導(dǎo)語(yǔ)：PPP項(xiàng)目履約階段問(wèn)題分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：近年來(lái)，經(jīng)歷了國(guó)家財(cái)政部數(shù)次“清庫(kù)和整改”浪潮后的ppp項(xiàng)目逐漸進(jìn)入了履約階段。然而，在實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)，政府和社會(huì)資本方仍然面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，稍有不慎就會(huì)陷入泥濘之中，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止。傳統(tǒng)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中會(huì)遇到項(xiàng)目變更、項(xiàng)目超概、土地等問(wèn)題，PPP項(xiàng)目也不例外，但政府付費(fèi)延期、績(jī)效監(jiān)管、政策變化、使用者付費(fèi)不足等是其獨(dú)有的風(fēng)險(xiǎn)。該文以PPP項(xiàng)目履約階段為研究對(duì)象，分析各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因并提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：履約；變更；績(jī)效監(jiān)管；付費(fèi)延期；政策變化；應(yīng)對(duì)策略

PPP項(xiàng)目是政府方與社會(huì)資本方依法進(jìn)行合作的項(xiàng)目，自國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）以來(lái)，PPP項(xiàng)目給地方政府帶來(lái)了巨大的發(fā)展機(jī)遇。通過(guò)利用政府與社會(huì)資本這一合作模式，各地啟動(dòng)了數(shù)萬(wàn)億資金規(guī)模的項(xiàng)目，進(jìn)一步完善了各地方的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，創(chuàng)造了巨大的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、生態(tài)效益等。但目前全國(guó)各地仍有大量的PPP項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)不同程度的隱患，需要參建各方齊心協(xié)力探索，及時(shí)解決實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各類(lèi)隱患和問(wèn)題。

1PPP項(xiàng)目履約階段的困境

在國(guó)家相關(guān)部門(mén)出臺(tái)文件的要求下，各地方政府新上的PPP項(xiàng)目前期工作更加規(guī)范，項(xiàng)目入庫(kù)審核也越來(lái)越嚴(yán)格。原以為項(xiàng)目將按照合同約定的條款順利實(shí)施，但從目前項(xiàng)目的履約情況來(lái)看，項(xiàng)目實(shí)施期間出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，使得PPP模式陷入新的困境之中[1]。

1.1項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容調(diào)整

1.1.1項(xiàng)目實(shí)施范圍的變化理想狀態(tài)下，PPP項(xiàng)目的實(shí)施范圍是以審批通過(guò)的可行性研究報(bào)告的約定作為標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目按照合同的約定便能順利推進(jìn)。然而，在項(xiàng)目實(shí)際的履約過(guò)程中，由于項(xiàng)目前期策劃工作準(zhǔn)備不充分，政府領(lǐng)導(dǎo)換屆以及政策變化等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目需要調(diào)整實(shí)施范圍。尤其是投資金額較大且具有多個(gè)子項(xiàng)目復(fù)雜的綜合性項(xiàng)目，實(shí)施范圍可能與采購(gòu)文件發(fā)生巨大的變化。政府與社會(huì)資本方會(huì)再次進(jìn)入談判階段，延誤了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程[2]。1.1.2項(xiàng)目變更管理項(xiàng)目變更管理是履約階段最常見(jiàn)的問(wèn)題。對(duì)于傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目而言，各地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)的變更管理辦法，操作流程比較清晰。然而對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，項(xiàng)目變更及執(zhí)行也是非常困難的事情。2019年出臺(tái)的發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)文件明確了需要重新履行項(xiàng)目審核備案程序的情形，但財(cái)政部未明確PPP項(xiàng)目在綜合信息平臺(tái)的調(diào)整程序，在項(xiàng)目實(shí)踐操作中會(huì)影響PPP項(xiàng)目融資。

