導(dǎo)語(yǔ)：后全能時(shí)代中央與地方政府的博弈及思考一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：從結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)是一個(gè)集權(quán)的單一制國(guó)家。但實(shí)際上地方政府是一級(jí)政府，業(yè)已成為分利集團(tuán)，具有相對(duì)獨(dú)立的利益要求，中央與地方漸呈背離趨勢(shì)。中央政府與地方政府政經(jīng)博弈的現(xiàn)狀，應(yīng)引起足夠的重視。

關(guān)鍵詞：中央政府；地方政府；利益博弈；分權(quán)改革

一、當(dāng)前中央與地方政府關(guān)系現(xiàn)狀

顯然中國(guó)目前的政治生態(tài)仍屬于權(quán)威政治。政府掌握著絕大多數(shù)資源的配置權(quán)，但中央政府的權(quán)力很難下達(dá)到地方，中國(guó)自古就有“皇權(quán)不下縣”之說(shuō)。在這一背景下很容易導(dǎo)致地方權(quán)力精英的自利性，即利用地方擁有的資源為自己謀利。

當(dāng)前，如果中央政府缺乏解決這一政治癥候的決心與適當(dāng)策略，將可能導(dǎo)致地方權(quán)力精英挑戰(zhàn)中央權(quán)威的狀況進(jìn)一步固化，出現(xiàn)一種最壞的權(quán)威政治類(lèi)型，即蕭公權(quán)教授所說(shuō)的“蘇丹式政權(quán)”。這類(lèi)政權(quán)指的是地方政權(quán)很少受到行政慣例及傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，任意行使權(quán)力。他們利用手中積累的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，任人唯親，形成一個(gè)龐大的既得利益集團(tuán)，手中掌握大量資源，在一定程度上擁有與中央對(duì)抗的資本。

中央與地方漸呈背離趨勢(shì)，這是由中國(guó)現(xiàn)行權(quán)威政治體制決定的。現(xiàn)行體制與改革開(kāi)放前相比，不再是個(gè)人與國(guó)家渾然一體，不再把行政力量涉及到社會(huì)的每一角落。但結(jié)合現(xiàn)實(shí)，它仍是一種“后全能型政治”。具體而言，政府雖然不再管理一切，但在國(guó)家與社會(huì)的力量對(duì)比中，國(guó)家處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。它通過(guò)法律、規(guī)則、文件、指示規(guī)范著民眾的生活，而且這些規(guī)范更多的時(shí)候，由地方政府作為制定和實(shí)施的主體。

后全能型政治的特點(diǎn)之一就是民眾的低政治參與。民眾很難對(duì)政府的決策進(jìn)行制約，即使其決策與自身利益密切相關(guān)，如在住房拆遷過(guò)程中的暴力執(zhí)法現(xiàn)象。民眾對(duì)政府權(quán)力缺乏制度化約束，政府對(duì)民間社會(huì)保持強(qiáng)控制力，以確保自己的權(quán)威不受到來(lái)自民眾的挑戰(zhàn)。而且在“后全能型”的權(quán)威體制下，中央缺乏充分有效、暢通的渠道來(lái)了解地方的信息，加上地方政府對(duì)不利于自身利益的消息的封鎖，關(guān)于地方非常態(tài)的信息很難為中央所知曉。這就更增加了地方政權(quán)“蘇丹化”的傾向，江蘇“鐵本事件”為此提供了絕佳注腳。

從政治結(jié)構(gòu)角度看，中國(guó)是單一制集權(quán)國(guó)家，中央政府是最高權(quán)力中心，地方政府從理論上講是中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是中央政府在地方的延伸，地方應(yīng)該不打折扣地執(zhí)行中央政府的決策。但現(xiàn)實(shí)是地方政府已儼然成為一個(gè)準(zhǔn)利益集團(tuán)，具有相對(duì)獨(dú)立的政治經(jīng)濟(jì)利益，按本身的意志及地方的實(shí)際情況進(jìn)行社會(huì)管理。中央政策倘若不能滿(mǎn)足地方政府的利益要求，地方政府幾乎都是消極執(zhí)行或者采取抵制態(tài)度，導(dǎo)致中央政府的意志難以在地方貫徹。

