三、行政管理改革創(chuàng)新的基本界限——法治原則和實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)

近期發(fā)生的另外幾個典型案（事）例，看來其中確實(shí)存在一些問題，在動機(jī)、出發(fā)點(diǎn)或者社會效果方面出了問題，因此引起很大爭議。[4]這就需要我們反思：行政機(jī)關(guān)推進(jìn)行政管理改革創(chuàng)新的時候，應(yīng)否有界限？如何確定其界限？有沒有一些原則來約束它的行為？我的回答是肯定的。

行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)行政管理改革創(chuàng)新的時候，應(yīng)當(dāng)有一些原則來約束它的行為，或者說應(yīng)當(dāng)劃出一定的界限。在行政管理和行政法制領(lǐng)域采用新方法、創(chuàng)立新制度，必然涉及一些規(guī)則或者界限問題，總體上我把它概括為四句話：（1）對于公民來說屬于選擇性、賦權(quán)（權(quán)利）性、授益性的制度規(guī)范可以寬松一點(diǎn)。（2）對于公民來說屬于禁止性、限權(quán)（權(quán)利）性、損益性的規(guī)范則應(yīng)非常謹(jǐn)慎和嚴(yán)格對待之。（3）創(chuàng)新舉措的出發(fā)點(diǎn)、目的性必須正當(dāng)，必須堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)私益與公益、公平與效率、自由與秩序的兼顧平衡。（4）創(chuàng)新舉措的社會效果應(yīng)有助于貼近其出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，不能是政府機(jī)關(guān)的自我沖動、自我滿足、自我欣賞。這幾條原則，行政機(jī)關(guān)的革新舉措與之符合者就應(yīng)堅(jiān)持實(shí)行，不符合者就應(yīng)改正或摒棄。否則，就會像前面提到的一些案（事）例，改革創(chuàng)新變了味，偏離了正確方向，民眾反映強(qiáng)烈，政府形象受損。

簡言之，行政管理革新的界限應(yīng)當(dāng)且可以劃出幾條界線，最關(guān)鍵的是看這項(xiàng)改革創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)、目的性和實(shí)際效果如何，而且對于不同功用的制度和方法創(chuàng)新可以采取不同的認(rèn)同度、容忍度和支持度，但不能是政府機(jī)關(guān)的自以為是、自我表現(xiàn)。

四、行政管理改革創(chuàng)新的基本態(tài)度、基本結(jié)論和基本建議

（一）基本態(tài)度

20多年前的改革開發(fā)初期，經(jīng)濟(jì)體制改革是潮流和急務(wù)，經(jīng)常處于改革漩渦中心的主角是企業(yè)特別是國有企業(yè)，出現(xiàn)得更多的是經(jīng)濟(jì)體制改革的舉措及其爭議；現(xiàn)在政治體制改革必須抓緊跟上，且將政府改革特別是行政管理改革作為它的突破口和首要工作，經(jīng)常處于改革漩渦中心的主角更多的是政府機(jī)關(guān)，所以近來出現(xiàn)得更多的是行政管理體制、機(jī)制、制度、方法改革創(chuàng)新的舉措，發(fā)生此類新的案例、事件并引起的爭議也就特別多，這與20年多前經(jīng)濟(jì)體制改革引起的爭議特別多、特別大的情形非常相似（希望不要被誤解為經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)過時或企業(yè)在改革中的主體作用已經(jīng)消失）。在行政管理改革創(chuàng)新成為時代潮流之際，我們應(yīng)以什么眼光去看待、什么態(tài)度去對待行政管理新舉措？竊以為，20多年前許多人以僵化保守態(tài)度對待經(jīng)濟(jì)體制改革探索創(chuàng)新的教訓(xùn)值得認(rèn)真記取。