1.2項(xiàng)目績(jī)效考核

項(xiàng)目進(jìn)入履約階段后，績(jī)效考核工作的重要性便凸顯出來(lái)。績(jī)效考核與PPP政府的支出責(zé)任密切相關(guān)。從績(jī)效考核工作流程上劃分為指標(biāo)體系建立和績(jī)效考核過(guò)程兩方面的問(wèn)題。1.2.1績(jī)效指標(biāo)體系的建立從PPP模式興起之初，績(jī)效考核指標(biāo)體系就是一直強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)內(nèi)容，尤其是對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的評(píng)價(jià)。在財(cái)政部《財(cái)金〔2020〕13號(hào)》文件出臺(tái)之前，績(jī)效指標(biāo)體系沒(méi)有參考標(biāo)準(zhǔn)，各地方政府對(duì)指標(biāo)的理解程度不一，制定的指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)各不相同。早期入庫(kù)項(xiàng)目的指標(biāo)設(shè)計(jì)更偏向于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的具體工作過(guò)程，背離了PPP模式的初衷，結(jié)果導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)體系在履約階段不具備可操作性[3]。1.2.2績(jī)效考核過(guò)程績(jī)效考核過(guò)程是對(duì)績(jī)效指標(biāo)的應(yīng)用，績(jī)效考核的結(jié)果是作為政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的計(jì)算依據(jù)，是績(jī)效考核工作的重點(diǎn)。在項(xiàng)目履約階段，地方政府對(duì)待績(jī)效考核過(guò)程持有不同態(tài)度，大致可以分為以下兩類(lèi)：一是認(rèn)為績(jī)效考核就是一種形式。整個(gè)思維還是停留在“BT”模式的思維，項(xiàng)目建成且完成竣工驗(yàn)收就可以分期付款了。二是把績(jī)效考核當(dāng)作“減少財(cái)政支出的手段”，一定要在績(jī)效考核過(guò)程中扣分，減少項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼[4]。上述兩種態(tài)度都足以說(shuō)明，政府與社會(huì)資本方僅僅將績(jī)效考核過(guò)程當(dāng)成實(shí)現(xiàn)各自“目的”的工具，這也引發(fā)PPP項(xiàng)目在履約階段的新問(wèn)題[5]。

1.3政策變化風(fēng)險(xiǎn)

政策變化風(fēng)險(xiǎn)貫穿PPP項(xiàng)目全生命周期，不僅是現(xiàn)在需要面對(duì)的問(wèn)題，也是未來(lái)需要面對(duì)的問(wèn)題。國(guó)家相關(guān)部委從2014年開(kāi)始逐步出臺(tái)文件規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，每次新文件都會(huì)有新的要求。對(duì)于進(jìn)入履約階段的項(xiàng)目，新的政策文件就意味著項(xiàng)目需要整改。政府與社會(huì)資本方要進(jìn)行重新談判，形成新一輪的博弈，特別是涉及影響投資收益的問(wèn)題，短時(shí)間內(nèi)不會(huì)達(dá)成一致協(xié)議。PPP項(xiàng)目是屬于公益性的項(xiàng)目，長(zhǎng)期反復(fù)的談判引發(fā)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)停滯會(huì)帶來(lái)負(fù)面的社會(huì)影響。

1.4政府付費(fèi)延期

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的支付是履約階段最重要的問(wèn)題，是項(xiàng)目繼續(xù)合作的保障。在項(xiàng)目履約過(guò)程中，有部分地方政府出現(xiàn)了付費(fèi)延期的情況。此處主要是指由于政府方的原因?qū)е赂顿M(fèi)延期的問(wèn)題。1.4.1項(xiàng)目竣工決算審計(jì)不及時(shí)竣工決算審計(jì)是確認(rèn)項(xiàng)目總投資的重要工作程序，也是確認(rèn)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼計(jì)算支出的依據(jù)。雖然在PPP項(xiàng)目合同中會(huì)約定竣工決算審計(jì)完成的時(shí)限，但在實(shí)踐中往往由于種種原因，導(dǎo)致政府方無(wú)法在支付第一個(gè)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼時(shí)點(diǎn)前完成審計(jì)工作，造成政府支付延期。1.4.2地方政府財(cái)政緊張，無(wú)力支付相應(yīng)費(fèi)用2018年以來(lái)，中央要求地方政府清查和化解隱性債務(wù)。在化解隱性債務(wù)的同時(shí)，還要安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，這對(duì)本不富裕的財(cái)政而言，無(wú)疑是雪上加霜。政府方也只有和社會(huì)資本方談判，當(dāng)期PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼延期支付[6]。1.4.3項(xiàng)目當(dāng)期財(cái)政支出突破財(cái)政承受能力“紅線”政府為了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利用PPP模式的融資性質(zhì)，在財(cái)政承受能力論證階段，過(guò)于樂(lè)觀地估計(jì)一般公共預(yù)算支出的未來(lái)增長(zhǎng)率以實(shí)現(xiàn)入庫(kù)的要求。近些年，由于“新冠”疫情的影響，部分地方財(cái)政的一般公共預(yù)算支出降低，當(dāng)期眾多PPP項(xiàng)目的累計(jì)支出責(zé)任已經(jīng)突破一般公共預(yù)算支出的“10%”，引發(fā)了政策風(fēng)險(xiǎn)。綜上，上述問(wèn)題只是基于現(xiàn)階段（建設(shè)期過(guò)渡至運(yùn)營(yíng)期）所體現(xiàn)的普遍問(wèn)題，PPP項(xiàng)目在履約階段可能還會(huì)爆發(fā)各種各樣的特性問(wèn)題，阻礙著項(xiàng)目的推進(jìn)，不斷挑戰(zhàn)政府與社會(huì)資本方的信用底線。