從上世紀(jì)80年代初開(kāi)始的分權(quán)改革是這一趨勢(shì)的最初根源，中央政府的初衷是激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性。必須承認(rèn)的是，這項(xiàng)改革在當(dāng)時(shí)取得了預(yù)期的成效，但其負(fù)面影響卻隨著時(shí)間推移也愈加顯現(xiàn)：使地方政府加劇了地方主義傾向，并產(chǎn)生對(duì)中央的離心沖動(dòng)。地方民眾更多的是感受到地方政府的存在，而對(duì)于中央政府，更多的是對(duì)其保持一個(gè)抽象模糊的認(rèn)識(shí)。換句話(huà)說(shuō)，在中央權(quán)力制度性回撤后，地方政府在實(shí)際上成了自治體，中央失去了深入地方的能力。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我們可以得出這樣的結(jié)論，雖然地方官員在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中具有不可磨滅的重要貢獻(xiàn)，然而，其消極面我們亦不能忽視。一方面，地方官員在低政治參與制度提供的便利下，可以避免面對(duì)體制外強(qiáng)大的政治挑戰(zhàn)，由于體制的約束，社會(huì)上無(wú)法出現(xiàn)對(duì)利益凝固化的官僚集團(tuán)發(fā)出挑戰(zhàn)和制約的力量，因此容易形成尾大不掉的具有排它性與壟斷性的地方官僚集團(tuán)。地方政府也初步具備了與中央政府博弈的資本。中央保護(hù)農(nóng)民利益、禁止亂收費(fèi)、干部精簡(jiǎn)等諸多政令無(wú)法落實(shí)，都與地方官員為了維護(hù)自身利益而進(jìn)行消極抵制有莫大關(guān)系。另一方面，又恰恰是“后全能體制”的特點(diǎn)，中國(guó)社會(huì)內(nèi)部組織力量先天缺乏，中國(guó)通過(guò)內(nèi)生的市民社會(huì)與自主社會(huì)機(jī)制來(lái)緩解、淡化矛盾的機(jī)制，與拉美和東亞相比更為缺乏。因此我們可以認(rèn)為，中國(guó)改革進(jìn)入中期階段后，權(quán)威體制下的地方官員利益已經(jīng)開(kāi)始凝固，具有對(duì)外排斥性。

二、中央與地方博弈困境的原因探析與對(duì)策思考

首先是體制的不成熟導(dǎo)致的結(jié)果。中央政府缺乏與基層民眾的緊密聯(lián)系，缺乏民眾的支持，或者說(shuō)，中央政府目前擁有的權(quán)力，并未建立在與民眾的直接聯(lián)系的基礎(chǔ)之上。民眾對(duì)中央政府的概念更多的是抽象的意識(shí)，對(duì)其有種無(wú)法言說(shuō)的距離感，而對(duì)地方政府的存在有著強(qiáng)烈的感知。當(dāng)然這不是說(shuō)中央政府已經(jīng)完全失去了對(duì)地方的控制，中央政府目前對(duì)地方控制的最主要方式就是人事制度，如干部任免、調(diào)動(dòng)、地方官員進(jìn)京任職，中央派官員到地方任職。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于中央政府除了人事制度外，已無(wú)其他方式控制地方，渠道單一性必然導(dǎo)致控制力的不足。在此基礎(chǔ)上中央形成對(duì)這一路徑的過(guò)度依賴(lài)正是中央處理與地方關(guān)系的困境，也是二者產(chǎn)生矛盾沖突的根源。單純依靠人事制度控制地方，其有效性非常值得懷疑。過(guò)去20多年來(lái)，地方政府制定一系列政策、規(guī)則，其意在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由于政府天然的自利性，這些政策與規(guī)則使得地方政府利益制度化了。地方制定政策從地方利益出發(fā)，中央制定政策從國(guó)家整體利益出發(fā)，二者不可能在任何時(shí)候都完全重合，矛盾就此產(chǎn)生。而且問(wèn)題還在于，沒(méi)有地方的政策法規(guī)，要實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)全國(guó)的控制是不可能的。