例如，20多年前深圳進(jìn)行土地使用權(quán)改革之際，一些內(nèi)地單位組織老同志去參觀，許多人回來后痛心疾首，甚至痛不欲生。為什么呢？那些老同志說，過去革命主要就是革地主的命，我們流血犧牲革命奮斗了幾十年，想不到又回到了資本主義，土地怎么可以賣來賣去牟利？我們那么多的戰(zhàn)友不是白白犧牲了嗎？深圳這一改革，一開始被說成違憲的，但是后來通過修憲，它已經(jīng)成為憲法的規(guī)定，成為憲法規(guī)定的一項(xiàng)很重要的制度了。再如，承包經(jīng)營制、租賃經(jīng)營制、股份合作制等很多改革，一開始也是遭到否定，被說成是“崽賣爺田不心疼”。首先對終身雇傭制、干部工人身份制進(jìn)行改革，將其統(tǒng)一稱為“首鋼工作者”的首都鋼鐵公司，其改革舉措一開始也引起很大的爭議。許多人指責(zé)首鋼：我們黨的干部管理政策怎么可以這樣隨便改呢？干部身份與工人身份輕易變來變?nèi)?，這不便于管理??？但是，今天看來，這些新舉措后來都被大家接受了、習(xí)慣了，早已被法律規(guī)范和正式制度肯定下來，誰再固守那些過時的說法、做法恐怕還要鬧出笑話來。

如果經(jīng)過20多年的改革，我們還是不能用寬容開放的心態(tài)、系統(tǒng)長遠(yuǎn)的眼光去看待行政管理的新舉措，那么就會再次犯下歷史性的嚴(yán)重錯誤！再經(jīng)過若干年以后回過頭來看自己，就會像今天回過頭看20多年前的自己，你簡直不敢正視自己了。為什么呢？因?yàn)槟銜杖惑@覺自己當(dāng)時怎么扮演了此類改革的反對派角色，竟然成了改革的阻力？！比如說，2004年11月廣州中院關(guān)于公安機(jī)關(guān)鼓勵市民拍攝交通違章照片被違章人起訴案件的判決扮演了什么角色呢？如果一個判決沒有把握正確方向，堅(jiān)持以過時的觀念尺牘來剪裁鮮活的社會生活，很可能就會扼殺掉行政管理改革創(chuàng)新主體的積極性、創(chuàng)造性，那誰還愿意、還敢去改革創(chuàng)新呢？一句話，身處日益開放的當(dāng)今社會，我們一定要以法治和發(fā)展的眼光去看待、寬容和冷靜的心態(tài)去對待這些行政管理改革創(chuàng)新舉措。

（二）基本結(jié)論

1.政府角色，正由單純的秩序維護(hù)者、發(fā)號司令者，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者、指導(dǎo)者。這種轉(zhuǎn)變，來源于和得益于人們的觀念變化。服務(wù)型政府和服務(wù)行政法的理念正逐漸形成共識。

2.政府職能，由崇尚簡單，或迷信全能，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲝堖m度?！肮艿米钌俚恼褪亲詈玫恼?，這是簡單；“從搖籃到墳?zāi)埂?，由政府包辦一切，這是全能。此類想法和做法都不適當(dāng)，政府職能應(yīng)當(dāng)適度，做且做好政府應(yīng)做的事情。

3.政府規(guī)模，由追求極小，或者安于龐大，轉(zhuǎn)變?yōu)楸３诌m中。與政府職能應(yīng)當(dāng)適度相適應(yīng)，政府規(guī)模應(yīng)當(dāng)適中。適中規(guī)模、適度職能的政府是最有效的，比較理想的。記得世界銀行1997年世界發(fā)展報告的題目就是《變革世界中的政府》，內(nèi)中提出的基本命題和概念就是“有效政府”，而不再簡單地提“小政府”。這里所說的規(guī)模，不單純是指工作人員是多少，主要是指由政府支配、消耗的資源量是多少。我在15年前曾經(jīng)發(fā)表一個研究結(jié)論是：政府所支配、消耗的財(cái)富即政府自身消耗的以及用于轉(zhuǎn)移支付即二次分配的財(cái)富加在一起，占全部新增社會財(cái)富的30％－40％之間的政府，是比較理想的適中的規(guī)模。這種適中規(guī)模的政府簡稱“中政府”，既有必要的調(diào)控能力，而非無所作為，也不會制約企業(yè)、市場、社會的活力，不能為所欲為。而大于或者小于這個比重的分別是“大政府”和“小政府”，它們都有明顯的缺陷和弊端。[5]