2風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

PPP項(xiàng)目在履約階段出現(xiàn)的大部分問(wèn)題都是有“因果”關(guān)系，項(xiàng)目前期條件不成熟，必然導(dǎo)致后期出現(xiàn)諸多問(wèn)題。為了避免PPP項(xiàng)目在履約階段出現(xiàn)上述問(wèn)題，提出以下應(yīng)對(duì)策略。

2.1充分論證項(xiàng)目可行性，嚴(yán)格審查設(shè)計(jì)成果

從嚴(yán)實(shí)施決策階段和設(shè)計(jì)階段等相關(guān)論證工作，從源頭上降低項(xiàng)目履約風(fēng)險(xiǎn)。2.1.1項(xiàng)目可行性論證政府投資項(xiàng)目的決策階段主要包括編制項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告，PPP模式增加了實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)以及財(cái)政承受能力論證（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩評(píng)一案”）環(huán)節(jié)。在立項(xiàng)階段，政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告及其附件，包括但不限于選址意見(jiàn)書(shū)、土地預(yù)審意見(jiàn)等，論證項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容與范圍、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，選址以及項(xiàng)目投資估算的科學(xué)性和合理性，確保項(xiàng)目履約時(shí)不會(huì)發(fā)生重大變化。在“兩評(píng)一案”論證階段，即入庫(kù)程序，地方行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目投資收益進(jìn)行審核，確保不偏離市場(chǎng)合理收益；財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)地方財(cái)力進(jìn)行合理預(yù)判的同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)政承受能力論證，確保當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目未來(lái)支出責(zé)任不突破“10%”紅線。2.1.2嚴(yán)格審查項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段工作設(shè)計(jì)階段的主要任務(wù)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的工程造價(jià)進(jìn)行控制，尤其是對(duì)于項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)工作的PPP項(xiàng)目，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)成果進(jìn)行嚴(yán)格審查，把控項(xiàng)目總投資，確保項(xiàng)目履約時(shí)總投資不超概算。

2.2重視績(jī)效考核工作

出臺(tái)全面預(yù)算管理的文件后，績(jī)效考核不再流于形式，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核工作將是履約階段的重點(diǎn)工作。為了更好地推進(jìn)項(xiàng)目，使公眾享受PPP項(xiàng)目帶來(lái)的幸福感，建議從以下兩方面提升績(jī)效考核工作。2.2.1引入專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)2021年4月出臺(tái)《財(cái)監(jiān)〔2021〕4號(hào)》文件，目的在于鼓勵(lì)和規(guī)范專(zhuān)業(yè)第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政部門(mén)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程涉及工程行業(yè)、財(cái)務(wù)分析、法律法規(guī)等多項(xiàng)專(zhuān)業(yè)，同時(shí)遵循“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”的原則，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核更需要熟悉工程、財(cái)務(wù)、法律等行業(yè)的復(fù)合型專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。2.2.2重新制定績(jī)效考核指標(biāo)體系重新制定績(jī)效考核指標(biāo)體系是規(guī)范績(jī)效考核工作的基礎(chǔ)。雖然《財(cái)金〔2020〕13號(hào)》文件，明確發(fā)文日期之前已中標(biāo)的項(xiàng)目可以沿用采購(gòu)文件績(jī)效考核指標(biāo)體系，按照文件要求開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效監(jiān)控工作，但在實(shí)際績(jī)效考核工作中，沿用原指標(biāo)體系可能無(wú)法準(zhǔn)確衡量項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況，無(wú)法實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的目的。

3結(jié)語(yǔ)

任何事物都處于動(dòng)態(tài)發(fā)展且不斷完善之中，PPP項(xiàng)目亦是如此。PPP項(xiàng)目履約階段更是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，在不斷變化中產(chǎn)生新的問(wèn)題。為了使項(xiàng)目順利地渡過(guò)履約階段，國(guó)家各部委應(yīng)當(dāng)結(jié)合行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)履約階段的相關(guān)政策指引；PPP從業(yè)者也應(yīng)當(dāng)集思廣益，多為項(xiàng)目出謀劃策，解決項(xiàng)目中出現(xiàn)的實(shí)際。

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作者：黃立 單位：安迅達(dá)工程咨詢(xún)有限公司