中央政府通過(guò)任命地方官員貫徹中央的政策，實(shí)現(xiàn)中央的意志。但地方利益卻不因此有任何改變或消失。這就要求中央政府有著足夠的政治智慧和戰(zhàn)略思維，以全新的思路處理與地方的關(guān)系。當(dāng)中央與地方的利益沖突時(shí)，前者運(yùn)用自己的權(quán)力優(yōu)勢(shì)壓制地方利益是中國(guó)政治當(dāng)前的普遍做法，但這絕非明智之舉，即使可獲一時(shí)之效，卻絕不會(huì)收長(zhǎng)遠(yuǎn)之功，更可取的做法是中央政府在承認(rèn)地方有其利益的同時(shí)，加強(qiáng)與基層民眾的直接聯(lián)系，從而增加其權(quán)威性，鞏固其合法性，加重其與地方政府博弈中的砝碼。

要做到這一點(diǎn)，最理想的方式是增加直接選舉，減少間接選舉。但在現(xiàn)階段要想做到這一點(diǎn)并不具備現(xiàn)實(shí)條件。試想一下，各級(jí)政府行政首腦由民眾選舉產(chǎn)生，這對(duì)于“穩(wěn)定”這一執(zhí)政黨最為關(guān)切的話(huà)題肯定會(huì)造成強(qiáng)烈沖擊。倘若真是如此，民眾長(zhǎng)期被壓抑的政治熱情必定會(huì)像火山爆發(fā)洶涌而出，這一過(guò)程將會(huì)出現(xiàn)很多不可控因素，對(duì)政權(quán)形成強(qiáng)烈的沖擊。晚清的憲政改革之所以以失敗告終，正是因?yàn)橐约澤虨橹黧w的民眾政治參與得到蓬勃發(fā)展。然而，清廷的政治體系既無(wú)力吸納新興社會(huì)階層的參與，又缺乏控制民眾參與的統(tǒng)合能力，面臨嚴(yán)峻的兩難選擇：如果繼續(xù)允許民眾政治參與的發(fā)展，清廷將在洶涌澎湃的參與浪潮中垮臺(tái)；如果鎮(zhèn)壓民眾的政治參與運(yùn)動(dòng)，就要失去憲政改革的社會(huì)基礎(chǔ)。正由于清廷無(wú)法控制民眾的政治熱情，采取強(qiáng)行壓制的方式彈壓，結(jié)果導(dǎo)致民眾對(duì)政府的徹底失望，引發(fā)清末的民主革命，清廷也在民眾的革命浪潮中壽終正寢。

目前，中國(guó)政府只允許在地方上實(shí)行層次、形式不同的選舉，中外觀察家普遍認(rèn)為，中國(guó)目前實(shí)行的是自下而上的民主化道路，正如任何一枚硬幣都有正反兩面，自下而上的民主化也有兩面性，其優(yōu)點(diǎn)是漸進(jìn)和穩(wěn)定，不致造成大規(guī)模的政治動(dòng)蕩，而這也是執(zhí)政黨高層極為關(guān)注的。但其弊端也不可忽視：第一，統(tǒng)治合法性的下移，民眾對(duì)地方的認(rèn)同度會(huì)更高，從而加劇地方政府對(duì)抗中央的傾向與沖動(dòng)。第二，各地區(qū)可據(jù)此強(qiáng)調(diào)地方的特殊利益，國(guó)家整合的難度進(jìn)一步增大。其次，中國(guó)的改革具有很明顯的一個(gè)特點(diǎn)，就是先易后難，政治體制改革長(zhǎng)期滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。上世紀(jì)80年代啟動(dòng)的改革開(kāi)放，一直在巧妙地回避一系列棘手問(wèn)題與矛盾，其結(jié)果是近30年的改革開(kāi)放雖然大大解放了生產(chǎn)力，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，同時(shí)也使諸多矛盾被表面的大好經(jīng)濟(jì)形勢(shì)所掩蓋。改革可以說(shuō)是有意識(shí)地避開(kāi)了舊體制的最敏感、最核心的問(wèn)題。從體制改革的角度來(lái)看，高速增長(zhǎng)并沒(méi)有推動(dòng)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和變遷，在轉(zhuǎn)型時(shí)期被認(rèn)為是困難的改革項(xiàng)目，如國(guó)企改革、金融體制改革、地方本位主義，現(xiàn)在仍是高難度課題。