4.行政方式，正由單一、單向、強(qiáng)制，轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻?、互動、柔性。由此使得行政生態(tài)變得更加柔和、靈活、豐富、和諧。相應(yīng)地，政企關(guān)系（以及政府與市場、與社會的關(guān)系），也由對立、疏遠(yuǎn)或者膠著，轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)、服務(wù)與合作、官民協(xié)作、PPP等新機(jī)制不斷出現(xiàn)、迅速發(fā)展。

5.行政法制，正由管制型、秩序型、命令型、一味賦權(quán)型或一味控權(quán)型，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型、給付型、指導(dǎo)型、權(quán)力與權(quán)利平衡兼顧型。

6.行政法學(xué)，由機(jī)械行政法學(xué)、靜態(tài)行政法學(xué)、單純工具行政法學(xué)，轉(zhuǎn)變?yōu)槟軇有姓▽W(xué)、動態(tài)行政法學(xué)、綜合功能行政法學(xué)。

一句話，行政管理改革創(chuàng)新已成時代趨勢，需要寬容對待，必須以人為本，應(yīng)當(dāng)兼顧平衡，尤需觀念更新，重在方法創(chuàng)新，呼喚法制保障，適宜漸進(jìn)發(fā)展。

（三）基本建議

1．行政機(jī)關(guān)推進(jìn)行政管理改革創(chuàng)新的時候，那些靈感、點(diǎn)子或者說聰明才智從哪里來？竊以為主要來自兩個方面：一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)學(xué)習(xí)企業(yè)經(jīng)驗(yàn)（這是一般規(guī)律）——公共管理或公共行政要學(xué)習(xí)私管理或私行政的經(jīng)驗(yàn)。其實(shí)我們很多公共領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)、規(guī)則、原則、原理都來源于私管理、私行政。例如過去在企業(yè)管理中概括出來的“兩參一改三結(jié)合”，后來就被廣泛地運(yùn)用在行政管理實(shí)踐中。[6]還有很多這方面的例子，限于時間關(guān)系不再展開討論。另一方面，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)進(jìn)行自主創(chuàng)新（這是新的要求）——公共管理也可以向私管理或私行政提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

2．行政管理改革創(chuàng)新的主要方式方法，主要包括指導(dǎo)性的行政規(guī)劃（計(jì)劃）、行政指導(dǎo)、行政合同、行政資助、行政獎勵、行政參與、行政經(jīng)營等等，這里不多說。

3．通過這些新方法重構(gòu)起來的是一種什么樣的機(jī)制呢？那就是行政服務(wù)、平等互動、充分激勵的機(jī)制。它應(yīng)當(dāng)有利于行政兩造之間和諧關(guān)系的形成并調(diào)動雙方積極性。

4．為此，需要立法、政策、制度、環(huán)境包括社會心理環(huán)境的支持保障。沒有這些支持保障，上述機(jī)制不能建立健全起來，或者不能堅(jiān)持運(yùn)行下去。特別是立法保障，它是鞏固行政管理改革創(chuàng)新成果的必由之路。這是因?yàn)?，行政管理革新成果是不穩(wěn)定的，必須通過相應(yīng)的立法和行政立法加以鞏固。這方面的歷史經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。例如，參與行政已成為當(dāng)今世界潮流，我國《立法法》和關(guān)于行政立法的三個行政法規(guī)[7]，均就民眾參與行政立法活動作出一些規(guī)定，使我國的行政民主化程度大大加強(qiáng)。如果現(xiàn)在誰還抱持“行政立法無須老百姓參與”的說法和做法，則會被認(rèn)為不符合時代潮流，不符合法律規(guī)定。再如，國家環(huán)?？偩肿罱雠_了一個規(guī)章《關(guān)于環(huán)境評價的公眾參與辦法》，對參與行政作出了明確的回應(yīng)，是一個非常正式的行政民主制度創(chuàng)新。從實(shí)際情況看，在行政立法、行政執(zhí)法、行政司法、行政程序、執(zhí)法監(jiān)督、行政救濟(jì)等各個環(huán)節(jié)，我國立法和行政立法對行政管理改革創(chuàng)新都有所回應(yīng)，表明當(dāng)下我國法制建設(shè)開始體現(xiàn)出“回應(yīng)性法”的品格。通過立法和行政立法把行政管理革新成果鞏固下來，有利于實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、高效化。當(dāng)然，這樣的回應(yīng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，今后必須加大力度，完善立法和行政立法，作出更積極的回應(yīng)。

5．要做到這一點(diǎn)，我們從事行政管理、行政法制實(shí)務(wù)和研究工作的同志應(yīng)當(dāng)注意的問題是：首先需要付出“學(xué)習(xí)的成本”，建設(shè)學(xué)習(xí)型的行政機(jī)關(guān)、行政公務(wù)人員隊(duì)伍和行政相對人隊(duì)伍；學(xué)習(xí)應(yīng)當(dāng)成為人們的一種生活態(tài)度和生活方式。

【注釋】

[1]本來還有觀念的更新也非常重要，由于時間關(guān)系，容我另找機(jī)會來分析討論這一因素。

[2]這有點(diǎn)像經(jīng)濟(jì)體制改革之初設(shè)立計(jì)劃單列市，中央賦予其副省級的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，重慶、大連、青島都屬于這種情況。比如說，當(dāng)時中央直接給重慶市下達(dá)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，雖然也要通過四川省轉(zhuǎn)發(fā)，但指標(biāo)已經(jīng)是確定給重慶的，到四川省后不會再劃分給別的地市，只能給重慶市，這稱為“經(jīng)濟(jì)直管體制”。

[3]莫于川.憲政視野下我國行政法的民主化發(fā)展趨勢分析——民主行政法論綱[A].北京大學(xué)法學(xué)院.潤物無聲——中國憲政之路.北京：法律出版社，2004.224－235.

[4]例如：案例1——成都、廣州等地在商場、車站等公共場所公布小偷照片、簡歷引發(fā)爭議；案例2——河北省政法委出臺且由省政府轉(zhuǎn)發(fā)的“赦免民營企業(yè)家原罪”的文件引發(fā)爭議；案例3——吉林省公主嶺市某地政府搞民營化不再管消防救火引發(fā)爭議；案例4——福州行政合同實(shí)施過程中的港中旅BOT路橋項(xiàng)目起風(fēng)波。新近在社會上引起很大爭議的這些案例或事例，有無問題、有何問題，人們對此見仁見智、尚無定見。

[5]莫于川.中政府：我國城市政府組織法制的理性選擇[J].現(xiàn)代法學(xué)，1995，（2）.19-25.

[6]“兩參一改三結(jié)合”是指工人參加管理、干部參加勞動，改革不合理的規(guī)章制度，工人、干部和工程技術(shù)人員共同攻克技術(shù)難關(guān)和管理難題。這是20世紀(jì)50年代末期“”時期鞍山鋼鐵公司總結(jié)出來的工廠管理制度改革創(chuàng)新的做法，主席對之評價極高，稱之為“鞍鋼憲法”。其基本做法和經(jīng)驗(yàn)后來傳播和影響到許多國家、地區(qū)和管理領(lǐng)域，例如被許多日本大企業(yè)加以學(xué)習(xí)運(yùn)用，在員工培訓(xùn)方面取得良好效果。我國改革開放后被國外學(xué)者引介進(jìn)來，也即“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”，曾一度受到國內(nèi)學(xué)者和實(shí)務(wù)界的關(guān)注與采用。

[7]這三個行政法規(guī)是《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》。