越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，在高增長(zhǎng)情況下的改革不是越改越容易，而是越改越艱難。縱觀世界歷史，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的奇跡很少有超過(guò)30年的，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)已持續(xù)了多年，這一狀態(tài)還能持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間是個(gè)未知數(shù)。因此，中央政府必須對(duì)制度的創(chuàng)新有一考量，使中國(guó)的改革走上良性發(fā)展的軌道。自從上世紀(jì)80年代的分權(quán)改革后，地方權(quán)力越來(lái)越突出，而且中央政府對(duì)地方政府控制力有下降的跡象。地方政府相較于中央政府，具備更多的民眾基礎(chǔ)和合法性，如任其發(fā)展，后果值得領(lǐng)導(dǎo)層深思。

在中國(guó)，地方政府往往與“軟政權(quán)”相互結(jié)合，彼此強(qiáng)化。因此，首先必須強(qiáng)化中央權(quán)威，在市場(chǎng)機(jī)制和契約性社會(huì)紐帶發(fā)育尚不成熟的歷史條件下，國(guó)家保持充分的權(quán)威合法性資源，并運(yùn)用這種資源來(lái)強(qiáng)化指令貫徹的機(jī)制，這是克服地方政府自利性的基本途徑；其次深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，用市場(chǎng)的規(guī)范力量逐步地取代原先單純由權(quán)威政治衍生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治調(diào)控功能；再次，培育公民社會(huì)，搭建一個(gè)有序的、廣泛的政治參與機(jī)制，阻止任何地方政府凌駕于國(guó)家、社會(huì)之上。

三、結(jié)語(yǔ)

在后發(fā)外生型現(xiàn)代化國(guó)家，政治變革是制約其他領(lǐng)域現(xiàn)代化進(jìn)程的“瓶頸”因素，能否實(shí)現(xiàn)政治的轉(zhuǎn)型，關(guān)系到整個(gè)現(xiàn)代化目標(biāo)的達(dá)成。而政治現(xiàn)代化的首要條件，就是建立有效的中央集權(quán)。

作為典型的后發(fā)外生型現(xiàn)代化國(guó)家，今天的中國(guó)又處于一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革中，社會(huì)變革中的很多矛盾都可以在政治領(lǐng)域找到根源，政治領(lǐng)域不改革，社會(huì)必然停滯不前，其原因正是政治改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革，惰性極大的政治與極其活躍的經(jīng)濟(jì)如此不相兼容。同時(shí)中央與地方政府之間的關(guān)系也是改革的難點(diǎn)所在，如不能走出當(dāng)前的困境，改革勢(shì)必失去前進(jìn)的動(dòng)力與方向。

政治發(fā)展就是政治系統(tǒng)失去穩(wěn)定再次獲得穩(wěn)定的進(jìn)程，維護(hù)和建立政治穩(wěn)定的根本秘訣就是適應(yīng)變化了的內(nèi)外環(huán)境，而如何達(dá)到這一目的并沒(méi)有固定的答案，更沒(méi)有唯一的答案。有人認(rèn)為，繼續(xù)改革意味著打破政治系統(tǒng)的穩(wěn)定，但筆者認(rèn)為，應(yīng)以動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的眼光看待這個(gè)問(wèn)題。動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)，是不斷打破現(xiàn)狀，用新的平衡代替舊的平衡。政治領(lǐng)域的改革可能會(huì)破壞現(xiàn)狀，但破壞現(xiàn)狀并不就意味著社會(huì)的不安定。相反，設(shè)計(jì)良好且條件成熟的改革更可能意味著新的平衡狀態(tài)的到來(lái)。政治探索的空間是開(kāi)放的，任何人云亦云的預(yù)測(cè)或者亦步亦趨的選擇都是保守的。

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